Language of document : ECLI:EU:C:2019:61

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

apresentadas em 24 de janeiro de 2019 (1)

Processo C‑634/17

ReFood GmbH & Co. KG

contra

Landwirtschaftskammer Niedersachsen

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Verwaltungsgericht Oldenburg (Tribunal Administrativo de Oldenburg, Alemanha)]

«Reenvio prejudicial – Ambiente – Transferências de resíduos no interior da União – Âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.° 1013/2006 – Artigo 1.°, n.° 3, alínea d) – Âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.° 1069/2009 – Transferências de subprodutos animais»






1.        Tendo como pano de fundo a legalidade de uma transferência de subprodutos animais dos Países Baixos para a Alemanha, as questões prejudiciais do Verwaltungsgericht Oldenburg (Tribunal Administrativo de Oldenburg, Alemanha) dão ao Tribunal de Justiça a oportunidade de interpretar pela primeira vez o artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento (CE) n.° 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativo a transferências de resíduos (2), em virtude do qual este regulamento não se aplica às «transferências sujeitas aos requisitos de aprovação do Regulamento (CE) n.° 1774/2002 [(3)]», e, por conseguinte, delinear o âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1013/2006 (4).

2.        Embora o presente pedido de reenvio prejudicial suscite questões complexas de articulação de textos de direito derivado, convida igualmente o Tribunal de Justiça, não obstante uma certa complexidade técnica, a fazer importantes clarificações em matéria de resíduos e, em especial, de transferências de subprodutos animais.

3.        Assim, a resposta do Tribunal de Justiça terá consequências muito concretas nas formalidades a respeitar nas transferências de subprodutos animais de categoria 3 na União Europeia. Ora, tal questão é crucial no que diz respeito aos problemas ambientais e de saúde pública relacionados com a política de gestão de resíduos e de subprodutos, designadamente de origem animal (5).

4.        Nas presentes conclusões, irei expor as razões pelas quais, na minha opinião, o artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006 deve ser interpretado no sentido de que a transferência dos subprodutos animais de categoria 3 em causa está abrangida, salvo disposição em contrário, pelo âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.° 1069/2009 (6) e não pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1013/2006.

I.      Quadro jurídico

A.      Regulamento n.° 1013/2006

5.        Os considerandos 11 e 12 do Regulamento n.° 1013/2006 enunciam:

«(11)            É necessário evitar uma duplicação com o Regulamento [n.° 1774/2002], que já contém disposições que abrangem globalmente a expedição, encaminhamento e movimento (recolha, transporte, manipulação, processamento, valorização ou eliminação, conservação de registos, documentos de acompanhamento e rastreabilidade) de subprodutos animais no interior, à entrada e à saída da Comunidade.

(12)      Até à entrada em vigor do presente regulamento a Comissão deverá apresentar um relatório sobre a relação entre a legislação setorial em vigor em matéria de saúde pública e animal e as disposições do presente regulamento e apresentar até essa data as propostas necessárias para alinhar essa legislação pelo presente regulamento a fim de alcançar um nível de controlo equivalente.»

6.        Nos termos do artigo 1.°, n.° 3, deste regulamento:

«Não são abrangidas pelo presente regulamento:

[...]

d)      As transferências sujeitas aos requisitos de aprovação do Regulamento [n.° 1774/2002];

[...]»

7.        De acordo com o artigo 3.°, n.° 1, do referido regulamento, as transferências de resíduos destinadas a operações de eliminação e de resíduos destinados a operações de valorização, estas últimas por se tratar, nomeadamente de resíduos que constam na lista laranja (7), estão sujeitas ao procedimento prévio de notificação e consentimento escrito previsto pelo Regulamento n.° 1013/2006. Nos termos do artigo 3.°, n.° 2, deste regulamento, os requisitos gerais de informação estabelecidos no artigo 18.° do referido regulamento são aplicáveis quando a quantidade de resíduos transferidos for superior a 20 kg de misturas de determinados resíduos ou de determinados resíduos contaminados.

B.      Diretiva 2008/98

8.        Os considerandos 12 e 13 da Diretiva 2008/98 estabelecem:

«(12)            O Regulamento [n.° 1774/2002] cria, nomeadamente, controlos proporcionais no que diz respeito à recolha, transporte, processamento, utilização e eliminação de todos os subprodutos animais, incluindo resíduos de origem animal, evitando que estes constituam um risco para a sanidade animal e a saúde humana. É, por conseguinte, necessário clarificar a ligação com esse regulamento, evitando a duplicação de regras mediante a exclusão do âmbito de aplicação da presente diretiva de subprodutos animais nos casos em que estes se destinem a utilizações que não sejam consideradas operações de resíduos.

(13)      Em função da experiência adquirida com a aplicação do Regulamento [n.° 1774/2002], afigura‑se adequado clarificar o âmbito de aplicação da legislação em matéria de resíduos e das suas disposições sobre resíduos perigosos no que diz respeito aos subprodutos animais abrangidos pelo Regulamento [n.° 1774/2002]. Nos casos em que os subprodutos animais coloquem riscos potenciais para a saúde, o instrumento adequado para o enquadramento legal desses riscos é o Regulamento [n.° 1774/2002], devendo ser evitadas sobreposições desnecessárias com a legislação em matéria de resíduos.»

9.        De acordo com o artigo 2.°, n.° 2, desta diretiva:

«São excluídos do âmbito de aplicação da presente diretiva, na medida em que já estejam abrangidos por demais legislação comunitária:

[...]

b)      Os subprodutos animais, incluindo os produtos transformados abrangidos pelo Regulamento [n.° 1774/2002], com exceção dos destinados à incineração, à deposição em aterros ou à utilização numa unidade de biogás ou de compostagem;

[...]»

C.      Regulamento n.° 1069/2009

10.      Os considerandos 5, 6, 57 e 58 do Regulamento n.° 1069/2009 estabelecem:

«(5)      Deverão ser estabelecidas regras de saúde comunitárias em matéria de recolha, transporte, manuseamento, tratamento, transformação, processamento, armazenamento, colocação no mercado, distribuição, utilização e eliminação de subprodutos animais num quadro coerente e exaustivo.

(6)      Essas regras gerais deverão ser proporcionais ao risco para a saúde pública e animal que os subprodutos animais representam quando são manipulados por operadores em fases diferentes ao longo da cadeia, desde a recolha até à sua utilização ou eliminação. As regras deverão igualmente ter em conta os riscos para o ambiente durante essas operações. O quadro comunitário deverá incluir, quando necessário, regras de saúde sobre a colocação no mercado, incluindo o comércio intracomunitário e a importação de subprodutos animais.

[...]

(57)      Por motivos de coerência da legislação comunitária, é necessário esclarecer a relação entre as regras elaboradas no presente regulamento e a legislação comunitária relativa a resíduos. Em particular, deverá ser assegurada a coerência com as proibições em matéria de exportações de resíduos estabelecidas no Regulamento [n.° 1013/2006]. A fim de impedir efeitos potencialmente prejudiciais para o ambiente, a exportação de subprodutos animais e produtos derivados destinados a eliminação por incineração e por deposição em aterro deverá ser proibida. Deverá igualmente impedir‑se a exportação de subprodutos animais e produtos derivados nos casos em que o objetivo consista na sua utilização numa instalação de biogás ou compostagem em países terceiros que não sejam membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), a fim de se impedirem impactos ambientais e riscos potencialmente adversos para a saúde pública e animal. Ao aplicar as disposições de derrogação à proibição de exportação, a Comissão está obrigada a respeitar plenamente nas suas decisões a [Convenção de Basileia], e a alteração a esta convenção estabelecida na Decisão III/1 da Conferência de Partes, aprovada em nome da Comunidade pela Decisão 97/640/CE do Conselho [(8)], e aplicada pelo Regulamento [n.° 1013/2006].

(58)      Além disso, deverá garantir‑se que os subprodutos animais misturados ou contaminados com os resíduos perigosos enumerados na Decisão 2000/532/CE da Comissão, de 3 de maio de 2000, que substitui a Decisão 94/3/CE, que estabelece uma lista de resíduos em conformidade com a alínea a) do artigo 1.° da Diretiva 75/442/CEE do Conselho relativa aos resíduos, e a Decisão 94/904/CE do Conselho, que estabelece uma lista de resíduos perigosos em conformidade com o n.° 4 do artigo 1.° da Diretiva 91/689/CEE do Conselho relativa aos resíduos perigosos [(9)], apenas são importados, exportados ou expedidos entre Estados‑Membros de acordo com o Regulamento [n.° 1013/2006]. É igualmente necessário estabelecer regras referentes à expedição de tais matérias dentro de um mesmo Estado‑Membro.»

11.      O artigo 2.°, n.° 2, deste regulamento estabelece:

«O presente regulamento não se aplica aos seguintes subprodutos animais:

[...]

g)      Restos de cozinha e de mesa, exceto se:

[...]

iii)      estiverem destinados para esterilização sob pressão ou para processamento pelos métodos referidos no artigo 15.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea b), ou para transformação em biogás ou composto;

[...]»

12.      Nos termos do artigo 8.° do referido regulamento:

«As matérias de categoria 1 incluem os seguintes subprodutos animais:

[...]

f)      Restos de cozinha e de mesa provenientes de meios de transporte que efetuam transportes internacionais;

[...]»

13.      Nos termos do artigo 10.° do Regulamento n.° 1069/2009:

«As matérias de categoria 3 incluem os seguintes subprodutos animais:

[...]

p)      Restos de cozinha e de mesa, com exceção dos referidos na [alínea] f) do artigo 8.°»

14.      O artigo 48.°, n.os 1 a 6, deste regulamento dispõe:

«1.      Sempre que um operador pretender expedir matérias de categoria 1, de categoria 2 e farinha de carne e ossos ou gordura animal derivadas de matérias de categoria 1 ou categoria 2 para outro Estado‑Membro, informa a autoridade competente do Estado‑Membro de origem e a autoridade competente do Estado‑Membro de destino.

A autoridade competente do Estado‑Membro de destino decide a pedido do operador, dentro de um prazo estipulado:

a)      Recusar a receção da remessa;

b)      Aceitar incondicionalmente a remessa; ou

c)      Aceitar a remessa nas seguintes condições:

ii)      se os produtos derivados não tiverem sido submetidos a esterilização sob pressão, devem ser submetidos a esse tratamento; ou

iii)      os subprodutos animais ou os produtos derivados devem cumprir quaisquer condições para a expedição da remessa que sejam justificadas para a proteção da saúde pública e animal, a fim de assegurarem que os subprodutos animais e os produtos derivados são manipulados em conformidade com o presente regulamento.

2.      Os modelos normalizados para pedidos de operadores referidos no n.° 1 podem ser aprovados pelo procedimento de regulamentação a que se refere o n.° 3 do artigo 52.°

3.      A autoridade competente do Estado‑Membro de origem informa a autoridade competente do Estado‑Membro de destino, através do sistema TRACES, em conformidade com a Decisão 2004/292/CE [da Comissão, de 30 de março de 2004, relativa à aplicação do sistema TRACES e que altera a Decisão 92/486/CEE (10)], da expedição de cada remessa enviada a outro Estado‑Membro de destino de:

a)      Subprodutos animais ou produtos derivados mencionados no n.° 1;

b)      Proteínas animais transformadas derivadas de matérias de categoria 3.

Quando informada da expedição, a autoridade competente do Estado‑Membro de destino informa a autoridade competente do Estado‑Membro de origem da chegada de cada remessa por meio do sistema TRACES.

4.      As matérias de categoria 1 e categoria 2, os subprodutos animais, a farinha de carne e ossos e a gordura animal referidos no n.° 1 são transportados diretamente para o estabelecimento ou a instalação de destino, que devem ter sido registados ou aprovados nos termos dos artigos 23.°, 24.° e 44.°, ou, no caso de chorume, para a exploração agrícola de destino.

5.      Quando forem enviados a outros Estados‑Membros através do território de um país terceiro, os subprodutos animais ou produtos derivados são enviados em remessas seladas no Estado‑Membro de origem e são acompanhados de um certificado sanitário.

As remessas seladas só podem reentrar na Comunidade através de um posto de inspeção fronteiriço, de acordo com o artigo 6.° da Diretiva 89/662/CEE [do Conselho, de 11 de dezembro de 1989, relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspetiva da realização do mercado interno (11)].

6.      Em derrogação dos n.os 1 a 5, os subprodutos animais ou produtos derivados neles referidos que tenham sido misturados ou contaminados com qualquer resíduo definido como perigoso na Decisão [2000/532] só podem ser enviados a outros Estados‑Membros se cumprirem os requisitos do Regulamento [n.° 1013/2006].»

15.      O artigo 54.° do mesmo regulamento dispõe:

«O Regulamento [n.° 1774/2002] é revogado com efeitos a partir de 4 de março de 2011.

As remissões para o Regulamento [n.° 1774/2002] devem entender‑se como sendo feitas para o presente regulamento e ler‑se nos termos do quadro de correspondência constante do anexo.»

II.    Factos do processo principal e questões prejudiciais

16.      Em 7 de abril de 2014, a polícia alemã controlou um camião, conduzido por um empregado da ReFood GmbH & Co. KG, recorrente no processo principal, carregado de subprodutos animais de categoria 3, na aceção do Regulamento n.° 1069/2009, recolhidos nos Países Baixos, durante a sua transferência para um estabelecimento da ReFood situado na Alemanha onde deviam ser reprocessados para serem posteriormente valorizados numa unidade de biogás, igualmente situada na Alemanha.

17.      Na sequência deste controlo, o Landwirtschaftskammer Niedersachsen (Câmara de Agricultura da Baixa Saxónia, Alemanha), recorrida no processo principal, ordenou à ReFood que devolvesse os resíduos aos Países Baixos, com o fundamento de que, para a transferência dos resíduos em causa, era necessário o procedimento de notificação previsto no artigo 3.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1013/2006.

18.      Em 16 de julho de 2014, a ReFood interpôs um recurso no órgão jurisdicional de reenvio para contestar a legalidade da ordem emitida pela Câmara de Agricultura da Baixa Saxónia.

19.      O referido órgão jurisdicional sublinha que, no caso de transferência ilícita para a qual não foi apresentada nenhuma notificação, a autoridade nacional competente pode, nos termos do Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen und des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (Lei relativa à execução do Regulamento n.° 1013/2006 e da Convenção de Basileia) (12), de 19 de julho de 2007, emitir as ordens necessárias para garantir que os resíduos em causa sejam retirados pela pessoa obrigada a notificar a sua transferência nos termos do artigo 2.°, n.° 15, do Regulamento n.° 1013/2006.

20.      O órgão jurisdicional acrescenta, no entanto, que, se a transferência em causa estivesse excluída do âmbito de aplicação desse regulamento ao abrigo do artigo 1.°, n.° 3, alínea d), tal ordem não podia ser emitida.

21.      Apesar de a legalidade da ordem emitida contra a ReFood depender de se saber se a transferência dos resíduos em causa está abrangida pelas disposições do Regulamento n.° 1013/2006 e está sujeita a um procedimento de notificação nos termos desse regulamento, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que nem a jurisprudência do Tribunal de Justiça, nem os trabalhos preparatórios do mesmo regulamento lhe permitem determinar a interpretação do artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do referido regulamento.

22.      Neste contexto, o Verwaltungsgericht Oldenburg (Tribunal Administrativo de Oldenburg) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1)      Deve o [artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006] ser interpretado no sentido de que exclui do seu âmbito de aplicação todas as transferências de resíduos que, nos termos do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 1069/2009, são abrangidas pelo âmbito de aplicação deste regulamento?

2)      Em caso de resposta negativa à primeira questão:

Deve o [artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006] ser interpretado no sentido de que a exclusão do seu âmbito de aplicação se aplica a transferências para as quais estejam previstas no Regulamento (CE) n.° 1069/2009 (em conjugação com o Regulamento de execução, o Regulamento (UE) n.° 142/2011) normas sobre recolha, transporte, identificação e rastreabilidade?

3)      Em caso de resposta negativa à segunda questão:

Deve [artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006] ser interpretado no sentido de que a exclusão do seu âmbito de aplicação se aplica apenas às transferências cuja expedição carece de autorização nos termos do artigo 48.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1069/2009?»

III. Análise

23.      A título preliminar, parece‑me importante salientar duas coisas.

24.      Por um lado, é dado assente que os produtos em causa são restos de cozinha e de mesa que devem, na medida em que não proveem de meios de transporte que operem a nível internacional, ser qualificados como subprodutos animais de categoria 3 na aceção do artigo 10.°, alínea p), do Regulamento n.° 1069/2009. É igualmente dado assente que, nos termos do artigo 2.°, n.° 2, alínea g), iii), do Regulamento n.° 1069/2009, os resíduos de cozinha, compostos por subprodutos animais destinados a esterilização ou a ser transformados em biogás ou composto, são abrangidos pelo âmbito de aplicação deste regulamento.

25.      Por outro lado, as três questões prejudiciais não se adequam a um exame sucessivo mas exigem, pelo contrário, uma análise conjunta.

26.      Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, em substância, saber se os termos «transferências [de resíduos] sujeitas aos requisitos de aprovação previstos no regulamento [n.° 1774/2002]», que o legislador da União utilizou no artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006, devem ser interpretados no sentido de que são excluídas do âmbito de aplicação deste regulamento todas as transferências previstas no Regulamento n.° 1069/2009 ou apenas algumas destas transferências, que cumprem as condições específicas impostas por este último.

27.      No âmbito do processo principal, a interpretação do Tribunal de Justiça determinará a aplicabilidade do Regulamento n.° 1013/2006 e, por conseguinte, a aplicabilidade do procedimento de notificação previsto, para os resíduos como os que estão em causa no processo principal, no artigo 3.°, n.° 1, alínea b), deste regulamento.

28.      Atendendo a estes elementos, irei examinar se a transferência de resíduos como os que estão em causa no processo principal, ou seja, subprodutos animais de categoria 3, dos Países Baixos para a Alemanha está, ou não, sujeita a esse procedimento de notificação.

29.      No que diz respeito à resposta a dar a esta questão, é preciso in fine determinar se essa transferência é abrangida pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1069/2009, que regula exclusivamente os subprodutos animais, bem como as transferências desses produtos, ou pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1013/2006, que estabelece as condições de licitude das transferências de subprodutos animais, com exceção das «transferências [...] sujeitas aos requisitos de aprovação previstos no Regulamento n.° 1774/2002».

30.      A este respeito, constato desde já, e à semelhança da Comissão, que, uma vez que o Regulamento n.° 1013/2006 não define esta expressão, a redação do artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do referido regulamento não oferece nenhuma solução incontestável para o problema apresentado ao Tribunal de Justiça (13).

31.      Além disso, esta expressão também não figura nos Regulamentos n.os 1774/2002 e 1069/2009.

32.      Por um lado, há que constatar que o Regulamento n.° 1774/2002 não sujeitava o transporte ou transferência de subprodutos animais a qualquer aprovação (14). Em especial, o artigo 8.° do Regulamento n.° 1774/2002 não exige uma «aprovação» para o transporte de subprodutos animais (15).

33.      Por outro lado, os requisitos formalizados pelo Regulamento n.° 1069/2009 não são inequívocos.

34.      Em especial, as diferentes versões linguísticas deste regulamento não permitem clarificar definitivamente o seu sentido. Por outro lado, o facto de o presente reenvio prejudicial ter a sua origem na versão alemã do Regulamento n.° 1069/2009 atesta, por maioria de razão, a ambiguidade dos termos deste regulamento.

35.      Assim, a posição da Câmara de Agricultura da Baixa Saxónia, segundo a qual a transferência de resíduos em questão é abrangida pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1013/2006 e deve ser notificada, assenta, como resulta do processo submetido ao Tribunal de Justiça, sobre a premissa de que como o artigo 48.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1069/2009 faz referência a «pedidos de aprovação» para a expedição de determinados subprodutos animais das categorias 1 ou 2, excluindo os subprodutos animais de categoria 3, estes últimos não estariam abrangidos pela exclusão prevista no artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006.

36.      Ora, a versão em língua alemã do artigo 48.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1069/2009 visa os «Formate für Anträge auf Zulassung», literalmente os «modelos para os pedidos de aprovação», ao passo que, por exemplo, as versões em língua espanhola, dinamarquesa, inglesa e francesa utilizam, respetivamente, os termos «formatos para las solicitudes», «formater for ansøgninger», «formats for applications» e «modèles pour les demandes», fazendo referência a modelos para os «pedidos» e não para os pedidos de «aprovação».

37.      Para além do facto de que, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, a formulação utilizada numa das versões linguísticas de uma disposição do direito da União não pode servir de ponto de partida único para a interpretação desta disposição, nem ser‑lhe atribuído um caráter prioritário em relação a outras versões linguísticas (16), a posição da Câmara de Agricultura da Baixa Saxónia segundo a qual a transferência dos resíduos em causa no processo principal é abrangida pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1013/2006 não me convence.

38.      Na minha opinião, essa interpretação colide com vários sólidos argumentos baseados nos trabalhos preparatórios, no espírito, na sistemática e na finalidade dos Regulamentos n.os 1013/2006 e 1069/2009.

39.      Em primeiro lugar, em geral, parece‑me lógico considerar que, ao adotar legislações setoriais, o legislador da União manifesta a sua vontade de submeter categorias especiais de produtos ou resíduos a um regime especial.

40.      A este respeito, o Regulamento n.° 1069/2009 é uma legislação setorial, que, tal como o Regulamento n.° 1774/2002, estabelece regras em matéria de transferência e transporte de subprodutos animais e que tem em conta, pela sua própria natureza, as especificidades destes, no que diz respeito, por exemplo, aos riscos especiais que suscitam (17). Por conseguinte, a referida legislação destina‑se, em princípio, a regular integralmente e exclusivamente estes subprodutos (18).

41.      Do mesmo modo, o Tribunal de Justiça afirmou de forma clara, em matéria de articulação das legislações relativas aos resíduos anteriores, que «a Diretiva 94/62[/CE (19)] deve ser considerada como uma lei especial (lex specialis) em relação à Diretiva 75/442[/CEE (20)], pelo que as suas disposições prevalecem sobre as da última diretiva nas situações que visa especificamente regular» (21).

42.      Daqui decorre que, para o Tribunal de Justiça, uma legislação setorial destina‑se a substituir a legislação geral em matéria de resíduos.

43.      Esta posição é, a meu ver, corroborada pelas exclusões que o legislador da União previu na Diretiva 2008/98, diretiva–quadro em matéria de resíduos, bem como pela articulação entre esta e as legislações setoriais especiais.

44.      Assim, de acordo com o artigo 2.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva 2008/98, os subprodutos animais, incluindo os produtos transformados abrangidos pelo Regulamento n.° 1774/2002, são excluídos do âmbito de aplicação desta diretiva. Semelhante exclusão confirma a vontade do legislador da União de subtrair uma determinada categoria de resíduos, os subprodutos animais, do âmbito de aplicação da regulamentação geral na matéria (22).

45.      Em segundo lugar, a interpretação de acordo com a qual os subprodutos animais e as respetivas transferências são, em princípio, exclusivamente regulados por disposições setoriais, no caso em apreço o Regulamento n.° 1069/2009, resulta das posições adotadas pelas instituições nos trabalhos preparatórios do Regulamento n.° 1013/2006.

46.      A este respeito, há que salientar que o artigo 1.°, n.° 6, primeiro parágrafo, da proposta da Comissão que levou à adoção do referido regulamento (23) previa que a exclusão do âmbito de aplicação do regulamento relativo às transferências de resíduos, as transferências de resíduos como as previstas no Regulamento n.° 1774/2002 «na medida em que estão submetidas a disposições análogas ou mais estritas ao abrigo deste regulamento e de outros textos legislativos comunitários conexos relativos aos subprodutos animais e à saúde pública».

47.      Ora, a Comissão entendeu que as alterações introduzidas nesta proposta pelo Conselho, que deram lugar à redação do artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006 (24), como uma exclusão total dos subprodutos animais do âmbito de aplicação do regulamento sobre as transferências de resíduos (25). Isso resulta de forma clara da comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu nos termos do artigo 251.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Tratado CE, respeitante à posição comum do Conselho sobre a adoção de um regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às transferências de resíduos, na qual indicou que «[o] Conselho introduziu um determinado número de alterações adicionais. A mais importante é a de que o artigo 1.°, n.° 3, [alínea] d), exclui totalmente os subprodutos animais do âmbito de aplicação deste regulamento» (26).

48.      Por conseguinte, como salientou com razão o Governo neerlandês, os trabalhos preparatórios do Regulamento n.° 1013/2006 demonstram que o Conselho pretendia que os subprodutos animais fossem totalmente subtraídos ao âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1013/2006, independentemente da questão da equivalência dos procedimentos de transferência previstos no Regulamento n.° 1774/2002.

49.      Em terceiro lugar, a interpretação proposta pela Câmara de Agricultura da Baixa Saxónia é posta em causa pela evolução da legislação relativa aos subprodutos animais e pela crescente coerência entre esta legislação e o Regulamento n.° 1013/2006.

50.      Com efeito, o artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006 não precisa a que aprovação prevista no Regulamento n.° 1774/2002 faz referência, uma vez que, como resulta do n.° 32 das presentes conclusões, este último não subordina o transporte de subprodutos animais a qualquer aprovação.

51.      Daqui resulta que, desde a adoção do Regulamento n.° 1013/2006, a coerência entre a legislação relativa aos subprodutos animais e este último é duvidosa.

52.      Não obstante, a evolução legislativa em matéria de subprodutos animais é acompanhada de uma crescente coerência entre estas legislações.

53.      Em especial, embora o legislador da União tivesse necessariamente em mente, aquando do processo que conduziu à adoção do Regulamento n.° 1069/2009, as disposições do Regulamento n.° 1013/2006, tanto as disposições do Regulamento n.° 1069/2009 como os seus considerandos, confirmam a vontade do legislador de garantir, se não introduzir, uma certa coerência entre este regulamento e o Regulamento n.° 1013/2006.

54.      Os considerandos 5 e 6 do Regulamento n.° 1069/2009 precisam que as normas relativas aos subprodutos animais devem ter em conta os riscos para o ambiente suscitados por estes produtos e constituem um quadro coerente e completo no que diz respeito, nomeadamente, ao seu transporte. Além disso, o legislador da União indicou, por outro lado, sem ambiguidade, nos considerandos 57 e 58 desse regulamento que, «[p]or motivos de coerência da legislação comunitária, [era] necessário esclarecer a relação entre as regras [do referido] regulamento e a legislação comunitária relativa aos resíduos» e, em particular, que os subprodutos animais misturados ou contaminados com os resíduos perigosos só devem ser importados, exportados ou expedidos entre Estados‑Membros de acordo com o Regulamento n.° 1013/2006.

55.      Estas indicações, formalizadas no artigo 48.° do Regulamento n.° 1069/2009, ilustram a vontade clara do legislador da União de submeter, em princípio, os subprodutos animais exclusivamente a este último regulamento.

56.      Decorre da interpretação a contrario do artigo 48.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1069/2009, que não tinha equivalente no Regulamento n.° 1774/2002, que a transferência de subprodutos animais de categoria 3 é regulada exclusivamente por este regulamento. Com efeito, uma vez que esta disposição prevê que os subprodutos animais misturados com resíduos perigosos ou contaminados por tais resíduos só são enviados para outros Estados‑Membros se cumprirem os requisitos do Regulamento n.° 1013/2006, há que deduzir, tal como a ReFood, que as outras transferências de subprodutos animais não são abrangidas pelo âmbito de aplicação deste último regulamento.

57.      Daqui resulta que, como a Comissão reconheceu na audiência, o âmbito de aplicação dos textos está claramente definido e, salvo exceção expressa, a transferência de subprodutos animais é abrangida exclusivamente pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1069/2009.

58.      Em quarto lugar, na minha opinião, esta abordagem é confirmada pela interpretação do artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006, interpretado à luz do considerando 11 deste texto (27).

59.      De acordo com este considerando, por um lado, é necessário evitar sobreposições com o Regulamento n.° 1774/2002 e, por outro lado, o legislador da União pretendeu que este regulamento fosse uma legislação completa em matéria de subprodutos animais (28).

60.      Por conseguinte, o artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006, interpretado à luz da necessidade, expressa no considerando 11 deste regulamento, de evitar sobreposições entre este texto e a legislação relativa aos subprodutos animais leva‑me a pensar que o legislador da União desejava excluir integralmente as transferências de subprodutos animais do âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1013/2006, com o fundamento, nomeadamente, de que o Regulamento n.° 1774/2002 constituía uma regulamentação completa e autónoma sobre a matéria (29).

61.      A interpretação proposta pelo Governo austríaco, segundo a qual os subprodutos animais de categoria 3 não estavam abrangidos pelo artigo 48.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1069/2009, mas pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1013/2006, ignora o considerando 11 do Regulamento n.° 1013/2006.

62.      Com efeito, longe de evitar as sobreposições entre os Regulamentos n.os 1013/2006 e 1069/2009, esta interpretação implica, pelo contrário, que certos subprodutos animais sejam sujeitos às disposições destes dois regulamentos.

63.      A este respeito, o facto de os Regulamentos n.os 1013/2006 e 1069/2009 prosseguirem objetivos diferentes, a proteção do ambiente (30) e a proteção da saúde pública e animal (31), não me parece determinante.

64.      É certo que o Tribunal de Justiça declarou que uma transferência de farinhas animais, em princípio excluída do âmbito de aplicação do Regulamento n.° 259/93, devia ser efetuada em conformidade com as exigências do Regulamento n.° 1774/2002, no que diz respeito aos riscos para o ambiente e aos riscos sanitários suscitados por semelhante transferência (32).

65.      Na minha opinião, este raciocínio não justifica uma interpretação diferente da esboçada até agora do artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006, uma vez que o Regulamento n.° 1069/2009 sujeita às disposições mais restritivas do Regulamento n.° 1013/2006 (33) as transferências de subprodutos animais suscetíveis de prejudicar o ambiente (34).

66.      Em quinto lugar, a interpretação proposta pela Câmara de Agricultura da Baixa Saxónia conduz, como salientaram o Governo neerlandês e a Comissão, a um resultado paradoxal.

67.      Com efeito, considerar que os subprodutos de categoria 3 são abrangidos pelo Regulamento n.° 1013/2006 conduz à aplicação de regras mais restritivas a produtos menos perigosos, dado que de acordo com o Regulamento n.° 1069/2009 (35), por definição, os subprodutos animais de categoria 3 são menos nocivos para a saúde pública e animal do que os produtos de categoria 1 e 2 (36).

68.      Do mesmo modo, na minha opinião, a interpretação da Comissão, baseada, nomeadamente, nos artigos 23.° e 24.° do Regulamento n.° 1069/2009, não pode ser seguida, na medida em que, como salientou a ReFood na audiência, esta interpretação não pode ser deduzida nem da redação, nem da sistemática dos regulamentos em causa no caso em apreço.

69.      A Comissão alega, em substância, que o artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006 deve ser interpretado no sentido de que este regulamento não se aplica às transferências de subprodutos animais efetuadas por operadores, fábricas e estabelecimentos registados ou aprovados nos termos do artigo 23.° ou do artigo 24.° do Regulamento n.° 1069/2009 ou que tem como destino operadores, fábricas e estabelecimentos registados ou aprovados de acordo com estas disposições, se as normas do Regulamento n.° 1069/2009 forem respeitadas.

70.      A Comissão considera que, nos termos do considerando 11 do Regulamento n.° 1013/2006 e dos considerandos 5 e 6 do Regulamento n.° 1069/2009, o primeiro regulamento não se aplica à transferência de subprodutos animais quando o imperativo de proteção do ambiente já tiver sido devidamente tido em conta, desde que as disposições do Regulamento n.° 1069/2009 sejam respeitadas. Na medida em que o Regulamento n.° 1069/2009 preveja normas que se apliquem aos operadores, aos estabelecimentos e às fábricas contemplados nos artigos 23.° e 24.° deste regulamento, não é necessário que o Regulamento n.° 1013/2006 se aplique às transferências entre operadores, estabelecimentos e fábricas autorizadas ou registadas nos termos dos referidos artigos, desde que os outros requisitos do Regulamento n.° 1069/2009 sejam respeitados.

71.      Antes de mais, esta interpretação oculta a vontade do legislador da União, expressa de forma clara no processo legislativo, de excluir os subprodutos animais do âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1013/2006.

72.      Em seguida, parece‑me que, ao preconizar semelhante interpretação, a Comissão tenta impor a posição que defendeu no processo de adoção do Regulamento n.° 1013/2006 (37), apesar de esta posição não ter sido seguida pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.

73.      Por fim, uma tal interpretação é, a meu ver, uma fonte de insegurança jurídica.

74.      Por um lado, pressupõe que os operadores avaliam em cada transferência de subprodutos animais se as disposições do Regulamento n.° 1069/2009 protegem suficientemente o ambiente e, por conseguinte, não permite realmente prever ex ante qual o regulamento aplicável a uma transferência determinada.

75.      Por outro lado, uma vez que a Comissão precisou na audiência que, se as disposições dos artigos 23.° e 24.° do Regulamento n.° 1069/2009 não forem respeitadas deve aplicar‑se o Regulamento n.° 1013/2006, não se exclui que seja paradoxalmente exigida a observância de disposições mais restritivas do Regulamento n.° 1013/2006 em caso de incumprimento dos artigos 23.° e 24.° do Regulamento n.° 1069/2009, que a priori são menos restritivas.

IV.    Conclusão

76.      Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Verwaltungsgericht Oldenburg (Tribunal Administrativo de Oldenburg, Alemanha) da seguinte forma:

O artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento (CE) n.° 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativo a transferências de resíduos, deve ser interpretado no sentido de que as transferências de subprodutos animais abrangidas pelo Regulamento (CE) n.° 1069/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que define regras sanitárias relativas a subprodutos animais e produtos derivados não destinados ao consumo humano e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1774/2002, são excluídas do âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1013/2006, salvo derrogação expressa prevista no Regulamento n.° 1069/2009.


1      Língua original: francês.


2      JO 2006, L 190, p. 1.


3      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de outubro de 2002, que estabelece regras sanitárias relativas aos subprodutos animais não destinados ao consumo humano (JO 2002, L 273, p. 1).


4      Não é a primeira vez que surge a questão da articulação entre a legislação em matéria de transferência de resíduos e a relativa aos subprodutos animais. Todavia, no Acórdão de 1 de março de 2007, KVZ retec (C‑176/05, EU:C:2007:123), o Tribunal de Justiça não tomou posição diretamente sobre a articulação entre o Regulamento n.° 1013/2006 e o Regulamento n.° 1774/2002, uma vez que o primeiro não era aplicável ratione temporis ao processo principal.


5      Como o legislador da União indicou claramente no considerando 6 da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas (JO 2008, L 312, p. 3), «[o]objetivo principal de qualquer política em matéria de resíduos deverá consistir em minimizar o impacto negativo da produção e gestão de resíduos na saúde humana e no ambiente».


6      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que define regras sanitárias relativas a subprodutos animais e produtos derivados não destinados ao consumo humano e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1774/2002 (JO 2009, L 300, p. 1). Para todos os efeitos pertinentes, saliento que como o Regulamento n.° 1774/2002 foi revogado pelo Regulamento n.° 1069/2009 o legislador da União precisou, no artigo 54.° deste último, que as remissões para o Regulamento n.° 1774/2002 na legislação devem entender‑se como sendo feitas para o Regulamento n.° 1069/2009.


7      Resultante da regulamentação da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico (OCDE) e da Convenção de Basileia relativa ao controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e da sua eliminação, assinada em 22 de março de 1989 e aprovada, em nome da Comunidade, pela Decisão do Conselho 93/98/CEE, de 1 de fevereiro de 1993, [JO 1993, L 39, p. 1, a seguir «Convenção de Basileia»)]. A classificação dos resíduos em duas listas, verde e laranja, depende da perigosidade dos resíduos e dos procedimentos aplicáveis às suas transferências. Quanto à classificação e às suas consequências, v. Sadeleer, N., Droit des déchets de l’UE, De l’élimination à l’économie circulaire, Bruylant, Bruxelas, 2016, pp. 360, 364, e 378 a 382.


8      Decisão do Conselho, de 22 de setembro de 1997, relativa à aprovação, em nome da Comunidade, da alteração da Convenção sobre o controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e sua eliminação (Convenção de Basileia), nos termos da Decisão III/1 da Conferência das partes (JO 1997, L 272, p. 45).


9      JO 2000, L 226, p. 3.


10      JO 2004, L 94, p. 63.


11      JO 1989, L 395, p. 13.


12      BGBl. I S. 1462.


13      A exceção que figura no artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006 não tinha sido prevista pelo legislador da União no Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e saída da Comunidade (JO 1993, L 30, p. 1), de modo que a legislação anterior não pode guiar a interpretação desta disposição.


14      De acordo com os artigos 10.° a 15.° do referido regulamento, as aprovações relativas às unidades intermédias, os entrepostos, as unidades de incineração e de co‑incineração, as unidades de transformação, as unidades oleoquímicas e as unidades de biogás e compostagem.


15      Qualquer que seja a versão linguística desta disposição, esta sujeitava a autorização do Estado‑Membro destinatário o transporte para este Estado‑Membro de subprodutos animais de categorias 1 e 2, excluindo os subprodutos animais de categoria 3.


16      V. Acórdão de 29 de abril de 2015, Léger (C‑528/13, EU:C:2015:288, n.° 35). A este respeito, o Tribunal de Justiça precisa igualmente que «[a]s disposições do direito da União devem, com efeito, ser interpretadas e aplicadas de maneira uniforme, à luz das versões aprovadas em todas as línguas da União. Em caso de divergência entre as diferentes versões linguísticas de um texto da União, a disposição em questão deve ser interpretada em função da sistemática geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento».


17      Relativamente a este ponto, saliento que a legislação relativa aos subprodutos animais foi adotada na sequência de diversas crises do setor pecuário, como a encefalopatia espongiforme bovina, a febre aftosa ou a peste suína, pelo que se destina a resolver os problemas específicos levantados por estes produtos (v. de Sadeleer, N., op. cit., pp. 271 e 272).


18      O âmbito de aplicação muito amplo dos Regulamentos n.os 1774/2002 e 1069/2009 confirma esta análise. Assim, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, do primeiro e do artigo 4.°, n.° 2, do segundo, estes textos aplicam‑se, à recolha, ao transporte, ao manuseamento, à transformação, à colocação no mercado, à distribuição e à eliminação dos subprodutos animais.


19      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 1994, relativa às embalagens e aos resíduos de embalagens (JO 1994, L 365, p. 10).


20      Diretiva do Conselho, de 15 de julho de 1975, relativa aos resíduos (JO 1975, L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129).


21      Acórdão de 19 de junho de 2003, Mayer Parry Recycling (C‑444/00, EU:C:2003:356, n.° 57).


22      V. de Sadeleer, N., op. cit., pp. 152 e 154.


23      Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às transferências de resíduos [COM(2003) 379 final].


24      Apesar de o Parlamento ter proposto a supressão deste artigo e a Comissão ter rejeitado esta proposta do Parlamento, decorre da posição comum (CE) n.° 28/2005 adotada pelo Conselho em 24 de junho de 2005, tendo em vista a adoção de um regulamento do Parlamento Europeu e o Conselho relativo às transferências de resíduos (JO 2005, C 206 E, p. 1), que o artigo 1.°, n.° 6, primeiro parágrafo, da proposta da Comissão foi suprimido e substituído por um artigo 1.°, n.° 3, alínea e), cuja redação corresponde à redação do artigo 1.°, n.° 3, alínea d), do Regulamento n.° 1013/2006.


25      COM(2005) 303 final (pp. 10 e 11).


26      N.° 3.2.5 dessa comunicação.


27      É certo que, segundo jurisprudência constante, «o preâmbulo de um ato da União não tem valor jurídico vinculativo e não poderá ser invocado para derrogar as próprias disposições do ato em causa nem para interpretar essas disposições em sentido manifestamente contrário ao seu teor literal» [Acórdão de 11 de abril de 2013, Della Rocca (C‑290/12, EU:C:2013:235, n.° 38)]. Não obstante, o Tribunal de Justiça indicou que «o preâmbulo de um ato da União pode precisar o conteúdo do mesmo» [Acórdão de 11 de junho de 2015, Zh. e o. (C‑554/13, EU:C:2015:377, n.° 42), v., igualmente, Conclusões do advogado‑geral P. Léger no Processo Meta Fackler (C‑444/03, EU:C:2005:64)].


28      Saliento, a este respeito, que, para precisar os critérios à luz dos quais devem ser estabelecidas as relações entre a Diretiva 2008/98 e o Regulamento n.° 1774/2002, os considerandos 12 e 13 desta diretiva se inspiram em grande parte no considerando 11 do Regulamento n.° 1013/2006.


29      No sentido de que, de acordo com o artigo 1.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1774/2002 e do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1069/2009, estes textos se aplicam à recolha, transporte, armazenamento, manuseamento, transformação e à utilização ou eliminação dos subprodutos animais.


30      V. considerando 1 do Regulamento n.° 1013/2006, e n.° 32 do Acórdão de 9 de junho de 2016, Nutrivet (C‑69/15, EU:C:2016:425).


31      V. considerandos 1 e 66, bem como o artigo 1.° do Regulamento n.° 1069/2009. No entanto, a regulamentação relativa aos subprodutos animais encontra‑se «abrangida pelo direito dos produtos e do ambiente» (de Sadeleer, N., op. cit., p. 271).


32      Acórdão de 1 de março de 2007, KVZ retec (C‑176/05, EU:C:2007:123).


33      Acontece que, em matéria de transferência de resíduos, as obrigações decorrentes do Regulamento n.° 1013/2006 são mais restritivas do que as do Regulamento n.° 1069/2009. No que diz respeito, por exemplo, à expedição para outros Estados‑Membros de subprodutos animais de categorias 1 e 2, o artigo 48.° do Regulamento n.° 1069/2009 prevê que a autoridade competente do Estado‑Membro de origem e a autoridade competente do Estado‑Membro do destino sejam informadas da transferência, podendo esta última recusar o envio, aceitar sem condições ou aceitar sob condições. No que respeita ao Regulamento n.° 1013/2006, este prevê, para as transferências no interior da União, requisitos gerais mínimos, que os resíduos devem ser acompanhados dos documentos previstos por este regulamento. Todavia, as transferências de resíduos destinados a ser eliminados e as transferências de determinados resíduos destinados a ser valorizados, devem respeitar o procedimento de notificação e consentimento escrito prévios, descritos nos artigos 4.° a 17.° do Regulamento n.° 1013/2006. Além da assinatura de um contrato e da constituição de garantia financeira ou seguro para este efeito, este regulamento prevê que as autoridades competentes de destino, de expedição e de trânsito autorizem, eventualmente sob condições, a transferência dos resíduos, bem como apresentem objeções fundamentadas.


34      V., por exemplo, artigo 41.°, n.° 2, alínea b), artigo 43.°, n.° 5, alínea b), e artigo 48.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1069/2009.


35      Como resulta dos considerandos 8 e 29 deste Regulamento. V., também, artigos 7.° a 10.° do Regulamento n.° 1069/2009. Quanto às diferentes categorias de subprodutos animais e obrigações relativas às categorias, v. de Sadeleer, N., op. cit., p. 272.


36      A este respeito, é igualmente importante salientar que o legislador da União estabeleceu no Regulamento n.° 1069/2009 e no Capítulo V do Regulamento n.° 142/2011 normas relativas à recolha, ao transporte, à identificação e à rastreabilidades dos subprodutos animais.


37      Esta posição está refletida na proposta da Comissão cujos termos foram relembrados no n.° 46 das presentes conclusões.