RETTENS DOM (Niende Udvidede Afdeling)
14. februar 2019 (*)
»Personoplysninger – beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af disse oplysninger – ret til indsigt i disse oplysninger – forordning (EF) nr. 45/2001 – nægtelse af at give indsigt – annullationssøgsmål – skrivelse, der henviser til en tidligere delvis nægtelse af at give indsigt uden at foretage en fornyet prøvelse – begrebet anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF – begrebet rent bekræftende retsakt – anvendelighed på området for indsigt i personoplysninger – nye væsentlige omstændigheder – søgsmålsinteresse – antagelse til realitetsbehandling – begrundelsespligt«
I sag T-903/16,
RE ved advokat S. Pappas,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved H. Kranenborg og D. Nardi, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand støttet på artikel 263 TEUF om annullation af meddelelse fra direktøren for Sikkerhedsdirektoratet ved Kommissionens Generaldirektorat for Menneskelige Ressourcer og Sikkerhed af 12. oktober 2016, for så vidt som der deri gives sagsøgeren afslag på dennes anmodning om indsigt i visse af dennes personoplysninger,
har
RETTEN (Niende Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, S. Gervasoni, og dommerne L. Madise, R. da Silva Passos, K. Kowalik-Bańczyk (refererende dommer) og M.C. Mac Eochaidh,
justitssekretær: fuldmægtig N. Schall,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 20. september 2018,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1 Sagsøgeren, RE, varetager opgaver som [fortroligt] (1) i Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Internationalt Samarbejde og Udvikling.
2 Sagsøgeren har været genstand for en administrativ undersøgelse (herefter »den administrative undersøgelse«), der blev gennemført af Sikkerhedsdirektoratet ved Kommissionens Generaldirektorat for Menneskelige Ressourcer og Sikkerhed (herefter »sikkerhedsdirektoratet«). Undersøgelsen vedrørte sagsøgerens formodede deltagelse i efterretningstjenestelige aktiviteter og navnlig hans adfærd under en konflikt mellem to tredjelande, i hvilken forbindelse han blev mistænkt for at have været for tæt på en af disse stater og for at have videregivet visse fortrolige oplysninger til denne stat uden at have haft tilladelse hertil.
3 Ved e-mail af 5. december 2013 anmodede sagsøgeren på grundlag af artikel 13 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 45/2001 af 18. december 2000 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og ‑organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger (EFT 2001, L 8, s. 1) sikkerhedsdirektoratet om at udlevere alle de informationer og oplysninger, der vedrørte hans person og arbejde, som dette direktorat var i besiddelse af, til ham.
4 Ved meddelelse af 25. februar 2014 nægtede direktøren for sikkerhedsdirektoratet, efter at have henvist til, at visse dokumenter allerede var blevet udleveret til sagsøgeren den 27. november 2013, at give ham indsigt i de andre personoplysninger, der vedrørte ham, med den begrundelse, at disse oplysninger var omfattet af de undtagelser og begrænsninger, som er fastsat i artikel 20, stk. 1, litra a)-d), i forordning nr. 45/2001.
5 Da sagsøgeren var af den opfattelse, at denne nægtelse af indsigt tilsidesatte artikel 13 og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 45/2001, klagede han ved skrivelse af 18. april 2014 til Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse (EDPS) på grundlag af artikel 32, stk. 2, i forordning nr. 45/2001.
6 Ved afgørelse af 26. februar 2016 fastslog EDPS, at henset til den måde, hvorpå sikkerhedsdirektoratet havde anvendt undtagelserne i artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 45/2001 på, havde det ikke behandlet visse af sagsøgerens personoplysninger korrekt.
7 Efter EDPS’ afgørelse foretog sikkerhedsdirektoratet en fornyet prøvelse af sagsøgerens anmodning om indsigt i dennes personoplysninger.
8 Efter denne fornyede prøvelse imødekom direktøren for sikkerhedsdirektoratet ved afgørelse af 8. marts 2016 (herefter »afgørelsen af 8. marts 2016«) delvist sagsøgerens anmodning, idet direktøren gav ham indsigt i visse af dennes personoplysninger og desuden udleverede 8 dokumenter (dokument nr. 44, 59-62, 67, 69 og 71) til ham. Denne afgørelse indeholdt i bilaget en tabel, hvori 71 dokumenter, som var i sikkerhedsdirektoratets besiddelse, var opregnet, og hvor der for hvert eneste af disse dokumenter var beskrevet dets dato, dets formål, hvilken type personoplysninger det indeholdt, en kort beskrivelse af indholdet af disse oplysninger, disses kilde og hvad angik 35 af de 71 dokumenter (dokument nr. 1, 6-9, 11, 12, 14-16, 18, 20, 21, 27, 28, 31, 32, 35, 36, 41, 42, 45, 46, 48-52, 54-57, 66, 68 og 70) grunden eller grundene til, at visse af disse oplysninger ikke kunne videregives i henhold til artikel 20, stk. 1, litra a) og c), i forordning nr. 45/2001. Blandt disse dokumenter fandtes med nr. 57 en »note vedrørende [sagsøgerens] ansættelse som [fortroligt] i [Kommissionens Generaldirektorat for Internationalt Samarbejde og Udvikling]« af 23. januar 2012 (herefter »dokument nr. 57«).
9 Ved e-mail af 29. april 2016 til sikkerhedsdirektoratet noterede sagsøgeren sig svarene i afgørelsen af 8. marts 2016 og tilkendegav sit ønske om at få indsigt i »et begrænset antal dokumenter [heriblandt dem, som er opført i tabellen, der er vedlagt som bilag til denne afgørelse]«. Sagsøgeren anmodede i denne forbindelse om at få oplyst, hvornår den administrative undersøgelse ville blive afsluttet.
10 Parallelt hermed indgav sagsøgeren en ny klage til EDPS den 5. juli 2016 og gjorde gældende, at sikkerhedsdirektoratet i afgørelsen af 8. marts 2016 endnu ikke havde efterkommet EDPS’ afgørelse af 26. februar 2016, hvormed der var blevet truffet afgørelse om hans tidligere klage.
11 Ved afgørelse af 25. juli 2016 (herefter »EDPS’ afgørelse af 25. juli 2016«) fastslog EDPS, at sikkerhedsdirektoratet i afgørelsen af 8. marts 2016 fuldt ud havde gennemført de anbefalinger, som EDPS havde formuleret i afgørelsen af 26. februar 2016, og konkluderede følgelig, at afgørelsen af 8. marts 2016 ikke tilsidesatte artikel 13 og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 45/2001.
12 Den 14. september 2016 besvarede sikkerhedsdirektoratet sagsøgerens e-mail af 29. april 2016. Idet sikkerhedsdirektoratet var af den opfattelse, at det havde modtaget en begæring om aktindsigt, der var indgivet på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43), opfordrede sikkerhedsdirektoratet på grundlag af denne forordnings artikel 6, stk. 2, sagsøgeren om at præcisere dennes begæring således, at det kunne identificere de dokumenter, som han ønskede aktindsigt i. Sikkerhedsdirektoratet oplyste endvidere sagsøgeren om, at den administrative undersøgelse var blevet afsluttet den 31. august 2016.
13 Ved skrivelse af 21. september 2016 til sikkerhedsdirektoratet (herefter »anmodningen af 21. september 2016«) anmodede sagsøgeren under påberåbelse af dels artikel 13 i forordning nr. 45/2001, dels artikel 6 i forordning nr. 1049/2001, om indsigt i 42 af de 71 identificerede dokumenter, der var opregnet i afgørelsen af 8. marts 2016 (dokument nr. 1-5, 8, 11, 13, 14, 19, 21-30, 33, 34, 37-43, 47-53, 56-58 og 63-65) eller i det mindste om indsigt i de »informationer«, der var indeholdt i disse dokumenter. Sagsøgeren opdelte i denne forbindelse de dokumenter og informationer, som han havde anmodet om indsigt i, i fire grupper, som parterne havde betegnet som gruppe A (dokument nr. 2-5, 13, 19, 22-26, 29, 30, 33, 34, 37-40, 43, 47, 53, 56, 58 og 63), B (dokument nr. 8, 11, 41, 42, 48, 49 og 51), C (dokument nr. 48, 49 og 51, som allerede var omfattet af gruppe B) og D (dokument nr. 1, 14, 21, 27, 28, 50, 52 og 57), og præciserede for hver af disse grupper begrundelserne for, at anmodningen efter hans opfattelse skulle imødekommes.
14 Den 12. oktober 2016 besvarede direktøren for sikkerhedsdirektoratet anmodningen af 21. september 2016 ved en meddelelse (herefter »den anfægtede meddelelse«), der var affattet som følger:
»1. I Deres [anmodning] af 21. [september] 2016 henviser De til artikel 13 i forordning nr. 45/2001 for at få indsigt i en række dokumenter. [Med hensyn hertil] henviser jeg til afgørelsen af [8. marts] 2016 […].
Jeg henviser endvidere til [EDPS’] afgørelse af 25. juli 2016, hvoraf det tydeligt fremgår, at der efter EDPS’ opfattelse ikke foreligger noget, som tyder på, at sikkerhedsdirektoratet har tilsidesat Deres ret til indsigt i Deres personoplysninger. Jeg er derfor af den opfattelse, at sikkerhedsdirektoratet har behandlet Deres anmodning om indsigt i Deres personoplysninger [korrekt].
2. I Deres [anmodning af 21. september 2016] nævner De ligeledes forordning nr. 1049/2001 […] og anmoder om aktindsigt i specifikke dokumenter i [Deres] sagsmappe, som er nævnt i [den tabel, som er vedlagt som bilag til afgørelsen 8. marts 2016]. Jeg henleder i denne henseende Deres opmærksomhed på, at dokumenter, som De [måtte få] udleveret på grundlag af denne forordning, vil blive tilgængelige for enhver, der i fremtiden måtte anmode herom, og at disse følgelig de facto bliver offentlige, i givet fald i en form, hvor Deres personoplysninger er blevet bortredigeret.
Bemærk venligst, at Deres anmodning om indsigt i lyset af ovenstående vil blive afsluttet. Hvis [denne] anmodning er blevet indgivet af personlige grunde, beder jeg Dem om at bekræfte dette ved at meddele os Deres private e-mail- og postadresse.«
Retsforhandlinger og parternes påstande
15 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 19. december 2016 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.
16 Ved særskilt dokument indleveret samme dag til Rettens Justitskontor har sagsøgeren anmodet om at bevare sin anonymitet. Ved afgørelse af 18. januar 2017 imødekom Retten denne anmodning.
17 Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 5. april 2017 har Kommissionen fremsat en formalitetsindsigelse i henhold til artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement.
18 Den 22. maj 2017 indleverede sagsøgeren sine bemærkninger til formalitetsindsigelsen til Rettens Justitskontor.
19 Ved kendelse af 18. oktober 2017 besluttede Retten at behandle Kommissionens formalitetsindsigelse sammen med sagens realitet.
20 Som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89, stk. 3, litra a) og b), har Retten stillet parterne skriftlige spørgsmål til skriftlig besvarelse.
21 Parterne efterkom denne anmodning inden for den fastsatte frist.
22 Kommissionen har indgivet svarskrift til Rettens Justitskontor den 19. december 2017.
23 Som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89, stk. 3, litra a) og b), har Retten stillet parterne skriftlige spørgsmål til besvarelse i retsmødet.
24 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Formalitetsindsigelsen forkastes.
– Den anfægtede meddelelse annulleres, for så vidt som der deri gives afslag på sagsøgerens anmodning om indsigt i visse af dennes personoplysninger.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsøgeren et beløb på 10 000 EUR i erstatning for det ikke-økonomiske tab, som han har lidt på grund af sikkerhedsdirektoratets nægtelse af at give ham indsigt i sine personoplysninger.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsøgeren et beløb på 30 000 EUR i erstatning for det ikke-økonomiske tab, som han har lidt som følge af sikkerhedsdirektoratets ulovlige behandling og spredning af hans personoplysninger.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
25 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises, subsidiært frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
26 Sagsøgeren har ligeledes som foranstaltning med henblik på bevisoptagelsen anmodet Retten om at pålægge Kommissionen at fremlægge dokument nr. 57 i henhold til procesreglementets artikel 91, litra c), eller i givet fald til procesreglementets artikel 104.
27 I retsmødet har sagsøgeren frafaldet sine påstande for så vidt angår erstatningen for de to ikke-økonomiske tab, som han havde hævdet at have lidt. Han har ligeledes præciseret og begrænset rækkevidden for sin annullationspåstand, idet han har anført, at denne ikke var rettet imod nægtelsen af indsigt i personoplysninger, der er indeholdt i de dokumenter, som er nævnt i stævningen, men ikke i anmodningen af 21. september 2016. Eftersom Kommissionen ikke har fremsat bemærkninger til dette frafald og denne præcisering, er dette blevet tilført retsbogen.
Retlige bemærkninger
Annullationspåstanden
28 Det skal først undersøges, om annullationspåstanden kan antages til realitetsbehandling, og, i givet fald, om den er begrundet.
Spørgsmålet, om annullationspåstanden kan antages til realitetsbehandling
29 Kommissionen har fremført tre formalitetsindsigelser. For det første er der i den anfægtede meddelelse ikke taget stilling til sagsøgerens ret til at få indsigt i dennes personoplysninger. For det andet udgør denne meddelelse under alle omstændigheder en rent bekræftende retsakt. For det tredje har sagsøgeren ikke nogen faktisk søgsmålsinteresse i forhold til at anfægte den nævnte meddelelse.
– Formålet med den anfægtede meddelelse og spørgsmålet, om der foreligger en nægtelse af indsigt i personoplysninger
30 Kommissionen har gjort gældende, at anmodningen af 21. september 2016 udelukkende vedrørte aktindsigt i dokumenter på grundlag af forordning nr. 1049/2001. Det følger heraf, at sikkerhedsdirektoratet i den anfægtede meddelelse ikke tog stilling til sagsøgerens ret til indsigt i dennes personoplysninger på grundlag af forordning nr. 45/2001.
31 Sagsøgeren har bestridt Kommissionens argumentation. Han har gjort gældende, at anmodningen af 21. september 2016 omfattede såvel en begæring om aktindsigt som en anmodning om indsigt i personoplysninger.
32 Det skal indledningsvis bemærkes, at forordning nr. 1049/2001 og nr. 45/2001 har forskellige formål. Den førstnævnte forordning har til formål at sikre den størst mulige gennemsigtighed i de offentlige myndigheders beslutningsproces og i de oplysninger, som ligger til grund for myndighedernes beslutninger. Forordningen har således til formål i videst muligt omfang at fremme udøvelsen af retten til aktindsigt samt at fremme god forvaltningsskik. Den sidstnævnte forordning har til formål at sikre beskyttelse af fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, især retten til privatlivets fred, i forbindelse med behandling af personoplysninger (dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Bavarian Lager, C-28/08 P, EU:C:2010:378, præmis 49). Heraf følger, at forordning nr. 45/2001 ikke i modsætning til forordning nr. 1049/2001 har til formål at lette udøvelsen af retten til aktindsigt (jf. i denne retning dom af 17.7.2014, YS m.fl., C-141/12 og C-372/12, EU:C:2014:2081, præmis 47).
33 I denne sammenhæng har disse rettigheder til indsigt og aktindsigt, som er fastsat i disse to forordninger, hverken det samme formål eller vedrører den samme personkreds. Artikel 2 i forordning nr. 1049/2001 har nemlig til formål at gøre det muligt for offentligheden, dvs. enhver borger og enhver fysisk eller juridisk person, at få aktindsigt i institutionernes dokumenter. Artikel 13 i forordning nr. 45/2001 har derimod til formål alene at give de registrerede indsigt i deres personoplysninger, dvs. oplysninger vedrørende de pågældende selv som identificerede eller identificerbare personer, uden samtidig at fastsætte, at disse personer på dette grundlag ligeledes kan få aktindsigt i de dokumenter, som indeholder disse oplysninger. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 13, litra c), i forordning nr. 45/2001 alene bestemmer, at den registrerede har ret til at få oplyst »i letforståelig form, hvilke personoplysninger der er genstand for behandling«.
34 Hvad den foreliggende sag angår bemærkes for det første, at den anfægtede meddelelse er bebyrdende, for så vidt som den besvarer anmodningen af 21. september 2016, og det er ubestridt, at den hverken giver sagsøgeren indsigt i dennes personoplysninger eller aktindsigt i de dokumenter, som indeholder disse oplysninger.
35 En afgørelse, der har karakter af et afslag, skal imidlertid bedømmes efter arten af den henvendelse, den er svar på (dom af 8.3.1972, Nordgetreide mod Kommissionen, 42/71, EU:C:1972:16, præmis 5, og af 24.11.1992, Buckl m.fl. mod Kommissionen, C-15/91 og C-108/91, EU:C:1992:454, præmis 22). Genstanden for den anfægtede meddelelse skal dermed navnlig bedømmes efter indholdet af anmodningen af 21. september 2016.
36 Hertil bemærkes indledningsvis, at anmodningen af 21. september 2016 har overskriften »Personoplysninger«.
37 Endvidere henviser anmodningen af 21. september 2016 ikke alene til forordning nr. 1049/2001, men også til forordning nr. 45/2001. For det første er denne anmodning nemlig udtrykkeligt indgivet i henhold til både artikel 6 i forordning nr. 1049/2001 og artikel 13 i forordning nr. 45/2001. For det andet indeholder anmodningen for hver af de fire dokumentgrupper, som er nævnt i præmis 13 ovenfor, en argumentation vedrørende undtagelserne eller begrænsningerne i artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 45/2001.
38 Endelig har sagsøgeren flere gange i sin anmodning af 21. september 2016 henvist til såvel dokumenter som til de »informationer«, der er indeholdt i disse dokumenter. Sagsøgeren har dermed fra starten overordnet set erklæret at ville have aktindsigt i visse dokumenter eller i det mindste i de informationer, der er indeholdt deri. Han har endvidere udtrykkeligt gentaget denne anmodning om aktindsigt for så vidt angår de oplysninger, der er indeholdt i dokumenterne i gruppe D. Hvad derudover angår dokumenterne i gruppe C har sagsøgeren bestridt det forhold, at udleveringen af disse dokumenter eller af oplysningerne, som de indeholder, kan skade sikkerhedsdirektoratets undersøgelsesværktøjer og ‑metoder. Endelig har sagsøgeren nævnt de informationer, der er blevet overført eller samlet i dokumenterne i gruppe A, og har præciseret, at disse dokumenter berører ham umiddelbart og individuelt.
39 På baggrund af disse forhold fremgår det, at anmodningen af 21. september 2016 ud over at være en begæring om aktindsigt også omfattede en anmodning om indsigt i de personoplysninger om sagsøgeren, som er indeholdt i disse dokumenter.
40 Det skal for det andet bemærkes, at direktøren for sikkerhedsdirektoratet i den anfægtede meddelelse henviste til »[sagsøgerens] anmodning om indsigt i [dennes] personoplysninger«. Han præciserede ligeledes med henvisning til EDPS’ afgørelse af 25. juli 2016, at han var af den opfattelse, at sikkerhedsdirektoratet havde »behandlet [denne] anmodning [korrekt]«. Sikkerhedsdirektoratet valgte således selv i den anfægtede meddelelse at nævne ikke blot spørgsmålet om aktindsigt i de omhandlede dokumenter, men også spørgsmålet om indsigt i de personoplysninger, der var indeholdt i disse dokumenter, idet direktoratet samtidig fastholdt, at afgørelsen af 8. marts 2016 ikke tilsidesatte sagsøgerens ret til indsigt i disse oplysninger.
41 Kommissionen har desuden hverken fastslået eller hævdet, at sikkerhedsdirektoratet på noget andet tidspunkt skriftligt eller mundtligt, udtrykkeligt eller stiltiende havde besvaret anmodningen af 21. september 2016, for så vidt som denne vedrørte indsigt i personoplysninger.
42 Under disse omstændigheder skal Kommissionen anses for i den anfægtede meddelelse at have truffet afgørelse vedrørende sagsøgerens anmodning om indsigt i visse af dennes personoplysninger. Heraf følger, at denne skrivelse, som ikke imødekommer denne anmodning, skal anses for at være en nægtelse af indsigt i disse oplysninger.
– Spørgsmålet, om den anfægtede meddelelse er rent bekræftende
43 Kommissionen har gjort gældende, at selv såfremt det medgives, at sikkerhedsdirektoratet med den anfægtede meddelelse traf en afgørelse vedrørende indsigt i personoplysninger, er denne meddelelse under alle omstændigheder en rent bekræftende retsakt i forhold til afgørelsen af 8. marts 2016, som sagsøgeren ikke har anfægtet inden for søgsmålsfristen.
44 Sagsøgeren har bestridt Kommissionens argumentation. Han har gjort gældende, at afslutningen den 31. august 2016 af den administrative undersøgelse og indgivelsen den 21. september 2016 af en anmodning om indsigt i dennes personoplysninger i renset form udgjorde nye væsentlige omstændigheder, som forpligtede sikkerhedsdirektoratet til at tage spørgsmålet om, hvorvidt afgørelsen af 8. marts 2016 havde grundlag, op til fornyet behandling.
45 For det første rejser Kommissionens argumentation spørgsmålet om, hvorvidt den retspraksis, hvorefter et søgsmål til prøvelse af en rent bekræftende retsakt i forhold til en tidligere afgørelse, skal afvises, hvis søgsmålet til prøvelse af den tidligere afgørelse ikke er anlagt inden for den fastsatte frist (dom af 17.5.2017, Portugal mod Kommissionen, C-337/16 P, EU:C:2017:381, præmis 51), finder anvendelse på afgørelser, der er vedtaget af en institution som svar på en anmodning om indsigt i personoplysninger, der er indgivet på grundlag af artikel 13 i forordning nr. 45/2001.
46 I denne forbindelse bemærkes for det første, at artikel 13, litra c), i forordning nr. 45/2001 bestemmer, at »[d]en registrerede […] indtil tre måneder efter modtagelsen af anmodningen til enhver tid ret [har] ret til […] uden begrænsning og vederlagsfrit at få oplyst […] i letforståelig form, hvilke personoplysninger der er genstand for behandling […]«. Det følger af denne bestemmelse, som giver den registrerede ret til indsigt »til enhver tid« i dennes personoplysninger, at denne person har en fortsat og vedvarende ret til indsigt i disse oplysninger.
47 For det andet bemærkes, at selv om artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 45/2001 fastsætter undtagelser fra og begrænsninger af den registreredes ret til indsigt i dennes personoplysninger, præciserer denne bestemmelse, at institutionerne kun kan begrænse anvendelsen af samme forordnings artikel 13, »hvis og så længe en sådan begrænsning er en nødvendig foranstaltning«. Heraf følger, at de i denne forordnings artikel 20, stk. 1, omhandlede undtagelser og begrænsninger alene kan finde anvendelse i den periode, hvori de forbliver nødvendige.
48 Det skal endvidere fremhæves, at beskyttelsen af personoplysninger i medfør af den udtrykkelige pligt, som er fastsat i artikel 8, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, har en særlig betydning for retten til respekt for privatlivet, som er fastslået i chartrets artikel 7 (dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl., C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 53).
49 Domstolen har således foretrukket en fortolkning af EU-retten, som støtter et højt niveau for beskyttelse af personoplysninger. Den har bl.a. taget hensyn til den omstændighed, at den registreredes faktiske og retlige situation på området for behandling af personoplysninger efter sin art kan ændre sig med tiden, eftersom den omstændighed alene, at tiden går, kan indebære, at en tidligere tilladt behandling bliver unødvendig eller endda ulovlig (jf. i denne retning og analogt dom af 13.5.2014, Google Spain og Google, C-131/12, EU:C:2014:317, præmis 92 og 93).
50 Heraf følger, at inden for rammerne af forordning nr. 45/2001 kan en person til enhver tid fremsætte en ny anmodning om indsigt i personoplysninger, som vedkommende tidligere er blevet nægtet indsigt i. En sådan anmodning forpligter den pågældende institution til at undersøge, om den tidligere nægtelse af indsigt stadig er begrundet.
51 En fornyet prøvelse med henblik på at undersøge, om en tidligere vedtaget nægtelse af indsigt i personoplysninger fortsat er begrundet i medfør af artikel 13 og 20 i forordning nr. 45/2001, fører således til vedtagelsen af en retsakt, som ikke blot er rent bekræftende i forhold til den tidligere retsakt, men udgør en retsakt, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.
52 I den foreliggende sag modtog Kommissionen fra sagsøgeren den 21. september 2016 en anmodning om indsigt i dennes personoplysninger, som fandtes i forskellige dokumenter. Det følger af præmis 50 ovenfor, at Kommissionen var forpligtet til at prøve denne anmodning. Som anført i præmis 42 ovenfor skal Kommissionen anses for at have truffet afgørelse om denne anmodning og at have nægtet at efterkomme den i den anfægtede meddelelse. Under disse omstændigheder, og henset til det princip, som er nævnt i præmis 51 ovenfor, udgør denne meddelelse en anfægtelig retsakt, uanset det forhold, at sagsøgeren i afgørelsen af 8. marts 2016 tidligere delvist var blevet nægtet indsigt i disse oplysninger. Kommissionen kan således ikke med rette påberåbe sig, at den anfægtede meddelelse har en rent bekræftende karakter.
53 For at andet skal det – selv hvis det blev antaget, at den i præmis 45 ovenfor nævnte retspraksis finder anvendelse i den foreliggende sag – bemærkes, at en retsakt kun kan kvalificeres som rent bekræftende i forhold til en tidligere afgørelse, når den ikke indeholder noget nyt element i forhold til denne (dom af 10.12.1980, Grasselli mod Kommissionen, 23/80, EU:C:1980:284, præmis 18, og af 31.5.2017, DEI mod Kommissionen, C-228/16 P, EU:C:2017:409, præmis 33). Endvidere kan nye væsentlige omstændigheder berettige en anmodning om en fornyet prøvelse af en tidligere afgørelse, der er blevet endelig (jf. dom af 7.2.2001, Inpesca mod Kommissionen, T-186/98, EU:T:2001:42, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis). Endvidere skal et søgsmål, der er anlagt til prøvelse af en afgørelse om ikke at tage en afgørelse, der er blevet endelig, op til fornyet prøvelse, fremmes til realitetsbehandling, hvis det viser sig, at der foreligger nye væsentlige omstændigheder (jf. i denne retning dom af 7.2.2001, Inpesca mod Kommissionen, T-186/98, EU:T:2001:42, præmis 49). Faktiske omstændigheder skal kvalificeres som »nye og væsentlige«, dels når hverken sagsøgeren eller administrationen har haft eller har kunnet få kendskab til den pågældende omstændighed på det tidspunkt, hvor den tidligere afgørelse blev vedtaget, dels når den pågældende faktiske omstændighed i væsentlig grad vil kunne ændre sagsøgerens retsstilling i forhold til den, der har givet anledning til den tidligere afgørelse, som er blevet endelig (jf. i denne retning dom af 7.2.2001, Inpesca mod Kommissionen, T-186/98, EU:T:2001:42, præmis 50 og 51).
54 For i den foreliggende sag at godtgøre, at der foreligger nye væsentlige omstændigheder, har sagsøgeren navnlig anført, at den administrative undersøgelse blev afsluttet den 31. august 2016.
55 Kommissionen har indvendt, at sagsøgeren i dennes anmodning af 21. september 2016 begrænsede sig til at takke sikkerhedsdirektoratet for den 14. september 2016 at have oplyst ham om afslutningen af den administrative undersøgelse, og at sagsøgeren ikke ved denne lejlighed gjorde gældende, at denne afslutning udgjorde en ny væsentlig omstændighed, der kunne begrunde den fornyede prøvelse af afgørelsen af 8. marts 2016.
56 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at ingen bestemmelse i forordning nr. 45/2001, og navnlig ikke i dens artikel 13, som fastslår en ret til indsigt »uden begrænsning«, pålægger den registrerede at begrunde eller retfærdiggøre en anmodning om indsigt i personoplysninger vedrørende den pågældende selv. Heraf følger, at en sagsøger på området for indsigt i personoplysninger for Retten kan gøre gældende, at der på tidspunktet for den anfægtede retsakt foreligger nye væsentlige omstændigheder, som begrunder en ny prøvelse, selv om sagsøgeren undlod at nævne dem i sin anmodning.
57 Under disse omstændigheder, og eftersom Kommissionen allerede kendte til afslutningen af den administrative undersøgelse på det tidspunkt, hvor den modtog anmodningen af 21. september 2016, kan sagsøgeren med føje for Retten påberåbe sig afslutningen af den administrative undersøgelse for at godtgøre eksistensen af en ny væsentlig omstændighed.
58 Det skal for det første bemærkes, at denne begivenhed indtraf efter afgørelsen af 8. marts 2016, således at den har karakter af en ny omstændighed som omhandlet i den ovenfor i præmis 53 nævnte retspraksis.
59 For det andet har denne begivenhed ligeledes karakter af en væsentlig omstændighed som omhandlet i denne retspraksis. Det skal nemlig bemærkes, at sikkerhedsdirektoratet i afgørelsen af 8. marts 2016 for at nægte sagsøgeren indsigt i visse af dennes personoplysninger, afhængigt af, hvilke oplysninger der var tale om, påberåbte sig dels undtagelsen i artikel 20, stk. 1, litra a), i forordning nr. 45/2001, der tilsigter »forebyggelse og efterforskning af, sikring af bevis for og retsforfølgning af straffelovsovertrædelser«, dels undtagelsen i samme forordnings artikel 20, stk. 1, litra c), der bl.a. tilsigter »beskyttelse af […] andres rettigheder eller frihedsrettigheder«. Hvad angår den undtagelse, der er fastsat i artikel 20, stk. 1, litra a), i forordning nr. 45/2001, anførte sikkerhedsdirektoratet, at videregivelsen af de omhandlede oplysninger ville afsløre dets undersøgelsesværktøjer og metoder. Hvad angår undtagelsen i denne forordnings artikel 20, stk. 1, litra c), præciserede det, at videregivelsen af de omhandlede oplysninger ville krænke rettighederne for andre personer, hvis personoplysninger var genstand for behandling, nemlig vidner og informanter, som var blevet afhørt i forbindelse med den administrative undersøgelse. Det fremgår således, at de begrundelser, som udgjorde grundlaget for den delvise nægtelse af at give sagsøgeren indsigt, i afgørelsen af 8. marts 2016 i det mindste indirekte var knyttet til den administrative undersøgelse vedrørende sagsøgeren. Det kan dermed ikke udelukkes, at afslutningen af denne undersøgelse havde ændret sagsøgerens situation væsentligt.
60 Denne konklusion kan ikke drages i tvivl ved Kommissionens argumentation. hvorefter nødvendigheden af dels ikke at bringe de undersøgelsesværktøjer og ‑metoder, som sikkerhedsdirektoratet anvender, i fare, dels at beskytte vidner og informanter fortsat gør sig gældende efter afslutningen af den administrative undersøgelse. Denne argumentation tilsigter nemlig fuldstændigt at lade antagelsen til realitetsbehandling af annullationspåstandene være afhængig af det forhold, at den nye nægtelse af at give sagsøgeren indsigt er velbegrundet. For at fastslå, at afslutningen af den administrative undersøgelse udgjorde en ny væsentlig omstændighed, der begrunder den fornyede prøvelse af sagsøgerens situation, er det imidlertid tilstrækkeligt at bemærke, at denne begivenhed kunne være af betydning for anvendelsen af de undtagelser, der er fastsat i artikel 20, stk. 1, litra a) og c), i forordning nr. 45/2001, uden at dette i øvrigt udelukker muligheden for, at denne fornyede prøvelse kunne føre til, at sagsøgeren på ny blev nægtet indsigt, i givet fald i medfør af de samme undtagelser.
61 Heraf følger, at afslutningen af den administrative undersøgelse udgjorde en ny væsentlig omstændighed, der begrundede en fornyet prøvelse af sagsøgerens ret til indsigt i dennes personoplysninger.
62 Denne prøvelse var så meget desto mere begrundet i den foreliggende sag, som sagsøgeren havde ladet et rimeligt tidsrum forløbe, inden han indgav en ny anmodning om indsigt i sine personoplysninger til sikkerhedsdirektoratet. Anmodningen af 21. september 2016 blev nemlig indgivet mere end seks måneder efter, at sagsøgeren i afgørelsen af 8. marts 2016 delvist var blevet nægtet indsigt i sine personoplysninger.
63 På denne baggrund havde Kommissionen under alle omstændigheder ikke grundlag for at gøre gældende, at den anfægtede meddelelse udgør en rent bekræftende retsakt i forhold til afgørelsen af 8. marts 2016.
– Sagsøgerens søgsmålsinteresse
64 Kommissionen er af den opfattelse, at for så vidt som sagsøgeren allerede har fået indsigt i alle eller en del af sine personoplysninger, og navnlig i alle de personoplysninger, der fremgår af dokumenterne i gruppe A, og for så vidt som han i virkeligheden ønsker indsigt i dokumenter, har han ingen reel søgsmålsinteresse med hensyn til den anfægtede meddelelse.
65 Selv om sagsøgeren ikke specifikt har bestridt Kommissionens argumentation, fremgår det af alle hans skriftlige indlæg, at han er af den opfattelse, at han som følge af den anfægtede meddelelse med urette blev nægtet indsigt sine personoplysninger.
66 Det fremgår af fast retspraksis, at et annullationssøgsmål, der anlægges af en fysisk eller juridisk person, kun kan antages til realitetsbehandling, såfremt sagsøgeren har en retlig interesse i, at den anfægtede retsakt annulleres. En sådan interesse foreligger kun, såfremt en annullation af denne retsakt i sig selv kan have retsvirkninger, og søgsmålet således med sit resultat kan tilføre parten en fordel (dom af 17.9.2009, Kommissionen mod Koninklijke FrieslandCampina, C-519/07 P, EU:C:2009:556, præmis 63, og af 17.9.2015, Mory m.fl. mod Kommissionen, C-33/14 P, EU:C:2015:609, præmis 55).
67 Som det allerede er blevet anført i præmis 42 ovenfor, må Kommissionen i den foreliggende sag anses for med den anfægtede meddelelse at have nægtet at give sagsøgeren indsigt i alle de personoplysninger, som er nævnt i anmodningen af 21. september 2016.
68 Det er ganske vist korrekt, at sagsøgeren allerede havde fået indsigt i visse af sine personoplysninger. I den tabel, der er knyttet som bilag til afgørelsen af 8. marts 2016, meddelte Kommissionen ham nemlig visse oplysninger, med hensyn til hvilke den ikke påberåbte sig nogen af de undtagelser og begrænsninger, der er fastsat i artikel 20 i forordning nr. 45/2001. Det forholdt sig således dels for samtlige de personoplysninger, som Kommissionen identificerede i dokumenterne i gruppe A, med undtagelse af dokument nr. 56, dels for en del af de personoplysninger, som Kommissionen identificerede i dokumenterne i gruppe B, C og D samt for dokument nr. 56.
69 Det er imidlertid allerede blevet anført i præmis 46 ovenfor, at den registrerede inden for rammerne af forordning nr. 45/2001 har en fortsat og vedvarende ret til indsigt i sine personoplysninger. Denne ret gør det bl.a. muligt for denne at indgive en anmodning om indsigt i personoplysninger, herunder i det tilfælde, hvor vedkommende allerede har haft indsigt i alle eller visse af disse oplysninger, med henblik på f.eks. at sikre sig, at alle de personoplysninger, som en institution er i besiddelse af, rent faktisk er blevet identificeret og dernæst meddelt, eller at erfare, om de pågældende oplysninger fortsat behandles af institutionen, og, i givet fald, om de er blevet ændret eller ej.
70 Selv om det er korrekt, at sagsøgeren ikke ved at anmode om indsigt i sine personoplysninger kan få indsigt i de dokumenter, som indeholder disse oplysninger, påvirker denne omstændighed i sig selv ikke sagsøgerens interesse i at få indsigt i selve oplysningerne.
71 Under disse omstændigheder kan en annullation af den anfægtede meddelelse, hvorved sagsøgeren nægtes indsigt i alle sine personoplysninger, som er indeholdt i de dokumenter, som er nævnt i anmodningen af 21. september 2016, have retsvirkninger for sagsøgeren og tilføre ham en fordel.
72 Heraf følger, at annullationspåstanden kan antages til realitetsbehandling, og at Kommissionens formalitetsindsigelser skal forkastes.
Spørgsmålet, om annullationspåstanden har grundlag
73 Til støtte for annullationspåstanden har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede meddelelse ikke opfylder begrundelsespligten som fastsat i artikel 296 TEUF. Denne meddelelse begrænsede sig nemlig til at henvise til afgørelsen af 8. marts 2016, og den redegjorde ikke for grundene til, at sagsøgeren ikke kunne få indsigt i sine personoplysninger. Hvad angår de personoplysninger, som fremgår af dokumenterne i gruppe A, er afgørelsen af 8. marts 2016 ikke begrundet, og derfor er den anfægtede meddelelse også behæftet med en begrundelsesmangel. Hvad angår de personoplysninger, som er indeholdt i dokumenterne i gruppe B, C og D, blev det ikke forklaret i den anfægtede meddelelse, hvorfor de undtagelser og begrænsninger, der er foreskrevet i artikel 20, stk. 1, litra a) og c), i forordning nr. 45/2001, og som er påberåbt i afgørelsen af 8. marts 2016, fortsat skulle anvendes efter afslutningen af den administrative undersøgelse og efter, at sikkerhedsdirektoratet havde modtaget en ny anmodning om indsigt i disse oplysninger i renset form.
74 Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter. Den har gjort gældende dels, at der ikke kræves en særlig begrundelse med hensyn til de personoplysninger, der indgår i dokumenterne i gruppe A, som sagsøgeren allerede har fået indsigt i, dels, at sidstnævnte med den tabel, der var knyttet som bilag til afgørelsen af 8. marts 2016, var blevet tilstrækkeligt informeret om grundene til, at visse af hans personoplysninger, som indgik i dokumenterne i gruppe B, C og D, ikke var blevet videregivet til ham.
75 Det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den pågældende retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyntagen til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, præmis 63, og af 1.7.2008, Chronopost og La Poste mod UFEX m.fl., C-341/06 P og C-342/06 P, EU:C:2008:375, præmis 88).
76 Det følger i øvrigt af artikel 20, stk. 3, i forordning nr. 45/2001, at hvis en undtagelse eller begrænsning, der er fastsat i samme forordnings artikel 20, stk. 1, gøres gældende over for den registrerede, skal denne underrettes om de vigtigste bevæggrunde, der ligger til grund for anvendelsen af denne undtagelse eller begrænsning.
77 Det skal i den foreliggende sag konstateres, at den anfægtede meddelelse – hvis ordlyd er gengivet i præmis 14 ovenfor – i sig selv nærmest ikke indeholder nogen faktisk og retlig begrundelse. Denne meddelelse indeholder nemlig ikke nogen egen begrundelse. Den præciserer ikke, af hvilke grunde sagsøgeren ikke kan få indsigt i de personoplysninger, som er nævnt i anmodningen af 21. september 2016. Den anfægtede meddelelse begrænser sig reelt til at henvise til afgørelsen af 8. marts 2016 og til EDPS’ afgørelse af 25. juli 2016, hvori det blev konkluderet, at der ikke var sket en tilsidesættelse af sagsøgerens ret til indsigt i dennes personoplysninger. I denne meddelelse hævdes det blot i betragtning af EDPS’ konklusion og uden nærmere forklaringer, at anmodningen om indsigt blev »behandlet [korrekt]«.
78 En begrundelse, der består i en henvisning, kan imidlertid i visse tilfælde være tilladt (jf. i denne retning dom af 19.11.1998, Parlamentet mod Gaspari, C-316/97 P, EU:C:1998:558, præmis 27). Det bemærkes særligt, at en begrundelse, der består i en henvisning til en tidligere afgørelse, er tilladt i henhold til retspraksis (jf. i denne retning dom af 12.5.2016, Zuffa mod EUIPO (ULTIMATE FIGHTING CHAMPIONSHIP), T-590/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:295, præmis 43, og af 5.2.2018, Edeka-Handelsgesellschaft Hessenring mod Kommissionen, T-611/15, EU:T:2018:63, præmis 32-38).
79 Det skal derfor undersøges, om henvisningen til afgørelsen af 8. marts 2016 og til EDPS’ afgørelse af 25. juli 2016 udgør en tilstrækkelig begrundelse for den anfægtede meddelelse.
80 Det skal i denne henseende for det første bemærkes, at hvad angår de personoplysninger, som er indeholdt i dokumenterne i gruppe A (med undtagelse af dokument nr. 56), indeholdt den tabel, der er knyttet som bilag til afgørelsen af 8. marts 2016, der fuldstændigt efterkom anmodningen af indsigt – i det mindste for så vidt angår de personoplysninger, som blev identificeret af Kommissionen i de omhandlede dokumenter – ikke nogen begrundelse for nægtelsen af at give indsigt. Henvisningen til afgørelsen af 8. marts 2016 kan følgelig ikke udgøre en begrundelse for den nægtelse af at give indsigt i alle de personoplysninger, som er indeholdt i dokumenterne i gruppe A, som sagsøgeren blev stillet over for første gang i den anfægtede meddelelse.
81 Hvad for det andet angår de personoplysninger, der indgår i dokumenterne i gruppe B, C og D, skal det, således som det allerede er blevet anført i præmis 52 og 61 ovenfor, bemærkes, at Kommissionen var forpligtet til at prøve, om den nægtelse af at give sagsøgeren indsigt, der var indeholdt i afgørelsen af 8. marts 2016, fortsat var begrundet. Til dette formål påhvilede det den med hensyn til samtlige omhandlede personoplysninger at undersøge, om anvendelsen af undtagelserne og begrænsningerne, der er fastsat i artikel 20, stk. 1, litra a) og c), i forordning nr. 45/2001, og som var anført i afgørelsen af 8. marts 2016, fortsat var begrundet, henset til en eventuel ændring af den faktiske eller retlige situation. Kommissionen var navnlig forpligtet til at tage hensyn til den omstændighed, at den administrative undersøgelse i mellemtiden var blevet afsluttet, og at der var gået seks måneder.
82 Det skal imidlertid for det første fastslås, at den anfægtede meddelelse ikke indeholder nogen begrundelse vedrørende en konkret og detaljeret fornyet prøvelse af sagsøgerens ret til indsigt i dennes personoplysninger. Den indeholder heller ikke nogen begrundelse vedrørende de mulige virkninger af de omstændigheder, som er nævnt i præmis 81 ovenfor. For det andet er det åbenbart, at den blotte henvisning til afgørelsen af 8. marts 2016 og EDPS’ afgørelse af 25. juli 2016 ikke kan udgøre en passende og tilstrækkelig begrundelse, idet en ny nægtelse, efter at der er foretaget en fornyet prøvelse, pr. definition ikke udelukkende kan være støttet på de grunde, som er angivet i tidligere afgørelser, som er truffet forud for den fornyede prøvelse. Følgelig opfylder henvisningen til disse to afgørelser ikke begrundelsespligten for så vidt angår den nye nægtelse i den anfægtede meddelelse af at give sagsøgeren indsigt i de personoplysninger, der er indeholdt i dokumenterne i gruppe B, C og D.
83 Heraf følger, at anbringendet om tilsidesættelse af begrundelsespligten skal tiltrædes.
84 Den anfægtede meddelelse skal følgelig annulleres, for så vidt som den nægter sagsøgeren indsigt i visse af dennes personoplysninger.
Sagsøgerens anmodning om foranstaltninger med henblik på bevisoptagelse
85 Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at det pålægges Kommissionen at fremlægge dokument nr. 57.
86 Anmodningen om foranstaltninger med henblik på bevisoptagelse er imidlertid blevet fremsat i forbindelse med erstatningspåstandene, hvilket sagsøgeren har medgivet i retsmødet. For så vidt som sagsøgeren har frafaldet disse påstande, og for så vidt som dette frafald er blevet tilført retsbogen (præmis 27 ovenfor), har fremlæggelsen af dokument 57 ikke nogen relevans i den foreliggende sag.
87 Den af sagsøgeren fremsatte anmodning om foranstaltninger med henblik på bevisoptagelse kan derfor ikke efterkommes.
Sagsomkostninger
88 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
89 Da Kommissionen i det væsentlige har tabt sagen, pålægges den i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom at betale sagsomkostningerne, uden at det findes fornødent at tage i betragtning, at sagsøgeren delvist har frafaldet sine erstatningspåstande.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer,
RETTEN (Niende Udvidede Afdeling):
1) Meddelelsen fra direktøren for Sikkerhedsdirektoratet ved Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Menneskelige Ressourcer og Sikkerhed af 12. oktober 2016 annulleres, for så vidt som der deri gives afslag på RE’s anmodning af 21. september 2016 om indsigt i visse af dennes personoplysninger.
2) Kommissionen betaler sagsomkostningerne.
Gervasoni | Madise | da Silva Passos |
Kowalik-Bańczyk | | Mac Eochaidh |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 14. februar 2019.
Underskrifter