SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NILSA WAHLA,
predstavljeni 6. februarja 2019(1)
Zadeva C‑724/17
Vantaan kaupunki
proti
Skanska Industrial Solutions Oy
NCC Industry Oy
Asfaltmix Oy
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Korkein oikeus (vrhovno sodišče, Finska))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Člen 101 PDEU – Izvajanje konkurenčnega prava v zasebnem interesu (private enforcement) – Civilna odgovornost – Odškodninska tožba – Povrnitev škode, povzročene z ravnanjem, ki je v nasprotju s konkurenčnim pravom EU – Pogoji za povrnitev škode – Odškodninsko odgovorne osebe – Pojem podjetja – Načelo gospodarske kontinuitete“
1. Ta zadeva se nanaša na pogoje, s katerimi je urejena civilna odgovornost za kršitev konkurenčnega prava Unije, to je odgovornost, ki jo je pred približno 25 leti v znamenitih sklepnih predlogih v zadevi Banks vneto zagovarjal pokojni generalni pravobranilec W. Van Gerven.(2) Navedeni sklepni predlogi so že tedaj name naredili velik vtis in me navdihujejo še danes. Zato mi je v zadovoljstvo, da lahko svoj mandat generalnega pravobranilca zaključim s predložitvijo sklepnih predlogov prav na tem področju in nadgradim zapuščino sklepnih predlogov v zadevi Banks.
2. Od predstavitve navedenih sklepnih predlogov je prišlo do pomembnega razvoja sodne prakse(3) in zakonodaje(4) na področju civilne odgovornosti. Kljub temu so mnoga vprašanja bistvenega pomena še vedno brez odgovora. Eno od teh vprašanj zadeva osebe, ki jih je mogoče šteti za odškodninsko odgovorne za škodo, nastalo zaradi kršitve protimonopolnih pravil.
3. Organi, pristojni za konkurenco, pri izvajanju konkurenčnega prava Unije v javnem interesu uporabljajo načelo gospodarske kontinuitete kot pomoč pri določanju oseb, odgovornih za kršitev teh pravil. Glede na široko razlago pojma „podjetje“ iz določb Pogodbe v zvezi s konkurenco navedeno načelo narekuje, da odgovornost ni omejena na pravni subjekt, ki je sodeloval pri protikonkurenčnem ravnanju. V primeru prestrukturiranja ali drugih sprememb v strukturi podjetja je globo mogoče naložiti kateremu koli subjektu, ki je v gospodarskem smislu enak subjektu, ki je kršil konkurenčno pravo Unije.(5)
4. V obravnavani zadevi se postavlja vprašanje, ali je treba navedeno temeljno načelo konkurenčnega prava Unije uporabljati tudi v okviru izvajanja konkurenčnega prava Unije v zasebnem interesu. Natančneje, Sodišču je postavljeno vprašanje, ali je mogoče v zasebni odškodninski tožbi šteti, da je podjetje, ki je nadaljevalo gospodarsko dejavnost udeleženca kartela, odgovorno za plačilo odškodnine za škodo, nastalo zaradi kršitve člena 101 PDEU.
I. Pravni okvir
5. V skladu s finskim pravom je načeloma odškodninsko odgovoren samo pravni subjekt, ki je povzročil škodo.
6. V skladu s finsko zakonodajo o delniških družbah je vsaka delniška družba ločena pravna oseba z lastnim premoženjem in lastno odgovornostjo.
7. Poleg tega mora, kar zadeva pogoje za povrnitev škode v okviru nepogodbene odgovornosti, v finskem pravu oseba, ki namerno ali iz malomarnosti povzroči škodo drugi osebi, plačati odškodnino.
II. Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje
8. Na Finskem je na trgu asfalta v letih od 1994 do 2002 deloval kartel. Korkein hallinto-oikeus (vrhovno upravno sodišče, Finska) je z odločbo z dne 29. septembra 2009 sedmim družbam naložilo globe za protikonkurenčno ravnanje, za katero se je štelo, da je v nasprotju z nacionalnim zakonom o preprečevanju omejevanja konkurence in (glede na učinek navedenega kartela na trgovino med državami članicami) sedanjim členom 101 PDEU.
9. Ena od družb, ki ji je bila naložena globa, je bila družba Lemminkäinen Oyj, s katero je Vantaan kaupunki (mesto Vantaa, Finska) v obdobju med letoma 1998 in 2001 sklenilo več pogodb o asfalterskih delih.
10. Nekatere druge družbe, ki so bile udeležene v kartelu, in sicer Sata-Asfaltti Oy, Interasfaltti Oy in Asfalttineliö Oy, so v nasprotju z družbo Lemminkäinen Oyj medtem prenehale v postopkih prostovoljne likvidacije, njihovi edini delničarji, ki zdaj nastopajo pod imeni Skanska Industrial Solutions Oy, NCC Industry Oy in Asfaltmix Oy, pa so prevzeli premoženje svojih hčerinskih družb in nadaljevali njihovo poslovno dejavnost.
11. Korkein hallinto-oikeus (vrhovno upravno sodišče) je na podlagi načela gospodarske kontinuitete naložilo globo družbi Skanska Industrial Solutions Oy zaradi njenega ravnanja in ravnanja družbe Sata-Asfaltti Oy, družbi NCC Industry Oy zaradi ravnanja družbe Interasfaltti Oy, družbi Asfaltmix Oy pa zaradi ravnanja družbe Asfalttineliö Oy.
12. Potem ko je Korkein hallinto-oikeus (vrhovno upravno sodišče) sprejelo navedeno odločbo, je mesto Vantaa pri pristojnem prvostopenjskem sodišču (Helsingin käräjäoikeus (sodišče prve stopnje v Helsinkih, Finska)) vložilo zasebno odškodninsko tožbo proti družbam, ki so jim bile naložene globe, med drugim družbam Skanska Industrial Solutions Oy, NCC Industry Oy in Asfaltmix Oy.
13. Mesto Vantaa je v tem postopku od navedenih družb zahtevalo solidarno povrnitev odškodnine za škodo, nastalo zaradi plačila previsokih cen asfalterskih del, ki so bile posledice kartela. Družbe Skanska Industrial Solutions Oy, NCC Industry Oy in Asfaltmix Oy so tožbi ugovarjale med drugim z utemeljitvijo, da jih ni mogoče šteti za odgovorne za škodo, ki naj bi jo povzročile pravno neodvisne družbe. V skladu s tem so trdile, da bi bilo treba odškodninske zahtevke nasloviti na družbe, ki so prenehale v postopku likvidacije. Po njihovem mnenju naj bi obveznosti – ker se zahtevki niso uveljavljali v postopku prostovoljne likvidacije, v katerem so prenehale družbe, udeležene v kartelu – ugasnile.
14. Osrednje vprašanje nacionalnega postopka je torej, ali je mogoče šteti, da so družbe Skanska Industrial Solutions Oy, NCC Industry Oy in Asfaltmix Oy odgovorne za plačilo odškodnine za škodo, nastalo zaradi protikonkurenčnega ravnanja družb Sata-Asfaltti Oy, Interasfaltti Oy in Asfalttineliö Oy. Sodišče prve stopnje in pritožbeno sodišče sta v zvezi s tem zavzeli različni stališči.
15. Sodišče prve stopnje je menilo, da če se v takšnem položaju načelo gospodarske kontinuitete ne uporablja, je posamezniku lahko uveljavljanje odškodnine za škodo, nastalo zaradi kršitve zadevnih pravil o konkurenci, praktično onemogočeno ali čezmerno oteženo. Zlasti je tako, če je družba, ki je kršila navedena pravila, prenehala poslovati in je bila likvidirana. Sodišče prve stopnje je glede na navedeno menilo, da morajo za pripisovanje odgovornosti za plačilo globe na eni strani in za pripisovanje odškodninske odgovornosti na drugi strani veljati enaka načela, da se zagotovi učinek člena 101 PDEU. Sodišče prve stopnje je na podlagi tega ugotovilo, da so družbe Skanska Industrial Solutions Oy, NCC Industry Oy in Asfaltmix Oy dolžne plačati odškodnino za škodo, nastalo zaradi protikonkurenčnega ravnanja družb Sata-Asfaltti Oy, Interasfaltti Oy in Asfalttineliö Oy.
16. Zoper navedeno odločbo je bila vložena pritožba pri pristojnem pritožbenem sodišču (Helsingin hovioikeus (višje sodišče v Helsinkih, Finska)). Pritožbeno sodišče je ugotovilo, da ni nobene podlage za uporabo načela gospodarske kontinuitete v zasebni tožbi za povrnitev škode, nastale zaradi kršenja protimonopolnih pravil. Po mnenju navedenega sodišča poseganja v temeljna načela nepogodbene odgovornosti, ki izvirajo iz nacionalnega pravnega sistema, ni mogoče upravičiti s sklicevanjem na potrebo po zagotavljanju učinkovitosti konkurenčnega prava Unije. Načela, ki se uporabljajo pri nalaganju glob, naj se ne bi smela uporabljati v okviru zasebne odškodninske tožbe, če ni podrobnejših določb v zvezi s tem. Pritožbeno sodišče je zato zavrnilo zahtevke mesta Vantaa v delu, v katerem so bili naslovljeni na družbe Skanska Industrial Solutions Oy, NCC Industry Oy in Asfaltmix Oy zaradi ravnanja družb Sata-Asfaltti Oy, Interasfaltti Oy in Asfalttineliö Oy.
17. V istem postopku je pritožbeno sodišče družbi Lemminkäinen Oyj naložilo, da mora mestu Vantaa povrniti škodo, ki jo je povzročil kartel. Družba Lemminkäinen Oyj je medtem mestu plačala naloženo odškodnino.
18. Vendar pa je družba Lemminkäinen Oy tako kot mesto Vantaa zaprosila za dovoljenje za vložitev pritožbe pri Korkein oikeus (vrhovno sodišče, Finska) in to dovoljenje tudi dobila. Družba Lemminkäinen Oyj med drugim trdi, da bi bilo treba znesek odškodnine, katere plačilo ji je bilo naloženo, zmanjšati, ker mesto Vantaa ni zahtevalo odškodnine od (zdaj likvidiranih) družb, udeleženih v kartelu. Mestu Vantaa je bilo dovoljeno vložiti pritožbo pri Korkein oikeus (vrhovno sodišče) v zvezi z vprašanjem, ali je družbam Skanska Industrial Solutions Oy, NCC Industry Oy in Asfaltmix Oy mogoče pripisati civilno odgovornost na podlagi načela gospodarske kontinuitete.
19. Korkein oikeus (vrhovno sodišče) mora zdaj glede na trditve, ki so mu bile predložene, odločiti, ali je mogoče odškodninsko odgovornost pripisati družbi, ki je prevzela gospodarsko dejavnost udeleženca kartela, ki je prenehal na podlagi postopka prostovoljne likvidacije. V zvezi s tem korkein oikeus (vrhovno sodišče) pojasnjuje, da je po finskem pravu izhodišče nepogodbene odgovornosti pravilo, da je lahko odškodninsko odgovorna samo (pravna) oseba, ki je povzročila škodo. To ni tako samo v nekaterih okoliščinah, ko se spregled pravne osebnosti šteje za nujen za preprečitev neupravičenega izogibanja odgovornosti.
20. Korkein oikeus (vrhovno sodišče) je, ker je dvomilo o pravilni razlagi prava Unije, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali se odgovor na vprašanje, kdo je odškodninsko odgovoren za škodo, nastalo zaradi ravnanja, s katerim se krši člen 101 PDEU, določi z neposredno uporabo tega člena ali na podlagi nacionalnih predpisov?
2. Če se odškodninsko odgovorne osebe določijo neposredno na podlagi člena 101 PDEU: ali so odškodninsko odgovorni tisti, ki so zajeti s pojmom ‚podjetje‘ iz te določbe? Ali se za določitev odškodninsko odgovornih oseb uporabljajo ista načela, kot jih je Sodišče uporabilo na področju glob za določitev odgovornih oseb v takih zadevah in v skladu s katerimi lahko odgovornost temelji zlasti na pripadnosti isti gospodarski celoti ali na gospodarski kontinuiteti?
3. Če se odškodninsko odgovorne osebe določijo na podlagi nacionalnih predpisov držav članic: ali nacionalna ureditev, v skladu s katero družba, ki po tem, ko je pridobila vse delnice družbe, udeležene v kartelu, ki krši člen 101 PDEU, zadevno družbo likvidira in nadaljuje njeno poslovno dejavnost, ni odgovorna za povrnitev škode, ki jo je z ravnanjem, ki omejuje konkurenco, povzročila likvidirana družba, čeprav bi bilo pridobiti odškodnino od družbe, ki je bila likvidirana, praktično nemogoče ali čezmerno oteženo, krši zahtevo po učinkovitosti iz prava Unije? Ali zahteva po učinkovitosti nasprotuje razlagi nacionalnega prava države članice, v skladu s katero se kot pogoj za odgovornost zahteva, da je preoblikovanje podjetja opisane vrste nezakonito ali izvedeno umetno z namenom izogibanja obveznosti povrnitve škode, nastale zaradi kršitve pravil o konkurenci, ali je kako drugače nepošteno ali pa vsaj, da je družba ob izvajanju preoblikovanja podjetja vedela ali bi morala vedeti za kršitev pravil o konkurenci?“
21. Pisna stališča so predložili mesto Vantaa, družbe Skanska Industrial Solutions Oy (v nadaljevanju: Skanska), NCC Industry Oy (v nadaljevanju: NCC Industry) in Asfaltmix Oy (v nadaljevanju: Asfaltmix), finska, italijanska in poljska vlada ter Evropska komisija. Na obravnavi 16. januarja 2019 so te stranke, razen družbe Asfaltmix ter italijanske in poljske vlade, tudi ustno podale navedbe.
III. Analiza
22. Obravnavana zadeva se dotika temeljnega vidika izvajanja konkurenčnega prava Unije v zasebnem interesu: vzajemnega učinkovanja prava Unije in prava držav članic pri urejanju odškodninskih zahtevkov za škodo, nastalo zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije. Načela civilne odgovornosti za kršitev konkurenčnega prava Unije namreč v veliki meri temeljijo na sodni praksi Sodišča. Čeprav je Sodišče pravico zahtevati odškodnino za škodo, nastalo zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije, izpeljalo iz Pogodb(6) in podalo usmeritve v zvezi nekaterimi konkretnejšimi vidiki pravice zahtevati odškodnino,(7) pa se izvajanje konkurenčnega prava Unije v zasebnem interesu opira tudi na nacionalno zasebno pravo in postopkovna pravila.
23. Zakonodajalec Unije je vzajemno učinkovanje prava Unije in prava držav članic želel pojasniti v Direktivi 2014/104, ki pa se v obravnavani zadevi ne uporabi ratione temporis. Z navedeno direktivo so zdaj usklajeni nekateri vidiki odškodninskih tožb za škodo, nastalo zaradi kršitve protimonopolnih pravil, vloženih pri nacionalnih sodiščih. Vendar ta direktiva tako kot sodna praksa ne daje odgovorov na več načelnih vprašanj.
24. Eno od teh vprašanj je, kako (in predvsem na kakšni pravni podlagi) je treba določiti osebe, ki jih je treba šteti za odgovorne za škodo, nastalo zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije. Sodišče ima v obravnavani zadevi priložnost obravnavati to vprašanje: Sodišče je pozvano, naj odloči, v kolikšnem obsegu pravo Unije narekuje, kako je treba pripisati odgovornost v zasebnih odškodninskih tožbah, vloženih pri nacionalnih sodiščih, za povrnitev škode, nastale zaradi kršitve protimonopolnih pravil.
25. Pred analizo navedenega vprašanja je treba navesti nekaj uvodnih pojasnil o sistemu izvajanja konkurenčnega prava Unije v zasebnem interesu.
A. Uvod: sistem izvajanja konkurenčnega prava Unije v zasebnem interesu
26. Kar zadeva nepogodbeno odgovornost v evropskih pravnih sistemih, posameznik praviloma lahko z zasebno odškodninsko tožbo zahteva odškodnino za škodo, povzročeno z določenim ravnanjem ali dejanjem. Vendar pa natančno oblikovanje takšnih zahtevkov, vloženih pri sodiščih, v odvisnosti od pravnega sistema urejajo zelo različna pravila in načela. Raznolikost pravnih sistemov držav članic Unije je razlog za razlike med drugim v vrsti ravnanja, ki je lahko povod za nastanek odgovornosti (na primer deliktna, kvazideliktna ali objektivna odgovornost); krogu oseb, ki se štejejo za oškodovance; vzročni zvezi; osebah, ki se lahko štejejo za odgovorne za zatrjevano škodo, in kategorijah škode, ki jih je mogoče povrniti.
27. Vendar pa imajo kljub navedenim razlikam odškodninski postopki v Evropi pretežno popravljalno in kompenzacijsko (restitutio ad integrum) funkcijo. Čeprav ima obveznost plačila odškodnine v nekaterih okoliščinah lahko tudi odvračilno vlogo, je odgovornost za škodo kot samostojno sredstvo za odvračanje od neželenega ravnanja (ali kazen zanj) v evropskem pravnem prostoru verjetno manj razširjen pojav.
28. Vendar pa v okviru konkurenčnega prava Unije odškodninske tožbe izpolnjujejo obe funkciji. Odškodninski zahtevek za škodo, nastalo zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije, ima na eni strani kompenzacijsko funkcijo. Taki zahtevki posameznikom omogočajo, da zahtevajo popolno odškodnino za vso škodo, ki so jo domnevno utrpeli zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije.(8) Zasebni odškodninski zahtevek za škodo, nastalo zaradi kršitve konkurenčnega prava, ima lahko na drugi strani tudi odvračilni učinek, s čimer dopolnjuje izvajanje v javnem interesu.
1. Pomembnost, ki se v sodni praksi pripisuje polnemu učinku konkurenčnega prava Unije in odvračanju
29. Sodišče je s poudarjanjem pravic in učinkovitosti konkurenčnega prava Unije posebej izpostavilo odvračilni učinek odškodninskih tožb za škodo, nastalo zaradi kršitev konkurenčnega prava Unije.
30. Sodišče je postavilo temelje sistema za izvajanje v zasebnem interesu v Evropski uniji v sodbah Courage(9) in Manfredi(10). V navedenih zadevah je določilo pravico vsakega posameznika, da zahteva odškodnino za škodo, nastalo zaradi protikonkurenčnega ravnanja.(11)
a) Dvojna funkcija zasebnih odškodninskih tožb za škodo, nastalo zaradi kršitve protimonopolnih pravil
31. Iz sodne prakse je razvidno, da pravica zahtevati odškodnino vendarle ni bila uvedena zgolj zato, da se zagotovi povrnitev škode, nastale zaradi protikonkurenčnega ravnanja. Taka pravica je bila povezana tudi s potrebo po zagotovitvi polnega učinka konkurenčnega prava Unije.(12) V zvezi s tem je Sodišče posebej priznalo, da pravica zahtevati odškodnino krepi učinkovitost konkurenčnega prava Unije s tem, da podjetja odvrača od sklepanja protikonkurenčnih sporazumov ali sodelovanja v drugih protikonkurenčnih praksah in sporazumih, ki so pogosto prikriti. Zasebne odškodninske tožbe pred nacionalnimi sodišči so tako sredstvo za ohranitev učinkovite konkurence v Evropski uniji.(13) Povedano drugače, učinek navedenih tožb je odvračanje podjetij od ravnanj, ki škodujejo konkurenci.
32. Vendar je pomembno navesti, da čeprav je Sodišče sicer na podlagi člena 101 PDEU določilo pravico zahtevati odškodnino, pa doslej še ni jasno opredelilo bistvenih pogojev civilne odgovornosti. Jasno je tudi, da postopkovni in materialni okvir, ki je potreben za pridobitev odškodnine pred sodiščem, načeloma ureja nacionalno pravo.(14) Kot je Sodišče ugotovilo v sodbah, izdanih po sodbah Courage in Manfredi, morajo države članice ob neobstoju pravil Unije v zvezi s tem določiti podrobna pravila glede izvrševanja pravice zahtevati odškodnino za škodo, nastalo zaradi kršitve člena 101 PDEU (ali člena 102 PDEU), vključno s tistimi glede uporabe pojma „vzročna zveza“. Vendar pa morajo države članice zagotoviti, da so navedena nacionalna pravila v skladu z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti.(15)
33. Toda – katera vprašanja v zvezi z odškodninskimi tožbami ureja pravo Unije in katera nacionalno pravo držav članic? Menim, da je odgovor na to vprašanje mogoče razbrati iz novejše sodne prakse.
b) Vzajemno učinkovanje prava Unije in nacionalnega prava ter okrepitev odvračilnega učinka kot cilja zasebnih odškodninskih tožb za škodo, nastalo zaradi kršitve protimonopolnih pravil
34. Sodba Sodišča Kone(16) razjasni navedeno vprašanje. Sodišče je v navedeni zadevi menilo, da žrtve zaščitne cene („umbrella pricing“), to je posamezniki, posredno oškodovani zaradi povišanih cen, ki so bile posledica kršitve člena 101 PDEU, lahko zahtevajo odškodnino za takšno škodo z zasebno odškodninsko tožbo. Ugotovljeno je bilo torej, da je nacionalno pravilo glede vzročne zveze, v skladu s katerim je možnost zahtevati odškodnino za škodo, nastalo zaradi zaščitne cene, že vnaprej izključena, v nasprotju s členom 101 PDEU.(17)
35. Izstopata dve medsebojno povezani ugotovitvi.
36. Prvič, Sodišče je v sodbi Kone potrdilo, da morajo države članice določiti podrobna pravila glede izvrševanja pravice zahtevati odškodnino za škodo, nastalo zaradi kartela ali ravnanja, prepovedanega s členom 101 PDEU, vključno s tistimi glede uporabe pojma „vzročna zveza“. Vendar pa morajo države članice zagotoviti, da so navedena nacionalna pravila v skladu z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti. To pomeni, da zadevna pravila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za pravna sredstva v zvezi s kršitvami podobnih pravic, podeljenih z nacionalnim pravom, in ne smejo čezmerno otežiti ali praktično onemogočiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravo Unije.(18)
37. Ob upoštevanju navedenega bi se torej lahko zdelo, da je treba združljivost katerega koli nacionalnega pravila, ki ureja odškodninske tožbe za škodo, nastalo zaradi kršitve protimonopolnih pravil, s pravom Unije presoditi na podlagi klasičnega preizkusa enakovrednosti in učinkovitosti. Vendar se ne sme spregledati, da je Sodišče po tem, ko je navedlo to splošno ugotovitev, menilo, da v posebnem okviru konkurenčnega prava uporaba upoštevnih nacionalnih pravil ne sme posegati v učinkovito uporabo člena 101 PDEU.(19) Ob natančnejši preučitvi se namreč pokaže, da nadaljnja presoja temelji na polnem učinku člena 101 PDEU.(20)
38. Menim, da pristop, ki ga je uporabilo Sodišče, zahteva več kot le presojo, ki temelji na načelih enakovrednosti in učinkovitosti. Po mojem mnenju zahteva presojo združljivosti spornega nacionalnega pravila z vidika polnega učinka določbe iz Pogodbe, in sicer člena 101 PDEU.
39. Med presojo, ki temelji na načelih enakovrednosti in učinkovitosti, na eni strani ter presojo, ki temelji na polnem učinku člena 101 PDEU, na drugi je velika razlika. Pripomore k razmejitvi vprašanj, ki jih ureja pravo Unije, in vprašanj, ki jih urejajo pravni sistemi držav članic.
40. Po moji razlagi sodne prakse se klasični preizkus enakovrednosti in učinkovitosti uporablja samo v zvezi s „podrobnimi pravili glede izvrševanja pravice zahtevati odškodnino“ pred nacionalnimi sodišči. Povedano drugače, navedeni preizkus se uporablja za pravila, ki se (tako ali drugače) nanašajo na uporabo pravice zahtevati odškodnino pred sodiščem.(21) Takšna pravila morajo določiti države članice.
41. Nasprotno se materialni pogoji za uveljavljanje pravice zahtevati odškodnino (kot je vzročna zveza) preučijo v skladu s členom 101 PDEU.
42. Seveda je res, da se je Sodišče v sodbi Kone vzdržalo pozitivne opredelitve pojma „vzročna zveza“ po pravu Unije. To je storilo kljub nasprotnemu predlogu generalne pravobranilke J. Kokott.(22) Sodišče je namesto tega postopalo previdno (kot to pogosto stori) in je svoj odgovor omejilo na to, kar je bilo nujno potrebno v zadevi, ki jo je tedaj obravnavalo.(23) Sodišče je tako ob sklicevanju na polni učinek člena 101 PDEU ugotovilo, da navedena določba Pogodbe nasprotuje nacionalnemu pravilu glede vzročne zveze, ki že vnaprej izključuje možnost zahtevati odškodnino za škodo, nastalo zaradi obstoja zaščitne cene.
43. Povedano drugače, čeprav je Sodišče razvoj pomena pojma „vzročna zveza“ prepustilo prihodnji sodni praksi, menim, da se tega ne sme razlagati tako, da se pogoji, ki predstavljajo temelj odškodninskega zahtevka, urejajo z nacionalnim pravom.
44. Drugič, kot neposredna posledica poudarka na polnem učinku člena 101 PDEU je bil v zadevi Kone smisel pravice zahtevati odškodnino za škodo, nastalo zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije, tesno povezan z odvračanjem. Sodišče je namreč s tem, da je zavrglo možnost uporabe pravila, ki za ugotovitev civilne odgovornosti zahteva obstoj neposredne vzročne zveze, odločilo, da člen 101 PDEU nasprotuje nacionalnemu pravilu, ki izključuje civilno odgovornost podjetij, udeleženih v kartelu, za škodo, nastalo zaradi povišanja cen na trgu, ki je posledica protikonkurenčnega ravnanja.(24)
45. „Škoda“, nastala zaradi zaščitne cene, je posledica samostojne odločitve glede določanja cen, ki jo sprejme oseba, ki ni udeležena v spornem protikonkurenčnem ravnanju. Takšna odločitev lahko vpliva na veliko število posameznikov. Zato se število posameznikov, ki imajo pravico zahtevati odškodnino za škodo, nastalo zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije, neposredno na podlagi člena 101 (ali člena 102) PDEU, opazno poveča. Glede na navedeno sodba v zadevi Kone pomeni odločilen korak naprej na poti k okrepitvi vloge odškodninskih tožb za škodo, nastalo zaradi kršitve protimonopolnih pravil, kot instrumenta, namenjenega odvračanju podjetij od protikonkurenčnega ravnanja.
2. Ali je poudarek na odvračanju upravičen?
46. Čeprav bi bilo mogoče o praktični dodani vrednosti rešitve, do katere je Sodišče prišlo v zadevi Kone, za učinkovitost celotnega sistema izvajanja v zasebnem interesu veliko povedati, menim, da je poudarek, ki ga je Sodišče na splošno namenilo odvračanju, upravičen iz več razlogov. Predstavil bom dva izmed njih.
47. Prvič, izvajanje v zasebnem interesu v obliki odškodninskih tožb je, kot je navedlo Sodišče, dodaten element odvračanja od protikonkurenčnega ravnanja, katerega odvračilnega učinka samo z izvajanjem v javnem interesu ni mogoče doseči. Tako kot pri izvajanju v javnem interesu je glavni cilj izvajanja v zasebnem interesu vplivanje na ravnanje podjetij na trgu, da bi se odvrnila od protikonkurenčnega ravnanja.
48. Če imajo posamezniki (ki so pogosto iz prve roke seznanjeni s karteli ali drugim protikonkurenčnim ravnanjem) na razpolago učinkovita pravna sredstva zasebnega prava, se na eni strani poveča verjetnost, da bo odkrito večje število nezakonitih omejevanj in da bodo kršitelji spoznani za odgovorne.(25) Povedano drugače, tveganje odkritja se opazno poveča. Na drugi strani, čeprav je odvračilni učinek enega samega odškodninskega zahtevka nedvomno zanemarljiv, pa je s številom potencialnih vlagateljev zahtevkov – skupaj s povečanim tveganjem odkritja – mogoče razložiti, zakaj so mehanizmi izvajanja v zasebnem interesu (kot so odškodninske tožbe) učinkovito sredstvo za zagotavljanje upoštevanja pravil o konkurenci.(26)
49. Drugič, opozoriti je treba, da je škoda, ki nastane zaradi protikonkurenčnega ravnanja, običajno izključno gospodarska. Čeprav je v nekaterih primerih neposredno škodo za gospodarske interese nekaterih oseb lahko sorazmerno preprosto določiti in dokazati, je treba poudariti, da kršitve konkurenčnega prava povzročajo tudi posredno škodo ter, splošneje, škodljive posledice za strukturo in delovanje trga. Ni treba posebej omeniti, da ocenjevanje ali dokazovanje škode, kaj šele vzročne zveze, na podlagi hipotetičnega niza dogodkov povzroča kopico težav.
50. Vendar pa je dejanska škoda, ki jo povzročajo nezakonite omejitve konkurence, v bistvu mrtva izguba, ki je posledica takšnih omejitev, to je zmanjšanje gospodarske učinkovitosti zaradi zadevnega protikonkurenčnega ravnanja. To pomeni, da škodo, ugotovljeno v odškodninskih tožbah za škodo, nastalo zaradi kršitve konkurenčnega prava, v resnici predstavljata gospodarska neučinkovitost, ki je posledica kršitve, in posredna škoda, ki jo utrpi družba kot celota zaradi manjše blaginje potrošnikov. Nazadnje zato menim, da je kompenzacijska funkcija odškodninske tožbe za škodo, nastalo zaradi kršitve konkurenčnega prava, podrejena njeni odvračilni funkciji.
51. Ob upoštevanju navedenega se bom zdaj posvetil konkretni obravnavi vprašanj za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Korkein oikeus (vrhovno sodišče).
B. Preučitev vprašanj za predhodno odločanje
52. Predložitveno sodišče je Sodišču postavilo tri vprašanja, od katerih sta bili dve podani podredno (glede na odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje). Vsa tri vprašanja so neločljivo povezana in namenjena razjasnitvi iste težave: ali pravo Unije zahteva, da mora biti posamezniku v zasebni odškodninski tožbi pred nacionalnim sodiščem omogočeno, da lahko zahteva odškodnino za škodo, nastalo zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije, od družbe, ki je nadaljevala gospodarsko dejavnost udeleženca kartela? Povedano drugače, ali je treba v teh okoliščinah uporabiti načelo gospodarske kontinuitete?
53. Menim, da je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno.
54. Da bi pojasnil, zakaj je tako, bom zaporedoma obravnaval prvo in drugo vprašanje.
1. Določitev oseb, odgovornih za plačilo odškodnine, ureja pravo Unije
55. Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem izvedeti, ali je treba osebe, odgovorne za plačilo odškodnine za škodo, nastalo zaradi ravnanja, ki je v nasprotju s členom 101 PDEU, določiti na podlagi prava Unije ali na podlagi nacionalnega prava.
56. Večina strank, ki so predložile stališča v tej zadevi, trdi, da določitev oseb, odgovornih za plačilo odškodnine, ureja nacionalno pravo. Po njihovem mnenju manevrski prostor, ki ga imajo države članice v tem pogledu, omejujeta načeli enakovrednosti in učinkovitosti.
57. S tem stališčem se ne strinjam.
58. Prvič, ker ima člen 101 PDEU neposredni učinek, ima pravne posledice v odnosih med posamezniki in tako za posameznike ustvarja pravice, katerih spoštovanje morajo zagotoviti nacionalna sodišča. Kot je bilo navedeno zgoraj, je Sodišče iz neposrednega učinka člena 101 PDEU izpeljalo pravico zahtevati odškodnino za škodo, nastalo zaradi kršitve te določbe. Drugič, Sodišče je v zvezi s tem večkrat razsodilo, da morajo podrobna pravila za uresničevanje navedene pravice določiti države članice ob upoštevanju (minimalnih) zahtev po enakovrednosti in učinkovitosti.(27)
59. Je določitev oseb, ogovornih za plačilo odškodnine za škodo, nastalo zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije, takšno podrobno pravilo za uresničevanje pravice zahtevati odškodnino? Ali pa je to temeljni pogoj odgovornosti, ki ga ureja pravo Unije?
60. Menim, da je to temeljni pogoj odgovornosti, ki ga ureja pravo Unije.
61. Pri določitvi oseb, ki jih je mogoče šteti za odškodninsko odgovorne, ne gre za podrobnosti konkretne uporabe odškodninskega zahtevka ali za pravilo, ki ureja dejansko uveljavljanje pravice zahtevati odškodnino. Določitev odškodninsko odgovornih oseb je druga plat pravice zahtevati odškodnino za škodo, nastalo zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije. Obstoj pravice zahtevati odškodnino na podlagi člena 101 PDEU je namreč pogojen z obstojem kršene pravne obveznosti.(28) Predpostavlja tudi obstoj osebe, ki je odgovorna za navedeno kršitev.
62. Katera je ta oseba, je mogoče ugotoviti na podlagi člena 101 PDEU, ki se uporablja za podjetja. Naslovniki prepovedi iz člena 101 PDEU so namreč podjetja, ki so pojem, ki ga Sodišče prilagodljivo uporablja v okviru izvajanja v javnem interesu in naložitve glob.
63. V skladu z načeli, določenimi v sodni praksi, ta pojem zajema vse subjekte, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, ne glede na njihovo pravno obliko in način financiranja. Kadar tak subjekt krši konkurenčno pravo Unije, mora v skladu z načelom osebne odgovornosti odgovarjati za to kršitev.(29)
64. Ob upoštevanju navedenega ne morem najti niti enega dobrega razloga, zakaj bi bilo treba odškodninsko odgovorne osebe v okviru civilne odgovornosti določiti na drugačni podlagi. Ravno nasprotno.
65. Komisija je na obravnavi trdila, da molk sodne prakse Sodišča v zvezi s tem vprašanjem skupaj z dejstvom, da se Direktiva 2014/104 zdaj posebej sklicuje na solidarno odgovornost podjetij za plačilo odškodnine za škodo, nastalo zaradi protimonopolnega ravnanja,(30) pomeni, da je določitev oseb, ki jih je treba šteti za odgovorne, urejena z nacionalnim pravom, pri čemer je treba upoštevati načeli enakovrednosti in učinkovitosti. Vendar to, da Sodišče ni imelo priložnosti razjasniti tega vprašanja ali da je zakonodajalec Unije v to direktivo vključil določbo o solidarni odgovornosti podjetij, ne pove veliko o normativni podlagi, na osnovi katere bi bilo treba določiti odškodninsko odgovorne osebe, niti o načelih, ki jih je treba uporabiti pri določanju takih oseb.
66. Določitev odgovornih oseb neposredno vpliva na sam obstoj pravice zahtevati odškodnino. Zato predstavlja vprašanje temeljnega pomena, ki je kot tako enakovredno sami pravici zahtevati odškodnino. Povedano drugače, tako kot vzročno zvezo, ki je še eden od temeljnih pogojev za odgovornost, je tudi odgovorne osebe treba določiti na podlagi prava Unije.
67. Temeljni pogoji odgovornosti morajo biti enotni.(31) Če bi se opredelitev oseb, odgovornih za plačilo odškodnine, v posameznih državah članicah razlikovala, bi obstajala očitna nevarnost različne obravnave gospodarskih subjektov glede na to, sodišča katere države članice obravnavajo zasebni odškodninski zahtevek. Z vidika učinkovitega izvajanja konkurenčnega prava Unije bi se s tem, da bi določitev oseb, odgovornih za plačilo odškodnine, prepustili prosti presoji držav članic, lahko opazno omejila pravica zahtevati odškodnino. Poleg tega, če bi se v državah članicah uporabljala različna pravila v zvezi s temeljnim vprašanjem, ki neposredno vpliva na sam obstoj pravice zahtevati odškodnino, to ne bi bilo le v nasprotju z enim od temeljnih ciljev konkurenčnega prava Unije, in sicer zagotavljanjem enakovrednih pogojev za vsa podjetja, ki poslujejo na notranjem trgu, ampak bi hkrati spodbujalo izbiranje najugodnejšega sodišča (forum shopping).(32)
68. Končno, takšna rešitev bi škodljivo vplivala na odvračilni učinek odškodninskih tožb in s tem na učinkovitost izvajanja konkurenčnega prava Unije, ki je cilj, ki mu je Sodišče v sodni praksi pripisalo posebno pomembnost.
69. Zato bi bilo treba v zasebni odškodninski tožbi pred nacionalnim sodiščem osebe, odgovorne za plačilo odškodnine za škodo, nastalo zaradi kršitve konkurenčnega prava Unije, določiti na podlagi prava Unije ob sklicevanju na člen 101 PDEU (ali glede na okoliščine primera na člen 102 PDEU).
70. Ali to pomeni, da bi bilo treba za določitev oseb, odgovornih za plačilo odškodnine, v odškodninski tožbi za škodo, nastalo zaradi kršitve protimonopolnih pravil, pred nacionalnim sodiščem uporabiti načelo gospodarske kontinuitete?
2. Uporaba načela gospodarske kontinuitete za določitev oseb, odgovornih za plačilo škode, v okviru zasebne odškodninske tožbe za škodo, nastalo zaradi kršitve protimonopolnih pravil
71. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje, ali za določitev oseb, odgovornih za plačilo škode, veljajo ista načela, kot so tista, ki jih je Sodišče določilo v zvezi z naložitvijo glob.
72. Najprej je koristno na kratko ponoviti osnovna načela sodne prakse Sodišča v zvezi z načelom gospodarske kontinuitete, v zvezi s katero je treba spomniti, da je bila razvita v okviru izvajanja konkurenčnega prava Unije v javnem interesu.
73. Načelo gospodarske kontinuitete je izraz široke opredelitve podjetja v konkurenčnem pravu Unije. Uporablja se zlasti, kadar subjekt, ki je storil kršitev, pravno ali gospodarsko preneha obstajati. Kot je pojasnilo Sodišče, sankcija, če bi bila naložena podjetju, ki pravno še obstaja, vendar ne opravlja več gospodarske dejavnosti, ne bi imela odvračilnega učinka.(33)
74. Čeprav je osebna odgovornost še vedno glavno pravilo, je smisel razširitve odgovornosti na subjekt, ki nadaljuje dejavnosti subjekta, ki je kršil konkurenčno pravo Unije, na splošno to, da bi se podjetja sicer lahko izognila sankcijam tako, da bi spremenila svojo identiteto s prestrukturiranjem, prodajo ali drugimi pravnimi ali organizacijskimi spremembami. Cilj kaznovanja ravnanja, ki je v nasprotju s konkurenčnim pravom, in preprečevanja njegovih ponovitev z odvračilnimi sankcijami bi bil tako ogrožen.(34)
75. Z vidika konkurenčnega prava Unije torej pravna ali organizacijska sprememba ne pomeni nujno nastanka novega podjetja, ki ni odgovorno za ravnanje predhodnega subjekta, ki je storilo kršitev, če z gospodarskega vidika med subjektoma obstaja istovetnost. V zvezi s tem sta pravna oblika subjekta, ki je storil kršitev, in pravna oblika njegovega naslednika po mnenju Sodišča prav tako neupoštevni.(35) To pa zato, ker subjekt v gospodarskem smislu ostane isti.
76. Menim, da argumenti, ki so bili navedeni v okviru izvajanja konkurenčnega prava v javnem interesu, da bi upravičili uporabo širokega pojma „podjetje“ in z njim tesno povezanega načela gospodarske kontinuitete, veljajo tudi v okviru zasebne odškodninske tožbe za kršitev konkurenčnega prava Unije. To pa zato, ker je namen zasebne odškodninske tožbe – enako kot izvajanja konkurenčnega prava v javnem interesu s strani organov, pristojnih za konkurenco – odvračati podjetja od protikonkurenčnega ravnanja, čeravno ne z istim mehanizmom. Kot je poudarilo mesto Vantaa, izvajanje konkurenčnega prava Unije v javnem interesu in v zasebnem interesu namreč skupaj tvorita popoln sistem izvajanja, ki ga je kljub temu, da je sestavljen iz dveh delov, treba obravnavati kot celoto.
77. Če se načelo gospodarske kontinuitete ne bi uporabljalo v okviru odškodninske tožbe, bi to opazno oslabilo odvračilni element, ki izhaja iz tega, da je vsakemu posamezniku omogočeno, da zahteva odškodnino za kršitev konkurenčnega prava Unije.
78. Poleg tega, kot je nazorno prikazano v obravnavani zadevi, bi se podjetja lahko izognila civilni odgovornosti s pomočjo korporativnih ali drugih dogovorov, zaradi katerih bi bilo posameznikom praktično onemogočeno uveljavljati pravico zahtevati odškodnino na podlagi člena 101 PDEU. V zvezi s tem so družbe Skanska, NCC Industry in Asfaltmix pred Sodiščem trdile, da bi mesto Vantaa lahko zahtevalo odškodnino tudi od zdaj likvidiranih družb. Čeprav se dejansko zdi, da finska zakonodaja o družbah oškodovancu omogoča to možnost, si je težko predstavljati, kako bi se posameznikom s tem lahko zagotovila kakršna koli dejanska pravica do odškodnine, saj je dobro znano, da kjer nič ni, ni kaj vzeti.
79. Zagotovo se lahko zdi problematično, da je družbo mogoče šteti za odgovorno za škodo, ki jo je s protikonkurenčnim ravnanjem povzročila druga (likvidirana) družba, samo zato, ker prvonavedena družba nadaljuje gospodarsko dejavnost drugonavedene. Tako bi bilo mogoče trditi, da uporaba načela gospodarske kontinuitete v okviru odškodninskega zahtevka obrača na glavo logiko takšnih zahtevkov v zasebnem pravu, zlasti ker kršitelj in oseba, odgovorna za plačilo odškodnine, (pravno) nista isti subjekt.
80. Po mojem mnenju pa ta rešitev ni prav nič nenavadna niti presenetljiva. Kot sem pojasnil zgoraj, so odškodninske tožbe za škodo, nastalo zaradi kršitve protimonopolnih pravil, sestavni del izvajanja konkurenčnega prava Unije, to je sistema, ki je (kot celota) pretežno namenjen temu, da podjetja odvrača od protikonkurenčnega ravnanja. V tem sistemu je odgovornost povezana s sredstvi, in ne z določeno pravno osebo. Z gospodarskega vidika se torej podjetje, ki je storilo kršitev, šteje za odgovorno tako za javnopravne sankcije kot za odškodnino po zasebnem pravu. Ker se izvajanje v javnem interesu in izvajanje v zasebnem interesu medsebojno dopolnjujeta ter sta sestavna dela iste celote, bi bila rešitev, v skladu s katero bi se razlaga pojma „podjetje“ razlikovala glede na mehanizem, ki se uporablja za izvajanje konkurenčnega prava Unije, preprosto nevzdržna.
81. Zato menim, da je treba člen 101 PDEU razlagati tako, da je pri določanju osebe, odgovorne za plačilo odškodnine za škodo, nastalo zaradi kršitve te določbe, treba uporabiti načelo gospodarske kontinuitete, tako da lahko posameznik v zasebni odškodninski tožbi pred nacionalnim sodiščem odškodnino zahteva od družbe, ki nadaljuje gospodarsko dejavnost udeleženca kartela.
82. Preden zaključim, moram navesti še zadnjo ugotovitev v zvezi z navedbo družbe NCC Industry na obravnavi.
83. Družba NCC Industry je v ustnih navedbah Sodišče pozvala, naj omeji časovne učinke sodbe, če bi ugotovilo, da je pri določitvi oseb, odgovornih za plačilo odškodnine za škodo, nastalo zaradi kršitve protimonopolnih ravnanj, v okviru zasebne tožbe treba uporabiti načelo gospodarske kontinuitete. Vendar pa je ta predlog temeljil na splošni in premalo utemeljeni trditvi v zvezi s finančnimi posledicami, ki naj bi jih imela takšna razlaga za gospodarske subjekte, ki so prevzeli druge družbe. Zato bi bilo treba navedeni predlog takoj zavrniti, ne da bi bilo treba podrobno preučiti, ali sta v obravnavani zadevi izpolnjena oba kumulativna pogoja za omejitev časovnih učinkov sodbe, določena v sodni praksi.(36)
IV. Predlog
84. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Korkein oikeus (vrhovno sodišče, Finska), odgovori:
Člen 101 PDEU je treba razlagati tako, da je pri določitvi osebe, odgovorne za plačilo odškodnine za škodo, nastalo zaradi kršitve te določbe, treba uporabiti načelo gospodarske kontinuitete, tako da lahko oškodovanec v zasebni odškodninski tožb pred nacionalnim sodiščem odškodnino zahteva od podjetja, ki je nadaljevalo gospodarsko dejavnost udeleženca kartela.