DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (troisième chambre)
14 février 2019 (*)
« Recours en carence, en annulation et en indemnité – Politique économique et monétaire – Surveillance des établissements de crédit – Actes illicites prétendument commis par certains instituts de crédit portugais – Rejet implicite de l’invitation à agir adressée à la BCE – Irrecevabilité manifeste partielle – Incompétence manifeste partielle – Recours en partie manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑768/17,
Comprojecto-Projectos e Construções, Lda, établie à Lisbonne (Portugal),
Paulo Eduardo Matos Gomes de Azevedo, demeurant à Lisbonne,
Julião Maria Gomes de Azevedo, demeurant à Lisbonne,
Isabel Maria Matos Gomes de Azevedo, demeurant à Lisbonne,
représentés par Me M. Ribeiro, avocat,
parties requérantes,
contre
Banque centrale européenne (BCE), représentée par Mme C. Hernández Saseta et M. P. Ferreira Jorge, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet premièrement, une demande fondée sur l’article 265 TFUE et tendant à faire constater que la BCE s’est illégalement abstenue d’agir envers un institut de crédit portugais dans le cadre de la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux, deuxièmement, une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision de la BCE de ne pas agir et, troisièmement, une demande fondée sur l’article 268 TFUE et tendant à obtenir réparation du préjudice que les requérants auraient prétendument subi par à la suite de cette inaction,
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de MM. S. Frimodt Nielsen, président, I. S. Forrester (rapporteur) et E. Perillo, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1 La première requérante, Comprojecto-Projectos e Construções, Lda (ci-après « Comprojecto ») est une entreprise portugaise de construction civile. À l’époque des faits à l’origine du présent litige, elle était dirigée par le troisième requérant, M. Julião Maria Gomes de Azevedo, et son épouse, Mme Maria Fernanda Azevedo, depuis décédée, en qualité d’associés gérants. Les deuxième et quatrième requérants, M. Paulo Eduardo Matos Gomes de Azevedo et Mme Isabel Maria Matos Gomes de Azevedo sont les enfants de ce couple.
2 Les requérants exposent qu’ils ont été victimes d’une fraude commise par l’ancien directeur financier de Comprojecto, M. M. R. entre le 13 septembre 2005 et le 14 juin 2009. Celui-ci aurait détourné une somme de plus de 1 000 000 euros de leurs comptes ouverts auprès de Banco Comercial Portugués, S.A. (ci-après « BCP »), soit par la voie de virements bancaires non autorisés en faveur de son épouse Mme A. R., soit par l’utilisation abusive de cartes de débit frauduleusement émises au nom de Comprojecto et du troisième requérant et non autorisées par ceux-ci.
3 Le 10 février 2010, les requérants ont introduit un recours civil en indemnité devant les juridictions portugaises contre BCP et contre ses préposés. Par arrêt du 14 juin 2012, le Tribunal da Relação de Lisboa (Cour d’appel de Lisbonne, Portugal) a conclu au rejet du recours et a confirmé l’arrêt adopté en première instance sur la base des considérations suivantes. Premièrement, BCP ne pouvait pas être tenue responsable pour les virements illicites sauf s’il existait des preuves que les « cartes et le PIN correspondant ont été fournis par [BCP] à ce directeur ». Cela est d’autant plus le cas que les cartes étaient utilisées dans la gestion quotidienne de Comprojecto. Deuxièmement, BCP avait informé les requérants à propos des mouvements bancaires en envoyant au siège de Comprojecto les relevés bancaires mensuels et toute autre information concernant ces mouvements. BCP ne peut pas être tenue responsable si, d’une part, le directeur financier de Comprojecto a réorienté cette correspondance et s’est contenté tout simplement de remettre aux associés gérants une feuille contenant uniquement une partie des informations, et, d’autre part, les associés gérants se sont montrés satisfaits avec une telle procédure. Cela est d’autant plus le cas étant donné que le comptable de Comprojecto a accepté d’élaborer la comptabilité sur la base des informations fournies par le directeur financier. Troisièmement, les associés gérants avaient créé un compte utilisateur pour le directeur financier sur le portail Internet de BCP et lui avait attribué des pouvoirs maximaux.
4 Le 26 juin 2013, les requérants ont formé un « recours extra-judiciaire » devant Banco de Portugal (Banque centrale nationale, Portugal, ci-après « BdP »), fondé sur les prétendus agissements illégaux de BCP. Ils ont notamment reproché à BdP de ne pas avoir détecté le délit commis à leur préjudice, en raison d’une surveillance prétendument défaillante exercée sur BCP. Ils ont également reproché à BdP de ne pas avoir informé les autorités nationales de contrôle compétentes, après avoir pris connaissance dudit délit, et d’avoir fait montre de protection et de favoritisme envers BCP.
5 Le 15 juin 2015, les requérants ont reçu une lettre de BdP indiquant que, en droit, « après l’analyse adéquate des considérations susmentionnées, ainsi que des documents correspondants complémentaires, [BdP] déclare qu’aucun indice de violation par [BCP] de la réglementation gouvernant son action n’a été détecté ».
6 Le 27 novembre 2015, les requérants ont adressé à la Banque centrale européenne (BCE) une plainte et une demande d’avis motivé à propos du comportement de BdP et de BCP. Selon eux, cela constituait une invitation à agir en vue d’émettre un avis motivé condamnant les pratiques susmentionnées, en ce compris le rejet de leurs recours formés en première instance devant les autorités et juridictions nationales portugaises, auxquelles ils reprochent d’avoir également cherché à protéger BCP. Cette plainte n’a pas été réceptionnée par la BCE et l’enveloppe la contenant a donc été retournée aux requérants, non ouverte.
7 Le 25 janvier 2016, les requérants ont introduit un recours contre la BCE devant le Tribunal visant : (i) à faire constater que la BCE s’est illégalement abstenue de donner suite à la plainte présentée contre BCP ; (ii) à annuler la décision de ne pas donner suite à la plainte ; et (iii) à condamner la BCE à réparer un préjudice financier à hauteur de 4 199 780,43 euros, au cas où BCP et BdP ne seraient pas condamnés à une telle indemnisation par les juridictions portugaises. Ce recours a été enregistré sous le numéro d’affaire T‑22/16.
8 Par ordonnance du 9 mars 2017, Comprojecto – Projectos e Construções e.a./BCE (T‑22/16, non publiée, EU:T:2017:172) , le Tribunal a considéré que le recours était manifestement voué au rejet et a rejeté l’intégralité des demandes des requérants. La demande en constatation de carence a été rejetée parce que la BCE n’avait pas été préalablement invitée à agir, la plainte des requérants n’ayant pas été effectivement reçue par la BCE. La demande en annulation a été rejetée parce qu’il n’existait aucun acte de la BCE susceptible de faire l’objet d’une demande en annulation. La demande en indemnité a été rejetée parce que les requérants n’avaient pas prouvé l’existence d’une omission ou d’une abstention de cette institution susceptible d’engager la responsabilité de l’Union européenne.
9 Le 27 mars 2017, la BCE a reçu une lettre des requérants adressée à la présidente du conseil de surveillance prudentielle (ci-après la « première lettre »). Il ressort de cette lettre que les requérants ont demandé deux actions de la part de la BCE. D’une part, les requérants ont demandé à la BCE de demander à BdP de justifier et motiver les décisions de ne pas sanctionner BCP et, d’autre part, ils ont demandé à la BCE de rendre un avis motivé concernant le comportement de BCP et de BdP.
10 Le 17 mai 2017, les requérants ont reçu une lettre de la BCE les informant, d’abord, que les missions et pouvoirs spécifiques que le règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la BCE des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63, ci-après « le règlement MSU ») lui confiait aux fins de surveillance prudentielle ne comprenaient pas le pouvoir d’adopter les mesures demandées dans la première lettre, car celles-ci ne rentraient pas dans le champ de ses compétences. Ensuite, les requérants ont également été informés que le règlement MSU ne conférait pas non plus à la BCE de pouvoir d’intervention dans l’exercice des missions pour lesquelles les autorités compétentes nationales demeuraient exclusivement compétentes pour agir. Enfin, la lettre de la BCE indiquait que les infractions que BCP aurait pu éventuellement commettre avant la création du mécanisme de surveillance unique (MSU), le 4 novembre 2014, ne relevaient pas non plus des missions et des responsabilités de la BCE en matière de surveillance prudentielle, parce que les autorités nationales demeuraient compétentes pour ces infractions.
11 Le 21 juin 2017, la BCE a reçu une autre lettre des requérants, adressée au président de la BCE, l’informant que les mêmes faits que ceux mentionnés dans la première lettre avaient été soumis à l’Office européen de lutte antifraude (OLAF). Cette lettre ne demandait aucune mesure précise à la BCE.
12 Le 21 août 2017, la BCE a reçu encore une autre lettre des requérants, cette fois-ci adressée au vice-président de la BCE (ci-après la « deuxième lettre »). Il ressort de cette lettre que la BCE était invitée à ouvrir une procédure d’infraction contre BCP conformément à l’article 3 du règlement (CE) no 2532/98 du Conseil, du 23 novembre 1998, concernant les pouvoirs de la BCE en matière de sanctions (JO 1998, L 318, p. 4). Subsidiairement, si la BCE considérait que l’ouverture d’une procédure d’infraction n’était pas la voie adéquate et nécessaire, les requérants demandaient à l’institution de rendre un avis motivé concernant le comportement de BCP et de BdP, conformément à l’article 41, paragraphe 2, sous c) de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). En outre, il ressort également des points 102, 110 et 111 de la deuxième lettre que les requérants reprochaient à la BCE de ne pas avoir fait un rapport de l’affaire à l’OLAF. Il ressort du dossier que la BCE n’a pas répondu à la deuxième lettre.
Procédure et conclusions des parties
13 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 novembre 2017, les requérants ont introduit le présent recours.
14 Les requérants concluent, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
– constater que la BCE s’est illégalement abstenue d’agir : premièrement, en ne rendant pas un avis motivé sur des infractions aux règles relatives à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, à la protection des consommateurs et aux services de paiement qui auraient été commises par BCP ; deuxièmement, en n’engageant pas, conformément à l’article 3 du règlement no 2532/98, une procédure d’infraction contre BCP au titre des infractions à ces règles ; et, troisièmement, en ne faisant pas un rapport du cas à l’OLAF en application de l’article 3 de la décision BCE/2004/11 de la BCE, du 3 juin 2004, relative aux conditions et modalités des enquêtes effectuées par l’OLAF au sein de la BCE en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale préjudiciable aux intérêts financiers des Communautés européennes et portant modifications des conditions d’emploi du personnel de la BCE (JO 2004, L 230, p. 56) ;
– annuler la décision de la BCE par laquelle celle-ci aurait refusé d’agir et la décision de la BCE de ne pas engager une procédure d’infraction, ainsi que les décisions adoptés par BdP sur les réclamations et demandes formulées entre le 26 juin 2013 et le 22 avril 2015 ;
– indemniser les requérants à hauteur d’un montant de 4 582 825,80 euros, majoré des intérêts de retard au taux légal jusqu’au paiement effectif, ainsi que tous frais, dédommagements et indemnisations qui seront dus une fois les interventions réalisées ;
– ordonner à la BCE de faire un rapport du cas à l’OLAF et d’engager une procédure d’infraction contre BCP ;
– ordonner à l’État portugais, au ministère public portugais et à la Procuradoria-Geral de República (bureau du procureur général de la République, Portugal, ci-après le « PGR ») d’agir et de se prononcer sur les actes commis par BCP ;
– ordonner à BdP d’exiger de BCP le paiement de la somme de 4 582 825,80 euros aux requérants ;
– condamner la BCE aux dépens.
15 La BCE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner les requérants aux dépens.
En droit
16 Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal, lorsque le recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure. En l’espèce, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.
17 À titre liminaire, il convient, tout d’abord, d’examiner la demande formulée par les requérants, dans leur réplique, de rendre un arrêt par défaut en raison du dépôt prétendument tardif du mémoire en défense. Il suffit de rappeler, à cet égard, premièrement, qu’aux termes de l’article 81, paragraphe 1, du règlement de procédure, le délai pour présenter un mémoire en défense est de deux mois suivant la signification de la requête. Deuxièmement, l’article 60 du règlement de procédure prévoit que les délais de procédure sont augmentés d’un délai de distance forfaitaire de dix jours.
18 En l’espèce, la requête a été notifiée à la BCE le 8 décembre 2017. Par conséquent, en vertu des dispositions mentionnées au point 17 ci-dessus, le délai de dépôt du mémoire en défense expirait le 18 février 2018. Toutefois, étant donné que le 18 février 2018 était un dimanche, l’expiration du délai a été reportée à la fin du jour ouvrable suivant, à savoir le 19 février 2018, en application de l’article 58, paragraphe 2, du règlement de procédure. Le mémoire en défense ayant été déposé le 19 février 2018, les délais prescrits par le règlement de procédure ont été respectés par la BCE.
19 Il résulte de ce qui précède que la demande des requérants visant à obtenir un arrêt par défaut doit être rejetée.
Sur la recevabilité
Sur le respect des règles relatives au contenu de la requête
20 La BCE soutient que la requête ne répond pas aux exigences minimales de l’article 21 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lu conjointement avec l’article 53 dudit statut, et de l’article 76, sous d), du règlement de procédure et qu’elle aborde de manière assez confuse les questions de fait et droit ainsi que de recevabilité et de fond. De plus, en ce qui concerne la demande en indemnité des requérants, la BCE soutient que la requête ne répond pas aux exigences particulières d’une telle demande, conformément à la jurisprudence.
21 À cet égard, tout d’abord, il y a lieu de constater que, conformément aux dispositions mentionnées au point 20 ci-dessus, toute requête doit contenir l’objet du litige, les moyens et arguments invoqués ainsi qu’un exposé sommaire desdits moyens et les conclusions de la partie requérante. Ces éléments doivent être exposés de façon suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant sans avoir à solliciter d’autres informations. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il est nécessaire, pour qu’un recours soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celui-ci se fonde ressortent, à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même (voir ordonnance du 14 juillet 2016, Alcimos Consulting/BCE, T‑368/15, non publiée, EU:T:2016:438, point 42 et jurisprudence citée).
22 En l’espèce, s’agissant des éléments de fait, la requête manque de structure, dans la mesure où les faits apparaissent dispersés tout au long de la requête. Toutefois, les éléments de fait essentiels ressortent de façon suffisamment claire et précise au sens de la jurisprudence citée au point 21 ci-dessus. En effet, il ressort, premièrement, des points 15 et 19 à 21 de la requête que les requérants auraient été victimes d’une fraude commise par l’ancien directeur financier de Comprojecto et qu’ils considèrent que BCP serait intervenue dans la commission du délit. Deuxièmement, aux points 85, 101 et 144 de la requête, les requérants exposent qu’ils avaient transmis les faits à l’origine de l’affaire à BdP et que celle-ci leur avait répondu qu’il n’existait aucun indice de violation par BCP de la réglementation gouvernant son action. Troisièmement, au point 103 de la requête, les requérants exposent que le Tribunal da Relação de Lisboa (Cour d’appel de Lisbonne) avait rejeté le recours en dommages-intérêts introduit contre BCP. Enfin, aux points 143 et 150 à 155 de la requête, les requérants exposent qu’ils avaient invité la BCE à agir et que celle-ci avait refusé. En particulier, il ressort de ces points de la requête que les requérants avaient demandé à la BCE de prendre position sur le comportement de BCP et BdP et d’engager une procédure d’infraction.
23 S’agissant des éléments de droit, il ressort de la requête que les requérants présentent, en substance, une demande en constatation de carence, une demande d’annulation concernant plusieurs décisions, une demande en indemnité et plusieurs demandes d’injonctions. En outre, au stade de la réplique, les requérants demandent au Tribunal de statuer sur plusieurs questions préjudicielles en vertu de l’article 267 TFUE.
24 Dès lors, il convient d’examiner si l’argumentation juridique fournie par les requérants à l’appui de chacune de ces demandes est suffisamment claire et précise.
25 En premier lieu, s’agissant de la demande en constatation de carence en vertu de l’article 265 TFUE, il ressort de la requête que les requérants considèrent que la BCE s’est illégalement abstenue d’agir dans la mesure où celle-ci n’a pas pris les mesures que les requérants lui demandaient dans leurs première et deuxième lettres. En particulier, il est possible de déduire de l’argumentation juridique des requérants que ceux-ci considèrent, tout d’abord, que la BCE était tenue, eu égard à ses compétences en matière de surveillance du système financier, de rendre un avis motivé sur les infractions aux règles relatives à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, à la protection des consommateurs et aux services de paiement qui auraient été commises par BCP. Ensuite, la BCE aurait été tenue d’engager une procédure d’infraction contre BCP, conformément à l’article 3 du règlement no 2532/98. Enfin, les requérants considèrent que la BCE aurait dû faire un rapport du cas à l’OLAF en application de l’article 3 de la décision BCE/2004/11.
26 S’agissant, plus particulièrement, des demandes d’ouvrir une procédure d’infraction et de faire un rapport de l’affaire à l’OLAF, il y a lieu de constater que les requérants citent des dispositions du règlement n° 2532/98 et de la décision BCE/2004/11 dans leurs versions d’origine, alors que ces textes avaient été modifiés ou remplacés avant les faits à l’origine de l’affaire. En dépit de cette imprécision, le Tribunal estime qu’il convient d’interpréter la requête comme se référant en réalité aux textes qui étaient en vigueur à l’époque des faits à l’origine de l’affaire, à savoir le règlement n° 2532/98, tel que modifié par le règlement (UE) 2015/159 du Conseil, du 27 janvier 2015, modifiant le règlement n° 2532/98 (JO 2015, L 27, p. 1), et la décision (UE) 2016/456 de la BCE, du 4 mars 2016, relative aux conditions et modalités des enquêtes effectuées par l’OLAF au sein de la BCE en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union (JO 2016, L 79, p. 34).
27 Par conséquent, le Tribunal estime que les requérants ont fourni les informations nécessaires en des termes suffisamment clairs et précis pour lui permettre de statuer sur l’ensemble de leur demande en constatation de carence.
28 En deuxième lieu, s’agissant de la demande en annulation en vertu de l’article 263 TFUE, il est possible de déduire de la requête et, en particulier, du point 199 de celle-ci, que les requérants demandent, en substance, l’annulation de la lettre de la BCE du 17 mai 2017, l’annulation de la décision implicite de refus qui aurait été prise par la BCE quand celle-ci ne s’est pas exprimée à la suite de la deuxième lettre et l’annulation des décisions de BdP sur les réclamations et les demandes formulées par les requérants entre le 26 juin 2013 et le 22 avril 2015. Bien que formulée en des termes quelque peu sommaires, il est possible de considérer que cette demande en annulation se fonde, premièrement, sur un détournement de pouvoir, deuxièmement, sur un défaut de motivation, et, troisièmement, sur la violation de plusieurs dispositions relatives à la libre circulation des services et des capitaux, à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, à la protection des consommateurs et aux services de paiement.
29 Par conséquent, à la lumière de ce qui précède, le Tribunal estime disposer des informations pertinentes pour pouvoir statuer sur la demande en annulation.
30 En troisième lieu, s’agissant de la demande en indemnité en vertu de l’article 340 TFUE, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, une requête visant à la réparation de dommages causés par une institution de l’Union doit contenir les éléments qui permettent d’identifier le comportement que le requérant reproche à l’institution, les raisons pour lesquelles il estime qu’un lien de causalité existe entre le comportement et le préjudice qu’il prétend avoir subi ainsi que le caractère et l’étendue de ce préjudice (voir arrêt du 20 mai 2009, VIP Car Solutions/Parlement, T‑89/07, EU:T:2009:163, point 103 et jurisprudence citée).
31 En l’espèce, les requérants demandent à être indemnisés par la BCE à hauteur de 4 582 825,80 euros pour les dommages qu’ils auraient prétendument subis du fait de son refus d’agir. À ce sujet, bien que la requête identifie de manière suffisamment claire et précise le comportement que les requérants reprochent à la BCE, il suffit de constater que la requête est très ambiguë concernant le lien de causalité et n’offre aucune précision quant au préjudice et sa quantification.
32 En effet, premièrement, au point 62 de la requête, les requérants soutiennent qu’il y a un lien de causalité direct entre les infractions commises par BCP et les dommages subis par les requérants. De plus, au point 76 de la requête, les requérants répètent cette affirmation et ajoutent qu’il existe également, d’une part, un lien de causalité direct entre les dommages qu’ils ont subis et le refus d’agir de la BCE, et, d’autre part, un lien de causalité entre les dommages qu’ils ont subis et les positions prises par les autorités et juridictions nationales. Toutefois, les requérants n’exposent pas comment les dommages qu’ils auraient subis peuvent être simultanément la conséquence directe des infractions prétendument commises par la BCP, des positions prises par les autorités et juridictions nationales et du refus d’agir de la BCE. Force est donc de constater que de telles déclarations sont contradictoires et que la requête n’expose pas comment ces déclarations peuvent être conciliées au regard de la jurisprudence rappelée au point 30 ci-dessus. De plus, les requérants n’exposent pas quelle est la cause déterminante du préjudice invoqué. Or, il ressort d’une jurisprudence constante que le préjudice invoqué doit découler de façon suffisamment directe du comportement reproché, ce dernier devant constituer la cause déterminante du préjudice (voir ordonnance du 31 mars 2011, Mauerhofer/Commission, C‑433/10 P, non publiée, EU:C:2011:204, point 127 et jurisprudence citée).
33 Deuxièmement, s’agissant du préjudice et de sa quantification, il convient de constater que, si les requérants exposent à plusieurs reprises qu’ils ont été victimes d’une fraude ou d’un vol, ils ne précisent pas le montant qui aurait été détourné. En effet, les requérants utilisent des expressions vagues, comme « valeur supérieure [à 1 000 000 euros] » ou « somme de plus [de 1 000 000 euros] ». En outre, les requérants demandent être indemnisés à hauteur de 4 582 825,80 euros pour les préjudices causés, sans pour autant expliquer le rapport entre ce montant et le montant qui aurait été détourné par l’ancien directeur financier de Comprojecto. Or, dans ces conditions, une différence aussi significative entre le montant demandé au titre de l’article 340 TFUE et le montant estimé du vol soulève des doutes quant à la nature exacte du préjudice invoqué.
34 Dès lors, compte tenu des considérations précédentes, il y a lieu de déclarer la demande en indemnité comme étant manifestement irrecevable.
35 En quatrième lieu, s'agissant des demandes d’injonctions, il y a lieu de constater que les requérants demandent au Tribunal d’adresser plusieurs injonctions, non seulement à la BCE, mais aussi à des institutions nationales ainsi qu’à l’État portugais. Ainsi, il ressort de la requête, premièrement, que les requérants demandent au Tribunal d’ordonner à la BCE de réclamer à BCP le paiement du montant de 4 582 825,80 euros. Deuxièmement, les requérants demandent au Tribunal d’ordonner à la BCE de demander à BdP et à BCP de fournir certains documents et informations. Troisièmement, les requérants demandent au Tribunal d’enjoindre à la BCE d’engager une procédure d’infraction et de renvoyer l’affaire à l’OLAF. Quatrièmement, les requérants demandent au Tribunal d’enjoindre « l’État portugais/le ministère public/le PGR à agir et se prononcer sur les actes commis par BCP ».
36 À cet égard, il suffit de rappeler qu’il ressort d’une jurisprudence établie que dans le cadre du contrôle de légalité fondé sur les articles 263 et 265 TFUE, le juge de l’Union n’est pas compétent pour prononcer des injonctions à l’encontre des institutions, des organes et des organismes de l’Union (voir ordonnances du 24 novembre 2016, Petraitis/Commission, C‑137/16 P, non publiée, EU:C:2016:904, points 31 et 32, et jurisprudence citée). Il incombe en effet à l’institution concernée de prendre les mesures que comporte l’exécution d’un arrêt rendu, aussi bien dans le cadre d’un recours en annulation que dans celui d’un recours en carence (voir ordonnance du 22 juin 2015, In vivo/Commission, T‑690/13, non publiée, EU:T:2015:519, point 31 et jurisprudence citée) .
37 Il en va de même en ce qui concerne les demandes d’adresser des injonctions aux États membres (voir ordonnance du 30 septembre 2010, Platis/Conseil et Grèce, T‑311/10, non publiée, EU:T:2010:421, point 15 et jurisprudence citée).
38 Dès lors, il résulte de ce qui précède que toutes les demandes d’injonctions doivent être rejetées comme étant manifestement irrecevables.
39 En dernier lieu, s’agissant de la demande, introduite au stade de la réplique, de statuer sur les questions préjudicielles formulées par les requérants, outre le caractère tardif de cette demande, il suffit de constater qu’il ressort du libellé de l’article 267 TFUE que les questions préjudicielles peuvent seulement être adressées à la Cour par une juridiction nationale (voir ordonnance du 14 décembre 2017, Double ‘W’ Enterprises/Espagne, C‑401/17 P, non publiée, EU:C:2017:967, points 13 à 15, et jurisprudence citée, et ordonnance du 12 août 2009, Molter/Allemagne, T‑141/09, non publiée, EU:T:2009:291, point 8). Partant, le Tribunal est manifestement incompétent pour statuer sur cette demande.
40 En conclusion, dans la mesure où l’argumentation de la BCE faisant valoir que la requête ne répond pas aux exigences minimales de contenu vise la demande de constatation en carence et la demande d’annulation, cette argumentation ne peut prospérer. En revanche, il découle de tout ce qui précède qu’elle doit être accueillie en ce qui concerne la demande en indemnité, les demandes d’injonctions et la demande de statuer sur des questions préjudicielles et que ces dernières demandes sont manifestement irrecevables.
Sur le respect de la procédure en constatation de carence
41 Les requérants soutiennent que, par la deuxième lettre, ils ont mis en demeure la BCE d’agir au sens de l’article 265 TFUE. En particulier, selon les requérants, la BCP aurait violé les dispositions sur la libre circulation des services et des capitaux, sur les pratiques commerciales déloyales des entreprises envers les consommateurs, sur la commercialisation à distance des services financiers fournis à des consommateurs, sur les services de paiement, ainsi que celles relatives à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme et à la protection des consommateurs. De plus, BCP aurait contribué intentionnellement à la suppression de recettes des budgets de l’Union. La BCE ayant été mise en demeure, les requérants soutiennent qu’elle aurait dû rendre un avis motivé sur les infractions qui auraient été commises par BCP, ouvrir une procédure d’infraction à l’encontre de BCP, conformément à l’article 3 du règlement n° 2532/98, et faire un rapport de l’affaire en vertu de l’article 3 de la décision BCE/2004/11, ce qu’elle n’aurait pas fait.
42 La BCE, pour sa part, soutient que le recours en carence est irrecevable, parce que, d’une part, elle avait déjà précédemment pris position sur les questions soulevées par les requérants dans la deuxième lettre et, d’autre part, la requête contient des demandes nouvelles qui ne figuraient pas dans la mise en demeure.
43 À titre liminaire, il convient d’observer que, aux termes de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE, un recours en carence n’est recevable que si l’institution en cause a été préalablement invitée à agir. Il est de jurisprudence constante que cette mise en demeure de l’institution est une formalité essentielle et a pour effet, d’une part, de faire courir le délai de deux mois dans lequel l’institution est tenue de prendre position et, d’autre part, de délimiter le cadre dans lequel un recours pourra être introduit au cas où l’institution s’abstiendrait de prendre position (ordonnance du 26 octobre 2016, Edeka-Handelsgesellschaft Hessenring/Commission, T‑611/15, non publiée, EU:T:2016:643, point 69).
44 En outre, quant à l’invitation d’une institution à agir, elle doit être suffisamment explicite et précise pour lui permettre de connaître de manière concrète le contenu de la décision qu’il lui est demandé de prendre et doit également faire ressortir qu’elle entend contraindre cette institution à prendre position (arrêt du 10 juin 1986, Usinor/Commission, 81/85 et 119/85, EU:C:1986:234, point 15 ; voir également, en ce sens, ordonnance du 18 novembre 1999, Pescados Congelados Jogamar/Commission, C‑249/99 P, EU:C:1999:571, point 18).
45 En l’espèce, il convient de constater que la deuxième lettre constitue une mise en demeure au sens de l’article 265 TFUE. Par conséquent, le cadre du recours en carence pouvant être introduit par les requérants est délimité par les demandes contenues dans la deuxième lettre. À ce sujet, et contrairement à ce qu’affirme la BCE, la deuxième lettre contenait essentiellement les trois demandes qui figurent dans la requête.
46 Premièrement, la BCE était invitée à ouvrir une procédure d’infraction contre BCP sur le fondement de l’article 3 du règlement n° 2532/98. Deuxièmement, si la BCE considérait que l’ouverture d’une procédure d’infraction n’était pas la voie adéquate et nécessaire, les requérants demandaient à l’institution de rendre un avis motivé concernant le comportement de BCP et de BdP, conformément à l’article 41, paragraphe 2, sous c) de la Charte. Troisièmement, il ressort du point 102 de la deuxième lettre que les requérants reprochaient à la BCE d’avoir, en soutenant, dans sa lettre du 17 mai 2017, que les autorités nationales demeuraient seules compétentes pour sanctionner les violations qui auraient pu être commises par BCP avant la création du MSU, « trouvé la façon de ne pas communiquer l’information transmise au président de la BCE, au directeur de l’audit interne et à l’OLAF ». De plus, aux points 110 et 111 de la deuxième lettre, les requérants ont allégué que, en ne signant pas la lettre du 17 mai 2017, la présidente du conseil de surveillance prudentielle de la BCE « a évité et a trouvé la façon pour ne pas être accusée de ne pas avoir communiqué les informations à l’OLAF ». Or, contrairement à ce qu’avance la BCE, il ressort clairement de la deuxième lettre que les requérants ont demandé à la BCE, sous forme de reproche, de faire un rapport du cas à l’OLAF.
47 Quant à la prise de position par la BCE à la suite de cette mise en demeure, il suffit de constater que la BCE ne s’est pas exprimée à la suite de la deuxième lettre. Partant, la BCE n’a pas pris position sur les demandes figurant dans la deuxième lettre. Il convient, dès lors, de rejeter l’argument soulevé par la BCE selon lequel la demande en constatation de carence serait irrecevable eu égard au fait que la BCE aurait déjà pris position sur les demandes des requérants concernant l’ouverture d’une procédure d’infraction, conformément à l’article 3 du règlement n° 2532/98, et l’adoption d’un avis motivé sur le comportement de BCP et de BdP, conformément à l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la Charte.
48 En conclusion, il découle de ce qui précède, d’une part, que la demande à la BCE de faire un rapport de l’affaire à l’OLAF figurait dans la deuxième lettre, valant mise en demeure, et, d’autre part, que la BCE n’a pas pris position à la suite de cette mise demeure. Ainsi, la demande en constatation de carence est recevable.
Sur les demandes en annulation
49 Par leur recours en annulation, les requérants demandent l’annulation de la lettre de la BCE du 17 mai 2017, de la décision implicite qui aurait été prise par la BCE quand celle-ci a refusé de donner suite à la deuxième lettre et des décisions prises par BdP concernant les réclamations et les demande formulées par les requérants entre le 26 juin 2013 et le 22 avril 2015.
50 À cet égard, en premier lieu, s’agissant des décisions prises par BdP, il suffit de constater que le Tribunal n’est pas compétent pour connaitre des recours visant à obtenir l’annulation de décisions purement nationales (ordonnance du 14 juillet 1998, Glasoltherm/Commission e.a., C‑399/97, EU:C:1998:362, point 9). Partant, la demande d’annulation des décisions prises par BdP est manifestement irrecevable.
51 En deuxième lieu, s’agissant de la lettre de la BCE du 17 mai 2017, il suffit de constater que, en vertu de l’article 263, sixième alinéa, TFUE, le délai pour introduire un recours en annulation, à savoir deux mois à compter de la notification de l’acte, était écoulé au moment de l’introduction de la requête, le 22 novembre 2017.
52 Dès lors la demande en annulation est tardive en ce qu’elle vise la lettre de la BCE du 17 mai 2017 et, par conséquent, doit être déclarée manifestement irrecevable.
53 En troisième lieu, s’agissant du refus de la BCE de donner suite à la deuxième lettre, il importe de constater qu’il ressort d’une jurisprudence établie que, en l’absence de dispositions expresses fixant un délai à l’expiration duquel une décision implicite est réputée intervenir de la part d’une institution invitée à prendre position et définissant le contenu de cette décision, le seul silence d’une institution ne saurait être assimilé à une décision, sauf à mettre en cause le système des voies de recours institué par le traité. Dès lors, ce n’est que dans certaines circonstances spécifiques que le silence ou l’inaction d’une institution peuvent être exceptionnellement considérés comme ayant valeur de décision implicite de refus (arrêts du 9 décembre 2004, Commission/Greencore, C‑123/03 P, EU:C:2004:783, point 45, et du 21 mai 2014, Catinis/Commission, T‑447/11, EU:T:2014:267, points 28 et 29).
54 À cet égard, il suffit de constater, premièrement, que les requérants n’invoquent aucune règle de droit fixant un délai dans lequel la BCE serait tenue de répondre et à l’expiration duquel son silence serait réputé valoir décision implicite de refus. Deuxièmement, il n’y a pas, en l’espèce, de circonstance particulière qui justifierait de s’écarter de la règle générale selon laquelle, à défaut de dispositions expresses contraires, le silence d’une institution ne peut pas être assimilé à une décision implicite de refus.
55 Par conséquent, compte tenu de la jurisprudence rappelée au point 53 ci-dessus, la demande d’annulation visant la prétendue décision implicite de refus engendrée par le silence de la BCE à la suite de la deuxième lettre est manifestement irrecevable.
56 En conclusion, la demande d’annulation doit être déclarée manifestement irrecevable dans son intégralité.
Sur le fond
57 À titre liminaire, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 13, paragraphe 2, TUE, chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées dans les traités, conformément aux procédures, conditions et fins prévues par ceux-ci. L’Union ne disposant ainsi que de compétences d’attribution (avis 1/13, du 14 octobre 2014, EU:C:2014:2303, point 74), la BCE ne peut agir, en tant qu’institution de celle-ci, que sur la base des missions et responsabilités qui lui sont légalement confiées.
58 En premier lieu, s’agissant de la demande de rendre un avis motivé concernant le comportement de BdP et de BCP, il importe de noter qu’en matière de surveillance des établissements de crédit, la BCE s’est vu confier certaines missions spécifiques en vertu du règlement MSU. Aux fins de l’accomplissement de ces missions, le règlement MSU a attribué à la BCE certains pouvoirs d’enquête, de surveillance et de sanction. Ces missions sont précisées à l’article 4 dudit règlement. Il s’agit des missions essentielles concernant la surveillance prudentielle des établissements de crédit, comme, par exemple, agréer et retirer les agréments des établissements de crédit ou mener des contrôles prudentiels par la réalisation de tests de résistance.
59 Il reste, néanmoins, un certain nombre de missions de surveillance qui n’ont pas été attribuées à la BCE et qui relèvent donc des autorités nationales. En effet, le législateur de l’Union s’est exprimé de façon claire et précise à cet égard au considérant 28 du règlement MSU, en indiquant « que les missions qui ne sont pas confiées à la BCE devraient rester du ressort des autorités nationales ». De plus, le législateur a précisé au même considérant 28 que, parmi les missions qui devraient rester du ressort des autorités nationales, se trouvaient, notamment, « le pouvoir […] de surveiller les services de paiement […] et d’exercer la fonction d’autorités compétentes pour les établissements de crédits en ce qui concerne […] la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, ainsi que la protection des consommateurs ».
60 En l’espèce, les requérants semblent attribuer à la BCE des compétences en rapport avec la protection des consommateurs, la surveillance des services de paiement et la surveillance prudentielle des établissements de crédit en ce qui concerne la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchissement de capitaux. Cependant, il ressort clairement des dispositions du règlement MSU rappelées aux points 58 et 59 ci-dessus, d’une part, que les compétences de la BCE en matière de surveillance ne concernent pas ces questions et, d’autre part, que le législateur de l’Union a entendu réserver les compétences de surveillance relatives auxdites questions aux autorités nationales.
61 Par conséquent, non seulement la BCE n’était pas tenue d’agir comme le demandaient les requérants, mais elle n’était pas compétente pour le faire.
62 En outre, eu égard au fait que la BCE n’est pas compétente en matière de surveillance en rapport avec les questions soulevées par les requérants, il s’ensuit que la BCE ne pouvait pas non plus donner suite à la demande des requérants concernant l’ouverture de la procédure d’infraction, conformément aux termes de l’article 3 du règlement n° 2532/98. En effet, cette procédure ne peut être ouverte que dans les domaines où la BCE a une compétence pour agir. De plus, comme cela a été exposé à juste titre par la BCE, l’ouverture d’une procédure d’infraction à l’encontre de BCP en rapport avec les questions soulevées par les requérants sortirait du champ d’application du règlement n° 2532/98 pour les deux raisons suivantes.
63 Premièrement, il ressort de l’article 1er bis du règlement n° 2532/98 que ce règlement « s’applique aux sanctions infligées par la BCE aux entreprises en cas d’infraction aux obligations imposées par des règlements ou des décisions de la BCE. » L’article 4 ter dudit règlement énonce la même règle en ce qui concerne les règles de procédure particulières pour les sanctions infligées par la BCE dans l’exercice de ses missions de surveillance. Toutefois, en l’espèce, les requérants n’ont à aucun moment invoqué une infraction à un règlement ou à une décision de la BCE.
64 Deuxièmement, même si la BCE était compétente pour ouvrir une procédure d’infraction, elle serait empêchée de le faire, car l’article 4 quater du règlement n° 2532/98 prévoit que « le droit de prendre une décision d’infliger une sanction en cas d'infraction à une décision ou à un règlement de la BCE lié à l'exercice de ses missions de surveillance expire cinq ans après que l'infraction a été commise ou, en cas de manquement continu, cinq ans après la cessation de l'infraction ». Compte tenu du moment où les faits à l’origine de l’affaire ont eu lieu, à savoir la période allant de 2005 à 2009, la période de cinq ans visée à l’article 4 quater du règlement n° 2532/98 était déjà écoulée quand la BCE a reçu la première lettre.
65 En second lieu, s’agissant de la demande de communiquer un rapport des faits à l’OLAF, il y a lieu de constater que, conformément à l’article 3, paragraphes 1 et 3 de la décision 2016/456, le président et le directeur général du secrétariat de la BCE sont tenus de transmettre les informations sans délai à l’OLAF uniquement quand il s’agit d’informations « laissant soupçonner l’existence d’éventuels cas de fraude ou de corruption ou de toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union ».
66 Cependant, en l’espèce, dans la deuxième lettre, les requérants ont informé la BCE, d’une part, que les faits qui lui avaient été communiqués dans la première lettre avaient aussi été transmis à l’OLAF, et, d’autre part, que l’OLAF avait considéré que leur plainte n’était pas suffisamment fondée. Dans ces circonstances, il est improbable que les informations communiquées à la BCE aient été de nature à lui faire « soupçonner de l’existence d’éventuels cas de fraude ou de corruption ou de toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union ». Partant, elle n’avait aucune obligation de transmettre les informations à l’OLAF.
67 Il découle de tout ce qui précède que la demande en constatation de carence est, en tout état de cause, dénuée de tout fondement, dès lors que la BCE n’avait pas la compétence pour agir au sens où le lui demandaient les requérants ou n’avait pas l’obligation de le faire.
68 Cette conclusion n’est pas remise en cause par les nouveaux moyens soulevés par les requérants au stade de la réplique. En effet, par ces moyens, les requérants se limitent à invoquer des faits nouveaux pour étayer leurs allégations selon lesquelles BCP aurait violé ses obligations en matière de prévention du blanchiment de capitaux, de services de paiement et de protection des consommateurs. Outre le caractère tardif de l’invocation de ces faits nouveaux, force est de constater que, la BCE n’étant pas compétente dans ces domaines, lesdits faits ne permettent pas de constater la carence invoquée par les requérants.
69 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précédent que le recours doit être rejeté comme étant, pour partie, manifestement irrecevable, manifestement non fondé ou présenté à une juridiction manifestement incompétente pour en connaître.
Sur les dépens
70 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
71 Les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la BCE.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté.
2) Comprojecto-Projectos e Construções, Lda, M. Paulo Eduardo Matos Gomes de Azevedo, M. Julião Maria Gomes de Azevedo et Mme Isabel Maria Matos Gomes de Azevedo sont condamnés aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 14 février 2019.
E. Coulon | | S. Frimodt Nielsen |