CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MACIEJ SZPUNAR
prezentate la 9 ianuarie 2019(1)
Cauza C‑620/16
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Federale Germania
„Neîndeplinirea obligațiilor – Articolul 258 TFUE – Decizia Consiliului 2014/699/UE – Principiul cooperării loiale – Articolul 4 alineatul (3) TUE – Admisibilitate – Comportament anterior – Refuzul Republicii Federale Germania de a vota în cadrul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF în conformitate cu decizia Consiliului”
I. Introducere
1. Uniunea Europeană și 26 dintre statele sale membre sunt părți la Convenția privind transporturile internaționale feroviare din 9 mai 1980, astfel cum a fost modificată prin Protocolul de la Vilnius din 3 iunie 1999 (denumită în continuare „COTIF”), care este administrată de Organizația Interguvernamentală pentru Transporturile Internaționale Feroviare (OTIF), o organizație internațională cu sediul la Berna. În vederea pregătirii unei reuniuni a acestei organizații, Consiliul a adoptat, la 24 iunie 2014, Decizia 2014/699/UE(2) care a stabilit partajarea competențelor între Uniunea Europeană și statele sale membre în ceea ce privește exercitarea dreptului de vot în cadrul reuniunii sus‑menționate.
2. Evenimentele care au urmat au dus la introducerea a două acțiuni la Curte: prima dintre acestea, o acțiune în anulare introdusă de Republica Federală Germania împotriva Consiliului, prin care se afirma, în principal, că Uniunea Europeană nu avea competența de a adopta respectiva decizie (această acțiune a fost respinsă de Curte prin Hotărârea din 5 decembrie 2017, Germania/Consiliul)(3), a doua, o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă de Comisie împotriva Republicii Federale Germania, care face obiectul prezentei cauze.
3. Prin cererea introductivă formulată în temeiul articolului 258 TFUE, Comisia solicită Curții să constate că Republica Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Deciziei 2014/699 și al articolului 4 alineatul (3) TUE prin faptul că nu a votat în conformitate cu poziția adoptată în această decizie și și‑a manifestat în mod public dezacordul cu privire la conținutul respectivei decizii în contextul reuniunii menționate.
4. Prezenta cauză ridică probleme fundamentale cu privire la admisibilitatea unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în situația în care pretinsul comportament a avut loc în trecut, iar efectele sale juridice se presupune a fi fost epuizate. În această privință, Curții i se oferă ocazia de a‑și dezvolta în continuare jurisprudența referitoare la admisibilitatea acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
5. Mai mult, pe fond, prezenta cauză dezvăluie importanța principiului cooperării loiale exercitate în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE în contextul relațiilor externe ale Uniunii Europene și, în special, al situațiilor în care acest principiu produce efecte juridice distincte de cele care decurg din alte dispoziţii de drept al Uniunii. În această privință, prezenta cauză este exemplificativă pentru faptul că, așa cum s‑a subliniat în doctrină, în practică, nu este întotdeauna ușor de „izolat” principiul atribuirii de competențe(4) de alte principii precum principiul cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE(5).
6. Analiza noastră cu privire la această cauză ne va determina să propunem Curții să constate că cererea Comisiei de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu este doar admisibilă, ci și întemeiată pe fond.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul internațional
1. COTIF
7. COTIF a intrat în vigoare la 1 iulie 2006. Cele 49 de state care sunt părți la COTIF, printre care figurează toate statele membre ale Uniunii Europene, cu excepția Republicii Cipru și a Republicii Malta, alcătuiesc OTIF [Organizația Interguvernamentală pentru Transporturile Internaționale Feroviare]. Uniunea Europeană a aderat la COTIF cu efect de la data de 1 iulie 2011.
8. Potrivit articolului 2 alineatul (1) din COTIF, scopul OTIF este de a promova, de a îmbunătăți și de a facilita, din toate punctele de vedere, traficul internațional feroviar, în principal prin stabilirea de regimuri de drept uniform în diferite domenii juridice referitoare la traficul internațional feroviar.
9. Comitetul de revizuire al OTIF este format în principiu din toate părțile la COTIF. Conform articolului 17 alineatul 1 literele a) și b) din COTIF, Comitetul de revizuire al OTIF hotărăște, în limitele competențelor sale, asupra propunerilor de modificare a COTIF și examinează, în plus, propunerile ce vor fi supuse Adunării generale a OTIF. Competențele celor două organe ale OTIF în materie de modificare a COTIF sunt stabilite la articolul 33 din această convenție.
10. În cadrul titlului VI din COTIF, intitulat „Modificarea [COTIF]”, articolul 33, intitulat „Competența”, prevede următoarele:
„[…]
2 Adunarea generală hotărăște asupra propunerilor de modificare a Convenţiei cu condiţia ca §§ 4 până la 6 să nu prevadă o altă competență.
[…]
4 Sub rezerva deciziilor luate de Adunarea generală, în conformitate cu § 3 prima frază, Comisia [a se citi: „Comitetul”] de revizuire hotărăşte asupra propunerilor de modificare a:
a) articolelor 9 și 27 §§ 2 până la 5;
[…]
d) regulilor uniforme CUV, cu excepția articolelor 1, 4, 5 şi 7 până la 12;
[…]”
11. În conformitate cu articolul 35 din COTIF, intitulat „Deciziile Comisiilor”:
„1 Modificările la Convenție, ca urmare a deciziei Comisiei, sunt notificate statelor membre de către secretarul general.
2 Modificările la Convenția propriu‑zisă, hotărâte de Comisia de revizuire, intră în vigoare pentru toate statele membre în prima zi a celei de a douăsprezecea luni imediat următoare lunii în cursul căreia secretarul general a notificat toate statele membre. Statele membre pot formula o obiecție în cursul următoarelor patru luni de la data notificării. În cazul când sunt formulate obiecții de către un sfert din statele membre, modificarea nu intră în vigoare. Dacă un stat membru formulează o obiecție cu privire la o decizie a Comisiei de revizuire în acest termen de patru luni și dacă acest stat denunță Convenția, denunțarea devine efectivă la data prevăzută pentru intrarea în vigoare a acestei decizii.
3 Modificările aduse apendicelor la Convenție, hotărâte de Comisia de revizuire, intră în vigoare pentru toate statele membre în prima zi din cea de a douăsprezecea lună imediat următoare celei în cursul căreia secretarul general a notificat statele membre. Modificările hotărâte de Comisia de experţi RID sau de Comisia de experţi tehnici intră în vigoare pentru toate statele membre în prima zi a celei de a șasea luni imediat următoare celei în cursul căreia secretarul general a notificat statele membre.
4 Statele membre pot formula o obiecție în termen de patru luni începând cu data notificării menționate la § 3. În cazul unei obiecții formulate de un sfert din statele membre, modificarea nu intră în vigoare. În statele membre care au formulat, în termenele stabilite, o obiecție cu privire la o decizie, aplicarea apendicelui respectiv este suspendată în întregime pentru traficul cu și între statele membre, începând din momentul intrării în vigoare a deciziilor respective. Totuși, în cazul unei obiecții formulate împotriva validării unei norme tehnice sau împotriva adoptării unei prescripții tehnice uniforme, doar acea normă sau prescripție este suspendată, pentru traficul cu și între statele membre, începând cu momentul în care deciziile respective intră în vigoare; situația este identică și în cazul unei obiecții parțiale.
[…]”
12. După cum reiese din articolul 38 alineatul 2 din COTIF, Uniunea Europeană, fiind o organizație regională care a aderat la COTIF, poate exercita drepturile de care dispun statele sale membre în temeiul COTIF în măsura în care aceste drepturi acoperă domenii care țin de competența sa. Articolul 38 alineatul 3 din aceasta arată că, în vederea exercitării dreptului de vot și a dreptului de a formula obiecții prevăzut la articolul 35 alineatele 2 și 4, Uniunea dispune de un număr de voturi egal cu cel al statelor sale membre care sunt și state membre ale organizației. Acestea din urmă își pot exercita drepturile, în special dreptul de vot, numai în măsura admisă la alineatul 2 din aceeași dispoziție.
2. Acordul de aderare
13. Acordul între Uniunea Europeană și Organizația Interguvernamentală pentru Transporturile Internaționale Feroviare (OTIF) privind aderarea Uniunii Europene la [COTIF] din 9 mai 1980, astfel cum a fost modificat prin Protocolul de la Vilnius din 3 iunie 1999 (JO 2013, L 51, p. 8, denumit în continuare „Acordul de aderare”), semnat la 23 iunie 2011 la Berna, a intrat în vigoare la 1 iulie 2011, în conformitate cu articolul 9 din acesta.
14. Articolul 6 din acordul menționat prevede:
„(1) În ceea ce privește deciziile privind aspecte care sunt de competența exclusivă a Uniunii Europene, Uniunea Europeană va exercita drepturile de vot ale statelor sale membre în temeiul [COTIF].
(2) În ceea ce privește deciziile privind aspecte care sunt de competența partajată a Uniunii și a statelor sale membre, votează fie Uniunea, fie statele sale membre.
(3) Sub rezerva dispozițiilor de la articolul 26 alineatul (7) din [COTIF], Uniunea dispune de un număr de voturi egal cu cel al statelor sale membre care sunt în același timp parte la [COTIF]. Atunci când votează Uniunea, nu votează statele sale membre.
(4) Uniunea informează, de la caz la caz, celelalte părți la convenție cu privire la cazurile în care își va exercita dreptul de vot prevăzut la alineatele (1)-(3) în privința diferitor puncte de pe ordinea de zi a Adunării generale sau a altor organe deliberative. Respectiva obligație se aplică și în cazul deciziilor luate prin corespondență. Informațiile respective trebuie furnizate suficient de devreme secretarului general al OTIF pentru a permite difuzarea lor împreună cu documentele reuniunii sau pentru a permite luarea unei decizii prin corespondență.”
B. Dreptul Uniunii
15. Acordul de aderare a fost aprobat în numele Uniunii Europene prin Decizia 2013/103/UE a Consiliului(6).
16. Articolul 5 din respectiva decizie stipulează că „procedurile interne referitoare la pregătirea reuniunilor OTIF și cele referitoare la reprezentare și exercitarea votului sunt cele prevăzute în anexa III la prezenta decizie.”
17. Anexa III, intitulată „Dispoziții interne pentru Consiliu, statele membre și Comisie referitoare la lucrările OTIF”, prevede următoarele:
„Ținând seama de necesitatea de reprezentare internațională unitară a Uniunii și a statelor sale membre în conformitate cu Tratatul privind Uniunea Europeană și cu Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, precum și cu jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, inclusiv în etapa de executare a obligațiilor internaționale, Consiliul, statele membre și Comisia vor aplica următoarele dispoziții interne:
1. Domeniul de aplicare
Prezentele dispoziții interne se vor aplica oricărei reuniuni ale oricăruia dintre organismele instituite în cadrul OTIF. Orice trimitere la termenul «reuniune» în cuprinsul acestor dispoziții se interpretează ca incluzând prin analogie o trimitere la alte proceduri, ca de exemplu o procedură scrisă.
2. Procedura de coordonare
2.1. În vederea pregătirii oricărei reuniuni a OTIF, inclusiv, dar nu exclusiv, reuniunile Adunării generale, ale Comitetului administrativ sau ale altor comitete, reuniunile de coordonare vor avea loc:
– la Bruxelles, în cadrul grupului de lucru competent al Consiliului (de obicei, Grupul de lucru pentru transport terestru), cât mai curând posibil și ori de câte ori este necesar înainte de reuniunea OTIF, și, în plus,
– la fața locului, în special la începutul și, dacă este necesar, în timpul și la sfârșitul unei reuniuni a OTIF.
2.2. În cadrul reuniunilor de coordonare se convine cu privire la pozițiile care urmează să fie adoptate doar în numele Uniunii sau în numele Uniunii și al statelor membre ale acesteia. Pozițiile statelor membre care țin de competența lor exclusivă pot face obiectul coordonării în cadrul acestor reuniuni în cazul în care statele membre convin cu privire la aceasta.
2.3. În cadrul reuniunilor de coordonare se va decide cu privire la exercitarea responsabilităților în ceea ce privește declarațiile și votul asupra fiecărui punct de pe ordinea de zi a reuniunilor OTIF, cu privire la care se poate emite o declarație sau se preconizează procedura de vot.
2.4. În vederea pregătirii reuniunilor de coordonare menționate la punctul 2.1, inclusiv a proiectelor de declarații și de documente de poziție, vor avea loc, dacă este necesar, discuții preliminare în cadrul comitetului aferent înființat în temeiul dreptului Uniunii din sectorul feroviar, respectiv:
– Comitetul pentru transportul mărfurilor periculoase pentru punctele vizate de apendicele C la convenție; în cazul în care aceste puncte afectează interoperabilitatea feroviară sau abordarea comună în materie de siguranță dezvoltată în temeiul Directivei 2004/49/CE, trebuie să fie implicat de asemenea Comitetul pentru interoperabilitatea și siguranța feroviară;
– Comitetul pentru dezvoltarea căilor ferate ale Uniunii pentru punctele vizate de apendicele A, B, D sau E la convenție și pentru alte sisteme juridice uniforme elaborate de OTIF;
– Comitetul pentru interoperabilitatea și siguranța feroviară pentru punctele vizate de apendicele F sau G la convenție.
2.5. Înaintea unei reuniuni a OTIF, Comisia va preciza care puncte de pe ordinea de zi fac obiectul coordonării Uniunii și va pregăti proiecte de declarații și de documente de poziție care urmează să fie discutate în cadrul reuniunilor de coordonare.
2.6. În cazul în care Comisia și statele membre nu pot conveni asupra unei poziții comune în cadrul reuniunilor de coordonare, inclusiv din cauza unui dezacord cu privire la repartizarea competențelor, chestiunea este transferată în sarcina Comitetului reprezentanților permanenți și/sau a Consiliului.
3. Declarațiile și votarea în cadrul reuniunilor OTIF
3.1. În cazul în care un punct de pe ordinea de zi vizează aspecte care țin exclusiv de competența Uniunii, Comisia va lua cuvântul și va vota în numele Uniunii. În urma acțiunii de coordonare corespunzătoare, statele membre pot de asemenea lua cuvântul pentru a susține și/sau a dezvolta poziția Uniunii.
3.2. În cazul în care un punct de pe ordinea de zi vizează aspecte care țin exclusiv de competența națională, statele membre vor lua cuvântul și vor vota.
3.3. În cazul în care un punct de pe ordinea de zi vizează aspecte care conțin elemente de competență atât națională, cât și a Uniunii, președinția și Comisia vor exprima poziția comună. În urma acțiunii de coordonare corespunzătoare, statele membre pot lua cuvântul pentru a susține și/sau a dezvolta poziția comună. Statele membre sau Comisia, după caz, vor vota în numele Uniunii și al statelor membre în conformitate cu poziția comună. Decizia cu privire la partea care își va exercita dreptul de vot se ia în funcție de competența preponderentă (de exemplu, o competență care aparține în mai mare măsură statelor membre sau Uniunii).
3.4. În cazul în care un punct de pe ordinea de zi vizează aspecte care conțin elemente de competență atât națională, cât și a Uniunii, iar Comisia și statele membre nu au reușit să convină asupra unei poziții comune în conformitate cu dispozițiile de la punctul 2.6, statele membre și Comisia pot lua cuvântul și pot vota cu privire la aspectele care intră în mod clar în sfera lor de competență.
3.5. În ceea ce privește chestiunile asupra cărora nu s‑a ajuns la niciun acord între Comisie și statele membre cu privire la repartizarea competențelor sau pentru care nu s‑a putut obține majoritatea de voturi necesară pentru o poziție a Uniunii, se vor depune toate eforturile pentru a clarifica situația sau pentru a se ajunge la o poziție a Uniunii. Până la realizarea acestui lucru și după acțiunea de coordonare corespunzătoare, statele membre și/sau Comisia, după caz, vor avea dreptul de a lua cuvântul cu condiția ca poziția exprimată să nu aducă atingere unei viitoare poziții a Uniunii, să fie în concordanță cu politicile Uniunii și cu pozițiile Uniunii anterioare, precum și în conformitate cu dreptul Uniunii.
3.6. Reprezentanții statelor membre și ai Comisiei pot participa la reuniunile grupurilor de lucru ale OTIF care pregătesc reuniunile comitetelor tehnice ale OTIF, și anume Comitetul experților pentru transportul mărfurilor periculoase (RID) și Comitetul experților tehnici (TEC). În timpul participării la aceste grupuri de lucru, reprezentanții statelor membre și ai Comisiei pot aduce contribuții de natură tehnică și pot participa pe deplin la discuțiile cu caracter tehnic în baza cunoștințelor tehnice pe care le dețin. Aceste discuții nu au caracter obligatoriu pentru Uniune.
Reprezentanții statelor membre și ai Comisiei vor depune eforturi susținute pentru a ajunge la o poziție comună și pentru a o apăra în timpul discuțiilor din cadrul grupurilor de lucru ale OTIF.
[…]”
III. Istoricul cauzei
A. Situația de fapt
18. La 24 iunie 2014, Consiliul a adoptat Decizia 2014/699.
19. Articolul 1 alineatul (1) din decizia menționată prevede că „poziția care urmează să fie adoptată în numele Uniunii în cadrul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire în cadrul [COTIF] este conformă cu anexa la prezenta decizie”. Potrivit articolului 1 alineatul (2) din decizie, „reprezentanții Uniunii pot accepta, în cadrul Comitetului de revizuire, modificări minore ale documentelor menționate în anexa la prezenta decizie, fără să fie necesară o altă decizie a Consiliului.”
20. Punctul 3 din anexa la decizia menționată enunță, în ceea ce privește diversele puncte de pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, competența partajată între Uniune și statele sale membre, exercitarea dreptului de vot, precum și poziția coordonată recomandată.
21. Punctul 4, în parte, precum și punctele 5, 7 și 12 de pe respectiva ordine de zi privesc amendamentele în litigiu.
22. În cadrul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, Comisia a prezentat poziția Uniunii Europene, astfel cum a fost definită în anexa la Decizia 2014/699, în timp ce Republica Federală Germania a susținut o poziție autonomă privind propunerile de amendamente referitoare la articolul 12 din COTIF, precum și la apendicele B (CIM), D (CUV) și E (CUI) și a solicitat să îşi exercite ea însăși dreptul de vot în aceste privințe. Republica Federală Germania a votat împotriva poziției prezentate de Uniunea Europeană în ceea ce privește amendamentele propuse cu privire la articolul 12 din COTIF și la apendicele D (CUV). Întrucât aceste propuneri au întrunit majoritatea necesară, amendamentele în discuție au fost adoptate de Comitetul de revizuire al OTIF.
B. Procedura precontencioasă
23. Prin scrisoarea din 4 august 2014, Comisia a invitat Republica Federală Germania să își explice poziția adoptată în cadrul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF.
24. În răspunsul său din 12 noiembrie 2014, Republica Federală Germania a considerat că poziția sa a fost una pe deplin legitimă și legală pentru motivul că niciunul dintre amendamentele aflate în litigiu nu intrau în sfera de competență a Uniunii Europene întrucât aceasta din urmă nu își exercitase competența internă în domeniile în cauză.
25. La 22 decembrie 2014, Republica Federală Germania a introdus o acțiune la Curtea de Justiție solicitând anularea în parte a Deciziei 2014/699 în ceea ce priveşte amendamentele în litigiu. Motivele invocate erau legate de presupuse încălcări (i) a principiului atribuirii de competențe [articolul 5 alineatul (2) TUE], datorate unei lipse de competență din partea Uniunii Europene, (ii) a obligației de motivare (articolul 296 TFUE) și (iii) a principiului cooperării loiale [articolul 4 alineatul (3) TUE] coroborat cu principiul protecției jurisdicționale efective(7).
26. La 29 mai 2015, Comisia a deschis o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 primul paragraf TFUE prin adresarea unei scrisori de punere în întârziere Republicii Federale Germania în care a arătat că, prin poziția avută în cadrul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, acest stat membru nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în conformitate cu Decizia 2014/699 și cu articolul 4 alineatul (3) TUE. Comisia a mai arătat că s‑ar putea deduce, dat fiind că Republica Federală Germania a considerat în mod expres comportamentul său, potrivit propriilor afirmații, ca fiind unul legitim, că ar fi posibil ca acest stat membru în viitor să aibă un comportament similar în circumstanțe similare.
27. În răspunsul său din 7 iulie 2015, Republica Federală Germania a respins afirmațiile Comisiei.
28. La 11 decembrie 2015, Comisia a emis un aviz motivat în care și‑a reiterat poziția astfel cum a fost exprimată în scrisoarea de punere în întârziere. Comisia a solicitat Republicii Federale Germania să ia toate măsurile necesare pentru a se conforma avizului motivat în termen de două luni de la primirea sa și în special pentru a înceta pretinsa neîndeplinire a obligațiilor descrisă în acest aviz.
29. Prin scrisoarea din 1 februarie 2016, Republica Federală Germania a răspuns la respectivul aviz motivat reiterând poziția prezentată în răspunsul la scrisoarea de punere în întârziere.
C. Procedura în fața Curții
30. Comisia consideră că Republica Federală Germania nu a luat nicio măsură pentru a remedia consecințele pretinsei neîndepliniri a obligațiilor sau, în orice caz, pentru a limita aceste consecințe și a îndepărta orice îndoieli cu privire la viitoarele sale acțiuni. De asemenea, Comisia susține că Republica Federală Germania nu a recunoscut caracterul ilicit al poziției sale față de OTIF sau față de Comisie, ci, dimpotrivă, a susținut în continuare ca fiind legal comportamentul său.
31. Întrucât nu a considerat suficient răspunsul Republicii Federale Germania din 1 februarie 2016, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.
32. La data de 5 decembrie 2017, după finalizarea fazei scrise a procedurii în prezenta cauză, Curtea a pronunțat hotărârea în cauza Germania/Consiliul(8), prin care a respins acțiunea Republicii Federale Germania, înlăturând toate cele trei motive de drept invocate de statul membru menționat.
33. Printr‑un document separat depus la grefa Curții la 8 februarie 2017, Republica Federală Germania a ridicat o excepție de inadmisibilitate. La 10 mai 2017, Curtea, după ascultarea avocatului general, a amânat adoptarea unei decizii până la pronunțarea unei hotărâri pe fondul cauzei.
34. Prin cererea introductivă depusă la grefa Curții la 4 decembrie 2017, Consiliul Uniunii Europene a formulat o cerere de intervenție în susținerea Comisiei. Prin decizia din 3 ianuarie 2018, președintele Curții a admis această cerere.
35. Atât guvernul german, cât și Comisia și Consiliul Uniunii Europene au prezentat observații orale în ședința din 4 iulie 2018.
IV. Analiză
A. Cu privire la admisibilitatea acțiunii
1. Argumentele părților
a) Republica Federală Germania
36. Republica Federală Germania consideră acțiunea inadmisibilă. Aceasta susține că poziția care face obiectul acestei acțiuni și‑a epuizat toate efectele juridice la finalul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, adică înainte de împlinirea termenului stabilit de Comisie în avizul său motivat. În acest sens, Republica Federală Germania observă că, potrivit jurisprudenței Curții, Comisia nu mai poate introduce o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor la Curte în cazul în care statul membru în cauză a încetat încălcarea înainte de expirarea termenului stabilit în avizul motivat și, mai mult decât atât, o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor este inadmisibilă atunci când actul pentru care statul membru este criticat a încetat să mai producă efecte juridice înaintea expirării perioadei respective(9).
37. Statul membru în cauză susține că exercitarea dreptului său de vot nu a avut nicio influență asupra rezultatului deciziilor luate în cadrul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, astfel cum recunoaște și Comisia, și nici nu a afectat reputația, credibilitatea sau reprezentarea unitară a Uniunii Europene în rândul membrilor comunității internaționale. În orice caz, Republica Federală Germania susține că Uniunea Europeană a instituit procedura de adoptare a Deciziei 2014/699 în aşa fel încât să împiedice Republica Federală Germania să obţină protecție jurisdicțională împotriva acestei decizii contribuind la divergenţa de opinie existentă la respectiva reuniune.
38. În cele din urmă, Republica Federală Germania susține că pretinsele prejudicii aduse imaginii Uniunii Europene nu mai pot fi remediate. Aceasta contestă afirmația Comisiei potrivit căreia nu a luat nicio măsură pentru a remedia consecințele poziției sale aflate în discuţie în prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor și nici pentru a elimina îndoielile cu privire la viitoarele sale acțiuni. Într‑adevăr, la momentul adoptării Deciziei (UE) 2015/1734 a Consiliului(10), Republica Federală Germania a făcut o declarație (denumită în continuare „Declarația din 17 septembrie 2015”) care apare în procesul‑verbal al Consiliului, în care a precizat că, deși considera că respectiva decizie era nelegală, urma să nu exercite, până la pronunțarea Hotărârii Curții în cauza Germania/Consiliul (C‑600/14), dreptul său de vot asupra aspectelor în discuție distanțându‑se de pozițiile Uniunii Europene. Astfel, acest stat membru a pus deja capăt practicii criticate de Comisie în avizul său motivat chiar înainte ca termenul indicat în respectivul aviz să înceapă să curgă.
39. Potrivit Republicii Federale Germania, în măsura în care Comisia se aștepta ca aceasta să își prezinte public scuze și să renunțe la analiza sa juridică, acest stat membru consideră că nu există niciun temei pentru a o face și ridică problema în ce măsură astfel de scuze ar fi de natură să elimine a posteriori prejudiciul invocat adus reputației și credibilității Uniunii Europene. În orice caz, nici în scrisoarea de punere în întârziere, nici în avizul motivat nu există vreun indiciu că Republica Federală Germania a încălcat dreptul Uniunii prin neprezentarea unor scuze. În plus, pentru ca o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor să fie admisibilă nu ar fi suficient, conform jurisprudenței Curții de Justiție, ca diferențele de opinie pe probleme de drept dintre un stat membru și Comisie să persiste din punct de vedere juridic atât timp cât respectivul stat membru se conformează totuși analizei Comisiei. Acest lucru este a fortiori valabil atunci când problema juridică face deja obiectul unei proceduri judiciare desfășurate la Curte, cum este cazul în speță.
40. Nu putem să nu facem apel la o figură de stil ‑ „pociąg odjechał”(11) ‑ care rezumă argumentul Republicii Federale Germania într‑o singură propoziţie.
b) Comisia
41. Deși Comisia admite că o acțiune introdusă în temeiul articolului 258 TFUE în ceea ce privește o încălcare a obligațiilor care și‑a încetat toate efectele înainte de expirarea termenului prevăzut în avizul motivat este inadmisibilă, subliniază că există excepţii de la acest principiu.
42. Potrivit Comisiei, din cuprinsul Hotărârii din 31 martie 1992 Comisia/Italia(12) se poate deduce că, deși neîndeplinirea obligațiilor a încetat să producă efecte la sfârșitul perioadei prevăzute în avizul motivat, acțiunea rămâne admisibilă în cazul în care, chiar dacă ar fi acționat în timp util, Comisia nu ar fi avut la dispoziție timpul necesar pentru finalizarea procedurii precontencioase înainte de momentul la care a luat sfârșit încălcarea obligațiilor. În aceste circumstanțe, există un interes public pentru ca Curtea să clarifice situația juridică în vederea evitării unor îndoieli din partea statului membru în cauză sau din partea altor state membre. Un astfel de interes este cu atât mai evident atunci când există o dispută între Comisie și statul membru în cauză cu privire la legalitatea comportamentului acestei din urmă părți.
43. Comisia subliniază că, în împrejurările din prezenta cauză, nu a fost în măsură să finalizeze cu succes procedura precontencioasă de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în timp util.
44. În plus, Comisia consideră că, potrivit jurisprudenței Curții, nu este necesar să se demonstreze existența unui risc de repetare a comportamentului reproșat.
45. În ceea ce privește motivul întemeiat pe încălcarea principiului cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE, Comisia acceptă faptul că prejudiciul suferit nu mai poate fi remediat în totalitate, chiar dacă acest prejudiciu poate fi limitat prin clarificări în cadrul unei viitoare reuniuni a OTIF. În orice caz, întrucât era imposibil pentru Comisie să prevină producerea unor astfel de prejudicii ireparabile printr‑o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, acest motiv trebuie să fie considerat admisibil.
46. În ceea ce privește argumentul potrivit căruia comportamentul Uniunii Europene a condus la o situație care a adus atingere credibilității și reputației sale, Comisia consideră că, deși efectele comportamentului Republicii Federale Germania nu pot fi puse la îndoială, critica privind comportamentului Comisiei și al Consiliului ar putea fi în cel mai bun caz invocată la dezbaterea pe fond a litigiului. În orice caz, un astfel de argument este nefondat. Acest raționament se aplică de asemenea argumentului invocat de respectivul stat membru că nu a dispus de nicio protecție jurisdicțională.
47. În plus, Comisia contestă argumentul Republicii Federale Germania că a făcut tot posibilul pentru a risipi îndoielile cu privire la comportamentul său viitor și chiar pentru a elimina, în măsura în care este posibil, consecințele neîndeplinirii obligațiilor sale din punctul de vedere al daunelor aduse imaginii Uniunii Europene. În special, respectivul stat membru nu a recunoscut în cadrul Comitetului de revizuire al OTIF că a săvârșit o eroare.
2. Analiză
48. Problema care se pune în prezenta cauză este dacă acțiunea formulată de Comisie este inadmisibilă întrucât pretinsa neîndeplinire a obligațiilor și‑a epuizat aparent efectele juridice înainte de termenul limită stabilit prin avizul motivat al Comisiei.
a) Textul tratatului
49. Punctul de plecare este modul de redactare a articolului 258 TFUE.
50. În temeiul acestei dispoziții, în cazul în care Comisia consideră că un stat membru nu și‑a îndeplinit o obligație în temeiul tratatelor (altfel spus, o obligație care decurge din dreptul Uniunii), ea emite un aviz motivat cu privire la acest aspect după ce a oferit statului membru în cauză posibilitatea de a‑și prezenta observațiile. În cazul în care statul membru în cauză nu se conformează acestui aviz în termenul stabilit de Comisie, aceasta din urmă poate sesiza Curtea.
51. Într‑adevăr, ar putea exista tentația de a deduce din modul de redactare a articolului 258 TFUE că, în mod logic, această dispoziție presupune că se produce o încălcare continuă a obligațiilor căreia statul membru îi poate pune capăt pe parcursul procedurii. Se poate argumenta că, pentru ca un stat membru să fie în măsură să respecte un aviz motivat, încălcarea obligațiilor trebuie să fie continuă deoarece altfel este imposibil ca statul membru menționat să se conformeze avizului motivat.
52. Și cu toate acestea, o astfel de afirmație categorică, chiar dacă poate părea tentantă, trebuie combătută.
b) Jurisprudența aferentă
53. Cu titlu introductiv, trebuie arătat că jurisprudența Curții nu susține o astfel de afirmație.
54. Este adevărat că în mod constant Curtea a susţinut că Comisia nu poate iniția acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în cazul în care statul membru în cauză și‑a modificat comportamentul în conformitate cu dreptul Uniunii înainte de sfârșitul perioadei prevăzute de Comisie în acest scop în avizul motivat(13)
55. Cu toate acestea, cazurile în care Curtea a respins o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor pe motive de inadmisibilitate sunt destul de rare.
56. În Hotărârea Comisia/Italia(14), o cauză în materie de achiziții publice, Curtea a considerat că, atunci când efectele unui anunț de participare au fost epuizate înainte de emiterea avizului motivat, cazul de încălcare a obligațiilor care face obiectul plângerii a încetat să existe la expirarea termenului stabilit în avizul motivat și că, în consecință, acțiunea formulată de Comisie trebuia respinsă ca inadmisibilă(15).
57. Cu toate acestea, Curtea și‑a întemeiat raționamentul pe faptul că „Comisia nu a acționat în timp util pentru a preveni, prin intermediul procedurilor de care dispune, producerea de efecte prin neîndeplinirea obligațiilor și nici măcar nu a invocat existența unor împrejurări care să o împiedice să încheie procedura precontencioasă prevăzută la articolul [258 TFUE] înainte ca încălcarea să fi încetat să existe”(16). În acest sens, Curtea „a urmat în mare măsură(17)” concluziile avocatului general Lenz potrivit cărora a existat o serie de excepții de la regula(18) cazurilor de „încălcări sezoniere […] în care, din cauza obiectivului și a naturii sale juridice, încălcarea tratatului este restrânsă la o perioadă limitată (de exemplu, în cazul restricțiilor la import și la export introduse cu titlu sezonier pentru protecția operatorilor naționali) și în care, din acest motiv, desfășurarea procedurii înainte de acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor devine, din punctul de vedere al timpului, mai dificilă, dacă nu chiar imposibilă”(19).
58. Considerăm că acest aspect a fost crucial pentru raționamentul Curții: întrucât Comisia nu a acționat atunci când ar fi putut să o facă și nici nu a furnizat o justificare adecvată pentru o astfel de inacțiune, nu ar trebui să fie în măsură să inițieze o procedură de constatare a neîndeplinirii obligaţiilor împotriva unui stat membru într‑o etapă ulterioară dacă pretinsa neîndeplinire a obligațiilor nu mai exista.
59. În jurisprudența Curții se aplică, așadar, un test în două faze (cumulative): în primul rând, pentru ca o acțiune să fie inadmisibilă, este necesar ca neîndeplinirea obligaţiilor să fi încetat să existe la expirarea termenului stabilit în avizul motivat și, în al doilea rând, Comisia trebuie să fi fost în măsură să acționeze pentru a împiedica neîndeplinirea imputată să producă efecte. În cazul în care oricare dintre aceste etape nu este îndeplinită, acțiunea nu poate fi inadmisibilă.
60. În cazul aplicării acestui criteriu în prezenta speță, în consecință, acțiunea formulată de Comisie este admisibilă din moment ce a fost imposibil pentru Comisie să împiedice Germania să nu săvârşească pretinsa încălcare(20).
61. În plus, după cum precizează clar avocatul general Mengozzi, cu toate că, în principiu, Comisia nu este abilitată să inițieze proceduri în ceea ce privește încălcările care au luat sfârșit, „aceasta nu exclude posibilitatea de a lua măsuri în ceea ce privește neîndeplinirea obligațiilor de scurtă durată în legătură cu care, deși a acționat rapid, Comisia nu a avut de fapt timpul necesar pentru încheierea procedurii precontencioase înainte ca deficiențele respective să fie remediate”(21). De asemenea, avocatul general Geelhoed exprimă un punct de vedere valid, în opinia noastră, atunci când avertizează împotriva unei interpretări vădit rigide a admisibilității afirmând că, „[în] cele din urmă, aceasta ar însemna că procedura prevăzută la [articolul 258 TFUE] împotriva încălcărilor dreptului [Uniunii] care au încetat să existe și care sunt ireversibile ar fi imposibilă în viitor. Această abordare ar deschide calea pentru încălcări sistematice”(22).
62. Abordarea pe care o propunem este în deplină concordanță cu jurisprudența timpurie a Curții privind admisibilitatea acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Într‑adevăr, încă din anul 1973, Curtea a urmărit să anticipeze posibilitatea ca un stat membru să se întemeieze pe argumente aventuroase cu privire la admisibilitate atunci când a statuat că „pârâtul nu poate în niciun caz să se bazeze pe un fapt împlinit al cărui autor este el însuși pentru a se sustrage procedurilor judiciare”(23). Nu considerăm necesar să detaliem importanța acestei consideraţii în prezenta cauză.
c) Inexistenţa unei obligații distincte a Comisiei de a demonstra un „interes specific”
63. În sfârșit, ar trebui adăugat că, în lumina articolului 258 TFUE, nu există nicio obligaţie a Comisiei de a demonstra un interes specific pentru introducerea unei acțiuni(24). Într‑adevăr, Comisia nu trebuie să dovedească existența unui interes specific pentru a exercita o acțiune atunci când își exercită competențele în temeiul articolului 258 TFUE. Având în vedere rolul său de gardian al tratatelor, numai Comisia este competentă să decidă dacă este cazul să formuleze o acțiune împotriva unui stat membru în constatarea neîndeplinirii obligațiilor sale și să constate un comportament sau o omisiune imputabile statului membru în cauză în temeiul cărora să inițieze această acţiune(25).
d) Fără o interpretare strictă a articolului 258 TFUE
64. În ceea ce privește argumentul mai general și fundamental invocat de guvernul german că articolul 258 TFUE, fiind o normă procedurală, ar trebui să fie de strictă aplicare astfel încât să garanteze un nivel maxim de securitate juridică, este suficient să se constate că un astfel de principiu nu poate fi identificat niciunde în jurisprudența Curții(26).
65. Dimpotrivă, pe lângă jurisprudența sa liberală referitoare la admisibilitatea unei cereri de decizie preliminară(27), Curtea în mod întemeiat nu s‑a abținut de la interpretarea praeter legem (pentru a ne exprima eufemistic) a dispozițiilor procedurale ale tratatului pentru a susține principiul statului de drept pe care se întemeiază ordinea juridică a Uniunii(28)sau principiul echilibrului interinstituțional(29).În ceea ce privește HotărâreaUnión de Pequeños Agricultores/Consiliul, invocată în mod specific de guvernul german în sprijinul argumentării sale, într‑adevăr Curtea a ales să nu interpreteze articolul 263 al patrulea paragraf TFUE în sens prea larg. Cu toate acestea, spre deosebire de prezenta speță, cauza menționată privea definiția afectării individuale în sensul articolului 263 TFUE și, prin urmare, controlul de legalitate a actelor instituțiilor Uniunii Europene. În cazul în care Curtea ar fi relaxat aceste criterii și și‑ar fi modificat jurisprudența, acest lucru ar fi afectat întregul sistem al căilor de atac în ordinea juridică a Uniunii și relația și interacțiunea dintre acțiunile în anulare întemeiate pe articolul 263 TFUE și procedura trimiterii preliminare prevăzută la articolul 267 TFUE, acesta fiind motivul pentru care Curtea a indicat posibilitatea de modificare a tratatelor în conformitate cu articolul 48 TUE(30).
66. Pe scurt, prezenta acțiune este, așadar, admisibilă.
B. Cu privire la fondul acțiunii
1. Încălcarea Deciziei 2014/699
a) Argumentele părților
1) Comisia
67. Comisia impută Republicii Federale Germania că a încălcat Decizia 2014/699 prin faptul că a votat, în cadrul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, împotriva poziției stabilite de Uniunea Europeană în decizia menționată, cu privire la punctele 4 și 7 de pe ordinea de zi a acestui Comitet de revizuire, și și‑a manifestat în mod public dezacordul în legătură cu modul de exercitare a dreptului de vot de către Uniunea Europeană.
68. Comisia arată că Decizia 2014/699 este, în conformitate cu articolul 288 al patrulea paragraf din TFUE, obligatorie în toate elementele sale, atât pentru instituțiile Uniunii, cât și pentru statele membre. Comisia adaugă că împrejurarea că Republica Federală Germania a votat împotriva deciziei respective în cadrul Consiliului și că a introdus la Curte o acțiune în anulare a aceleiași decizii nu afectează caracterul obligatoriu al respectivei decizii și obligațiile ce decurg din aceasta pentru statele membre.
69. Într‑adevăr, pare să reiasă din jurisprudența Curții că statele membre nu pot să ia singure măsuri corective sau de protecţie destinate să împiedice instituția care a adoptat actul contestat să ignore dreptul Uniunii. De aici rezultă că, atât timp cât Curtea nu a anulat Decizia 2014/699 şi nici nu a suspendat executarea ei, Republica Federală Germania trebuie să o respecte. În caz contrar, aplicarea coerentă și uniformă a dreptului Uniunii, o caracteristică fundamentală a sistemului Uniunii Europene, ar fi compromisă.
70. Mai mult, Comisia consideră că nu era nici imposibil, nici inoportun ca Republica Federală Germania să solicite măsuri provizorii. Comisia subliniază că tratatul a instituit un sistem complet de căi de atac care, astfel cum rezultă din articolele 278 și 279 TFUE, face posibilă rezolvarea situațiilor urgente. Niciuna dintre dificultățile întâmpinate în această privință, cum sunt cele invocate de acest stat membru, nu permite statelor membre să acționeze unilateral cu încălcarea dreptului Uniunii Europene.
71. În acest context, Comisia subliniază de asemenea că Republicii Federale Germania i s‑a oferit posibilitatea să obțină în timp util instituirea de măsuri provizorii. În această privință, Comisia amintește că deciziile Comitetului de revizuire al OTIF nu au dat naștere ele însele unei reglementări aplicabile de la data adoptării sale, fiind necesară adoptarea de măsuri suplimentare înainte ca modificările să intre în vigoare. Cu toate acestea, între data adoptării deciziilor în cauză de către Comitetul de revizuire al OTIF și intrarea în vigoare a modificărilor, Republica Federală Germania ar fi putut obține instituirea de măsuri provizorii. Pe de o parte, în ceea ce privește modificarea articolului 12 din COTIF, reiese din articolul 33 alineatul (2) și alineatul (4) litera (a) din COTIF că această modificare trebuia să fie adoptată definitiv de Adunarea generală a OTIF, care a avut loc abia la 30 septembrie 2015. Pe de altă parte, în ceea ce privește modificarea articolelor 2 și 9 din apendicele D (CUV), această modificare nu ar fi intrat în vigoare imediat, în conformitate cu articolul 35 alineatele (3) și (4) din COTIF. Astfel, ar fi fost posibil ca Uniunea Europeană, presupunând că suspendarea executării Deciziei 2014/699 ar fi fost dispusă de Curte, să formuleze obiecții la adresa OTIF în termen de patru luni de la data adoptării modificării în cauză.
2) Republica Federală Germania
72. Republica Federală Germania susține că cererea nu îndeplineşte cerința unei formulări suficient de clare, din moment ce Comisia nu a precizat în concluziile sale că statul membru era considerat responsabil de neîndeplinirea obligațiilor care îi revin numai prin raportare la punctele 4 și 7 de pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF. Potrivit acestui stat membru, Comisia a făcut această precizare doar în scurtul său memoriu în replică.
73. Mai mult decât atât, Republica Federală Germania insinuează că, din cauza acestor pretinse deficiențe grave, decizia în cauză este un act inexistent(31) ‑ o chestiune pe care Curtea va trebui să o analizeze din oficiu.
74. Republica Federală Germania admite că nu a respectat Decizia 2014/99, în sensul în care aceasta prevedea exercitarea dreptului de vot de către Uniunea Europeană în ceea ce privește punctele 5, 7 și 12 de pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF. Cu toate acestea, Republica Federală Germania consideră că prevederile respective din decizia menționată nu îi sunt opozabile, din moment ce sunt ilegale pentru motivele arătate în cauza care a dus la pronunțarea Hotărârii din 5 decembrie 2017, Germania/Consiliul (C‑600/14, EU:C:2017:935)(32).
75. Acest stat membru precizează în contextul dat că este îndreptăţit să invoce, în conformitate cu articolul 277 TFUE, o excepție de nelegalitate împotriva acestei decizii în prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. În prezenta cauză, Comisia nu impută Republicii Federale Germania o încălcare a unei directive sau a unei decizii adresate statelor membre, a căror nelegalitate nu poate, în conformitate cu jurisprudența Curții, să fie invocată de statele membre în apărare într‑o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor întemeiată pe nerespectarea unui astfel de act, ci impută încălcarea unei decizii generale care nu a fost notificată celor cărora le este destinată, potrivit articolului 297 alineatul (2) al treilea paragraf TFUE. Republica Federală Germania precizează că expresia „în cazul unui litigiu privind un act cu caracter general” din textul articolului 277 TFUE include cazul în care legalitatea unui act cu caracter general este pusă în discuție în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.
76. Republica Federală Germania susține că ia în considerare invocarea pe cale incidentală a nelegalităţii Deciziei 2014/699 în această acţiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor prin nerespectarea deciziei menţionate în special din perspectiva faptului că i‑a fost de facto imposibil să introducă o cale de atac împotriva acestei decizii înainte de deschiderea celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF. În plus, întrucât Uniunea Europeană este cea care a iniţiat procedura care a condus la adoptarea Deciziei 2014/699 într‑o asemenea manieră încât a împiedicat Republica Federală Germania să beneficieze de o protecție jurisdicțională împotriva acestei decizii, excluderea posibilității statului membru respectiv de a invoca pe cale incidentală nelegalitatea acestei decizii în cadrul prezentei proceduri ar reprezenta o încălcare a principiului nemo auditur turpitudinem suam allegans. Mai mult, potrivit acestui stat membru, o cerere, astfel cum a sugerat Comisia, de instituire a unor măsuri provizorii de către Curte după desfășurarea celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, măsuri care să aibă ca efect forțarea Consiliului să invoce, în conformitate cu articolul 35 din COTIF, o obiecție împotriva deciziilor luate în cadrul respectivei sesiuni, nu ar fi fost admisibilă. Oricum, intenția Republicii Federale Germania nu ar fi aceea de a împiedica adoptarea modificărilor în litigiu, ci mai degrabă de a clarifica problema competenţei.
77. Republica Federală Germania subliniază că, în orice caz, în ceea ce privește modificarea articolului 12 din COTIF, care face obiectul punctului 4 de pe ordinea de zi a Comitetului de revizuire al OTIF, nu a încălcat Decizia 2014/699, din moment ce respectiva decizie prevede că statele membre sunt cele care își exercită dreptul de vot și că decizia doar definește o „poziție coordonată recomandată”. Statul membru în cauză reamintește că, potrivit articolului 288 al cincilea paragraf TFUE, o recomandare nu este obligatorie. Cu privire la modificarea articolelor 2 și 9 din apendicele D (CUV), care face obiectul punctului 7 de pe ordinea de zi a Comitetului de revizuire al OTIF, Republica Federală Germania arată că, deși este adevărat că Decizia 2014/699 stabilise modalitatea de exercitare a drepturilor de vot ale Uniunii Europene, Uniunea Europeană s‑a limitat la definirea recomandărilor pentru pozițiile care urmau a fi adoptate, fără caracter obligatoriu.
78. În ședință, Republica Federală Germania și‑a retras în mod formal excepția de nelegalitate invocată în temeiul articolul 277 TFUE.
b) Analiză
79. În ceea ce privește critica formulată de Republica Federală Germania cu privire la exactitatea argumentelor Comisiei, considerăm că se desprinde cu claritate din susţinerile Comisiei că Republica Federală Germania a exprimat o opinie diferită și a votat împotriva poziției Uniunii Europene, astfel cum a fost aceasta definită prin Decizia 2014/699, numai cu privire la punctele 4 și 7 de pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF. Mai mult, în susţinerile sale, Comisia a făcut referire doar la articolul 1 și la anexa la Decizia 2014/699, în măsura în care aceasta vizează amendamentele la COTIF care fac obiectul punctelor 4 și 7 de pe ordinea de zi a celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF. Prin urmare, considerăm că, în pofida modului general de redactare a capetelor de cerere din acţiunea Comisiei, care face trimitere la Decizia 2014/699 în totalitatea sa, nu poate exista vreo incertitudine în ceea ce privește domeniul de aplicare al încălcării invocate.
80. În plus, nu suntem în prezența unui act inexistent(33).
81. Lăsând deoparte faptul că referirile din Decizia 2014/699 la „poziți[ile] coordonat[e] recomandat[e]” nu pot fi interpretate în niciun caz în mod rezonabil ca permițând unui stat membru să se abată de la poziția Uniunii Europene, dacă Curtea ar fi statuat că respectiva decizia suferea de deficiențe inerente de natură logică care ar fi condus la considerarea actului ca inexistent, aceasta probabil s‑ar fi pronunțat deja în acest sens în Hotărârea din 5 decembrie 2017, Germania/Consiliul (C‑600/14, EU:C:2017:935).
82. În ceea ce privește neîndeplinirea obligațiilor, dat fiind că Republica Federală Germania nu contestă faptele astfel cum au fost prezentate de Comisie și că, mai mult decât atât, și‑a retras excepția de nelegalitate, analiza poate fi mai curând succintă.
83. Procesele verbale ale celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF nu lasă loc de interpretări: Republica Federală Germania și‑a exprimat poziția cu privire la punctele 4 și 7 de pe ordinea de zi a Comitetului de revizuire al OTIF și a votat împotriva poziției Uniunii Europene, astfel cum a fost definită în Decizia 2014/699. În ceea ce privește punctul 7 de pe respectiva ordine de zi, Republica Federală Germania și‑a exercitat de asemenea dreptul de vot cu privire la acest punct specific, contrar modului de vot definit în decizia menționată.
84. Mai mult decât atât, Curtea a clarificat faptul că Uniunea Europeană avea competența de a adopta respectiva decizie. Însă nu aceasta este chestiunea în litigiu în prezenta cauză. Odată adoptată Decizia 2014/699, Germania avea obligația să o respecte și să o pună în aplicare. Într‑o Uniune Europeană bazată pe statul de drept, actele adoptate de instituții beneficiază de prezumția de legalitate. Există proceduri pentru a verifica legalitatea unor astfel de măsuri. În acest context, Germania poate contesta orice act în temeiul articolului 263 primul paragraf TFUE, fără a fi obligată să demonstreze existența unui interes de a exercita acțiunea. Într‑o astfel de situație, se poate aștepta ca un stat membru să fie capabil „să strângă din dinți” și să respecte decizia – indiferent dacă statul membru în cauză o consideră a fi sau nu pe placul său. Ceea ce un stat membru nu poate face în acest caz este să ia legea în propriile mâini. O acțiune unilaterală nu este posibilă. Există o jurisprudență consacrată îndelungată în această privință în sensul că un stat membru nu poate adopta în mod unilateral, sub propria autoritate, măsuri corective sau de protecție menite să evite o (pretinsă) încălcare a dispozițiilor din dreptul Uniunii de către o instituție(34). Prin urmare, Republica Federală Germania a acționat împotriva Deciziei 2014/699 și a încălcat dispozițiile acesteia.
2. Încălcarea articolului 4 alineatul (3) TUE
a) Argumentele părților
85. Comisia argumentează că faptul că Republica Federală Germania a votat împotriva poziției Uniunii Europene în cadrul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF, că acest stat membru s‑a distanțat față de votul exprimat de Uniunea Europeană și că a urmărit să își exercite dreptul de vot în condițiile în care acest drept fusese conferit Uniunii Europene a creat confuzie cu privire la rezultatul votului și a afectat credibilitatea și reputația Uniunii Europene, unitatea reprezentării sale pe plan internațional și imaginea sa în general. Acest comportament, prin urmare, a încălcat principiul cooperării loiale consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE.
86. În schimb, Republica Federală Germania consideră că Comisia nu a demonstrat existența efectivă a unei încălcări a credibilității și a reputației Uniunii Europene și nici faptul că o astfel de încălcare a fost cauzată de comportamentul său. Dimpotrivă, Republica Federală Germania consideră că aderarea Uniunii Europene la OTIF, care a generat noi provocări pentru OTIF, și graba cu care instituțiile Uniunii Europeana au pregătit cea de a 25‑a sesiune a Comitetului de revizuire al OTIF sunt elementele care au generat un sentiment de confuzie pe parcursul votului exprimat în cadrul acelui organism.
b) Analiză
87. Articolul 4 alineatul (3) TUE prevede că, în temeiul principiului cooperării loiale, Uniunea și statele membre se respectă și se ajută reciproc în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate. Statele membre adoptă orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituțiilor Uniunii. Statele membre facilitează îndeplinirea de către Uniune a misiunii sale și se abțin de la orice măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor Uniunii.
88. Această prevedere, care ocupă un loc central în ordinea juridică a Uniunii, care își propune să asigure funcționarea Uniunii Europene(35) şi care a fost descrisă ca reprezentând „scopul inerent al contractului care stă la baza întregului proiect de integrare europeană”(36) și care evidențiază caracterul reciproc al cooperării dintre Uniunea Europeană și statele sale membre, reprezintă o normă generală care s‑a materializat în concret prin multe alte dispoziții din tratat(37).
89. Dat fiind că orice încălcare a dreptului Uniunii, cum este și cazul încălcării Deciziei 2014/699, încalcă şi principiul cooperării loiale dintre Uniune și statele sale membre(38), ca regulă generală, articolul 4 alineatul (3) TUE este cel care se opune unei astfel de încălcări specifice și nu produce efecte juridice proprii. Prin urmare, în multe cazuri, acesta are un caracter declarativ. Cu titlu de exemplu, Curtea se abține în mod explicit să analizeze acest principiu în contextul acţiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor referitoare la netranspunerea unor directive, după ce a constatat o încălcare a obligațiilor de transpunere, deoarece nu apreciază „necesar” acest lucru(39).
90. Cu toate acestea, există situații în care articolul 4 alineatul (3) TUE constituie un izvor independent de obligații(40).
91. Nu în ultimul rând, posibilitatea unei astfel de aplicări distincte a articolului 4 alineatul (3) TUE există deoarece chestiunea în litigiu intră în domeniul relațiilor externe ale Uniunii.
92. Mai ales în domeniul acordurilor mixte(41), Curtea a subliniat în mai multe rânduri faptul că, atunci când se constată că materia unui acord sau a unei convenții intră în parte în competența Uniunii și în parte în competența statelor membre, trebuie să se asigure o strânsă cooperare între acestea din urmă și instituțiile Uniunii, atât în procesul de negociere și de încheiere a angajamentelor asumate, cât și cu ocazia executării acestora. Obligativitatea cooperării derivă din necesitatea unei reprezentări internaționale unitare a Uniunii Europene(42).
93. Putem susține că această afirmație(43) rămâne valabilă și în cazul în care s‑ar inversa cauza cu efectul și s‑ar vedea că necesitatea reprezentării unitare decurge din obligația de cooperare(44).
94. În plus, Curtea a hotărât că un acord între Consiliu și Comisie cu privire la votul în cadrul unei organizații internaționale (Organizaţia Naţiunilor Unite pentru Alimentaţie şi Agricultură, FAO) reprezintă îndeplinirea obligației de cooperare între Uniunea Europeană și statele membre în cadrul respectivei organizații internaționale(45).
95. Cu toate că în niciunul dintre aceste cazuri nu au fost puse în discuție în mod specific credibilitatea și reputația Uniunii Europene pe scena internațională, cunoaștem din jurisprudență faptul că principiul cooperării loiale are o semnificație deosebită în domeniul relațiilor externe și că acesta se aplică în particular în legătură cu exercitarea dreptului de vot într‑un domeniu de competență partajată(46).
96. Prin urmare, susținem că ceea ce Curtea trebuie să facă în prezenta cauză este să ducă discuția cu un pas mai departe. Curtea ar trebui să clarifice faptul că reputația și credibilitatea Uniunii Europene pe plan internațional constituie un interes juridic distinct protejat prin articolul 4 alineatul (3) TUE și care, în speță, transcende sensul literal și scopul Deciziei 2014/699.
97. Nerespectarea acestei decizii, dar şi manifestarea clară a dezacordului cu privire la conținutul deciziei menționate afectează reputația Uniunii pe plan internațional. Această situație creează impresia unei Uniuni Europene care nu acționează suficient de efectiv ca o unitate pentru a pregăti o reuniune în cadrul unei organizații internaționale.
98. Mai mult decât atât, astfel cum susține Comisia în mod întemeiat, simplul fapt că votul Republicii Federale Germania nu a avut niciun efect asupra rezultatului reuniunii nu repune în discuție această constatare.
V. Concluzie
99. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții:
– să constate că Republica Federală Germania a încălcat dispozițiile Deciziei 2014/699/UE a Consiliului din 24 iunie 2014 de stabilire a poziției care urmează să fie adoptată în numele Uniunii Europene în cadrul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al OTIF în legătură cu anumite amendamente la Convenția privind transporturile internaționale feroviare (COTIF) și la apendicele acesteia și dispozițiile articolului 4 alineatul (3) TUE prin faptul că a votat, în cadrul celei de a 25‑a sesiuni a Comitetului de revizuire al Organizației Interguvernamentale pentru Transporturile Internaționale Feroviare (OTIF), împotriva poziției adoptate în decizia menționată și și‑a manifestat în mod public dezacordul atât cu privire la acea poziție, cât și în legătură cu modul de exercitare a dreptului de vot de către Uniunea Europeană, astfel cum este prevăzut în decizia respectivă.
– obligarea Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecată.