Language of document : ECLI:EU:C:2019:149


CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

GERARD HOGAN

presentate il 28 febbraio 2019(1)

Cause riunite C612/17 e C613/17

Federazione Italiana Golf (FIG)

contro

Istituto nazionale di statistica (ISTAT)

Ministero dell’Economia e delle Finanze (C612/17)

e

Federazione Italiana Sport Equestri (FISE)

contro

Istituto nazionale di statistica (ISTAT) (C613/17)

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Corte dei Conti (Italia)]

«Rinvio pregiudiziale – Regolamento (UE) n. 549/2013 – Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell’Unione europea – Istituzione senza scopo di lucro – Classificazione di un’istituzione senza scopo di lucro nel settore delle amministrazioni pubbliche o delle istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie – Esistenza di un controllo da parte delle amministrazioni pubbliche – Criteri applicabili per stabilire il controllo di un’istituzione senza scopo di lucro da parte delle amministrazioni pubbliche».






I.      Introduzione

1.        Come dimostra chiaramente la recente storia economica degli Stati membri dell’Unione, per il moderno sistema finanziario poche cose sono più importanti della preparazione di conti nazionali precisi e standardizzati. Ciò è stato riconosciuto dal legislatore europeo, da ultimo con l’adozione del regolamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell’Unione europea che disciplina il sistema europeo dei conti 2010 (in prosieguo: il «regolamento SEC») (2). Il considerando 3 del regolamento SEC recita in tal senso che «[a]i fini della comparabilità, tali conti dovrebbero essere elaborati sulla base di principi unici e non diversamente interpretabili». Il fatto stesso che tale regolamento raggiunga quasi le 730 pagine di testo costituisce a suo modo un’indicazione dell’importanza della questione e della complessità insita nell’attività contabile.

2.        Tale complessa questione è ora sollevata dalla Corte dei conti (Italia) nell’ambito del presente rinvio pregiudiziale. La questione principale posta è, essenzialmente, la seguente: se la Federazione Italiana Golf) (in prosieguo: la «FIG») e la Federazione Italiana Sport Equestri (in prosieguo: la «FISE») debbano essere considerate dall’Istituto Nazionale di Statistica italiano (in prosieguo: l’«ISTAT») come rientranti nel settore delle amministrazioni pubbliche (3), (S. 13) (4), inserite nel conto economico consolidato dello Stato italiano o, invece, come istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie (5), (S. 15) (6). Un’istituzione senza scopo di lucro al servizio delle famiglie è un’unità o un settore istituzionale che è un produttore privato di beni e servizi non destinabili alla vendita e che non è soggetto al controllo delle amministrazioni pubbliche (7). Per contro, le istituzioni senza scopo di lucro che producono beni e servizi non destinabili alla vendita e che sono controllate dalle amministrazioni pubbliche sono classificate nel settore delle amministrazioni pubbliche (8).

3.        Ciò solleva a sua volta la questione di come debbano essere interpretati i vari criteri contenuti nel regolamento SEC che disciplina il trattamento a tal fine delle organizzazioni/istituzioni senza scopo di lucro quali la FIG e la FISE. Trattandosi, a quanto risulta, della prima occasione in cui la Corte è stata chiamata a fornire orientamenti per l’interpretazione di questo importante regolamento, le due domande di pronuncia pregiudiziale in esame assumono di conseguenza una certa rilevanza.

4.        Prima di esaminare i fatti è tuttavia necessario, anzitutto, presentare le pertinenti disposizioni del regolamento SEC.

II.    Contesto normativo – Diritto dell’Unione

5.        Come ho già osservato, il regolamento SEC ha istituito il Sistema europeo dei conti 2010 (9). Il regolamento SEC contiene due allegati (10). L’allegato A predispone una metodologia relativa alle norme, alle definizioni, alle classificazioni e alle regole contabili comuni, che devono essere utilizzate per l’elaborazione dei conti nazionali. L’allegato B prevede un programma che stabilisce i termini, incluse le scadenze, entro i quali gli Stati membri trasmettono alla Commissione (Eurostat) i loro conti nazionali.

6.        Il paragrafo 1.34 dell’allegato A del regolamento SEC dispone che «[i] conti per settore sono creati attribuendo le unità ai settori, il che consente di presentare per settore le operazioni e i saldi contabili dei conti. Tale presentazione per settore mette in luce molte misurazioni importanti ai fini della politica economica e di bilancio. I principali settori sono quelli delle famiglie, delle amministrazioni pubbliche, delle società (finanziarie e non finanziarie), delle istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie e del resto del mondo (11). Una distinzione importante è quella tra beni e servizi destinabili alla vendita e beni e servizi non destinabili alla vendita. Una entità controllata dalle amministrazioni pubbliche, allorché si configuri come una società che produce per il mercato, è classificata nel settore delle società e non nel settore delle amministrazioni pubbliche. In tal caso il disavanzo e i debiti della società non rientrano nel disavanzo e nel debito delle amministrazioni pubbliche».

7.        Conformemente al paragrafo 1.35 dell’allegato A del regolamento SEC:

«Il settore pubblico comprende tutte le unità istituzionali residenti nell’economia che sono controllate dalle amministrazioni pubbliche. Il settore privato è costituito da tutte le altre unità residenti».

8.        Il paragrafo 1.36 dell’allegato A del regolamento SEC stabilisce che «[p]er controllo si intende la capacità di determinare la politica generale o il programma di una unità istituzionale».

9.        Ai sensi del paragrafo 1.37 dell’allegato A del regolamento SEC, «[l]a distinzione tra beni e servizi destinabili alla vendita e non destinabili alla vendita e pertanto, per le entità del settore pubblico, la loro classificazione nel settore delle amministrazioni pubbliche o nel settore delle società sono determinate applicando la seguente regola:

Una attività è considerata attività di produzione di beni e servizi destinabili alla vendita se i relativi beni e servizi sono scambiati alle seguenti condizioni:

1) i venditori agiscono per massimizzare i loro profitti sul lungo periodo e a tale scopo vendono beni e servizi liberamente sul mercato a chiunque sia disposto a pagare il prezzo richiesto;

2) gli acquirenti agiscono per raggiungere la massima utilità date le loro risorse limitate, acquistando i prodotti che meglio soddisfano le loro esigenze al prezzo offerto;

3) si ha un mercato effettivo allorché i venditori e i compratori hanno accesso al mercato e dispongono di informazioni su di esso. Un mercato effettivo può operare anche se tali condizioni non sono pienamente soddisfatte».

10.      Il paragrafo 4.125 dell’allegato A del regolamento SEC riguardante i trasferimenti correnti alle istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie prevede che «i trasferimenti correnti alle istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie comprendono tutti i contributi volontari (diversi dai lasciti), le quote di associazione e l’assistenza finanziaria che tali istituzioni ricevono dalle famiglie (...)». Ai sensi del paragrafo 4.126, lettera a), dell’allegato A del regolamento SEC, i trasferimenti correnti alle istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie comprendono le quote di associazione regolarmente versate dalle famiglie a organizzazioni sportive classificate nel settore delle istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie.

11.      Il capitolo 20 del regolamento SEC è intitolato «I conti delle amministrazioni pubbliche». Il paragrafo 20.01 del regolamento SEC spiega che «[l]e attività delle amministrazioni pubbliche sono presentate separatamente da quelle del resto dell’economia perché i poteri, le finalità e le funzioni delle amministrazioni pubbliche differiscono da quelli di altri settori». Il paragrafo 20.01 dell’allegato A del regolamento SEC prosegue affermando che il capitolo 20 presenta i conti delle amministrazioni pubbliche in una maniera «che offre un quadro integrato delle attività economiche delle amministrazioni pubbliche: entrate, spese, disavanzo/avanzo, finanziamenti, altri flussi economici e conto patrimoniale».

12.      Il paragrafo 20.04 dell’allegato A del regolamento SEC riconosce le difficoltà di classificazione e di misurazione per il settore delle amministrazioni pubbliche. Le disposizioni fondamentali del regolamento SEC per quanto riguarda il presente rinvio pregiudiziale sono tuttavia rinvenibili nei paragrafi da 20.13 a 20.16 dell’allegato A.

13.      Il paragrafo 20.13 dell’allegato A del regolamento SEC stabilisce quanto segue:

«Le istituzioni senza scopo di lucro produttrici di beni e servizi non destinabili alla vendita e controllate da unità delle amministrazioni pubbliche costituiscono unità del settore delle amministrazioni pubbliche».

14.      Il paragrafo 20.14 dell’allegato A del regolamento SEC così prevede:

«Le amministrazioni pubbliche possono scegliere di utilizzare istituzioni senza scopo di lucro invece che di enti amministrativi pubblici per mettere in atto politiche governative, poiché queste istituzioni sono considerate più imparziali e obiettive e meno soggette a pressioni politiche. Ad esempio, le istituzioni senza scopo di lucro possono essere più efficaci degli enti amministrativi pubblici in aree quali ricerca e sviluppo e definizione e aggiornamento periodico degli standard nei settori della sanità, della sicurezza, dell’ambiente e dell’istruzione».

15.      La disposizione più importante per quanto riguarda i presenti procedimenti di rinvio pregiudiziale è però il paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC. Esso stabilisce quanto segue:

«Il controllo di un’istituzione senza scopo di lucro è definito come la capacità di determinarne la politica generale o il programma. L’intervento pubblico in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività non è rilevante per decidere se una singola unità sia controllata dall’amministrazione pubblica. Per stabilire se un’istituzione senza scopo di lucro sia controllata dall’amministrazione pubblica occorre considerare i cinque indicatori di controllo che seguono:

a) nomina dei funzionari;

b) altre disposizioni come gli obblighi contenuti nello statuto dell’istituzione senza scopo di lucro;

c) accordi contrattuali;

d) grado di finanziamento;

e) esposizione al rischio.

Un unico indicatore può essere sufficiente per stabilire il controllo. Tuttavia, se un’istituzione senza scopo di lucro finanziata principalmente dall’amministrazione pubblica conserva in misura significativa la capacità di determinare la sua politica o il suo programma lungo le linee definite dagli altri indicatori, non viene considerata controllata dall’amministrazione pubblica. Nella maggior parte dei casi l’esistenza del controllo sarà evidenziata da una serie di indicatori. Una decisione basata su questi indicatori implica, per sua natura, un giudizio soggettivo» (12).

16.      Il paragrafo 20.16 dell’allegato A del regolamento SEC indica poi che «[l]a caratteristica di produttore di beni e servizi non destinabili alla vendita di un’istituzione senza scopo di lucro è determinata come per le altre unità delle amministrazioni pubbliche».

III. Procedimenti principali e questioni pregiudiziali

17.      Prima di esaminare nello specifico le questioni sollevate dalla Corte dei Conti, occorre anzitutto delineare alcuni dettagli relativi alla maniera in cui è organizzato lo sport in Italia. Come rilevato dal giudice del rinvio, l’organizzazione dello sport in Italia si fonda sul Comitato Olimpico Nazionale Italiano (in prosieguo: il «CONI»). Il CONI è un ente con personalità giuridica di diritto pubblico italiano al quale sono affiliate le varie organizzazioni sportive nazionali. Queste ultime sono enti non lucrativi con personalità giuridica (13).

18.      Sebbene sia un’organizzazione disciplinata dal diritto pubblico, il CONI è pur sempre essenzialmente una confederazione delle organizzazioni sportive nazionali e delle discipline sportive associate. La sua funzione principale è quella di autorità di disciplina, regolazione e gestione delle attività sportive in Italia. Il principio dell’autonomia sportiva è una caratteristica fondamentale dello Statuto del CONI (14), con la conseguenza che alle federazioni sportive nazionali è riconosciuta l’autonomia tecnica, organizzativa e di gestione sotto la vigilanza generale del CONI. Il CONI ha comunque il potere di adottare i principi fondamentali per il riconoscimento a fini sportivi delle federazioni, i criteri e le modalità per l’esercizio dei controlli sulle federazioni sportive e la deliberazione di commissariamento delle federazioni in caso di gravi ed eccezionali violazioni dell’ordinamento sportivo (15). Lo Statuto del CONI prevede altresì poteri di approvazione degli statuti e dei bilanci delle federazioni.

19.      I rappresentanti delle federazioni sportive quali la FIG e la FISE partecipano al Consiglio Nazionale e alla Giunta Nazionale del CONI. Le federazioni partecipano quindi all’organizzazione e alle attività del CONI contribuendo a comporre gli organi centrali titolari dei poteri più importanti e concorrendo alla formazione della volontà del CONI.

20.      La FIG e la FISE sono federazioni sportive nazionali in Italia. Come indicato al precedente paragrafo 17, esse sono associazioni senza scopo di lucro e con personalità giuridica di diritto privato. Il giudice del rinvio ritiene che le federazioni sportive abbiano una natura giuridica unitaria ed omogenea di enti di diritto privato disciplinati dal Libro I del Codice civile italiano, con la conseguenza che gli atti delle federazioni sportive sono di regola governati dal diritto comune (salva l’applicabilità della regolazione più specifica derivante dal diritto sportivo) (16).

21.      Gli statuti della FIG e della FISE stabiliscono che le rispettive attività di gestione siano esercitate in piena autonomia dagli organi di tali federazioni. I principali organi di gestione di tali federazioni sono l’Assemblea nazionale, il Presidente, il Consiglio federale e il Segretariato generale. I poteri generali di indirizzo spettano all’Assemblea nazionale, composta dai rappresentanti delle categorie di base, che elegge anche le principali cariche associative dell’organizzazione, insieme ai componenti del Consiglio federale. I poteri di amministrazione in ciascun caso spettano al Presidente eletto dall’Assemblea federale. Al Consiglio federale competono poteri di verifica della corretta esecuzione del programma tecnico-sportivo, la valutazione dei risultati sportivi e la vigilanza sul buon andamento della gestione. Va osservato, tuttavia, che al CONI è attribuito il potere di nominare due membri del Collegio dei revisori, mentre il Presidente è eletto dall’Assemblea nazionale.

22.      La FIG e la FISE sono generalmente competenti per il tesseramento degli associati. La FIG e la FISE sono finanziate con i contributi del CONI e con risorse proprie, tra cui le quote di affiliazione, aggregazione e tesseramento, i contratti di sponsorizzazione e gli incassi derivanti da manifestazioni sportive e dalla gestione di beni e servizi. Lo Statuto della FIG stabilisce il suo principio fondamentale, ossia la sua natura privatistica, associativa e non lucrativa (17). È importante rilevare, comunque, che l’entità dei contributi del CONI alla FIG e alla FISE è significativa, e ammonta al 30% delle entrate della FIG nel 2013, al 27% nel 2014 e al 30% nel 2015. I contributi del CONI alla FISE sono anch’essi dell’ordine del 30% delle entrate di quest’ultima.

23.      Le questioni sollevate nell’ambito dei procedimenti di pronuncia pregiudiziale hanno avuto origine nel modo seguente: il legislatore italiano (18) ha conferito all’ISTAT il potere di predisporre i conti economici consolidati annuali delle pubbliche amministrazioni nell’ambito delle disposizioni dell’articolo 121 TFUE. Una parte di tale processo comporta necessariamente l’individuazione degli elementi istituzionali dello Stato italiano che fanno parte del settore delle amministrazioni pubbliche secondo i criteri fissati dallo stesso regolamento SEC.

24.      Con decisione pubblicata nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana il 30 settembre 2016, l’ISTAT ha inserito la FIG e la FISE nell’elenco ISTAT 2016. L’ISTAT ha ritenuto che, ai sensi del regolamento SEC, la FIG e la FISE fossero unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, in virtù del test per la distinzione tra produttore di beni e servizi destinabili alla vendita o non destinabili alla vendita previsto al paragrafo 20.29 dell’allegato A di detto regolamento. Al fine di determinare se tali unità dovessero essere classificate come istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie o nel settore delle amministrazioni pubbliche, l’ISTAT ha verificato se la FIG e la FISE fossero soggette al controllo delle amministrazioni pubbliche.

25.      L’ISTAT ha concluso che entrambe le federazioni erano controllate da amministrazioni pubbliche. Sebbene le federazioni dispongano di un certo grado di autonomia decisionale, l’ISTAT ha ritenuto che la FIG e la FISE non abbiano una «piena capacità di autodeterminazione» in considerazione dell’influenza significativa esercitata dal CONI sulla loro gestione.

26.      La FIG e la FISE negano di soddisfare tali criteri. Di conseguenza, in data 29 novembre 2016 e 7 dicembre 2016 rispettivamente, esse hanno avviato i presenti procedimenti, nell’ambito dei quali chiedono l’annullamento dell’elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato ed individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, adottato dall’ISTAT (in prosieguo: l’«elenco ISTAT»), nella parte in cui la FIG e la FISE sono state inserite tra gli «enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali». Giova rilevare che la FIG aveva già avviato procedimenti simili riguardanti la sua inclusione negli elenchi ISTAT 2014 e 2015. Il primo ricorso riguardante l’elenco 2014 è stato respinto dalla Corte dei Conti l’11 febbraio 2015, mentre quello con il quale si impugnava l’elenco ISTAT 2015 è stato accolto dalle Sezioni riunite della Corte dei Conti con sentenza del 9 marzo 2017.

27.      Per quanto riguarda i presenti procedimenti, con sentenze del 13 settembre 2017 la Corte dei Conti ha deciso di sottoporre alla Corte di giustizia, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, le tre questioni pregiudiziali seguenti:

«1.      Se il concetto di “intervento pubblico in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività” di cui al par. 20.15 del Regolamento 549/2013/UE (c.d. SEC 2010) debba intendersi in senso ampio come comprensivo anche dei poteri di indirizzo di natura sportiva (c.d. soft law) e dei poteri di riconoscimento, previsti dalla legge, ai fini dell’acquisto della personalità giuridica e dell’operatività nel settore dello sport, poteri entrambi generalmente riferibili a tutte le Federazioni sportive nazionali italiane;

2.      se l’indicatore generale del controllo di cui al par. 20.15 del Regolamento 549/2013/UE (c.d. SEC 2010) (“la capacità di determinare la politica generale o il programma di una unità istituzionale”) debba essere inteso in senso sostanziale quale capacità di dirigere, condizionare, vincolare e condizionare l’attività gestionale dell’ente non lucrativo, ovvero se possa essere inteso in senso atecnico come comprensivo anche di poteri di vigilanza esterna diversi da quelli definiti dagli indicatori specifici del controllo di cui alle lettere (a), (b), (c), (d) ed (e) del par. 20.15 (quali ad esempio poteri di approvazione dei bilanci, di nomina dei revisori, di approvazione di statuti e di talune tipologie di regolamenti, di indirizzo sportivo o riconoscimento a fini sportivi);

3.      se, in base al combinato disposto dei par. 20.15 e 4.125 e 4.126 del Regolamento 549/2013/UE (c.d. SEC 2010), possa tenersi conto delle quote associative ai fini del giudizio sull’esistenza o meno del controllo pubblico, specificando se un elevato importo delle predette quote, unitamente alle altre entrate proprie, possa attestare, alla luce delle specificità della fattispecie concreta, la presenza di una significativa capacità di autodeterminazione dell’ente non lucrativo».

IV.    Procedimento dinanzi alla Corte

28.      Con ordinanza del presidente della Corte del 17 novembre 2017, le cause C‑612/17 e C‑613/17 sono state riunite.

29.      La domanda del giudice del rinvio ai sensi dell’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, con la quale tale giudice ha chiesto di trattare con procedimento accelerato la causa C‑612/17 e la causa C‑613/17, è stata respinta con ordinanza del presidente della Corte del 14 dicembre 2017.

30.      La FIG, la FISE, la Repubblica italiana e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte. La FIG, la Repubblica italiana e la Commissione hanno partecipato all’udienza tenutasi alla Corte il 6 febbraio 2019.

V.      Analisi

A.      Osservazioni preliminari

31.      È necessario procedere in due fasi per stabilire se le federazioni sportive quali la FIG e la FISE possano essere classificate come istituzioni senza scopo di lucro controllate dalle amministrazioni pubbliche o, invece, come istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie e quindi esterne al settore pubblico. Nella prima fase occorre indagare se l’istituzione senza scopo di lucro sia un produttore di beni e servizi destinabili alla vendita o un produttore di beni e servizi non destinabili alla vendita. Solo nel caso in cui l’istituzione senza scopo di lucro di cui trattasi non superi questo test (vale a dire, se le vendite di beni e servizi rappresentano meno del 50% dei costi) e venga considerata un produttore di beni e servizi non destinabili alla vendita (19), si procede alla seconda fase, che consiste nell’esaminare la questione se un’amministrazione pubblica eserciti il controllo sull’istituzione senza scopo di lucro in questione.

32.      Il giudice del rinvio afferma chiaramente nelle sue ordinanze di rinvio che la FIG e la FISE sono produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita. Questo accertamento di fatto non può essere messo in discussione dinanzi alla Corte (20). Il problema fondamentale che sta alla base delle questioni sottoposte alla Corte è quindi se vi sia un «controllo» da parte di un’amministrazione pubblica sulle federazioni sportive quali la FIG e la FISE ai sensi delle disposizioni del regolamento SEC, cosicché ai fini dei conti nazionali esse debbano essere incluse nel settore pubblico tra le «amministrazioni pubbliche» (S.13).

33.      Si può senz’altro immaginare una situazione in cui una determinata federazione sportiva dipenda quasi esclusivamente da finanziamenti statali per le sue entrate e i cui funzionari siano di fatto nominati da un’amministrazione pubblica nazionale. Tale federazione dovrebbe molto probabilmente essere considerata soggetta al controllo da parte delle amministrazioni pubbliche sotto svariati profili di diritto pubblico – non da ultimo per i fini statistici previsti dal regolamento SEC – proprio perché la sua politica generale sarebbe sostanzialmente controllata o almeno fortemente influenzata dall’amministrazione pubblica competente, anche se sarebbe altresì chiaro che, in materia di valutazioni puramente sportive, le decisioni della federazione sportiva interessata sarebbero autonome e realmente indipendenti.

34.      Qual è allora la situazione per quanto riguarda la FIG e la FISE alla luce dei criteri fissati al paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC? Questo, in sostanza, rappresenta il problema ultimo posto dalle tre distinte questioni sollevate dal giudice del rinvio. Tuttavia, prima di esaminare tali questioni, vale la pena osservare anzitutto che la formulazione del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento ESA è di natura esclusiva. Tale disposizione afferma chiaramente che «(...) occorre considerare i cinque indicatori di controllo che seguono (...)» (21). Ciò significa che nel caso di istituzioni senza scopo di lucro quali la FIG e la FISE sono solo questi criteri elencati che possono essere impiegati per risolvere la questione del controllo e rispondere alla domanda se un’istituzione senza scopo di lucro che è un produttore di beni e servizi non destinabili alla vendita debba essere classificata tra le amministrazioni pubbliche o tra le istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie.

35.      Ciò è piuttosto importante perché altrove nel regolamento SEC, in particolare ai paragrafi 20.309 (22) e 20.310 dell’allegato A del suddetto regolamento, viene usata una definizione leggermente diversa – e, almeno in alcuni casi, più ampia – di controllo nel contesto della determinazione della questione se taluni altri enti debbano essere considerati enti del settore pubblico (23). Contrariamente all’argomento esposto dalla Commissione nelle sue osservazioni e in udienza, non credo che altre disposizioni – asseritamente analoghe – del regolamento SEC di questo tipo possano, per così dire, essere importate nella definizione di controllo contenuta nel paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC. La definizione di controllo contenuta in quest’ultima disposizione equivale a una lex specialis che non può essere ampliata facendo riferimento ad altre disposizioni generali, quali i paragrafi 20.309 e 20.310 dell’allegato A del regolamento SEC, anche se tali disposizioni affrontano anch’esse la questione del controllo o appunto del controllo nel settore pubblico, nel caso di queste ultime disposizioni.

36.      A mio avviso, l’oggetto dei paragrafi 20.309 e 20.310 dell’allegato A del regolamento SEC non è quello di determinare se un’istituzione senza scopo di lucro produttrice di beni e servizi non destinabili alla vendita debba essere classificata tra le amministrazioni pubbliche o tra le istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie (24), ma piuttosto di stabilire se le società (che sono produttori di beni e servizi destinabili alla vendita e che possono includere le istituzioni senza scopo di lucro) (25) debbano essere classificate come rientranti nel settore pubblico o se siano soggette al controllo privato (26).

37.      Tenendo presente quanto esposto è ora possibile esaminare in concreto le questioni poste dal giudice del rinvio.

B.      La prima questione: l’esatta interpretazione del concetto di «intervento pubblico in forma di regolamentazione generale»

38.      Come ho già osservato, le due frasi introduttive del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC così recitano:

«Il controllo di un’istituzione senza scopo di lucro è definito come la capacità di determinarne la politica generale o il programma. L’intervento pubblico in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività non è rilevante per decidere se una singola unità sia controllata dall’amministrazione pubblica (...)».

39.      Il giudice del rinvio nutre dubbi sul significato dell’espressione «regolamentazione generale» in questo senso. Esso considera che si tratti di una nozione ampia che, nel caso delle organizzazioni sportive, potrebbe far riferimento sia agli indirizzi regolamentari (soft law) del Comitato internazionale olimpico e del CONI, insieme alle disposizioni generali della normativa italiana in materia di riconoscimento di tali organizzazioni a fini sportivi. Secondo il giudice del rinvio, il riconoscimento ordinario di tali organismi sportivi deve essere preceduto dal riconoscimento da parte del CONI (27).

40.      Mentre la Commissione riconosce che il potere del CONI di adottare regole generali che stabiliscono standard comuni per le attività sportive rientra in linea di principio nel concetto di «intervento pubblico in forma di regolamentazione generale», essa ritiene che il suo potere di riconoscere le federazioni sportive possa creare un monopolio di fatto a favore di una determinata federazione sullo sport in questione, dato che solo una federazione può essere riconosciuta per quello sport. La Commissione ritiene pertanto che tale potere non rientri nel concetto di «intervento pubblico in forma di regolamentazione generale».

41.      La Commissione considera inoltre che il potere del CONI di riconoscere le federazioni sportive gli conferisca la capacità di determinare la politica generale di tali federazioni conformemente all’indicatore di controllo di cui al paragrafo 20.309, lettera h), dell’allegato A del regolamento SEC, che fa riferimento al «controllo attraverso un’eccessiva regolamentazione». Ai sensi di tale disposizione, «[q]uando la regolamentazione è talmente rigida da dettare di fatto la politica generale dell’impresa, si configura una forma di controllo. In alcuni casi può sussistere un forte coinvolgimento normativo delle autorità pubbliche, in particolare in settori quali i monopoli e i servizi pubblici privatizzati, dove è presente un elemento di servizio pubblico. È possibile un coinvolgimento normativo in aree importanti, come la determinazione dei prezzi, senza che un’entità ceda il controllo della politica generale». La Commissione ritiene che l’indicatore di controllo di cui al paragrafo 20.309, lettera h), dell’allegato A del regolamento SEC sia connesso a quelli di cui ai paragrafi 20.15, lettera b), e 2.39, lettera b) dell’allegato A del regolamento SEC.

42.      A mio parere, l’espressione «regolamentazione generale», come risulta dal paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC ovviamente non può essere interpretata solo in astratto, ma trae il suo significato dal contesto legislativo generale. Il fatto che la frase sia preceduta dalle parole «intervento pubblico in forma di (...)» assume indubbiamente una certa importanza, perché presuppone in tal modo che la regolamentazione in questione abbia un certo supporto o una certa posizione ufficiale. Ne consegue pertanto che, in questo contesto, il riferimento alla «regolamentazione generale» è fatto principalmente a una regolamentazione contenuta o in un atto legislativo dello Stato italiano o per altri versi costitutiva di norme o principi di attuazione contenuti in tale legislazione.

43.      Fatta salva la verifica finale da parte del giudice del rinvio, il regime legislativo italiano che prevede il riconoscimento delle organizzazioni sportive sembrerebbe rappresentare esattamente la forma di regolamentazione generale prevista dal paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC. Come chiarisce il giudice del rinvio, le norme relative a questioni quali il riconoscimento delle organizzazioni sportive, la tutela dell’integrità delle organizzazioni sportive e delle competizioni da esse organizzate e la tutela della salute e del benessere degli atleti sono espressamente previste dalla legge e si applicano indistintamente e in modo generale a tutte le organizzazioni sportive mediante la previsione di norme comuni a tal fine. Né, come ha rilevato la Commissione nelle sue osservazioni, queste norme mirano a controllare o a determinare in altro modo la politica generale o il programma (28) che organizzazioni sportive quali la FIG o la FISE intendano seguire. Il punto fondamentale, tuttavia, è che una «regolamentazione generale» di questo tipo, generalmente applicabile a tutte le organizzazioni sportive e che non cerca di controllare, negli aspetti sostanziali, la politica o il programma dell’organizzazione sportiva interessata è irrilevante al fine di determinare se l’organizzazione in questione sia soggetta al controllo delle unità delle amministrazioni pubbliche (29) ai fini del regolamento SEC (30).

44.      Quanto premesso significa che il fatto che la FIG e la FISE  – al pari di altre organizzazioni sportive italiane – siano tenute, ai sensi della normativa italiana, a fare domanda al CONI ai fini del riconoscimento, è irrilevante per stabilire se sussista il necessario grado di controllo da parte dell’amministrazione pubblica ai sensi del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC. Se, pertanto, la FIG e la FISE devono essere considerate soggette al controllo da parte dell’amministrazione pubblica ai fini di tale disposizione del regolamento SEC, il motivo dev’essere un altro.

45.      Ritengo pertanto che il concetto di «intervento pubblico in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività» previsto dal paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC faccia riferimento, tra l’altro, alle norme concernenti aspetti quali il riconoscimento delle organizzazioni sportive, la tutela dell’integrità delle organizzazioni sportive e delle competizioni da esse organizzate e la tutela della salute e del benessere degli atleti, che sono espressamente previste dalla legge e si applicano indistintamente e in modo generale a tutte le organizzazioni sportive mediante la previsione di norme comuni a tal fine. Il potere di stabilire tali norme è irrilevante per decidere se un’amministrazione pubblica controlli un’organizzazione sportiva che è un’istituzione senza scopo di lucro e un produttore di beni e servizi non destinabili alla vendita ai sensi del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC.

C.      La seconda questione: l’esatta interpretazione dei concetti di «controllo» e di «capacità di determinare la politica generale o il programma di un’unità istituzionale»

46.      Con la seconda questione, il giudice del rinvio richiama l’attenzione sul fatto che sono prospettabile due possibili interpretazioni del concetto di «controllo» ai sensi del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC. Secondo un’interpretazione, il «controllo» si riferisce alla capacità di un’amministrazione pubblica o di un ente pubblico di determinare la politica generale o il programma dell’ente interessato dirigendo o influenzando in modo determinante la gestione dell’unità istituzionale. L’altra interpretazione del «controllo» suggerita dal giudice del rinvio si riferisce a ciò che esso descrive come controllo formale attraverso la vigilanza generale ed esterna delle organizzazioni sportive previsto dal regime legislativo italiano in generale e dal CONI in particolare.

47.      Come riconosce il giudice del rinvio, il «controllo» di cui trattasi in questa sede si riferisce al potere di determinare la politica generale o il programma dell’entità interessata dirigendo o influenzando in modo determinante la gestione di tale entità. Ciò risulta chiaramente dal linguaggio e dal contesto del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC, dato che, come vedremo brevemente, tutti i cinque indicatori specifici del controllo ivi elencati (31) riguardano il concetto di «controllo» in tale senso sostanziale. A questo punto si potrebbe opportunamente sottolineare il fatto che il riferimento a «dirigere o influenzare in modo determinante la gestione di un’unità istituzionale» non sia un test separato ma soltanto un modo per chiarire o illustrare il test del controllo previsto dal punto 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC, ossia la «capacità di determinar[e] la politica generale o il programma [di un’istituzione senza scopo di lucro]». Da tali termini risulta evidente che il test del controllo in tale disposizione non si riferisce alla gestione quotidiana dell’istituzione senza scopo di lucro ma piuttosto alla definizione e alla gestione della sua strategia generale.

48.      Inoltre, come ho già osservato nella risposta alla prima questione, risulta altresì chiaro dalla formulazione del regolamento SEC che la vigilanza esterna inerente alle norme di applicazione generale previste dalla normativa italiana è irrilevante (32) ai fini della determinazione di tale controllo ai sensi del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC. Inoltre, dato il carattere di lex specialis del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC, solo i cinque indicatori specifici di controllo di cui alle lettere a), b), c), d) ed e) del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC possono essere presi in considerazione al fine di determinare l’esistenza del controllo da parte delle amministrazioni pubbliche sulle istituzioni senza scopo di lucro – quali la FIG e la FISE – che sono produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita e, quindi, al fine di stabilire se le amministrazioni pubbliche possano determinarne la politica generale o il programma.

49.      La Commissione ha esposto l’argomento secondo il quale, poiché le federazioni sportive italiane svolgono determinate funzioni quali la selezione degli atleti che partecipano alle competizioni nazionali e internazionali come i Giochi olimpici e poiché esse decidono anche sulle controversie in ambito sportivo, tali federazioni esercitano funzioni pubbliche e dovrebbero pertanto essere classificate nel novero delle unità delle pubbliche amministrazioni ai sensi del paragrafo 20.06 dell’allegato A del regolamento SEC. Tali funzioni, a mio parere, non sono intrinsecamente di natura pubblica e, in ogni caso, occorre sottolineare nuovamente che il criterio da utilizzare è semplicemente quello contenuto nel paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC. Si deve quindi necessariamente concludere che l’argomento della Commissione basato sul paragrafo 20.06 di tale regolamento non è pertinente a tal fine.

50.      Invero, lo Statuto del CONI conferisce di fatto a tale ente diversi poteri sulle organizzazioni sportive quali la FIG e la FISE. In tal senso lo Statuto del CONI prevede che la sua Giunta nazionale approvi il bilancio di previsione e il bilancio consuntivo di tali federazioni sportive (33) e nomina i revisori dei conti in rappresentanza del CONI (34). Contrariamente agli argomenti esposti dalla Commissione, tali poteri non possono, a mio avviso, essere considerati equivalenti all’effettiva nomina dei funzionari della FIG e della FISE da parte del CONI (35). Per quanto riguarda i poteri sostanziali di per se stessi, il potere di approvare i conti e di nominare i revisori delle organizzazioni sportive (36) di cui trattasi non sarebbe di norma considerato alla stregua del potere di controllare o altrimenti influenzare materialmente la politica generale delle organizzazioni stesse. Il discorso sarebbe effettivamente diverso se, ad esempio, tali poteri si estendessero fino a includere il potere di approvare o (a seconda dei casi) porre il veto relativamente a determinati piani di spesa della FIG o della FISE. Se è vero che tale circostanza dev’essere verificata, in ultima analisi, dal giudice del rinvio, sembra implicito nelle ordinanze di rinvio che tale giudice consideri che i poteri attribuiti al CONI di approvazione dei conti di ogni federazione sportiva e di nomina dei revisori rappresentino semplicemente un potere di controllo ordinario (37). Secondo tale approccio, detti poteri di controllo non costituiscono di per sé un indicatore di controllo ai fini del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC (38). In tale contesto vorrei rilevare che, anche in questo caso con riserva di verifica da parte del giudice del rinvio, mentre i conti annuali delle federazioni sportive nazionali sono soggetti all’approvazione del CONI, nel caso di parere negativo di quest’ultimo è l’assemblea nazionale della federazione sportiva che deve approvare in definitiva tali conti (39). In ogni caso, come affermato dalla FIG e dall’agente della Repubblica italiana in udienza, ciò sottolinea ulteriormente la pura e semplice natura di vigilanza di tale controllo esterno.

51.      La Commissione fa inoltre riferimento ai poteri conferiti al Consiglio nazionale del CONI di approvare gli statuti e alcune norme o regolamenti delle organizzazioni sportive (40) e ritiene che si tratti di indicatori di controllo ai sensi del paragrafo 20.309, lettera i) e, invero, del paragrafo 20.15, lettera b), dell’allegato A del regolamento SEC. A parte il fatto che gli unici indicatori pertinenti sono quelli contenuti nel paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC, i poteri in questione rientrano nel concetto di «intervento pubblico in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività» di cui al paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC. Tali poteri sono pertanto irrilevanti nel decidere se le amministrazioni pubbliche controllino un’organizzazione sportiva che è un’istituzione senza scopo di lucro e un produttore di beni e servizi non destinabili alla vendita ai sensi del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC (41).

52.      La Commissione considera inoltre che ai fini del paragrafo 20.15, lettera b), dell’allegato A del regolamento SEC occorre inoltre tenere conto del potere del CONI di deliberare il commissariamento delle federazioni in caso di gravi irregolarità nella gestione o di gravi violazioni dell’ordinamento sportivo, di constatata impossibilità di funzionamento degli organi direttivi o nel caso in cui non siano garantiti il regolare avvio e svolgimento delle competizioni sportive nazionali (42), nonché del potere di revocare il riconoscimento a fini sportivi concesso alle federazioni, in caso di sopravvenuta mancata corrispondenza ai requisiti per il riconoscimento (43).

53.      Ancora una volta, tuttavia, sono di parere diverso. Ritengo che tali poteri, esercitati occasionalmente nel caso in cui una federazione sportiva non rispetti le norme e gli obblighi più importanti imposti ai fini del suo corretto funzionamento, siano poteri simili al potere di riconoscimento del CONI di una siffatta federazione, o ne costituiscano il corollario (44) e non siano quindi rilevanti ai fini del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC. Tali poteri non conferiscono al CONI il potere di determinare la politica generale o il programma della federazione sportiva interessata.

54.      Sono pertanto dell’avviso che l’espressione «il controllo di un’istituzione senza scopo di lucro è definito come la capacità di determinarne la politica generale o il programma», contenuta nel paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC, debba essere interpretata come riferita alla capacità di dirigere o influenzare in modo determinante la gestione di un’istituzione senza scopo di lucro e non si riferisca ad alcun potere di vigilanza esterna in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività. Solo i cinque indicatori specifici di controllo di cui alle lettere a), b), c), d) ed e) di tale paragrafo possono essere utilizzati al fine di stabilire se un’entità abbia la capacità di determinare la politica generale o il programma dell’istituzione senza scopo di lucro.

D.      La terza questione: l’esatta interpretazione del concetto di «grado di finanziamento», di «finanziamento principale» e la rilevanza delle «quote associative» ai fini della verifica della capacità di autodeterminazione dell’ente non lucrativo

55.      Il giudice del rinvio constata che dagli atti non risulta dimostrato il grado di controllo necessario per quanto riguarda gli indicatori specifici enumerati alle lettere a), b), c) ed e), del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC, vale a dire la nomina di funzionari, gli obblighi previsti dagli statuti della FIG e dalla FISE, gli accordi contrattuali o l’esposizione al rischio. La questione sollevata dal giudice del rinvio riguarda invece l’interpretazione del paragrafo 20.15, lettera d), dell’allegato A del regolamento SEC, ossia, il grado di finanziamento e se le entrate che la FIG e la FISE registrano grazie alle quote associative possano essere prese in considerazione nel decidere la questione del presunto controllo pubblicistico. Tale questione si compone essenzialmente di due parti, vale a dire il concetto del grado di finanziamento e la rilevanza delle quote associative. Propongo di esaminare tali questioni separatamente, iniziando dalla questione delle quote associative.

1.      Lo status delle quote associative

56.      Come si può notare dal precedente paragrafo 22, gli introiti principali della FIG e della FISE provengono dalle quote associative, unitamente ad altre entrate derivanti da competizioni nazionali e internazionali, da pubblicità e sponsorizzazioni. Il giudice del rinvio ritiene che un elevato livello di quote associative tenderebbe a dimostrare che la FIG e la FISE hanno sviluppato un grado sufficientemente elevato di autonomia finanziaria e gestionale, per cui non si potrebbe affermare che esse siano controllate da un’unità amministrativa come il CONI, nonostante il significativo contributo finanziario da parte di quest’ultimo (45).

57.      Nelle sue ordinanze il giudice del rinvio ha rilevato che per l’ISTAT e la Procura generale le quote associative sono comunque contributi di natura pubblicistica parafiscale in ragione della posizione di monopolio che la FIG e la FISE esercitano nei settori sportivi del golf e dell’equitazione in Italia. Entrambi sostengono che tali quote non possono quindi essere considerate rilevanti ai fini di una valutazione del grado di autonomia finanziaria di cui godono effettivamente tali federazioni.

58.      Il giudice del rinvio ritiene che l’argomento secondo il quale i ricavi derivanti dalle quote associative equivalgano, in effetti, alle entrate da finanziamento pubblico debba essere respinto. Per quanto mi riguarda ritengo invece che tale approccio sia del tutto corretto. È vero che, come la Commissione rileva nelle sue osservazioni scritte, solo chi è affiliato alla FIG e alla FISE può praticare lo sport al quale è interessato (46), con la conseguenza che, in tale misura, si può considerare che esse occupino una posizione di monopolio per quanto riguarda l’organizzazione dei settori sportivi del golf e dell’equitazione in Italia. Resta tuttavia il fatto che il golf e gli sport equestri rimangono sport facoltativi (47) e che le quote associative in questione rappresentano pagamenti volontari da parte delle famiglie (48).

59.      Il pagamento, ad esempio, della quota associativa alla FIG non è più obbligatorio in questo senso di quanto non lo sia, ad esempio, il pagamento effettuato da un giocatore di golf che desideri giocare su un determinato campo da golf a titolo di contributo dovuto per accedere a quel campo (c.d. «green fee»). Come osserva il giudice del rinvio, ai sensi del diritto italiano le federazioni sportive sono enti associativi non lucrativi disciplinati dalle regole del Libro I del Codice civile italiano. L’adesione è pertanto un atto volontario con il quale l’associato si obbliga a rispettare una serie di regole interne e a versare la quota associativa. Tale pagamento può essere considerato, in sostanza, come la conseguenza dell’assunzione volontaria di un obbligo contrattuale da parte dell’associato. Tramite il pagamento della quota l’associato può partecipare all’associazione sportiva in questione e grazie ad esso può contribuire a fornire le entrate che permettono a tale organizzazione di perseguire i propri obiettivi.

60.      Il pagamento delle quote associative a organizzazioni sportive quali la FIG e la FISE è, di conseguenza, un pagamento contrattuale volontario puramente privato, effettuato dall’associato in considerazione dei servizi prestati da tali organizzazioni. Ne consegue pertanto che, contrariamente agli argomenti esposti dall’ISTAT e dalla Procura Generale dinanzi al giudice del rinvio, e dalla Commissione dinanzi alla Corte, tali quote associative non possono essere realisticamente considerate alla stregua di un onere di natura pubblicistica parafiscale. Ciò è dovuto al fatto che la caratteristica distintiva di un siffatto onere parafiscale consiste nel fatto che il pagamento è imposto e obbligatoriamente riscosso non in base a un accordo contrattuale ma in forza del diritto pubblico. In alcuni casi, infatti, il mancato pagamento di un onere può comportare sanzioni amministrative o finanche penali. Tale onere parafiscale, inoltre, non è riscosso con riferimento all’utilizzo effettivo o al costo dei servizi forniti dall’organizzazione in questione (49).

61.      Inoltre, non vi è nulla che lasci intendere (50) che, in caso di mancato pagamento delle quote, la FIG o la FISE siano legittimate a recuperarle impiegando mezzi di ricorso diversi da quelli ordinari di diritto privato.

62.      Ritengo pertanto che le entrate derivanti dalle quote associative delle organizzazioni sportive, che sono pagamenti contrattuali volontari, puramente privati, effettuati dagli associati e che sono versati in considerazione dei servizi forniti da tali organizzazioni, non debbano essere prese in considerazione nel valutare il grado di finanziamento da parte delle amministrazioni pubbliche ai sensi del paragrafo 20.15, lettera d), dell’allegato A del regolamento SEC. L’importanza relativa di tali quote associative e di altre entrate «private» rispetto al finanziamento da parte delle amministrazioni pubbliche è pertanto un chiaro indicatore del fatto che l’istituzione senza scopo di lucro non è controllata dalle amministrazioni pubbliche e dovrebbe quindi essere classificata come istituzione senza scopo di lucro al servizio delle famiglie.

2.      I contributi annuali erogati dal CONI

63.      Resta ancora da esaminare la questione della contribuzione annuale del CONI – un’entità amministrativa – che, come ho già osservato, rappresenta circa il 30% delle entrate della FIG e della FISE. Il livello di tale contribuzione è effettivamente significativo e non escludo la possibilità che in alcuni contesti e in talune circostanze un contributo di tale entità possa essere un indicatore di controllo. Di norma, tuttavia, un contributo ricorrente di questo tipo non sarebbe di per sé sufficiente per determinare il controllo.

64.      Tuttavia, la situazione potrebbe essere diversa se vi fossero elementi di prova del fatto che l’organizzazione sportiva in questione abbia allineato le proprie politiche di gestione e organizzazione e il proprio programma alla volontà dell’ente pubblico che versa tale contributo a causa della sua dipendenza fiscale di fatto da tale ente. Anche in tali circostanze, tuttavia, al fine di dimostrare l’esistenza del controllo, sarebbe necessario provare che tale dipendenza fiscale ha creato in effetti una situazione in cui l’entità amministrativa che ha fornito il contributo esercitava un’influenza determinante sulle principali decisioni gestionali e organizzative.

65.      Va ricordato a questo punto che il paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC riconosce espressamente che, se una particolare istituzione senza scopo di lucro «finanziata principalmente dall’amministrazione pubblica» conserva «in misura significativa la capacità di determinare la sua politica o il suo programma», essa «non viene considerata controllata dall’amministrazione pubblica». Ciò avviene esaminando gli altri quattro indicatori previsti dal paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC (51). Nel caso di specie la FIG e la FISE non sono «finanziate principalmente» da un’amministrazione pubblica (52), e anche se lo fossero sarebbe inoltre necessario dimostrare che esse non conservano la capacità di determinare la loro politica o il loro programma (53) al fine di provare, in tal senso, l’esistenza di un controllo da parte di un’entità amministrativa.

66.      Sembra implicito nelle ordinanze del giudice del rinvio che nelle cause in esame non si sia verificato nulla del genere. Non è stato prodotto alcun elemento di prova che indichi che la FIG o la FISE non abbiano conservato, attraverso i loro associati, la capacità di determinare i propri programmi e le proprie politiche, sebbene la verifica di tale circostanza incomba, in ultima analisi, a tale giudice.

67.      In ogni caso, spetterà al giudice del rinvio stabilire se la FIG e la FISE siano, di fatto, fiscalmente dipendenti dal CONI a causa dell’entità del contributo annuo di quest’ultimo. Tuttavia, anche se tale dipendenza fiscale fosse in definitiva adeguatamente accertata per il giudice del rinvio, sarebbe inoltre necessario dimostrare che la FIG e la FISE avevano in effetti conformato le loro politiche generali o i loro programmi alla volontà del CONI in ragione, tra l’altro, di tale dipendenza fiscale di fatto da tale ente prima che potesse essere accertato un controllo da parte di un’unità delle amministrazioni pubbliche. Di conseguenza, in assenza di prove che il CONI diriga o influenzi in modo determinante la gestione della FIG e della FISE, la risposta deve essere che nelle circostanze del caso di specie non è stato dimostrato che la FIG e la FISE siano soggette al controllo dell’amministrazione pubblica ai sensi del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC.

VI.    Conclusione

68.      Sulla scorta delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni poste dalla Corte dei Conti (Italia) nei termini seguenti:

Il concetto di «intervento pubblico in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività» di cui al paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell’Unione europea che disciplina il sistema europeo dei conti 2010 («regolamento SEC») fa riferimento, tra l’altro, alle norme concernenti aspetti quali il riconoscimento delle organizzazioni sportive, la tutela dell’integrità delle organizzazioni sportive e delle competizioni da esse organizzate e la tutela della salute e del benessere degli atleti, che sono espressamente previste dalla legge e si applicano indistintamente e in modo generale a tutte le organizzazioni sportive mediante la previsione di norme comuni a tal fine. Il potere di stabilire tali norme è irrilevante per decidere se un’amministrazione pubblica controlli un’organizzazione sportiva che è un’istituzione senza scopo di lucro e un produttore di beni e servizi non destinabili alla vendita ai sensi del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC.

L’espressione «il controllo di un’istituzione senza scopo di lucro è definito come la capacità di determinarne la politica generale o il programma», contenuta nel paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC, deve essere interpretata come riferita alla capacità di dirigere o influenzare in modo determinante la gestione di un’istituzione senza scopo di lucro e non si riferisce ad alcun potere di vigilanza esterna in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività. Solo i cinque indicatori specifici di controllo di cui alle lettere a), b), c), d) ed e) di tale paragrafo possono essere utilizzati al fine di stabilire se un’entità abbia la capacità di determinare la politica generale o il programma dell’istituzione senza scopo di lucro.

Le entrate derivanti dalle quote associative delle organizzazioni sportive, che sono pagamenti contrattuali volontari, puramente privati, effettuati dagli associati in considerazione dei servizi forniti da tali organizzazioni non devono essere prese in considerazione nel valutare il grado di finanziamento da parte delle amministrazioni pubbliche ai sensi del paragrafo 20.15, lettera d), dell’allegato A del regolamento SEC. L’importanza relativa di tali quote associative e di altre entrate «private» rispetto al finanziamento da parte delle amministrazioni pubbliche è pertanto un chiaro indicatore del fatto che un’istituzione senza scopo di lucro non è controllata dalle amministrazioni pubbliche e dovrebbe quindi essere classificata come istituzione senza scopo di lucro al servizio delle famiglie. Inoltre, il paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC riconosce espressamente che, se una particolare istituzione senza scopo di lucro «finanziata principalmente dall’amministrazione pubblica» conserva «in misura significativa la capacità di determinare la sua politica o il suo programma», essa «non viene considerata controllata dall’amministrazione pubblica».



1      Lingua originale: l’inglese.


2      GU L 174 del 26.6.2013, pag. 1. V. articolo 1, paragrafo 1, del regolamento SEC. La base giuridica del regolamento SEC è l’articolo 338, paragrafo 1, TFUE, ai sensi del quale: «Fatto salvo l’articolo 5 del protocollo dello statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano misure per l’elaborazione di statistiche laddove necessario per lo svolgimento delle attività dell’Unione». Il paragrafo 1.01 dell’allegato A del regolamento SEC stabilisce che il Sistema europeo dei conti «è un sistema contabile, comparabile a livello internazionale, che descrive in maniera sistematica e dettagliata il complesso di una economia (ossia una regione, un paese o un gruppo di paesi), le sue componenti e le sue relazioni con altre economie».


3      V. paragrafo 1.57, lettera c), dell’allegato A del regolamento SEC.


4      V. tavola 2.1 dell’allegato A del regolamento SEC intitolata «Settori e sottosettori».


5      V. paragrafi 1.57, lettera e), e 2.129 dell’allegato A del regolamento SEC.


6      V. tavola 2.1 dell’allegato A del regolamento SEC.


7      V. paragrafo 2.129 dell’allegato A del regolamento SEC che fa riferimento al fatto che si tratta di «produttori privati di beni e servizi non destinabili alla vendita».


8      V. paragrafo 2.130 dell’allegato A del regolamento SEC.


9      V. articolo 1, paragrafo 1, del regolamento SEC.


10      V. articolo 1, paragrafo 2, del regolamento SEC.


11      Tali unità e settori istituzionali si escludono reciprocamente. V. anche il paragrafo 1.57 dell’allegato A del regolamento SEC.


12      V. anche il paragrafo 2.39 dell’allegato A del regolamento SEC che si applica alle istituzioni senza scopo di lucro riconosciute come entità giuridiche indipendenti.


13      Codice civile italiano, Libro I, come modificato dal decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242 (in prosieguo: il «decreto legislativo 242/1999»).


14      Articolo 4 dello Statuto del CONI.


15      Articolo 6, comma 4, dello Statuto del CONI e articolo 5 del decreto legislativo 242/1999.


16      Le federazioni possono esercitare anche funzioni pubbliche, specificamente attribuite dalla legge, con riguardo alle quali si applica, entro i limiti fissati dall’articolo 1, comma 1-ter, della legge 241/1990, la disciplina di diritto pubblico.


17      V. articolo 4 dello Statuto della FIG e articolo 1 dello Statuto della FISE.


18      Legge 31 dicembre 2009, n. 196.


19      A questo proposito è importante osservare che le istituzioni senza scopo di lucro che sono produttori di beni e servizi destinabili alla vendita controllate da un’amministrazione pubblica sono classificate come società pubbliche. V. paragrafo 20.307 dell’allegato A del regolamento SEC. Se rientra tra i produttori di beni e servizi destinabili alla vendita, l’istituzione senza scopo di lucro controllata da privati è classificata nei settori delle società finanziarie e delle società non finanziarie. V. paragrafo 3.31 dell’allegato A del regolamento SEC.


20      Secondo il giudice del rinvio i ricavi dalla vendita dei servizi della FIG e della FISE sono in effetti molto bassi, pari a meno del 10% della loro produzione. La FIG e la FISE non possono di conseguenza essere considerate enti di tipo market ed esse sono palesemente istituzioni senza scopo di lucro che produttrici di beni e servizi non destinabili alla vendita, ai sensi dei paragrafi 20.29 e 20.30 dell’allegato A del regolamento SEC.


21      Non viene assegnato alcun peso o priorità all’uno o all’altro dei cinque indicatori specifici di controllo di cui al paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC. Infatti, tale disposizione stabilisce che «un unico indicatore può essere sufficiente per stabilire il controllo».


22      Nelle sue osservazioni la Commissione opera svariati riferimenti a tale disposizione e ritiene che essa sia rilevante per la determinazione del controllo delle istituzioni senza scopo di lucro. Essa considera infatti che le norme di cui al paragrafo 20.309 dell’allegato A del regolamento SEC siano più dettagliate di quelle del paragrafo 20.15.


23      V. anche paragrafi 1.36, 2.32, da 2.35 a 2.39 e 20.18 dell’allegato A del regolamento SEC.


24      Questo è l’oggetto della lex specialis di cui al paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC.V. anche, in tal senso, il manuale di Eurostat intitolato Government Deficit and Debt, Implementation of ESA 2010 (manuale sul disavanzo e sul debito pubblici - attuazione del SEC 2010), edizione 2016 disponibile in inglese all’indirizzo https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/7203647/KS-GQ-16-001-EN-N.pdf/5cfae6dd-29d8-4487-80ac-37f76cd1f012. A pagina 15, paragrafo 11, del suddetto manuale, si afferma che «il concetto di controllo da parte dell’amministrazione pubblica sui conti nazionali è lo stesso sia per le società finanziarie che per le società non finanziarie, ed è sviluppato nei paragrafi seguenti. Il controllo delle istituzioni senza scopo di lucro e delle unità riguardanti l’istruzione è trattato separatamente infra» (il corsivo è mio).


25      Conformemente al paragrafo 20.307 dell’allegato A del regolamento SEC, le unità del settore pubblico che producono beni e servizi non destinabili alla vendita sono classificate tra le amministrazioni pubbliche, mentre le unità che producono beni e servizi destinabili alla vendita sono classificate come società pubbliche.


26      Dal diagramma contenuto nel paragrafo 20.303 dell’allegato A del regolamento SEC risulta chiaramente che le norme dettate ai paragrafi da 20.303 a 20.319 dell’allegato A del regolamento SEC relativamente al settore pubblico non contengono norme per stabilire se un’entità sia un’istituzione senza scopo di lucro al servizio delle famiglie.


27      Articolo 15 del decreto legislativo 242/1999.


28      V. tra l’altro, paragrafo 1.36 dell’allegato A del regolamento SEC.


29      V. paragrafo 20.13 dell’allegato A del regolamento SEC.


30      Pur ritenendo che il riferimento della Commissione al «controllo attraverso un’eccessiva regolamentazione», di cui al paragrafo 20.309, lettera h), dell’allegato A del regolamento SEC non sia pertinente come lo è la lex specialis applicabile contenuta nel paragrafo 20.15 di tale allegato, dalla formulazione stessa di tale prima disposizione è altresì chiaro che tale test non trova applicazione nel contesto delle federazioni sportive, in quanto riguarda «i monopoli e i servizi pubblici privatizzati, dove è presente un elemento di servizio pubblico».


31      Che costituiscono una categoria chiusa.


32      Da solo o in combinazione con altri criteri.


33      Articolo 7, comma 5, lettera g2) e articolo 21, paragrafo 5, dello Statuto del CONI.


34      Articolo 7, comma 5, lettera h1), dello Statuto del CONI.


35      Il potere di nominare i funzionari è uno dei cinque indicatori specifici di controllo espressamente previsti dal paragrafo 20.15, lettera a), dell’allegato A del regolamento SEC.


36      Che potrebbero rientrare potenzialmente nei termini del paragrafo 20.15, lettera b), dell’allegato A del regolamento SEC.


37      La FIG e l’agente della Repubblica italiana hanno precisato in udienza che l’obiettivo di tale vigilanza esterna da parte del CONI è quello di garantire che i finanziamenti pubblici concessi alle federazioni sportive non siano destinati a fini diversi da quelli debitamente autorizzati, e non quello di determinare la politica generale o il programma della federazione sportiva.


38      La Commissione osserva inoltre che il CONI gode di un ampio potere di controllo sulle associazioni sportive affiliate alle federazioni, che costituiscono una parte importante delle attività di queste ultime. Secondo la Commissione, lo Statuto del CONI prevede che il Consiglio nazionale del CONI, al fine di garantire il regolare svolgimento dei campionati sportivi, stabilisca i criteri dei controlli effettuati dalle federazioni sulle associazione e società affiliate al fine di verificarne l’equilibrio finanziario. Tali controlli sono esercitati dalle federazioni in forza di una delega di poteri da parte del CONI, il quale può sostituirsi alle federazioni in caso di verificata inadeguatezza dei controlli da parte di queste ultime. La delega alle federazioni del potere di controllo sulle associazione e società affiliate conferma l’esistenza in capo al CONI di una forma di influenza determinante sulla politica generale delle federazioni e dunque di controllo sulle stesse. Tuttavia io non sono d’accordo. Non concepisco come il fatto che il CONI abbia delegato alcuni poteri di controllo esterno, in particolare il controllo finanziario, alle federazioni sportive sulle loro affiliate attribuisca al CONI, ipso facto e senza nessun’altra prova concreta, il potere di determinare la politica generale o il programma delle federazioni sportive interessate.


39      V. articolo 15, comma 3, del decreto legislativo 242/1999 e, ad esempio, articolo 30, comma 3, lettera d), dello Statuto della FIG.


40      V. articolo 7, paragrafo 5, lettera l), dello Statuto del CONI.


41      La Commissione osserva inoltre che il CONI ha il potere di dettare i principi fondamentali che trovano applicazione negli Statuti delle federazioni come il principio di separazione dei poteri tra gli organi primari delle federazioni (assemblea, consiglio federale, presidente federale e collegio dei revisori dei conti); il principio di democrazia interna che regola il diritto di voto delle società e associazioni affiliate e degli atleti all’interno della federazione; il principio dell’eleggibilità alle cariche federali che regola l’elezione, la durata e la rinnovabilità dei mandati delle cariche elettive, nonché l’incompatibilità tra certe cariche; il principio di rappresentanza degli atleti negli organi direttivi nazionali. Secondo la Commissione, tale potere conferisce all’ente pubblico CONI la capacità di influenzare la struttura interna delle federazioni e pertanto si configura come indice della sua capacità di determinare la politica generale delle federazioni ovvero come forma di controllo pubblico. Non sono d’accordo. A mio parere tali poteri rientrano, ancora una volta, nel concetto di «intervento pubblico in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività» di cui al paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC.


42      Articolo 6, lettera f1) e articolo 7, comma 5, lettera f), dello Statuto del CONI.


43      Articolo 21, comma 5, dello Statuto del CONI.


44      Costituendo in tal modo un «intervento pubblico in forma di regolamentazione generale applicabile a tutte le unità che svolgono la stessa attività» di cui al paragrafo 20.15, allegato A, del regolamento SEC.


45      È opportuno ricordare che, in conformità del paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC, anche se un’istituzione senza scopo di lucro è finanziata principalmente dall’amministrazione pubblica, essa può tuttavia conservare in misura significativa la capacità di determinare la sua politica o il suo programma, e in tal caso non viene considerata controllata dall’amministrazione pubblica.


46      Per lo meno per quanto riguarda gli atleti che partecipano alle competizioni.


47      Siano essi praticati a titolo dilettantistico o professionale.


48      V. paragrafi 4.125 e 4.126 dell’allegato A del regolamento SEC.


49      V., in tal senso, sentenza del 12 settembre 2013, IVD (C‑526/11, EU:C:2013:543, punto 24).


50      Salvo verifica da parte del giudice del rinvio.


51      Ritengo inoltre che anche se un’istituzione senza scopo di lucro non sia finanziata principalmente (o, in tal senso, non sia finanziata affatto) dalle amministrazioni pubbliche, essa possa tuttavia essere controllata da un’entità amministrativa qualora, dopo avere ponderato i cinque indicatori di controllo di cui al paragrafo 20.15 dell’allegato A del regolamento SEC, sia accertato che tale entità può determinare la politica generale o il programma dell’istituzione senza scopo di lucro.


52      Ossia il CONI.


53      A questo proposito, ai sensi dell’indicatore di cui al paragrafo 20.15, lettera d), dell’allegato A del regolamento SEC, sembrerebbe che la FIG e la FISE siano controllate in definitiva dai loro associati. La verifica di tale circostanza spetta comunque, in ultima analisi, al giudice del rinvio.