CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MICHAL BOBEK
apresentadas em 5 de fevereiro de 2019(1)
Processo C‑676/17
Oana Mădălina Călin
contra
Direcţia Regională a Finanţelor Publice Ploieşti — Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Dâmboviţa
Statul Român — Ministerul Finanţelor Publice
Administraţia Fondului pentru Mediu
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Curtea de Apel Ploieşti (Tribunal de Recurso de Ploiesti, Roménia)]
«Reenvio prejudicial — Princípios da cooperação leal, da segurança jurídica, da equivalência e da efetividade — Reembolso de um imposto cobrado em violação do direito da União — Pedido de revisão de uma decisão transitada em julgado que rejeita o reembolso desse imposto — Prazo para apresentação do pedido de revisão — Data inicial desse prazo»
I. Introdução
1. Oana Mădălina Călin foi sujeita ao pagamento de um imposto de selo ambiental para registar, na Roménia, um automóvel usado importado da Alemanha. Considerou que este imposto foi cobrado em violação do direito da União e interpôs uma ação judicial pedindo o respetivo reembolso. A ação foi julgada improcedente O. M. Călin não interpôs recurso dessa sentença que, assim, transitou em julgado.
2. O. M. Călin apresentou, por duas vezes, pedidos de revisão da referida sentença. Cada pedido baseou‑se num novo acórdão do Tribunal de Justiça que declarou que um imposto como o que ela teve de pagar constituía uma violação do direito da União. O primeiro pedido foi indeferido. O segundo mereceu acolhimento e a pretensão inicial da requerente foi julgada procedente. No entanto, em sede de recurso, a sentença que deu provimento ao pedido foi anulada. Baseando‑se numa interpretação do direito nacional entretanto emitida pelo Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Superior de Cassação e Justiça, Roménia), a apresentação do pedido de revisão foi considerada extemporânea.
3. Com um novo pedido de revisão, O. M. Călin contesta, agora, essa interpretação e, de um modo mais geral, o processo nacional de revisão. Considera que são incompatíveis com o direito da União, uma vez que, na prática, tornam impossível obter o reembolso de um imposto que foi posteriormente declarado incompatível com o direito da União por um acórdão do Tribunal de Justiça. Nestas circunstâncias, a Curtea de Apel Ploieşti (Tribunal de Recurso de Ploiesti, Roménia) decidiu questionou este Tribunal de Justiça sobre a compatibilidade dessa interpretação, nomeadamente, com os princípios da segurança jurídica, da equivalência e da efetividade.
II. Quadro jurídico
A. Direito romeno
1. Código de Processo Civil
4. O artigo 509.o, n.o 1, do Codul de procedură civilă (Código de Processo Civil) (2) estabelece os fundamentos de revisão de uma decisão judicial. Os pontos 10 e 11, em especial, preveem que é possível apresentar um pedido de revisão se:
«10. O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem tiver declarado que ocorreu uma violação dos direitos ou das liberdades fundamentais em resultado de uma decisão judicial e as consequências graves decorrentes dessa violação continuem a produzir‑se;
11. Após trânsito em julgado do acórdão, a Curtea Constituţională [Tribunal Constitucional] se tiver pronunciado quanto à exceção invocada nesse processo, declarando inconstitucional a disposição em causa nessa exceção.»
5. O artigo 511.o do Código de Processo Civil estabelece diferentes prazos para a apresentação de pedidos de revisão, assim como a data inicial para o cálculo desses prazos. Tanto os prazos como a data inicial para o respetivo cálculo variam em função do fundamento pertinente para a revisão. O n.o 1 prevê um prazo geral de um mês.
6. O artigo 511.o, n.o 3, tem a seguinte redação: «Relativamente aos fundamentos enunciados no artigo 509.o, n.o 1, pontos 10 e 11, o prazo é de três meses a contar da data de publicação do acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem ou do acórdão da Curtea Constituțională [Tribunal Constitucional] no Monitorul Oficial al României, Partea I.»
2. Lei n.o 554/2004 e jurisprudência nacional relativa a esta lei
7. O artigo 21.o da Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Lei n.o 554/2004, relativa ao contencioso administrativo (3)) de 2 de dezembro de 2004 (a seguir «Lei n.o 554/2004») tem a epígrafe «Formas extraordinárias de ação». O n.o 2 deste artigo tinha inicialmente a seguinte redação:
«Constitui fundamento de revisão, que acresce aos previstos no Código de Processo Civil, a prolação de sentenças definitivas e irrevogáveis que violem o princípio do primado do direito [da União] consagrado no artigo 148.o, n.o 2, conjugado com o artigo 20.o, n.o 2, da Constituição romena, conforme alterada. O pedido de revisão deve ser apresentado no prazo de 15 dias a contar da notificação e é efetuado, em derrogação da regra prevista no artigo 17.o, n.o 3, mediante requerimento devidamente fundamentado da parte interessada, no prazo de 15 dias a contar da data da prolação da sentença. O recurso de revisão é decidido com caráter urgente e com prioridade, no prazo de 60 dias a contar da data do seu registo.»
8. Por Acórdão n.o 1609/2010 de 9 de dezembro de 2010 (4), a Curtea Constituţională (Tribunal Constitucional, Roménia) pronunciou‑se pela inconstitucionalidade do artigo 21.o, n.o 2, segunda frase, da Lei n.o 554/2004, com o fundamento de que fora mal redigido e, deste modo, deu origem a uma incerteza suscetível de obstar ao exercício efetivo do direito de acesso à justiça.
9. Posteriormente, a Legea nr. 299/2011 pentru abrogarea alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Lei n.o 299/2011, que revoga o artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004, relativa ao contencioso administrativo (5)) (a seguir «Lei n.o 299/2011») revogou o artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 na sua totalidade.
10. Contudo, a Lei n.o 299/2011 foi, por sua vez, declarada inconstitucional pelo Acórdão n.o 1039/2012, de 5 de dezembro de 2012, da Curtea Constituţională (Tribunal Constitucional) (6). Nesse acórdão, a Curtea Constituţională (Tribunal Constitucional) declarou o seguinte: «[o] artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 continuará a produzir efeitos jurídicos após a publicação do presente acórdão no Monitorul Oficial al României, sem prejuízo do disposto na segunda frase do referido texto, declarado inconstitucional pelo Acórdão n.o 1609, de 9 de dezembro de 2010[…]. Os efeitos jurídicos desta última disposição cessaram […]. O artigo 21.o, n.o 2, primeira e terceira frases, continua a produzir efeitos jurídicos».
11. Por conseguinte, após a publicação do Acórdão n.o 1039/2012 da Curtea Constituţională (Tribunal Constitucional) no Monitorul Oficial al României em 29 de janeiro de 2013, a primeira e terceira frases do artigo 21.o, n.o 2 da Lei n.º 554/2004, voltaram a fazer parte do ordenamento jurídico em vigor. Em contrapartida, permaneceu sem efeitos jurídicos a segunda frase dessa disposição, que fixa o prazo e a data inicial para os pedidos de revisão.
12. Em 12 de dezembro de 2016, o Înalta Curte de Casație și Justiție ‑ Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept [Tribunal Superior de Cassação e Justiça ‑ Formação para a resolução de questões de direito (a seguir «ICCJ»)] proferiu a Decisão n.o 45/2016 (7) no âmbito de um processo prejudicial a fim de resolver uma questão de direito. Na fundamentação da sua decisão, o ICCJ considerou que:
«Na interpretação e aplicação do artigo 21.o, n.o 2, primeira frase, da Lei n.o 554/2004, sucessivamente modificada e aditada, o pedido de revisão com base em decisões [do Tribunal de Justiça] é admissível, independentemente do momento em que foram proferidas e da invocação (ou não) no processo principal de normas de direito europeu preexistentes violadas pela sentença objeto do pedido de revisão.
O prazo para requerer o pedido de revisão nos termos do disposto no artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 é de um mês a contar da data da notificação da sentença final, cuja revisão se requer.»
13. Por conseguinte, por força da Decisão n.o 45/2016, o ICCJ fixou o prazo e a data inicial para a apresentação dos pedidos de revisão com base no disposto no artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004, ou seja, um mês a contar da data de notificação da sentença transitada em julgado objeto de revisão.
III. Matéria de facto, tramitação processual a nível nacional e questão prejudicial
14. O. M. Călin adquiriu, em 12 de abril de 2013, um automóvel usado que já tinha sido matriculado na Alemanha.
15. O Serviciul Public Comunitar Regim Permise de Conducere și Înmatriculare a Vehiculelor Târgoviște (Serviço público de cartas de condução e registo de veículos de Târgoviște, Roménia) aplicou ao registo do veículo de O. M. Călin o imposto de selo ambiental previsto pelo Ordonanţa de urgenţă nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru ianuarie (Despacho com caráter de urgência n.o 9/2013, relativo ao imposto de selo ambiental sobre os veículos automóveis (8), a seguir «OUG n.o 9/2013»). Esse imposto, no valor de 968 leus romenos (RON), foi pago por O. M. Călin em 12 de junho de 2013.
16. O. M. Călin interpôs uma ação no Tribunalul Dâmbovița (Tribunal Regional de Dâmbovița, Roménia; a seguir «Tribunal de Primeira Instância»). Pediu o reembolso do montante pago a título de imposto de selo ambiental, acrescido de juros. Em apoio do seu recurso, alegou que o referido imposto era incompatível com o direito da União.
17. Por sentença proferida em 15 de maio de 2014, o Tribunal de Primeira Instância julgou improcedente a referida ação por considerar que as disposições do OUG n.o 9/2013 não eram incompatíveis com o direito da União. Uma vez que O. M. Călin não interpôs recurso dessa sentença, a mesma transitou em julgado.
18. Em 28 de abril de 2015, O. M. Călin apresentou um (primeiro) pedido de revisão da referida sentença no Tribunal de Primeira Instância. Alegou que, na sequência do Acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de abril de 2015, Manea (C‑76/14, EU:C:2015:216), o imposto de selo ambiental era incompatível com o direito da União e, por conseguinte, devia ser reembolsado. Por sentença de 16 de junho de 2015, o Tribunal de Primeira Instância negou provimento ao pedido de revisão, tendo considerado que a solução apresentada no Acórdão Manea não afetava a solução da decisão objeto de revisão.
19. O. M. Călin interpôs recurso dessa sentença para a Curtea de Apel Ploieşti (Tribunal de Recurso de Ploiesti; a seguir «Tribunal de Segunda Instância»), que lhe negou provimento. Assim, a sentença de 16 de junho de 2015 transitou em julgado.
20. Em 17 de agosto de 2016, O. M. Călin apresentou um (segundo) pedido de revisão da sentença do Tribunal de Primeira Instância de 15 de maio de 2014, com base no Acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de junho de 2016, Budișan (C‑586/14, EU:C:2016:421). Por sentença de 11 de outubro de 2016, o Tribunal de Primeira Instância julgou procedente o pedido de revisão. Invocando, nomeadamente, o Acórdão Budișan, considerou que era aplicável nesse caso o disposto no artigo 21.o da Lei n.o 554/2004, que prevê a possibilidade de revisão de decisões que violem o princípio do primado do direito da União. A sentença de 15 de maio de 2014 foi, por conseguinte, alterada na sua totalidade e o pedido inicial de O. M. Călin foi julgado procedente quanto ao mérito. Com efeito, esse órgão jurisdicional considerou que o imposto em causa era incompatível com o direito da União e, em consequência, ordenou o seu reembolso, acrescido de juros.
21. Por Acórdão de 16 de janeiro de 2017, o Tribunal de Segunda Instância deu provimento a um recurso interposto pela autoridade pública e anulou a sentença de 11 de outubro de 2016 na sua totalidade. Esse órgão jurisdicional julgou procedente a exceção da apresentação extemporânea do pedido de revisão em causa, com base na Decisão n.o 45/2016 do ICCJ de 12 de dezembro de 2016, que fixava o prazo de um mês a contar da data de notificação da sentença transitada em julgado objeto de revisão para apresentar esse pedido (9). O Tribunal de Segunda Instância salientou, em aplicação dessa decisão, que a sentença objeto do pedido de revisão (a saber, a sentença proferida pelo Tribunal de Primeira Instância em 15 de maio de 2014) tinha sido notificada em 26 de maio de 2014, ao passo que o (segundo) pedido de revisão tinha sido apresentado em 17 de agosto de 2016, muito depois do termo do prazo de um mês.
22. Em 7 de março de 2017, O. M. Călin apresentou um (terceiro) pedido de revisão do Acórdão do Tribunal de Segunda Instância de 16 de janeiro de 2017. Esse pedido é o objeto do processo principal. Nesse pedido, O. M. Călin alega que o Acórdão de 16 de janeiro de 2017 infringe, nomeadamente, o princípio da cooperação leal previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE. Considera que esse acórdão, na medida em que tem por base a Decisão n.o 45/2016 do ICCJ, impossibilita a obtenção do reembolso de um imposto que o Tribunal de Justiça, no Acórdão Budișan, declarou incompatível com o direito da União.
23. O Tribunal de Segunda Instância, a Curtea de Apel Ploieşti (Tribunal de Recurso de Ploiesti, Roménia, a seguir «órgão jurisdicional de reenvio»), partilha, no essencial, das dúvidas de O. M. Călin quanto à questão de saber se o artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004, tal como interpretado pela Decisão n.o 45/2016 do ICCJ, é compatível com o direito da União e, em especial, nomeadamente, com os princípios da cooperação leal, da segurança jurídica, da equivalência e da efetividade. Ao mesmo tempo, o órgão jurisdicional de reenvio faz referência à jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual a direito da União não estabelece a obrigação de o órgão jurisdicional nacional afastar a aplicação das regras processuais internas que conferem força de caso julgado a uma decisão judicial, mesmo que isso permitisse reparar uma situação nacional incompatível com o direito da União. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que o Tribunal de Justiça também reconheceu que, se as regras processuais internas aplicáveis preveem a possibilidade, em certas condições, de o juiz nacional reformular uma decisão judicial com força de caso julgado para tornar a situação compatível com o direito nacional, essa possibilidade deve prevalecer se essas condições estiverem reunidas, em conformidade com as exigências de equivalência e de efetividade, a fim de que seja reposta a conformidade da situação em causa com o direito da União.
24. No que diz respeito às ações intentadas com vista ao reembolso do imposto de selo ambiental que foram definitivamente julgadas improcedentes antes de o Tribunal de Justiça proferir o seu Acórdão Budișan, o despacho de reenvio constata que a única via processual atualmente disponível seria apresentar um pedido de revisão nos termos do disposto no artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004. Por conseguinte, se o órgão jurisdicional de reenvio desse execução à Decisão n.o 45/2016 do ICCJ, O. M. Călin deixaria de poder solicitar a revisão do Acórdão de 16 de janeiro de 2017 e, consequentemente, não poderia obter o reembolso desse imposto.
25. Neste contexto, a Curtea de Apel Ploieşti Ploieşti (Tribunal de Recurso de Ploiesti) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 4.o, n.o 3, TUE, relativo ao princípio da cooperação leal, os artigos 17.o, 20.o, 21.o e 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais, o artigo 110.o TFUE, o princípio da segurança jurídica e os princípios da equivalência jurídica e da efetividade que decorrem do princípio da autonomia processual, podem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional como o artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 relativa ao contencioso administrativo, tal como foi interpretado pel[a Decisão] n.o 45/2016 do Înalta Curte de Casație și Justiție — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept [Tribunal Superior de Cassação e Justiça ‑ Formação para a resolução de questões de direito], segundo a qual o prazo para apresentar um pedido de revisão nos termos do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 é de um mês a contar da data da notificação da decisão judicial transitada em julgado cuja revisão se requer?»
26. Foram apresentadas observações escritas pelo Governo romeno e pela Comissão Europeia. Ambas as partes interessadas apresentaram observações orais na audiência que teve lugar em 28 de novembro de 2018.
IV. Apreciação
27. As presentes conclusões estão estruturadas do seguinte modo: começarei por esclarecer os motivos pelos quais considero que o presente pedido de decisão prejudicial é admissível (A). Em seguida, depois de fazer duas observações preliminares (B), apreciarei a questão colocada à luz dos princípios da segurança jurídica, da equivalência e da efetividade (C). Uma vez que, mesmo após esta apreciação, ainda permaneço, de certo modo, perplexo quanto à natureza exata da via de recurso nacional em questão, concluirei com algumas observações sobre as alternativas que o direito da União prevê relativamente a situações em que o reembolso de um imposto cobrado em violação do direito da União é requerido num momento em que a reabertura de uma decisão judicial transitada em julgado já não é possível (D).
A. Admissibilidade do pedido de decisão prejudicial
28. É admissível uma questão prejudicial referente à interpretação do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 feita pelo ICCJ na Decisão n.o 45/2016, que, nos termos do direito nacional, aparentemente não era vinculativa quando a decisão sobre o segundo pedido de revisão foi proferida?
29. A decisão do ICCJ foi proferida no âmbito de um processo de decisão prejudicial a fim de resolver uma questão de direito. Sobre este tipo de processo, o despacho de reenvio refere que o artigo 521.o, n.o 3, do Código de Processo Civil estabelece que «a solução dada a questões de direito deve ser vinculativa, para o órgão jurisdicional que a solicitou, a partir da data da prolação da decisão e, para os outros órgãos jurisdicionais, a partir da data da sua publicação no Monitorul Oficial al României, Partea I».
30. Parece resultar das observações escritas do Governo romeno e da Comissão que, embora a Decisão n.o 45/2016 tenha sido proferida em 12 de dezembro de 2016, só foi publicada no Monitorul Oficial al României em 23 de maio de 2017. Além disso, essa decisão teve por objetivo resolver uma questão de direito submetida ao ICCJ pela Curtea de Apel Cluj (Tribunal de Recurso de Cluj, Roménia). Por conseguinte, nos termos do artigo 521.o, n.o 3, do Código de Processo Civil, a referida decisão tornou‑se vinculativa para esse órgão jurisdicional a partir do dia em que foi proferida. Contudo, essa decisão só passou a vincular outros órgãos jurisdicionais, incluindo o órgão jurisdicional de reenvio, a Curtea de Apel Ploieşti (Tribunal de Recurso de Ploiesti), quando foi publicada no Monitorul Oficial al României, em 23 de maio de 2017.
31. Em consequência, podem surgir dúvidas quanto à questão de saber se o órgão jurisdicional de reenvio, ao decidir sobre o segundo pedido de revisão no seu Acórdão de 16 de janeiro de 2017, estava vinculado pela interpretação do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004, feita pelo ICCJ. É, aliás, esta interpretação pelo ICCJ que está no cerne da questão prejudicial, uma vez que entendo que o prazo de um mês a contar da data de notificação da decisão transitada em julgado foi, na prática, estabelecido por essa decisão do ICCJ.
32. Em meu entender, embora existam vários elementos deste processo que poderão, com efeito, suscitar dúvidas, a admissibilidade do reenvio prejudicial não é um deles.
33. Segundo jurisprudência constante, as questões sobre interpretação do direito da União submetidas por um órgão jurisdicional nacional gozam de uma presunção de pertinência (10). Em particular, não compete ao Tribunal de Justiça, no âmbito do sistema de cooperação judiciária estabelecido pelo artigo 267.o TFUE, verificar ou pôr em causa a exatidão da interpretação do direito nacional feita pelo tribunal nacional, a qual é da competência exclusiva deste último (11).
34. Em resposta a uma questão escrita colocada pelo Tribunal de Justiça, o Governo romeno confirmou que a Decisão n.o 45/2016 foi proferida em 12 de dezembro de 2016 e publicada no mesmo dia. O Governo romeno confirmou igualmente que, embora a Decisão n.o 45/2016 não vinculasse formalmente o órgão jurisdicional de reenvio quando este proferiu o seu Acórdão de 16 de janeiro de 2017, o mesmo — como qualquer outro órgão jurisdicional romeno — já tinha conhecimento da existência e do teor da referida decisão.
35. O historial complexo do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 já foi anteriormente exposto (12). Esta disposição foi, em primeiro lugar, adotada pelo legislador em 2004, depois declarada parcialmente inconstitucional em 2010 e, por conseguinte, afastada pelo legislador em 2011. Foi em seguida parcialmente restabelecida, em 2012, por outra decisão da Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional), embora sem fixar, aparentemente, quaisquer prazos aplicáveis, que tiveram de ser estabelecidos, a posteriori, por uma decisão interpretativa do ICCJ. Com base nisto, afigura‑se que, a partir da segunda anulação pela Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) com efeitos a partir de 29 de janeiro de 2013 até à prolação da Decisão n.o 45/2016 pelo ICCJ em 12 de dezembro de 2016, os tribunais romenos estiveram perante uma situação em que não existia um prazo (claro) para apresentação de um pedido de revisão, ou talvez nem mesmo qualquer prazo para apresentar esse pedido.
36. Entendo que, como observou o Governo romeno, uma considerável «diversidade interpretativa» se verificou na prática dos órgãos jurisdicionais romenos durante esse período. Neste contexto, é perfeitamente compreensível que qualquer jurisdição suprema nacional pretendesse uniformizar essa diversidade de interpretação.
37. Contudo, o que é talvez um pouco mais questionável é o modo como esse prazo, que, na prática, limita ou mesmo priva algumas partes do direito de acesso a um tribunal, foi fixado a nível nacional. As restrições aos direitos fundamentais e, de igual modo, as condições de acesso a um tribunal, entre outros requisitos, devem estar previstas na lei. Este requisito inclui determinadas normas no que diz respeito à qualidade da referida lei, nomeadamente que seja acessível às pessoas em causa e formulada com suficiente precisão e previsibilidade (13). Embora essas normas difiram, por exemplo, dos critérios para a detenção de estrangeiros com vista à sua transferência para outro Estado‑Membro, que, na prática, constitui uma privação de liberdade, e, por conseguinte, só podem ser estabelecidos por disposições vinculativas de aplicação geral (por lei e não por jurisprudência) (14), poderia, de facto, colocar‑se a questão de saber em que medida o historial de ressuscitado do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 satisfaz estas exigências, nomeadamente as relativas à previsibilidade.
38. Contudo, não é este o objeto do presente processo, pelo menos diretamente. Existe certamente um certo «sabor retroativo» no facto de um órgão jurisdicional ter aplicado um prazo que, do ponto de vista formal, ainda não era aplicável quando tomou a decisão. Afigura‑se, no entanto, que, perante a «diversidade interpretativa» vigente a nível nacional, esse órgão jurisdicional dispunha, em todo o caso, de poder discricionário quanto ao prazo a aplicar. Por conseguinte, não vejo como é que um órgão jurisdicional nacional pode ser censurado, numa tal situação, por decidir ter em conta um prazo fixado por uma decisão de um tribunal superior (emitida precisamente com o objetivo de uniformizar essa situação), mesmo numa altura em que a utilização desse prazo ainda não o vinculava formalmente, mas passaria a vincular num futuro próximo.
39. Por conseguinte, perante estas considerações, mas tendo também em conta o caráter duradouro e atual da pertinência da questão para o órgão jurisdicional de reenvio (15), considero que não existe qualquer razão para questionar a admissibilidade do presente pedido de decisão prejudicial.
B. Observações preliminares
40. Impõem‑se duas observações preliminares no que diz respeito, em primeiro lugar, às disposições do direito da União que são relevantes para a solução do presente processo e, em segundo lugar, à relação entre o presente processo e o que deu lugar ao Acórdão Târșia (16).
41. Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio refere, na sua questão prejudicial, algumas disposições e princípios do direito da União: o artigo 4.o, n.o 3, TFUE (princípio da cooperação leal); os artigos 17.o, 20.o, 21.o e 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais (a seguir «Carta»); o artigo 110.o TFEU; o princípio da segurança jurídica e os princípios da equivalência e da efetividade decorrentes do princípio da autonomia processual.
42. A fim de responder à questão submetida a título prejudicial, considero que é suficiente analisar a compatibilidade de uma legislação como a que está em causa no processo principal com os princípios da segurança jurídica, da equivalência e da efetividade, à luz do princípio geral da cooperação leal consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE (17). O artigo 47.o da Carta (direito à ação e a um tribunal imparcial) pode dar um impulso suplementar na apreciação da exigência de efetividade, em especial no que se refere ao conceito de recurso efetivo perante um órgão jurisdicional.
43. Em segundo lugar, cabe recordar que o Tribunal de Justiça, no Acórdão Târșia, fora já chamado a apreciar a compatibilidade do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 com o direito da União (18).
44. A questão submetida a título prejudicial nesse processo era semelhante à do presente caso. Essa questão procurava determinar a compatibilidade do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 com, praticamente, as mesmas disposições e princípios do direito da União (19). No entanto, a questão da compatibilidade do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 com o direito da União foi abordada de um ponto de vista diferente.
45. D. C. Târșia pagou um imposto sobre veículos automóveis que considerava incompatível com o artigo 110.o TFUE. Intentou uma ação cível destinada a obter o reembolso do montante do referido imposto. O pedido foi julgado procedente em primeira instância em 2007 mas, em 2008, em sede de recurso, foi parcialmente julgado improcedente. Em 2011, na sequência do Acórdão de 7 de abril de 2011, Tatu (C‑402/09, EU:C:2011:219), D. C. Târșia apresentou um pedido de revisão do acórdão proferido em sede de recurso, por considerar que o imposto que lhe devia ser reembolsado na sua totalidade. Pese embora esse acórdão tivesse sido proferido no âmbito de uma ação cível, D. C. Târșia apresentou o pedido de revisão nos termos do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004, isto é, a Lei relativa ao contencioso administrativo. Tal deveu‑se ao facto de as regras aplicáveis ao contencioso cível não preverem a possibilidade de interposição de um recurso de revisão de uma decisão judicial transitada em julgado por violação do direito da União.
46. Foi neste contexto processual que o órgão jurisdicional de reenvio no Acórdão Târșia procurou determinar se o facto de o artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 permitir a revisão de decisões transitadas em julgado que infringem o direito da União exclusivamente no âmbito do contencioso administrativo, excluindo essa possibilidade em sede de contencioso cível, era compatível com o direito da União. O Tribunal de Justiça concluiu que o direito da União e, em especial, as exigências de equivalência e de efetividade não se opõem a tal situação (20).
47. Em contrapartida, o presente processo diz respeito apenas às condições em que um pedido de revisão apresentado nos termos do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 pode ser interposto em relação a uma decisão proferida em sede de processo administrativo. Por conseguinte, embora o Acórdão Târșia ofereça algumas orientações para este caso quanto à formulação geral das exigências de equivalência e de efetividade, não dá uma resposta exata à questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio.
C. Obrigação de reembolso de impostos indevidamente cobrados: segurança jurídica e efetividade do direito da União
48. Resulta de jurisprudência constante que o direito de obter o reembolso dos impostos cobrados por um Estado‑Membro em violação das regras de direito da União é a consequência e o complemento dos direitos conferidos aos particulares pelas disposições do direito da União que proíbem esses impostos. Os Estados‑Membros são assim, em princípio, obrigados a reembolsar os impostos cobrados em violação do direito da União, acrescidos de juros (21). Cabe a cada Estado‑Membro, por força do princípio da autonomia processual, regular as formas processuais das ações judiciais destinadas ao reembolso desses impostos, respeitando simultaneamente as exigências de equivalência e de efetividade (22).
49. No que diz respeito à interação entre estas exigências e o princípio da segurança jurídica, de que o princípio da força de caso julgado é uma expressão (23), o Tribunal de Justiça declarou igualmente que «as modalidades de aplicação do princípio da autoridade de caso julgado fazem parte da ordem jurídica interna dos Estados‑Membros, por força do princípio da autonomia processual dos mesmos, no respeito, contudo, dos princípios da equivalência e da efetividade» (24).
50. O Tribunal de Justiça tem sublinhado repetidamente a importância que reveste o princípio da força de caso julgado, tanto na ordem jurídica da União como nas ordens jurídicas nacionais. O Tribunal de Justiça tem declarado que, a fim de garantir tanto a estabilidade do direito e das relações jurídicas como uma boa administração da justiça, é necessário que as decisões judiciais que se tornaram definitivas após o esgotamento das vias de recurso disponíveis ou decorridos os prazos previstos para tais recursos já não possam ser impugnadas, mesmo que isso permitisse reparar uma situação nacional incompatível com o direito da União (25).
51. Assim, à luz do direito da União, não é exigível aos Estados‑Membros que reconsiderem uma decisão transitada em julgado, para ter em conta a interpretação de uma disposição pertinente desse direito adotada pelo Tribunal de Justiça posteriormente a essa decisão (26).
52. No entanto, nos Acórdãos Impresa Pizzarotti e Târșia, o Tribunal de Justiça salientou também que, embora as regras processuais internas aplicáveis prevejam a possibilidade, em certas condições, de o juiz nacional revogar uma decisão transitada em julgado para tornar a situação compatível com o direito nacional, essa possibilidade deve, em conformidade com os princípios da equivalência e da efetividade, prevalecer se essas condições estiverem reunidas, a fim de que seja reposta a conformidade da situação em causa com o direito da União (27).
53. Em suma, o direito da União não exigia que a Roménia instituísse o artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004, uma disposição que permite a reabertura de uma decisão judicial transitada em julgado. Contudo, uma vez que a Roménia decidiu fazê‑lo, tal disposição deve respeitar as exigências de equivalência e de efetividade. Prossigo, portanto, com o exame dessas exigências no contexto do presente processo.
1. Equivalência
54. A exigência de equivalência proíbe um Estado‑Membro de prever modalidades processuais para os pedidos de reembolso de um imposto fundados em violação do direito da União que sejam menos favoráveis do que as aplicáveis aos recursos semelhantes fundados numa violação do direito nacional (28). A fim de verificar se esse recurso pode ser considerado semelhante a um recurso que visa a salvaguarda do direito da União, é necessário ter em conta o objeto, a causa e os elementos essenciais desses recursos (29).
55. No presente processo, o órgão jurisdicional de reenvio menciona a exigência de equivalência como um dos possíveis critérios na apreciação da compatibilidade do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 com o direito da União. No entanto, não indica qualquer processo análogo nacional que possa ser utilizado para apreciar a exigência de equivalência.
56. Segundo o Governo romeno, não existe qualquer fundamento de revisão baseado na violação do direito nacional semelhante ao fundamento de revisão (específico) previsto no artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004. O referido governo salienta que esta disposição permite a apresentação de um pedido de revisão com base na violação de qualquer norma de direito da União, independentemente da questão de saber se a mesma foi ou não invocada no processo original. Em contrapartida, o Código de Processo Civil, que contém disposições gerais sobre a revisão, só permite a apresentação de um pedido de revisão com base na violação de um dos motivos previstos no seu artigo 509.o, n.o 1, que remete, no essencial, para novas circunstâncias de que o tribunal não tinha conhecimento na data da prolação da sua decisão.
57. Em contrapartida, a Comissão considera que existe um fundamento para revisão por infrações do direito nacional semelhante ao artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004, a saber, o previsto no artigo 509.o, n.o 1, ponto 11, do Código de Processo Civil, segundo o qual é possível apresentar um pedido de revisão de uma decisão se, «[a]pós trânsito em julgado do acórdão, a Curtea Constituțională [Tribunal Constitucional] se tiver pronunciado quanto à exceção invocada nesse processo, declarando inconstitucional a disposição em causa nessa exceção». Para a Comissão, os diferentes prazos (um mês para os pedidos nos termos da Lei n.o 554/2004 e três meses nos termos do artigo 511.o, n.o 3, do Código de Processo Civil) e as diferentes datas de início [no primeiro caso, a data de notificação da decisão transitada em julgado objeto de revisão; no segundo caso, a data de publicação da decisão da Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) no Monitorul Oficial al României] são incompatíveis com a exigência de equivalência.
a) Revisão nos termos do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 e revisão nos termos do artigo 509.o do Código de Processo Civil
58. O artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 prevê uma via de recurso muito específica que permite a revisão de uma decisão transitada em julgado. Essa via de recurso está circunscrita a uma área determinada, a saber, ao contencioso administrativo, e só pode ser invocada com fundamento na violação do direito da União por uma decisão judicial transitada em julgado. A epígrafe do artigo 21.o, bem como o facto de este permitir a reabertura de uma decisão transitada em julgado, parecem indiciar que se trata de uma via de recurso extraordinário.
59. O despacho de reenvio sugere que esta não é a única disposição do direito romeno que permite a revisão de uma decisão judicial transitada em julgado. O artigo 509.o do Código de Processo Civil contém regras gerais relativas à revisão. Essas regras definem um certo número de casos em que é possível requerer a revisão de uma decisão judicial transitada em julgado e aplicam‑se, em geral, a todas as áreas do direito, incluindo o contencioso administrativo (30).
60. Nas suas observações escritas, o Governo romeno declara que os fundamentos para a revisão enunciados no artigo 509.o do Código de Processo Civil têm por base o aparecimento de novas circunstâncias que eram desconhecidas do órgão jurisdicional nacional no momento em que proferiu a decisão objeto de revisão. A este respeito, saliento que os prazos estabelecidos pelo artigo 511.o do Código de Processo Civil relativamente a cada um desses fundamentos de revisão começam a contar, regra geral, a partir do momento em que a nova circunstância relevante ocorreu ou a partir do momento em que a parte interessada teve ou deveria ter tido conhecimento da existência dessa nova circunstância.
61. À luz destas disposições, bem como das observações sobre as mesmas feitas pelas partes interessadas por escrito e durante a audiência, devo admitir que não vejo uma correspondência exata entre a revisão prevista no artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 e as principais características da revisão regulada pelo Código de Processo Civil. Isto deve‑se ao facto de, aparentemente, o artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 não ser acionado pelo aparecimento de uma nova circunstância que era desconhecida das partes e do órgão jurisdicional nacional no momento em que proferiu a sua decisão.
62. Com efeito, já na versão original do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 (31), a contagem do prazo para apresentar um pedido de revisão tinha início a partir da data de emissão da decisão judicial sujeita a revisão. O mesmo acontece, de facto, nos termos da Decisão n.o 45/2016 do ICCJ, embora esse prazo seja calculado de forma diferente.
b) Natureza da revisão nos termos do artigo 509.o, n.o 1, ponto 11, do Código de Processo Civil
63. No âmbito do regime geral em matéria de revisão previsto no artigo 509.o do Código de Processo Civil, vale a pena mencionar dois fundamentos de revisão específicos. As observações da Comissão destacam um deles em especial: a revisão de uma decisão judicial transitada em julgado na sequência de uma decisão da Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional), prevista no artigo 509.o, n.o 1, ponto 11, do Código de Processo Civil. Este fundamento está formulado em termos semelhantes aos do artigo 509.o, n.o 1, ponto 10, do Código de Processo Civil, que prevê a revisão de decisões transitadas em julgado após a declaração da existência de uma infração pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH»).
64. O artigo 509.o, n.o 1, ponto 11, permite a reabertura de decisões judiciais transitadas em julgado com base numa decisão da Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional). No entanto, nestes casos, o critério que determina o início do prazo é a emissão de uma decisão desse órgão jurisdicional após a sentença ter transitado em julgado. Como confirmado pelo Governo romeno na audiência, este processo tem por fundamento o facto de, nos termos da direito nacional, a Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) não poder, ela própria, anular ou alterar a decisão transitada em julgado do órgão jurisdicional (de direito comum) que desencadeou a fiscalização constitucional. Por conseguinte, este tipo de revisão tem por objetivo estabelecer um mecanismo que permita a revisão, à luz de uma decisão da Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional), de uma decisão judicial transitada em julgado com base na qual teve início o processo nesse tribunal.
65. Pode acrescentar‑se que, aparentemente, este sistema partilha a lógica da disposição precedente, a saber, o artigo 509.o, n.o 1, ponto 10, do Código de Processo Civil. No caso de uma decisão do TEDH que declara que, mediante uma decisão judicial, uma parte signatária infringiu as disposições da Convenção para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH»), a única forma de essa declaração poder ser refletida no caso concreto que deu origem à queixa individual é através da reabertura do processo judicial nacional inicial. Também aqui, a contagem do prazo para o pedido de reabertura terá início a partir do momento em que a decisão do TEDH em causa foi proferida.
c) Apreciação da equivalência: objetivo, causa e elementos essenciais
66. Caberá, em última análise, ao órgão jurisdicional de reenvio, que dispõe de conhecimento direto das normas processuais nacionais, examinar se existe algum processo nacional análogo ao previsto no artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004.
67. No entanto, com base nos factos e nos elementos do direito nacional, tal como apresentados ao Tribunal de Justiça, e tendo simultaneamente em conta o quadro de análise recentemente reafirmado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão XC e o. (32) e o resultado a que se chegou nesse processo, os fundamentos de revisão ao abrigo do artigo 509.o, n.o 1, ponto 11, do Código de Processo Civil e o tipo de revisão previsto no artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 parecem‑me ser bastante diferentes quanto ao seu objetivo, à sua causa e aos seus elementos essenciais.
68. Pode certamente ser objeto de debate, como será analisado em pormenor infra (33), o que o legislador nacional quis exatamente prever através da adoção do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004. Mas continua a parecer que ambos os tipos de revisão são suscetíveis de preencher necessidades sistemáticas bastante diferentes.
69. Em primeiro lugar, o objetivo do artigo 509.o, n.o 1, ponto 11, do Código de Processo Civil (bem como do seu artigo 509.o, n.o 1, ponto 10) é sanar uma infração da Constituição nacional (ou da CEDH), nos casos em que essa infração tenha sido declarada por uma decisão que será sempre, por definição, subsequente à decisão transitada em julgado do órgão jurisdicional (de direito comum). Pelo contrário, o objetivo do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 parece ser a correção contínua de uma aplicação incorreta do direito da União por um órgão jurisdicional nacional sem que, no entanto, tenha de existir uma ligação entre a decisão objeto de revisão e uma decisão específica do Tribunal de Justiça (34). A decisão do Tribunal de Justiça, caso exista, pode ser anterior ou subsequente à decisão objeto de revisão. Contudo, tendo em conta o prazo relativamente curto, é mais provável que o acórdão do Tribunal de Justiça, na grande maioria dos casos, seja proferido antes da decisão interna objeto de revisão ser proferida.
70. Em segundo lugar, a causa de pedir, na aceção do acontecimento que desencadeia a aplicabilidade de um recurso desse tipo é, no caso do artigo 509.o, n.o 1, ponto 11, do Código de Processo Civil, o facto de a Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) emitir uma decisão que declara inconstitucional determinada disposição da legislação nacional. Em contrapartida, no que respeita ao artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004, o facto que está na origem parece ser uma alegada infração do direito da União que já afeta a decisão objeto de revisão.
71. Em terceiro lugar, os elementos essenciais de um recurso não são apenas os elementos relativos à forma global como o processo é conduzido, mas também o resultado desse processo. Uma vez mais, as consequências de ambos os processos diferem substancialmente, certamente na medida do seu impacto sobre os casos concretos em causa. Assim, embora o artigo 509.o, n.o 1, ponto 11, do Código de Processo Civil apenas conduza, em princípio, à reabertura da decisão concreta que esteve na base da revisão constitucional, o artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 pode, em princípio, justificar a reabertura de qualquer decisão que infrinja uma norma do direito da União.
72. Em meu entender, o último ponto conduz à questão essencial nesta matéria: de que forma devem exatamente, por um lado, as decisões individuais proferidas pelo Tribunal de Justiça no âmbito de processos prejudiciais e, por outro, as decisões individuais dos tribunais constitucionais nacionais nos sistemas em que estes não têm competência para conhecer de recursos individuais de constitucionalidade (isto é, competência para anular as decisões dos tribunais de direito comum em litígios individuais), bem como, a este respeito, as decisões do TEDH semelhantes do ponto de vista funcional (que só podem declarar uma violação pela parte contratante no caso concreto) ser tidas em conta nos processos pendentes específicos que deram origem à decisão desses órgãos jurisdicionais (essencialmente efeitos inter partes)?
73. Uma decisão prejudicial do Tribunal de Justiça será sempre proferida antes da decisão do órgão jurisdicional nacional no processo que deu origem ao reenvio prejudicial, e deve ser tomada em consideração nesse processo pendente. Se uma decisão do Tribunal de Justiça for proferida após a decisão nacional ter transitado em julgado, o direito da União, com algumas exceções menores (35), não exige a revisão da decisão nacional transitada em julgado e a reabertura do processo.
74. Em contrapartida, como já foi indicado, é diferente o funcionamento do sistema do TEDH, bem como, em relação a esta questão, dos tribunais constitucionais nacionais que não têm competência de revisão e de anulação das decisões judiciais individuais por motivos relacionados com a sua constitucionalidade. No que diz respeito ao caso concreto que deu origem à revisão em questão, a decisão do TEDH ou do tribunal constitucional serão sempre proferidas ex post, uma vez transitada em julgado a decisão judicial original. Caso a decisão desse órgão jurisdicional deva refletir‑se nesse caso concreto, o respetivo processo deve ser reaberto (36).
75. Perante estas necessidades objetivamente dispares, são postos em prática processos diferentes e dificilmente comparáveis em termos do seu objetivo, da sua causa de pedir e dos seus elementos essenciais.
76. Gostaria de acrescentar um elemento adicional: a apreciação da semelhança no que diz respeito aos processos de reabertura das decisões judiciais deve ser efetuada tendo em conta os efeitos inter partes de uma decisão específica que foi proferida, uma vez que é para este efeito que tais processos servem. Declarar que, à luz deste objetivo, os processos não são comparáveis porque preenchem necessidades estruturais e sistemáticos diferentes é bastante diferente de afirmar que as decisões judiciais e as orientações emitidas por tribunais constitucionais ou tribunais europeus não podem ter a mesma força normativa erga omnes em todos os processos pendentes e futuros. É simplesmente uma questão diferente.
77. Pode ser útil salientar, em conclusão, este elemento específico, pois parece ter sido objeto de alguma confusão nos argumentos apresentados pela Comissão a favor da equivalência entre a revisão ao abrigo do artigo 509.o, n.o 1, ponto 11, do Código de Processo Civil e a revisão prevista no artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004. Esses processos são diferentes em termos sistemáticos porque visam um tipo diferente de força vinculativa da decisão: a reabertura de um caso concreto na sequência da anulação da base normativa em que uma decisão proferida pelo tribunal constitucional se fundamentou (efeitos vinculativos inter partes), por oposição à revisão com o fundamento de que não foi devidamente tido em conta o direito da União, tal como interpretado por um acórdão do Tribunal de Justiça proferido, contudo, no âmbito de um processo diferente (efeitos vinculativos erga omnes).
78. Contudo, esta diferença em relação a tal recurso específico de revisão não significa, naturalmente, que as decisões desses tribunais constitucionais ou europeus não devam ser devidamente tidas em conta em todos os processos pendentes e futuros perante os órgãos jurisdicionais nacionais. Deste ponto de vista, dependendo das normas constitucionais nacionais, poderia, de facto, não haver qualquer diferença entre os acórdãos do Tribunal de Justiça e os de um tribunal constitucional nacional ou do TEDH. Todos eles são suscetíveis de ter efeitos normativos futuros erga omnes.
79. Pelos motivos expostos nesta secção, o artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 e o artigo 509.o, n.o 1, ponto 11, do Código de Processo Civil não têm, em meu entender, o mesmo objetivo, a mesma causa de pedir e os mesmos elementos essenciais. Assim, não podem ser considerados processos semelhantes e, consequentemente, os diferentes regimes processuais de ambos, em especial no que diz respeito aos prazos, não implicam uma infração da exigência de equivalência.
2. Efetividade
a) Inexistência de obrigação de reabertura de decisões judiciais transitadas em julgado
80. Salvo em circunstâncias excecionais, o Tribunal de Justiça nunca exigiu que fosse afastada, com base na efetividade, a força de caso julgado de decisões transitadas em julgado. Assim, não existe qualquer obrigação geral de reabertura de decisões transitadas em julgado a fim de obter uma aplicação efetiva do direito da União ou, mais especificamente, das decisões do Tribunal de Justiça (37).
81. A jurisprudência do Tribunal de Justiça estabeleceu, contudo, dois cenários excecionais em que esse princípio geral tem sido, de algum modo, atenuado.
82. O primeiro cenário decorre do Acórdão Kühne & Heitz e refere‑se à obrigação, imposta aos órgãos administrativos, de reexaminar decisões administrativas definitivas para ter em conta a interpretação feita posteriormente pelo Tribunal de Justiça, se estiverem reunidas determinadas condições (38). No entanto, esta exceção apenas implica uma obrigação de reexaminar, não decisões judiciais, mas decisões administrativas definitivas.
83. O segundo cenário excecional foi estabelecido no Acórdão Lucchini. Nesse processo, o Tribunal de Justiça considerou que o direito da União se opõe à aplicação de uma disposição do direito nacional que consagra o princípio da força de caso julgado. O motivo era que a aplicação desta disposição obstava à recuperação de um auxílio de Estado concedido em violação do direito da União e cuja incompatibilidade com o mercado comum fora declarada por uma decisão anterior da Comissão que se tornara definitiva (39). A lógica subjacente a esta exceção foi que, uma vez que a decisão nacional tinha sido adotada em violação da repartição de competências entre os Estados‑Membros e a União Europeia, era manifestamente ilegal e, por conseguinte, nunca poderia ter adquirido força de caso julgado (40).
84. Nenhuma destas exceções parece ser relevante para o presente processo. A regra por defeito no que respeita ao equilíbrio entre a exigência de efetividade enquanto limite à autonomia processual nacional e o dever de reexaminar decisões judiciais transitadas em julgado continua a ser, portanto, que o direito da União não impõe, em geral, uma obrigação de os Estados—Membros criarem novas vias de recurso (41), especialmente se tal implicar ter de afastar normas nacionais sobre a força de caso julgado. Contudo, se o direito nacional previr tal possibilidade, essa legislação tem não só de cumprir a exigência de equivalência, mas também a exigência de efetividade (42).
b) Revisão nos termos do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004: recurso ou novo julgamento?
85. A apreciação do disposto no artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 à luz da exigência de efetividade constitui um desafio considerável. Só é possível avaliar a efetividade de uma via de recurso caso se entenda o objetivo que esse recurso pretendia atingir. O mesmo se aplica na apreciação da efetividade de um recurso tendo em conta o seu prazo (um mês) e o momento em que a contagem deste se inicia (quando a decisão objeto de revisão foi proferida). Efetividade em relação a quê? Qual era objetivo dessa via de recurso?
86. A questão essencial a este respeito consiste em saber se o disposto no artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 deveria funcionar como uma nova revisão de uma decisão, semelhante a outras medidas extraordinárias, tais como os recursos interpostos num órgão jurisdicional de segunda instância (ou os recursos de cassação), ou se deveria implicar um novo julgamento. Os modelos num e noutro caso divergem.
87. Por um lado, os recursos em segunda instância tendem a ter por objeto questões de direito, isto é, a basear‑se numa alegada infração das regras de direito e conferem apenas um número muito reduzido de possibilidades de reexaminar as conclusões e a apreciação dos factos. São normalmente instaurados perante um órgão jurisdicional hierarquicamente superior ao órgão jurisdicional que proferiu a decisão objeto de recurso, embora possam, por vezes, ser intentados perante o órgão jurisdicional que se pronunciou em última instância sobre a decisão contestada (como uma forma de «autorrecurso preliminar»). Mais importante ainda, o prazo para interpor um recurso num órgão jurisdicional de segunda instância começa a correr, em princípio, a partir do momento em que a decisão objeto de recurso é proferida ou notificada. Por último, os recursos interpostos num órgão jurisdicional de segunda instância não dizem respeito, por definição, a decisões definitivas ou transitadas em julgado na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual «as decisões judiciais [tornaram‑se] definitivas após esgotamento das vias de recurso disponíveis ou decorridos os prazos previstos para tais recursos» (43).
88. Por outro lado, a realização de um novo julgamento baseia‑se normalmente no aparecimento de novos factos ou provas que eram desconhecidos das partes e do tribunal quando a decisão inicial foi proferida, se esses factos ou elementos de prova forem suscetíveis de ter impacto na decisão. Quando um pedido de novo julgamento é concedido, significa geralmente que esse novo julgamento ou a reabertura da decisão inicial devem ser realizados pelo órgão jurisdicional que decidiu em primeira instância, uma vez que os factos são suscetíveis de ser reavaliados. Relativamente aos prazos, na medida em que um novo julgamento se baseia no aparecimento de um facto novo, a contagem do prazo para requerer um novo julgamento tem início, normalmente, a partir do momento em que o interessado teve conhecimento desse facto novo. Por vezes, além disso, esse prazo subjetivo articula‑se com outro prazo mais objetivo, pelo que os pedidos de novo julgamento só podem ser apresentados durante um determinado número de anos a partir do momento em que a decisão inicial foi proferida. Por último, os pedidos de novo julgamento dizem respeito, também por definição, a decisões definitivas ou transitadas em julgado na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça referida no número anterior das presentes conclusões.
c) A efetividade refere‑se a quê, exatamente?
89. Se comparar o mecanismo de revisão do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 com os dois modelos ideais de medidas extraordinárias que acabo de expor, não me parece evidente qual desses modelos este mecanismo devia seguir. Na medida em que o pedido de revisão diz respeito a decisões transitadas em julgado, a revisão parece, inicialmente, ser mais equiparada a um novo julgamento. Contudo, na medida em que se baseia na infração das (muito provavelmente já existentes) normas jurídicas e a contagem do prazo, que é relativamente curto, se inicia a partir do momento em que a decisão inicial é proferida, o mecanismo de revisão afigura‑se um recurso extraordinário. Mas, mais uma vez, neste caso, é surpreendente que o pedido revisão nos termos do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 deva ser apresentado no mesmo órgão jurisdicional que proferiu a decisão inicial, especialmente tendo em conta que este deverá ser convidado a reexaminar uma decisão que emitira apenas alguns dias ou semanas antes e em cumprimento das normas de direito da União já existentes que, com toda a probabilidade, já havia considerado aquando da prolação dessa decisão.
90. Ao abrigo do princípio da autonomia processual, os Estados‑Membros dispõem de uma grande margem de discrição na definição do seu sistema de vias de recurso. A escolha entre modelos implica então também, logicamente, a liberdade de criar híbridos e mutações processuais, se os Estados‑Membros o desejarem.
91. No entanto, esses híbridos devem ser efetivos. Devem permitir obter a proteção que visam assegurar, sem interferir com outros valores de igual importância ou sobrepor‑se a eles. Tal como foi salientado reiteradamente nos pontos anteriores das presentes conclusões (44), outro valor fundamental reconhecido e sublinhado pelo Tribunal de Justiça é a importância da segurança jurídica e da força de caso julgado. O equilíbrio e a ponderação destes valores a nível da União conduziram o Tribunal de Justiça a afirmar claramente que a importância da segurança jurídica das decisões transitadas em julgado e a estabilidade jurídica é tão elevada que a exigência de efetividade do direito da União não se lhe pode sobrepor, mesmo que os erros na aplicação deste direito a nível nacional pudessem, desse modo, ser corrigidos. As sentenças transitadas em julgado não são definitivas por serem necessariamente perfeitas. São definitivas porque um processo, em determinada fase, tem que ser concluído.
92. Caberá, em última análise, ao órgão jurisdicional nacional avaliar, no âmbito de tais considerações, a efetividade do mecanismo de revisão instituído pelo artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004. No entanto, da minha compreensão limitada do direito nacional aplicável e do contexto processual, tal como apresentado no processo perante o Tribunal de Justiça, parece que esse mecanismo está simplesmente numa situação de total ambiguidade.
93. Por um lado, é questionável a sua qualificação como recurso, pois pretende obter a retificação por parte do mesmo órgão jurisdicional que proferiu a decisão objeto de revisão apenas alguns dias ou semanas mais cedo, tendo muito provavelmente em conta e potencialmente em violação das mesmas regras de direito da União e dos acórdãos do Tribunal de Justiça, dado que não são suscetíveis de surgir muitos desenvolvimentos no prazo de um mês após a prolação da referida decisão (45).
94. Por outro lado, a sua qualificação como novo julgamento é igualmente questionável. O prazo para apresentar o pedido de revisão é calculado a partir da data da decisão inicial e não a partir da data do aparecimento de um novo elemento, nomeadamente um novo acórdão do Tribunal de Justiça, que permita a apresentação do pedido de revisão. Com efeito, a exigência de efetividade deve ser interpretada no sentido de que impõe a obrigação de prever um prazo razoável (46), o que influencia não só a duração do prazo, mas também o momento a partir do qual se inicia a contagem do mesmo. Além disso, o facto de o artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 inicialmente conter regras incompreensíveis em matéria de prazos (47) e subsequentemente (até à Decisão n.o 45/2016 proferida pelo ICCJ) não conter, aparentemente, nenhum prazo, aumentam simplesmente a confusão (48). O direito a uma proteção jurisdicional efetiva exige que as limitações ao direito de acesso aos tribunais, tal como as relativas a prazos, sejam claras e previsíveis (49).
95. Por conseguinte, afigura‑se que o artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 apresenta alguns obstáculos ao cumprimento das exigências de efetividade, as quais, no contexto de recursos judiciais, estão também consignadas no artigo 47.o, primeiro parágrafo, da Carta. Esta disposição é clara no que diz respeito à exigência de haver uma «ação perante um tribunal». Por conseguinte, o artigo 47.o compreende não só o direito de acesso aos tribunais (50) (no sentido estrito de acesso, isto é, de ser autorizado a interpor a ação), mas também a exigência de que desse acesso resulte uma via de recurso efetivo (51) (no sentido em que existirá, de facto, uma revisão), verificando‑se, neste último sentido, a sobreposição com o princípio geral da proteção jurisdicional efetiva, igualmente presente no artigo 47.o (52).
96. Por último, o caráter questionável da via de recurso prevista no artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004 fica também claramente demonstrado pelos factos do presente caso. Mesmo depois de ter apresentado três pedidos de revisão com base nesta norma, não foi possível para O. M. Călin obter o reembolso do imposto de selo ambiental. Importa salientar que tal não se ficou a dever ao facto de o mérito do seu processo não lhe ser favorável. A única decisão de mérito em sede de revisão no processo interposto por O. M. Călin foi proferida a seu favor. Foi impedida de beneficiar da referida decisão devido ao (não) funcionamento do prazo do recurso de revisão. Ao mesmo tempo, o presente caso demonstra também que essa via de recurso afeta profundamente os princípios da segurança jurídica e da estabilidade do direito e das relações jurídicas, cuja importância foi também claramente afirmada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça (53).
D. Alternativas
97. Diz‑se muitas vezes que o inferno está cheio de boas intenções. É de assinalar a aparente intenção do legislador nacional de assegurar a aplicação efetiva do direito da União a nível nacional. No entanto, é discutível se os meios escolhidos para concretizar esse objetivo foram os mais adequados. A efetividade do direito da União dificilmente poderá ser respeitada através de litígios judiciais contínuos que se arrastam em círculos intermináveis de novos julgamentos.
98. Se o órgão jurisdicional nacional, com pleno conhecimento do direito e do processo nacional, chega à conclusão de que o processo de revisão, nos termos do artigo 21.o, n.o 2, da Lei n.o 554/2004, não preenche a exigência de efetividade conforme descrito na secção anterior, coloca‑se com renovada importância a questão das opções alternativas para obter o reembolso de impostos e taxas cobrados em violação do direito da União. Com vista a cooperar com o órgão jurisdicional de reenvio, devo acrescentar as seguintes observações finais.
99. Poderia ser útil assinalar, à partida, que a obrigação de não cobrar impostos, como o que está em causa no processo principal, foi estabelecida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça há já algum tempo, não só a respeito da Roménia (54), mas também de outros Estados‑Membros (55). Nesta perspetiva, poderia sugerir‑se ser um tanto ou quanto artificial a questão de saber se a obrigação de reembolso do imposto em causa surgiu na sequência do Acórdão do Tribunal de Justiça nos processos Manea ou Budișan, bem como a partir de qual destes dois acórdãos passou a existir a obrigação de reexame.
100. Dito isto, devo também sublinhar que a ordem jurídica da União prevê vias de recurso em caso de incumprimento pelos Estados‑Membros da obrigação de não cobrar tais impostos, que, em si mesmas, permitem eventualmente um equilíbrio mais subtil entre o princípio da segurança jurídica e a exigência de aplicação efetiva do direito da União.
101. Em primeiro lugar, existe uma obrigação geral que impende sobre as autoridades administrativas, em particular sobre as autoridades fiscais, enquanto autoridades de um Estado‑Membro, de proceder ao reembolso de impostos indevidamente cobrados. Considero que tal possibilidade não depende necessariamente da existência de uma decisão judicial nacional de revisão ou de anulação de uma decisão transitada em julgado anterior que impõe o pagamento desse imposto. A legislação nacional pode, de facto, prever o reembolso (em certos casos, para certos tipos de pagamentos anteriormente cobrados), sem exigir que a decisão inicial que estabeleceu a obrigação de pagar o imposto seja previamente anulada. De igual modo, o cumprimento da obrigação de reembolso a nível administrativo não exige, necessariamente, que as autoridades administrativas procedam à revisão da decisão administrativa original, na medida em que, ao abrigo da legislação interna, podem limitar‑se a decidir de novo no sentido do reconhecimento do direito a obter o reembolso do imposto indevidamente cobrado.
102. Em segundo lugar, ainda que o legislador nacional negasse, a si próprio, a competência original para decidir sobre pagamentos efetuados do erário público, o que seria, de facto, bastante surpreendente, seria possível, em todo o caso, proceder à revisão das decisões administrativas originais emitidas em casos concretos, de acordo com as condições estabelecidas pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Kühne & Heitz (56).
103. Em terceiro lugar, existe igualmente a possibilidade de uma pessoa que se encontre na situação de O. M. Călin intentar uma ação por responsabilidade do Estado contra o Estado‑Membro que não tenha procedido ao reembolso dos montantes indevidamente cobrados.
104. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica, no seu despacho de reenvio, que, na altura dos factos, o pedido de revisão era a única via processual de recurso que O. M. Călin tinha à sua disposição. No entanto, o Governo romeno, por seu lado, nas suas observações escritas, afirma que O. M. Călin dispõe ainda da possibilidade de intentar uma ação por responsabilidade do Estado.
105. O Tribunal de Justiça recordou, recentemente, que «o princípio da autoridade do caso julgado não se opõe ao reconhecimento do princípio da responsabilidade do Estado em razão de uma decisão de um órgão jurisdicional que se pronuncia em última instância [...]. Com efeito, em razão, designadamente, da circunstância de que uma violação dos direitos conferidos pelo direito da União por tal decisão não pode geralmente ser sanada, os particulares não podem ser privados da possibilidade de acionarem a responsabilidade do Estado a fim de obterem por este meio uma proteção jurídica dos seus direitos» (57).
106. Por conseguinte, é claro que uma ação por responsabilidade do Estado não exige uma decisão nacional anterior que anule, oficialmente, a decisão judicial transitada em julgado anterior que se opõe ao reembolso do imposto indevidamente cobrado (58). Contudo, um pouco menos evidente é saber se uma ação por responsabilidade do Estado só é possível desde que essa decisão judicional transitada em julgado seja proferida por um órgão jurisdicional que decide em última instância —isto é, um órgão jurisdicional cujas decisões não são suscetíveis de recurso ordinário (59).
107. Em meu entender, não há dúvida de que, no quadro de ações por responsabilidade do Estado, a exigência de que o órgão jurisdicional que alegadamente infringiu o direito da União seja o órgão jurisdicional que decide em última instância é plenamente justificada quando essa alegada infração do direito da União constitua uma infração da obrigação de submeter uma questão prejudicial, que lhe é imposta pelo artigo 267.o, terceiro parágrafo, TFUE (60).
108. No entanto, considero que continua em aberto a questão de saber se esta obrigação pode ser imposta noutros casos, em particular quando a alegada infração constitui uma infração suficientemente caracterizada de uma disposição do direito da União.
109. Uma interpretação literal da jurisprudência do Tribunal de Justiça parece implicar que essa exigência se impõe, com efeito, em caso de responsabilidade do Estado por erros judiciais. Contudo, é útil recordar que essas constatações foram feitas no contexto de processos que incidiram sobre a alegada infração da obrigação de submeter um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 267.o, terceiro parágrafo, TFUE (61). Assim, a própria alegada ilegalidade (erro) consistia parcialmente (62) na falta de reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça. No entanto, isso excluiria também automaticamente a responsabilidade de outros órgãos jurisdicionais nacionais por infrações do direito da União diferentes (ou independentemente) da obrigação de reenvio prejudicial (63)?
110. Em meu entender, se a alegada violação do direito da União não constituir, no todo ou em parte, um incumprimento da obrigação de submeter um pedido de decisão prejudicial por parte órgão jurisdicional nos termos do artigo 267.o, terceiro parágrafo, TFUE, mas sim uma violação de outra disposição do direito da União, a natureza da ilegalidade pode não exigir necessariamente o esgotamento de todas as vias de recurso nacionais antes de se poder ser intentada uma ação por responsabilidade do Estado (64).
V. Conclusão
111. Tendo em consideração o exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial submetida pela Curtea de Apel Ploieşti (Tribunal de Recurso, Ploieşti, Roménia) da seguinte forma:
– A exigência de equivalência deve ser interpretada no sentido de que não se opõe, em circunstâncias como as do litígio no processo principal, a uma legislação nacional, tal como interpretada pela jurisprudência nacional, segundo a qual o prazo para a apresentação de um pedido de revisão de uma decisão transitada em julgado que viola o direito da União é de um mês a contar da data de notificação da decisão judicial transitada em julgado objeto de revisão. Em contrapartida, a exigência de efetividade e o artigo 47.o, primeiro parágrafo, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia podem obstar a uma via de recurso que, ao mesmo tempo que afetam consideravelmente os princípios da segurança jurídica e da força de caso julgado, não constitui um meio eficaz de atingir os objetivos que prossegue. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio definir esses objetivos e determinar se a via de recurso em causa no processo principal cumpre esses objetivos.