Language of document : ECLI:EU:C:2019:149

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

GERARDA HOGANA

przedstawiona w dniu 28 lutego 2019 r.(1)

Sprawy połączone C612/17 i C613/17

Federazione Italiana Golf (FIG)

przeciwko

Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT)

Ministero dell’Economia e delle Finanze (C612/17)

oraz

Federazione Italiana Sport Equestri (FISE)

przeciwko

Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) (C613/17)

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Corte dei conti (trybunał obrachunkowy, Włochy)]

Odesłanie prejudycjalne – Rozporządzenie (UE) nr 549/2013 – Europejski system rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej – Instytucja niekomercyjna (INK) – Klasyfikacja instytucji niekomercyjnej jako należącej do sektora instytucji rządowych i samorządowych lub jako instytucji niekomercyjnej działającej na rzecz gospodarstw domowych (INKgd) – Istnienie kontroli sprawowanej przez instytucje rządowe i samorządowe – Kryteria stosowane do ustalenia kontroli instytucji niekomercyjnych przez instytucje rządowe i samorządowe






I.      Wprowadzenie

1.        Jak pokazuje niedawna historia gospodarcza państw członkowskich Unii Europejskiej, dla nowoczesnego systemu finansowego niewiele spraw jest ważniejszych od istnienia dokładnych, znormalizowanych rachunków narodowych. Europejski prawodawca dał temu niedawno wyraz, przyjmując rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej, które reguluje Europejski System Rachunków 2010 (zwane dalej „rozporządzeniem ESA”)(2). Motyw 3 rozporządzenia ESA stanowi zatem, że „[d]la zapewnienia porównywalności rachunki takie powinny być sporządzane na podstawie jednego zestawu zasad, które nie są przedmiotem różnych interpretacji”. Sam fakt, że rozporządzenie to liczy prawie 730 stron, świadczy na swój sposób o znaczeniu zagadnienia oraz złożoności powiązanych zadań księgowych.

2.        Jedno takie złożone zagadnienie stanowi obecnie przedmiot wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wystosowanego przez Corte dei conti (trybunał obrachunkowy, Włochy). Fundamentalne pytanie, które w istocie należy zadać, brzmi następująco: czy Federazione Italiana Golf (zwany dalej „FIG”) (włoski związek golfa) oraz Federazione Italiana Sport Equestri (zwany dalej „FISE”) (włoski związek jeździectwa) powinny być traktowane przez Istituto Nazionale di Statistica (zwany dalej „ISTAT”) (główny urząd statystyczny) jako należące do sektora instytucji rządowych i samorządowych(3) (S.13)(4), a przez to być ujęte w skonsolidowanym rachunku zysków i strat państwa włoskiego, czy też – alternatywnie – jako instytucje niekomercyjne działające na rzecz gospodarstw domowych(5) (zwane dalej „INKgd”) (S.15)(6). INKgd oznacza jednostkę instytucjonalną lub sektor instytucjonalny będące producentem nierynkowym oraz niepodlegające kontroli sektora instytucji rządowych i samorządowych(7). Z kolei nierynkowe instytucje niekomercyjne, które mogą być kontrolowane przez sektor instytucji rządowych i samorządowych, klasyfikuje się jako należące do sektora instytucji rządowych i samorządowych(8).

3.        To z kolei powoduje pytanie, jak należy interpretować różne kryteria zawarte w rozporządzeniu ESA regulujące traktowanie dla tych celów organizacji/instytucji niekomercyjnych (zwanych dalej „INK”), takich jak FIG i FISE. Ponieważ wydaje się, że po raz pierwszy zwrócono się do Trybunału o wytyczne odnoszące się do wykładni tego ważnego rozporządzenia, omawiane dwa wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym mają zatem pewne znaczenie.

4.        Przed zbadaniem okoliczności faktycznych należy jednak najpierw przedstawić zarys istotnych przepisów rozporządzenia ESA.

II.    Kontekst prawny – prawo Unii Europejskiej

5.        Jak już zauważyłem, rozporządzeniem ESA ustanowiono Europejski System Rachunków 2010(9). Rozporządzenie ESA zawiera dwa załączniki(10). Załącznik A określa metodykę dotyczącą wspólnych standardów, definicji, klasyfikacji i zasad zapisów księgowych, które są wymagane przy przygotowywaniu rachunków narodowych. Załącznik B określa program ustanawiający warunki, w tym ramy czasowe, w ramach których państwa członkowskie przekazują swoje rachunki narodowe Komisji (Eurostatowi).

6.        Punkt 1.34 załącznika A rozporządzenia ESA przewiduje, że „[r]achunki sektorów instytucjonalnych tworzy się poprzez przydzielanie jednostek do sektorów; dzięki temu możliwe jest przedstawienie transakcji i pozycji bilansujących w rachunkach w ujęciu sektorowym. Prezentacja w ujęciu sektorowym ukazuje wiele kluczowych mierników istotnych dla polityki gospodarczej i fiskalnej. Główne sektory instytucjonalne to sektor gospodarstw domowych, sektor instytucji rządowych i samorządowych, sektor przedsiębiorstw (przedsiębiorstw niefinansowych i instytucji finansowych), sektor instytucji niekomercyjnych działających na rzecz gospodarstw domowych (INKgd) oraz sektor zagranica(11). Istotne jest rozróżnienie między działalnością rynkową i nierynkową. Podmiot będący pod kontrolą instytucji rządowych i samorządowych, w przypadku którego wykazano, że jest przedsiębiorstwem rynkowym, klasyfikuje się do sektora przedsiębiorstw, tj. poza sektorem instytucji rządowych i samorządowych. Tym samym deficyt i zadłużenie przedsiębiorstwa nie będzie uwzględniane w deficycie i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych”.

7.        Zgodnie z pkt 1.35 załącznika A do rozporządzenia ESA:

„Sektor publiczny obejmuje wszystkie znajdujące się pod kontrolą instytucji rządowych i samorządowych jednostki instytucjonalne będące rezydentami w ramach danej gospodarki. Wszystkie pozostałe jednostki będące rezydentami wchodzą w skład sektora prywatnego”.

8.        Punkt 1.36 załącznika A do rozporządzenia ESA stanowi, że „»[k]ontrolę« definiuje się jako możliwość decydowania o ogólnej polityce lub programie jednostki instytucjonalnej”.

9.        Zgodnie z pkt 1.37 załącznika A do rozporządzenia ESA „rozróżnienia między działalnością »rynkową« i »nierynkową«, powodującego zaliczenie jednostek sektora publicznego do sektora instytucji rządowych i samorządowych lub sektora przedsiębiorstw, dokonuje się na podstawie następującej reguły:

Działalność uznaje się za działalność rynkową, w przypadku gdy transakcje dotyczące związanych z nią towarów i usług spełniają następujące warunki:

(1)      długofalowym celem działalności sprzedającego jest maksymalizacja zysków, a sprzedaż towarów i usług dokonywana jest w tym celu swobodnie na rynku na rzecz każdego, kto gotowy jest zapłacić cenę sprzedaży;

(2)      kupujący dążą do uzyskania maksymalnej użyteczności przy ograniczonych środkach, jakimi dysponują, kupując takie produkty, które w największym stopniu zaspokajają ich potrzeby przy oferowanej cenie;

(3)      istnieją skutecznie funkcjonujące rynki, do których dostęp mają sprzedający i kupujący, posiadający także informacje na temat rynku. Rynek może skutecznie funkcjonować również wtedy, gdy powyższe warunki nie są spełnione w stopniu idealnym”.

10.      Punkt 4.125 załącznika A do rozporządzenia ESA dotyczący transferów bieżących do INKgd stanowi, iż „[t]ransfery bieżące do [INKgd] obejmują wszelkie wpłaty dobrowolne (inne niż spadek), składki członkowskie oraz pomoc finansową, które [INKgd] otrzymują od gospodarstw domowych […]”. Zgodnie z pkt 4.126 lit. a) załącznika A do rozporządzenia ESA transfery bieżące do INKgd obejmują składki członkowskie regularnie płacone przez gospodarstwa domowe na rzecz organizacji sportowych sklasyfikowanych w sektorze INKgd.

11.      Rozdział 20 rozporządzenia ESA zatytułowano „Rachunki sektora instytucji rządowych i samorządowych”. W pkt 20.01 załącznika A do rozporządzenia ESA wyjaśniono, że działalność sektora instytucji rządowych i samorządowych przedstawia się oddzielnie od działalności pozostałych sektorów, ponieważ „sektor ten ma odmienne uprawnienia, motywy działania i funkcje”. Punkt 20.01 załącznika A do rozporządzenia ESA stanowi dalej, że rozdział 20 zawiera prezentację rachunków sektora instytucji rządowych i samorządowych, która „przedstawia zintegrowany obraz aktywności ekonomicznej sektora instytucji rządowych i samorządowych, tj. dochodów, wydatków, deficytu/nadwyżki, finansowania, pozostałych przepływów ekonomicznych i bilansu”.

12.      W pkt 20.04 załącznika A do rozporządzenia ESA przyznano istnienie trudności klasyfikacji i pomiaru na potrzeby sektora instytucji rządowych i samorządowych. W kontekście związanym z rozpatrywanymi wnioskami o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym najważniejsze przepisy rozporządzenia ESA znajdują się jednak w pkt 20.13–20.16 załącznika A.

13.      Punkt 20.13 załącznika A do rozporządzenia ESA stanowi, iż:

„Instytucje niekomercyjne, które są producentami nierynkowymi i które podlegają kontroli jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych, są jednostkami tego sektora”.

14.      Zgodnie z pkt 20.14 załącznika A do rozporządzenia ESA:

„Sektor instytucji rządowych i samorządowych może powierzyć realizację działań w ramach polityki rządu instytucjom niekomercyjnym zamiast agencjom sektora instytucji rządowych i samorządowych, ponieważ instytucje niekomercyjne są postrzegane jako bardziej autonomiczne, obiektywne i mniej podatne na naciski polityczne. Do przykładów obszarów, w których instytucje niekomercyjne mogą być bardziej skuteczne niż agencje sektora instytucji rządowych i samorządowych, należą m.in. prace badawczo-rozwojowe oraz ustalanie i utrzymywanie standardów w takich dziedzinach jak zdrowie, bezpieczeństwo, środowisko i edukacja”.

15.      To jednak pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA jest najważniejszym przepisem z perspektywy wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Stanowi on, co następuje:

„Kontrolę nad instytucją niekomercyjną definiuje się jako zdolność określania ogólnej polityki lub programu instytucji niekomercyjnej. Interwencja publiczna w postaci ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności nie jest istotna przy ustalaniu, czy sektor instytucji rządowych i samorządowych sprawuje kontrolę nad daną jednostką. Aby stwierdzić, czy instytucja niekomercyjna jest kontrolowana przez sektor instytucji rządowych i samorządowych, należy wziąć pod uwagę pięć następujących wskaźników kontroli:

a)      mianowanie kadry urzędniczej wyższego szczebla;

b)      inne postanowienia upoważnienia lub pełnomocnictwa, takie jak obowiązki zawarte w statucie instytucji niekomercyjnej;

c)      ustalenia wynikające z umowy;

d)      stopień finansowania;

e)      narażenie na ryzyko.

Pojedynczy wskaźnik może wystarczyć, aby stwierdzić istnienie kontroli. Jeżeli jednak instytucja niekomercyjna, którą finansuje głównie sektor instytucji rządowych i samorządowych, utrzymuje zdolność do określania w znacznym zakresie swojej polityki lub programu w odniesieniu do elementów objętych pozostałymi wskaźnikami, nie uznaje się jej za kontrolowaną przez sektor instytucji rządowych i samorządowych. W większości przypadków kilka wskaźników łącznie może wskazywać na istnienie kontroli. Decyzja oparta na tych wskaźnikach będzie miała charakter oceny krytycznej”(12).

16.      Punkt 20.16 załącznika A do rozporządzenia ESA stanowi wreszcie, iż „[n]ierynkowy charakter [INK] ustala się w taki sam sposób, jak w przypadku pozostałych jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych”.

III. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

17.      Przed szczegółowym rozważeniem pytań przedstawionych przez Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) konieczne jest, w pierwszej kolejności, zarysowanie pewnych szczegółów dotyczących sposobu, w jaki jest zorganizowany sport we Włoszech. Jak ustalił sąd odsyłający, centralnym elementem organizacji włoskiego sportu jest Comitato Olimpico Nazionale Italiano (włoski narodowy komitet olimpijski) (zwany dalej „CONI”). CONI jest osobą prawną podlegającą włoskiemu prawu publicznemu, zrzeszającą różne krajowe organizacje sportowe. Wszystkie zrzeszone podmioty są niekomercyjnymi osobami prawnymi(13).

18.      Chociaż CONI jest organizacją podlegającą prawu publicznemu, niemniej jest to zasadniczo konfederacja krajowych organizacji sportowych oraz powiązanych dyscyplin sportowych. Jej podstawową funkcją jest rola organu odpowiedzialnego za dyscyplinowanie i regulowanie działalności sportowej na terytorium Włoch oraz zarządzanie nią. Zasada autonomii sportowej stanowi kluczową cechę Statutu CONI(14), dzięki czemu krajowe związki sportowe są autonomiczne pod względem technicznym, organizacyjnym i menedżerskim, działając pod ogólnym nadzorem CONI. CONI jest jednak uprawniony do przyjmowania podstawowych zasad regulujących uznawanie, na potrzeby związków sportowych, kryteriów i procedur umożliwiających przeprowadzenie kontroli związków sportowych, a także decyzji o wprowadzeniu do związku zarządcy w przypadku poważnych i nadzwyczajnych naruszeń zasad sportowych(15). Statut CONI przewiduje ponadto uprawnienia w zakresie zatwierdzania statutów i budżetów związków sportowych.

19.      Przedstawiciele związków sportowych, takich jak FIG i FISE, zasiadają w radzie krajowej i krajowym zarządzie CONI. Federacje mają zatem udział w organizacji i działalności CONI, pomagając w tworzeniu centralnych organów posiadających najważniejsze uprawnienia i biorąc udział w podejmowaniu decyzji przez CONI.

20.      F IG i FISE są krajowymi związkami sportowymi we Włoszech. Jak zauważono w pkt 17 powyżej, są stowarzyszeniami niekomercyjnymi posiadającymi osobowość prawną na mocy prawa prywatnego. Sąd odsyłający uważa, że związki sportowe posiadają jednolity, jednorodny charakter prawny jednostek prawa prywatnego uregulowanych przez księgę I włoskiego kodeksu cywilnego, z takim skutkiem, że akty związków sportowych podlegają co do zasady ogólnym przepisom prawa (z zastrzeżeniem uregulowań szczególnych prawa sportowego)(16).

21.      Statuty FIG i FISE stanowią, że podejmowane przez nie odpowiednio działania związane z zarządem są realizowane wyłącznie przez organy tychże związków. Najważniejszymi organami zarządzającymi związków są zgromadzenie krajowe, prezes, rada związku i sekretariat generalny. Ogólne uprawnienia w zakresie formułowania wytycznych przysługują zgromadzeniu krajowemu, które składa się z przedstawicieli podstawowych kategorii oraz które wybiera również osoby sprawujące główne funkcje w organizacji, a także członków rady związku. Uprawnienia administracyjne należą każdorazowo do prezesa wybieranego przez zgromadzenie związku. Rada związku posiada monitoruje prawidłowość realizacji programu techniczno-sportowego, dokonuje oceny wyników sportowych oraz nadzoruje prawidłowość zarządzania. Należy jednak przy tym zauważyć, że CONI ma prawo powołać dwóch członków komisji rewizyjnej, podczas gdy prezes jest wybierany również przez zgromadzenie krajowe.

22.      FIG i FISE są ogólnie odpowiedzialne za rejestrację członków klubów. FIG i FISE są finansowane ze środków przekazywanych przez CONI, a także ze środków własnych, w tym składek członkowskich, stowarzyszeniowych i rejestracyjnych, umów sponsorskich oraz dochodów z imprez sportowych oraz zarządzania towarami i usługami. Statut FIG określa podstawową zasadę organizacyjną, a mianowicie status niekomercyjnej organizacji prywatno-prawnej, opartej na członkostwie(17). Należy podkreślić jednak, że środki przekazywane przez CONI do FIG i FISE są znaczne i wyniosły 30% przychodów FIG w 2013 r., 27% w 2014 r. oraz 30% w 2015 r. Środki przekazywane przez CONI do FISE to również kwota zbliżona do 30% przychodów FISE.

23.      Kwestie podniesione we wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynikają z następującego stanu faktycznego: ISTAT uzyskał od włoskiego ustawodawcy(18) kompetencje w zakresie opracowania rocznego skonsolidowanego rachunku zysków i strat państwa, sporządzanego przez organy publiczne w ramach wymogów przewidzianych art. 121 TFUE. Częścią tego procesu jest naturalnie zidentyfikowanie elementów instytucjonalnych państwa włoskiego, które należą do sektora instytucji rządowych i samorządowych, według kryteriów przewidzianych samym rozporządzeniem ESA.

24.      Decyzją opublikowaną w Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana (dzienniku urzędowym Republiki Włoskiej) w dniu 30 września 2016 r. ISTAT zarejestrował FIG i FISE w wykazie ISTAT z 2016 r. ISTAT uznał, że zgodnie z rozporządzeniem ESA FIG i FISE są w świetle przewidzianego w pkt 20.29 załącznika A do wspomnianego rozporządzenia testu rynkowości/nierynkowości nierynkowymi jednostkami instytucjonalnymi. W celu ustalenia, czy jednostki te powinno się klasyfikować jako INKgd, czy jako należące do ogólnego sektora instytucji rządowych i samorządowych, ISTAT zweryfikował, czy FIG i FISE podlegają kontroli sprawowanej przez instytucje rządowe i samorządowe.

25.      ISTAT uznał, że obydw a związki były kontrolowane przez instytucje rządowe, względnie samorządowe. Chociaż związki cieszą się pewną autonomią decyzyjną, ISTAT uznał, że FIG i FISE nie mają „pełnej zdolności do samostanowienia” w świetle istotnego wpływu wywieranego przez CONI na zarządzanie nimi.

26.      FIG i FISE zaprzeczają spełnianiu tych kryteriów. Odpowiednio w dniach 29 listopada i 7 grudnia 2016 r. wszczęły one niniejsze postępowanie, w którym domagały się unieważnienia wykazu organów publicznych uwzględnionych w rachunku zysków i strat sektora publicznego, zidentyfikowanych na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy nr 196 z dnia 31 grudnia 2009 r., który to wykaz został przyjęty przez ISTAT (zwanego dalej „wykazem ISTAT”), w zakresie umieszczenia w nim FIG i FISE jako producentów „usług społecznych, rekreacyjnych i kulturowych”. Można zauważyć, że FIG wszczął już podobne postępowanie dotyczące umieszczenia go w wykazach ISTAT w 2014 r. i 2015 r. Skarga dotycząca wykazu z 2014 r. została oddalona przez Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) w dniu 11 lutego 2015 r., natomiast skargę, w której zakwestionowano wykaz ISTAT z 2015 r., izby połączone Corte dei conti (trybunału obrachunkowego) uwzględniły wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r.

27.      Jeżeli chodzi o niniejsze postępowanie, wyrokami z dnia 13 września 2017 r. Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) postanowił na podstawie art. 267 TFUE skierować do Trybunału trzy następujące pytania:

„1)      Czy pojęcie »interwencji publicznej w postaci ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności«, o którym mowa w pkt 20.15 [załącznika A do rozporządzenia ESA], należy rozumieć szeroko jako obejmujące także uprawnienia do udzielania wytycznych w dziedzinie sportu (tzw. soft law) i przewidziane przez prawo uprawnienia do uznawania, celem nabycia osobowości prawnej i możliwości działania w sektorze sportowym, które to oba uprawnienia generalnie dotyczą wszystkich włoskich krajowych związków sportowych?

2)      Czy ogólny wskaźnik kontroli, o który mowa w pkt 20.15 [załącznika A do rozporządzenia ESA] (tzw. ESA 2010) (»zdolność określania ogólnej polityki lub programu jednostki instytucjonalnej«), należy rozumieć w sposób dosłowny, jako możliwość kierowania działalnością zarządczą jednostki niekomercyjnej, ograniczania tej działalności i wpływania na nią, lub czy należy go rozumieć w sposób niedosłowny, jako obejmujący również uprawnienia do sprawowania zewnętrznego nadzoru inne niż te określone przez specyficzne wskaźniki kontroli, o których mowa w pkt 20.15 lit. a), b), c), d) i e) (jak na przykład uprawnienia do zatwierdzania budżetów, mianowania rewidentów, zatwierdzania statutów i niektórych rodzajów regulaminów, udzielania wytycznych w dziedzinie sportu lub uznawania dla celów sportowych)?

3)      Czy na podstawie pkt 20.15 w związku z pkt 4.125 i 4.126 [załącznika A do rozporządzenia ESA] można dla celów oceny istnienia lub braku kontroli realizowanej przez sektor instytucji rządowych i samorządowych uwzględnić składki członkowskie? Czy znacząca wysokość rzeczonych składek wraz z innymi dochodami własnymi może świadczyć, w świetle szczególnych cech konkretnego przypadku, o istnieniu istotnej zdolności jednostki niekomercyjnej do samostanowienia?”.

IV.    Postępowanie przed Trybunałem

28.      Sprawy C‑612/17 i C‑613/17 zostały połączone decyzją prezesa Trybunału z dnia 17 listopada 2017 r.

29.      Złożony na podstawie art. 105 ust. 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem wniosek sądu odsyłającego o rozpatrzenie spraw C‑612/17 i C‑613/17 w trybie przyspieszonym został odrzucony postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 14 grudnia 2017 r.

30.      Uwagi na piśmie przedstawione zostały przez FIG, FISE, Republikę Włoską i Komisję. FIG, Republika Włoska i Komisja stawiły się na rozprawie w Trybunale w dniu 6 lutego 2019 r.

V.      Analiza

A.      Uwagi wstępne

31.      W celu ustalenia, czy związki sportowe, takie jak FIG i FISE, można klasyfikować jako instytucje niekomercyjne (INK) kontrolowane przez rząd czy też, alternatywnie, jako INKdg, a więc instytucje pozostające poza sektorem publicznym, konieczna jest dwuetapowa procedura. Pierwszym krokiem jest zbadanie, czy dana INK jest producentem rynkowym czy nierynkowym. Tylko w sytuacji, gdy dana INK nie spełnia kryterium rynkowości (tj. sprzedaż towarów i usług pokrywa mniej niż 50% kosztów) i zostanie uznana za producenta nierynkowego(19), można przejść do drugiego kroku, a więc do zbadania, czy podmiot rządowy lub samorządowy ma kontrolę nad daną INK.

32.      Sąd odsyłający wyraźnie stwierdził w swoich postanowieniach odsyłających, że FIG i FISE są producentami nierynkowymi. To ustalenie faktyczne nie jest przedmiotem sporu przed Trybunałem(20). Decydującym zagadnieniem leżącym u sedna pytań prejudycjalnych jest zatem pytanie o to, czy podmiot rządowy lub samorządowy sprawuje „kontrolę” nad związkami sportowymi, takimi jak FIG i FISE, w myśl zasad rozporządzenia ESA, tak by dla celów rachunków narodowych zaliczyć je do sektora publicznego w ramach „sektora instytucji rządowych i samorządowych” (S.13).

33.      Można z pewnością wyobrazić sobie sytuację, w której konkretny związek sportowy zależy nieomal wyłącznie od środków państwowych jako źródła przychodów i w której osoby sprawujące główne funkcje są powoływane przez krajowy organ władzy wykonawczej. Taki związek byłby najpewniej postrzegany jako kontrolowany przez podmiot rządowy lub samorządowy dla szeregu celów z zakresu prawa publicznego, a nie tylko dla celów statystycznych przewidzianych rozporządzeniem ESA, właśnie z uwagi na to, że jego ogólna polityka albo byłaby zasadniczo kontrolowana przez odpowiednią agencję rządową, albo co najmniej pozostawałaby pod silnym wpływem takiej agencji, nawet jeżeli jest jasne, że w kwestiach związanych z samym sportem decyzje danego związku sportowego byłyby autonomiczne i naprawdę niezależne.

34.      Jaki jest zatem status FIG i FISE w świetle kryteriów określonych w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA? To zagadnienie stanowi w istocie podstawowy problem, do którego sprowadzają się trzy oddzielne pytania pochodzące od sądu odsyłającego. Przed przeanalizowaniem tych pytań warto jednak zauważyć na początek, że brzmienie pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA ma charakter wyłączający. Zapis ten stanowi wyraźnie, że „[…] należy wziąć pod uwagę pięć następujących wskaźników kontroli […]”(21). Oznacza to, że w przypadku INK, takich jak FIG i FISE, to jedynie te wymienione kryteria można zastosować w celu ustalenia kwestii kontroli oraz tego, czy INK będącą producentem nierynkowym powinno się klasyfikować jako należącą do sektora instytucji rządowych i samorządowych, czy też jako INKgd.

35.      Ma to pewne znaczenie, ponieważ w innym miejscu rozporządzenia ESA, w szczególności w pkt 20.309(22) i 20.310 załącznika A do tego rozporządzenia, użyto nieco innej, a w pewnych przypadkach co najmniej szerszej definicji kontroli w kontekście ustalania, czy określone inne organy powinno się uznawać za organy należące do sektora publicznego(23). Wbrew argumentowi przedstawionemu przez Komisję w jej stanowisku i podczas rozprawy nie uważam, aby inne – istotnie analogiczne – przepisy rozporządzenia ESA tego rodzaju można było, że się tak wyrażę, importować do definicji kontroli zawartej w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA. Definicja kontroli zawarta w tamtym przepisie stanowi lex specialis, którego zakresu stosowania nie można rozszerzyć w drodze odesłania na inne przepisy ogólne, takie jak pkt 20.309 i 20.310 załącznika A do rozporządzenia ESA, nawet jeżeli dotyczą one również kwestii kontroli, względnie kontroli w sektorze publicznym, jak ma to miejsce w przypadku drugiego z wymienionych przepisów.

36.      W mojej ocenie celem pkt 20.309 i 20.310 załącznika A do rozporządzenia ESA nie jest ustalenie, czy nierynkową INK powinno się klasyfikować jako należącą do sektora instytucji rządowych i samorządowych czy jako INKgd(24), ale raczej czy przedsiębiorstwa (które są producentami rynkowymi i mogą obejmować INK)(25) powinno się klasyfikować jako należące do sektora publicznego, czy też uznawać je za objęte kontrolą prywatną(26).

37.      Mając to na względzie, przejdźmy teraz do rozważenia konkretnych pytań zadanych przez sąd odsyłający.

B.      W przedmiocie pytania pierwszego: dokładna wykładnia koncepcji „interwencji publicznej w postaci ogólnych przepisów”

38.      Jak już zauważyłem, dwa pierwsze zdania pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA stanowią:

„Kontrolę nad instytucją niekomercyjną definiuje się jako zdolność określania ogólnej polityki lub programu instytucji niekomercyjnej. Interwencja publiczna w postaci ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności nie jest istotna przy ustalaniu, czy sektor instytucji rządowych i samorządowych sprawuje kontrolę nad daną jednostką […]”.

39.      Sąd odsyłający ma wątpliwości, co oznacza tu sformułowanie „ogólne przepisy”. Uważa, że jest to szerokie pojęcie, które mogłoby w przypadku organizacji sportowych odnosić się zarówno do wytycznych („prawa miękkiego”) Międzynarodowego Komitetu Olimpijskiego i CONI, jak i ogólnych przepisów prawa włoskiego dotyczących uznawania takich organizacji dla celów sportowych. Zdaniem sądu odsyłającego zwykłe uznanie organów sportowych musi być poprzedzone uznaniem ich przez CONI(27).

40.      Chociaż Komisja uznaje, że uprawnienie CONI do przyjmowania ogólnych zasad ustanawiających wspólne normy dla aktywności sportowej zasadniczo wchodzi w zakres pojęcia „interwencji publicznej w postaci ogólnych przepisów”, to uważa, że uprawnienie do uznawania związków sportowych może tworzyć faktyczny monopol związków w danym sporcie, mając na uwadze, że dla danego sportu można uznać tylko jeden związek. Komisja uważa zatem, że tego rodzaju uprawnienie nie wchodzi w zakres sformułowania „interwencja publiczna w postaci ogólnych przepisów”.

41.      Komisja uważa też, że uprawnienie CONI do uznawania związków sportowych daje mu możliwość ustalania ogólnej polityki tych związków zgodnie ze wskaźnikiem kontroli zawartym w pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia ESA, w którym mowa jest o „kontroli za pośrednictwem nadmiernych regulacji”. Według tego przepisu, „[j]eżeli regulacje są tak ścisłe, że skutecznie narzucają przedsiębiorstwu stosowanie określonej ogólnej polityki, stanowi to formę kontroli. Organy publiczne mogą w niektórych przypadkach silnie angażować się w proces regulacyjny, szczególnie w obszarach takich jak monopole i sprywatyzowana infrastruktura publiczna, w których obecny jest element usług publicznych. Zaangażowanie regulacyjne może występować w istotnych obszarach, takich jak ustalanie cen, bez przekazywania przez podmiot kontroli nad ogólną polityką”. Komisja uważa, że wskaźnik kontroli zidentyfikowany w pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia ESA jest powiązany ze wskaźnikami z pkt 20.15 lit. b) i 2.39 lit. b) załącznika A do rozporządzenia ESA.

42.      W mojej ocenie sformułowania „ogólne przepisy” użytego w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA rzecz jasna nie można interpretować jedynie w ujęciu abstrakcyjnym: jego znaczenie należy raczej wywodzić z ogólnego kontekstu legislacyjnego. Fakt, że sformułowanie to poprzedzone jest słowami „interwencja publiczna w postaci […]”, ma z pewnością określone znaczenie, ponieważ zakłada się, że przepisy te mają pewne oficjalne umocowanie lub oficjalny status. Wynika z tego zatem, że w tym kontekście odniesienie do „ogólnych przepisów” oznacza zasadniczo odniesienie do przepisów, które są zawarte w akcie ustawodawczym państwa włoskiego lub które w inny sposób stanowią przepisy wykonawcze lub zasady zawarte w takich przepisach.

43.      Z zastrzeżeniem ostatecznej weryfikacji przez sąd odsyłający włoskie rozwiązanie ustawodawcze przewidujące uznawanie organizacji sportowych zdaje się dokładnie odzwierciedlać postać ogólnych przepisów przewidzianych w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA. Jak doprecyzował sam sąd odsyłający, przepisy dotyczące takich kwestii jak uznawanie organizacji sportowych, ochrona integralności organizacji sportowych oraz zawodów, które organizują, a także zabezpieczenie zdrowia i dobrostanu sportowców są przewidziane wprost prawem i mają zastosowanie bez rozróżnienia i ogólnie do wszystkich organizacji sportowych poprzez wyznaczanie w tym celu wspólnych norm. Jak Komisja zauważyła w swoich uwagach, przepisy te nie służą również kontrolowaniu lub ustalaniu w inny sposób ogólnej polityki lub ogólnego programu(28), na których realizację mogą zdecydować się organizacje sportowe, takie jak FIG lub FISE. Kluczowe jest jednak to, że „ogólne przepisy” tego rodzaju, które mają ogólnie zastosowanie do wszystkich organizacji sportowych i które nie prowadzą w żaden istotny sposób do kontrolowania polityki lub programu danej organizacji sportowej, są nieistotne dla celów ustalenia, czy dana organizacja podlega kontroli jednostek rządowych i samorządowych(29) dla celów rozporządzenia ESA(30).

44.      Wszystko to oznacza, że fakt, iż FIG i FISE, podobnie jak inne włoskie organizacje sportowe, miały zgodnie z przepisami włoskiego prawa obowiązek wnioskowania do CONI o uznanie ich działalności, nie ma znaczenia dla celów ustalania, czy istnieje wymagany stopień kontroli instytucji rządowych i samorządowych zgodnie z pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA. Jeżeli zatem FIG i FISE mają być postrzegane jako podlegające kontroli instytucji rządowych i samorządowych dla celów tego przepisu, muszą istnieć ku temu inne powody.

45.      Jestem zatem zdania, że pojęcie „interwencji publicznej w postaci ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności” zawarte w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA odnosi się między innymi do przepisów dotyczących takich kwestii jak uznawanie organizacji sportowych, ochrona integralności organizacji sportowych i zawodów, które organizują, a także zabezpieczenie zdrowia i dobrostanu sportowców, wprost przewidzianych prawem i mających zastosowanie bez rozróżnienia i ogólnie do wszystkich organizacji sportowych poprzez wyznaczenie w tym celu wspólnych norm. Uprawnienie do ustanowienia takich zasad jest nieistotne dla rozstrzygnięcia, czy jednostki rządowe lub samorządowe kontrolują organizację sportową będącą instytucją niekomercyjną i producentem nierynkowym, dla celów pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA.

C.      W przedmiocie pytania drugiego: dokładna wykładnia pojęcia „kontroli” i „zdolności określania ogólnej polityki lub programu instytucji”.

46.      W pytaniu drugim sąd odsyłający zwraca uwagę na fakt, że możliwe jest wyobrażenie sobie dwóch wykładni pojęcia „kontroli” w rozumieniu pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA. W jednej z nich „kontrola” oznacza zdolność rządu lub agencji rządowej do ustalania ogólnej polityki lub ogólnego programu danego podmiotu poprzez zarządzanie lub wpływanie w decydujący sposób na jego zarządzanie jednostką instytucjonalną. Inna wykładnia „kontroli” zasugerowana przez sąd odsyłający nawiązuje do tego, co określa on mianem formalnej kontroli sprawowanej poprzez ogólny i zewnętrzny nadzór nad organizacjami sportowymi, przewidziany przez włoskie ustawodawstwo w ogólności, a w szczególności przez CONI.

47.      Jak przyjmuje sąd odsyłający, pojęcie „kontroli” stanowiące przedmiot sporu w niniejszej sprawie odnosi się do uprawnienia do ustalania ogólnej polityki lub ogólnego programu danego podmiotu poprzez zarządzanie lub wpływanie w decydujący sposób na zarządzanie danym podmiotem. To wynika jasno z brzmienia i kontekstu pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA, ponieważ – jak wkrótce zauważymy – wszystkie spośród pięciu specyficznych wskaźników kontroli tam wymienionych(31) odnoszą się do pojęcia „kontroli” w takim znaczeniu materialnym. Można tu podkreślać fakt, że odniesienie do „zarządzania lub wpływania w decydujący sposób na zarządzanie jednostką instytucjonalną” nie jest odrębnym testem, a jedynie służy doprecyzowaniu lub zilustrowaniu testu kontroli przewidzianego w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA, a mianowicie „zdolności do ustalania ogólnej polityki lub ogólnego programu INK”. Z warunków tych jasno wynika, że test kontroli przewidziany w tym przepisie nie dotyczy bieżącego zarządzania INK, ale raczej definiowania jej ogólnej strategii i zarządzania taką strategią.

48.      Co więcej, jak już zauważyłem w odpowiedzi na pierwsze pytanie, z brzmienia rozporządzenia ESA również wynika jasno, że nadzór zewnętrzny, nierozłącznie wpisany w mające ogólnie zastosowanie zasady przewidziane prawem włoskim, nie ma znaczenia(32) dla ustalenia takiej kontroli w rozumieniu pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA. Co więcej, z uwagi na charakter lex specialis pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA, jedynie pięć konkretnych wskaźników kontroli, o których mowa w lit. a), b), c), d) i e) pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA, można wziąć pod uwagę w celu ustalenia istnienia kontroli instytucji rządowych lub samorządowych nad instytucjami niekomercyjnymi, takimi jak FIG i FISE, które są producentami nierynkowymi, a zatem stwierdzenia, czy instytucje rządowe i samorządowe mogą ustalać ich ogólną politykę i ogólny program.

49.      Komisja podniosła argument, że ponieważ włoskie związki sportowe realizują pewne funkcje, takie jak wybór sportowców, którzy uczestniczą w zawodach krajowych i międzynarodowych, na przykład Igrzyskach Olimpijskich, a ponadto rozstrzygają spory w dziedzinie sportu, to realizują one funkcje publiczne i należy je w związku z tym klasyfikować jako jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych zgodnie z pkt 20.06 załącznika A do rozporządzenia ESA. Funkcje te nie mają w mojej ocenie charakteru publicznego, a w każdym razie należy ponownie podkreślić, że nadrzędnym testem jest test przewidziany w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA. Można zatem uznać, że argument Komisji wywodzony z pkt 20.06 jest w kontekście rzeczonego celu nieistotny.

50.      W rzeczywistości Statut CONI przyznaje temu podmiotowi szereg uprawnień w odniesieniu do organizacji sportowych, takich jak FIG i FISE. Statut CONI stanowi zatem, że zgromadzenie krajowe musi zatwierdzić prognozy i ostateczne bilanse tych związków sportowych(33) oraz powołać audytorów reprezentujących CONI(34). Wbrew argumentom przedstawionym przez Komisję uprawnień tych nie można w mojej ocenie traktować jako równoważnych faktycznemu powoływaniu osób sprawujących główne funkcje w FIG i FISE przez CONI(35). Jeżeli chodzi o same uprawnienia merytoryczne, uprawnienie do zatwierdzania rachunków i nominowania audytorów organizacji sportowych(36) nie byłyby normalnie postrzegane jako uprawnienie do kontrolowania lub innego rodzaju istotnego wpływania na ogólną politykę samych organizacji. Sprawa mogłaby co prawda wyglądać inaczej, gdyby przykładowo uprawnienia te sięgały dalej i obejmowały uprawnienie do zatwierdzania lub (w danym wypadku) wetowania konkretnych planów wydatków po stronie FIG lub FISE. Chociaż ostatecznie to do sądu odsyłającego należałoby zweryfikowanie tej kwestii, z postanowień odsyłających zdaje się wynikać, iż sąd uważa, że uprawnienia do zatwierdzania rachunków każdego związku sportowego i nominowania audytorów, które są powierzone CONI, stanowią po prostu standardowe uprawnienia audytowe(37). Takie uprawnienia audytowe postrzegane w ten sposób nie stanowią same w sobie wskaźnika kontroli dla celów pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA(38). Chciałbym zauważyć w tym kontekście, że również z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, choć roczne rachunki krajowych związków sportowych podlegają zatwierdzeniu przez CONI, w razie negatywnej opinii tego podmiotu to na zgromadzeniu krajowym związku sportowego spoczywa ostatecznie obowiązek ich zatwierdzenia(39). W każdym razie, jak podnieśli podczas rozprawy FIG i pełnomocnik Republiki Włoskiej, jeszcze bardziej podkreśla to czysto nadzorczy charakter tej kontroli zewnętrznej.

51.      Komisja odnosi się również do przyznanego komisji krajowej CONI uprawnienia do zatwierdzania statutów i pewnych przepisów lub regulaminów organizacji sportowych(40) i uważa, że są one wskaźnikami kontroli na podstawie pkt 20.309 lit. i) oraz faktycznie pkt 20.15 lit. b) załącznika A do rozporządzenia ESA. Poza faktem, że jedyne wskaźniki, które są istotne, to te zawarte w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA, dane uprawnienia wchodzą w zakres pojęcia „interwencji publicznej w postaci ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności” zawartego w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA. Uprawnienia te są zatem nieistotne przy decydowaniu, czy jednostki rządowe lub samorządowe kontrolują organizację sportową będącą instytucją niekomercyjną i producentem nierynkowym dla celów pkt 20.15 załącznik A do rozporządzenia ESA(41).

52.      Komisja uważa również, że uprawnienie CONI do tego, by wprowadzić do związków zarządcę w razie poważnych nieprawidłowości w zarządzaniu lub poważnych naruszeń prawa sportowego, jeżeli ustalono, że organy zarządzające nie mogą funkcjonować, lub w przypadkach, gdy nie można zagwarantować właściwej organizacji i przeprowadzenia krajowych mistrzostw sportowych(42), jak również uprawnienie do wycofania uznania przyznanego federacjom dla celów sportowych(43), należy brać pod uwagę dla celów pkt 20.15 lit. b) załącznika A do rozporządzenia ESA.

53.      Ponownie jednak mam odmienne zdanie. Uważam, że takie uprawnienia, które są wykonywane jednorazowo, gdy związek sportowy nie przestrzega najważniejszych zasad i obowiązków na nim ciążących, w celu sprawienia, by funkcjonował on prawidłowo, są podobne do uprawnienia do uznania przez CONI danej federacji, względnie z niego wynikają(44), a przez to nie są istotne dla celów pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA. Nie dają one CONI uprawnienia do ustalania ogólnej polityki lub programu danego związku sportowego.

54.      Jestem zatem zdania, że zawarte w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA sformułowanie „[k]ontrolę nad instytucją niekomercyjną definiuje się jako zdolność określania ogólnej polityki lub programu instytucji niekomercyjnej” należy interpretować jako odniesienie do zdolności do zarządzania lub wpływania w decydujący sposób na zarządzanie INK, a nie do uprawnień w zakresie nadzoru zewnętrznego w postaci ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności. Jedynie pięć specyficznych wskaźników kontroli, o których mowa w lit. a), b), c), d) i e) tego punktu, można stosować w celu ustalenia, czy podmiot miał zdolność do ustalania ogólnej polityki lub programu INK.

D.      W przedmiocie pytania trzeciego: dokładna wykładnia koncepcji „stopnia finansowania”, „głównego finansowania” oraz znaczenia „składek członkowskich” dla oceny występowania zdolności do samostanowienia jednostki niekomercyjnej

55.      Sąd odsyłający przyjmuje, że przedstawione dowody nie świadczą o wymaganym stopniu kontroli w kontekście konkretnych wskaźników wymienionych w lit. a), b), c) i e) pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA, tj. powołania osób pełniących główne funkcje, obowiązków przewidzianych w statutach FIG i FISE, porozumień umownych lub ekspozycji na ryzyko. Kwestia podniesiona przez sąd odsyłający dotyczy wykładni pkt 20.15 lit. d) załącznika A do rozporządzenia ESA, tj. stopnia finansowania oraz tego, czy przychody uzyskiwane przez FIG i FISE z tytułu własnych składek członkowskich można uwzględniać przy ustalaniu kwestii istnienia kontroli instytucji rządowych i samorządowych. Pytanie to składa się zasadniczo z dwóch części, tj. części dotyczącej pojęcia stopnia finansowania oraz znaczenia składek członkowskich. Proponuję, by rozważyć te kwestie osobno, począwszy od kwestii składek członkowskich.

1.      Status składek członkowskich

56.      Jak można zauważyć w oparciu o pkt 22 powyżej, głównym źródłem dochodu FIG i FISE są składki członkowskie, a także inne przychody uzyskiwane z zawodów krajowych i międzynarodowych, reklam i umów sponsorskich. Sąd odsyłający uważa, że wysoki poziom składek członkowskich świadczyłby, że FIG i FISE osiągnęły dostatecznie wysoki poziom autonomii finansowej i w dziedzinie zarządzania, wobec czego nie można byłoby powiedzieć, że są kontrolowane przez jednostkę rządową, taką jak CONI, niezależnie od istotnego wkładu finansowego tej jednostki(45).

57.      Sąd odsyłający wskazał w swoim postanowieniu odsyłającym, że w opinii ISTAT oraz prokuratury składki członkowskie są jednak wpłatami o charakterze publicznym i parapodatkowym ze względu na pozycję monopolisty, jaką FIG i FISE mają odpowiednio we włoskim golfie i włoskim jeździectwie. Obydwa podmioty podnoszą, że tego rodzaju opłat nie można postrzegać jako istotnych przy ocenie stopnia autonomii finansowej, jaką faktycznie dysponują te federacje.

58.      Sąd odsyłający uważa, że należy odrzucić argument, iż taki dochód ze składek członkowskich stanowi w rezultacie przychód ze środków publicznych. Ze swej strony uważam to podejście za w pełni słuszne. Prawdą jest, jak zauważa Komisja w swoich uwagach pisemnych skierowanych do Trybunału, że jedynie osoby zarejestrowane w FIG i FISE mogą realizować swoje zainteresowania sportowe(46), przez co w takim zakresie związki te można postrzegać jako monopolistów w organizacji włoskiego golfa i jeździectwa. Nie zmienia to jednak faktu, że golf i jeździectwo są to sporty praktykowane dobrowolnie(47), a składki członkowskie stanowią dobrowolne płatności uzyskiwane od gospodarstw domowych(48).

59.      Przykładowo opłacenie składki członkowskiej nie jest obowiązkowe w większym stopniu niż – powiedzmy – płatność dokonywana przez golfistę, który chce zagrać na konkretnym polu golfowym, za dostęp do tego pola (tzw. „green fee”). Jak zauważa sąd odsyłający, zgodnie z prawem włoskim związki sportowe są podmiotami niekomercyjnymi, opartymi na członkostwie i regulowanymi przepisami księgi I włoskiego kodeksu cywilnego. Członkostwo jest zatem aktem dobrowolnym, poprzez który dany członek zobowiązuje się przestrzegać szeregu wewnętrznych reguł i opłacać składkę członkowską. Płatność ta może być postrzegana zasadniczo jako konsekwencja dobrowolnego przyjęcia obowiązków umownych przez danego członka. Umożliwia ona członkowi członkostwo w danym stowarzyszeniu sportowym, a poprzez wniesienie opłaty – udzielenie wsparcia w pozyskaniu przychodów umożliwiających organizacji realizację jej celów.

60.      Opłacenie składek członkowskich na rzecz organizacji sportowych, takich jak FIG i FISE, stanowi zatem czysto prywatną, dobrowolną płatność na podstawie umowy, dokonywaną przez danego członka w zamian za usługi świadczone przez te organizacje. Wynika z tego zatem, że wbrew argumentom podnoszonym przez ISTAT i prokuraturę przed sądem odsyłającym i przez Komisję przed niniejszym Trybunałem, składek członkowskich nie można realnie postrzegać jako opłaty o charakterze publicznym i parapodatkowym. Ma to związek z tym, że cechą definiującą opłatę parapodatkową jest to, iż płatność jest narzucona, a opłata taka jest obowiązkowo pobierana bez podstawy w postaci uzgodnienia w umowie, ale raczej na podstawie prawa publicznego. W rzeczy samej w niektórych przypadkach niewniesienie opłaty może skutkować karami administracyjnymi lub nawet sankcjami karnymi. Taka parapodatkowa opłata nie jest ponadto pobierana w oparciu o faktyczne użytkowanie lub koszt usług świadczonych przez daną organizację(49).

61.      Ponadto nic nie wskazuje(50) na to, że w razie niewniesienia składek FIG i FISE miałyby możliwość pobrania ich na innej zasadzie niż z wykorzystaniem standardowych środków prawnych przewidzianych w prawie prywatnym.

62.      Uważam zatem, że dochodu ze składek członkowskich organizacji sportowych, które to składki są czysto prywatnymi, dobrowolnymi i uregulowanymi w umowie płatnościami dokonywanymi przez członków w zamian za usługi świadczone przez te organizacje, nie można uwzględniać przy ocenie stopnia finansowania przez instytucje rządowe i samorządowe dla celów pkt 20.15 lit. d) załącznika A do rozporządzenia ESA. Względne znaczenie takich składek członkowskich i innego rodzaju dochodu „prywatnego” w porównaniu z finansowaniem pochodzącym od instytucji rządowych i samorządowych stanowi zatem wyraźny wskaźnik, że INK nie jest kontrolowana przez sektor instytucji rządowych i samorządowych, a zatem powinno się ją klasyfikować jako INKgd.

2.      Roczny wkład wpłacany przez CONI

63.      Pozostaje kwestia rocznego wkładu wpłacanego przez CONI, będącego podmiotem rządowym, który to wkład, jak już wspomniałem, wynosi ok. 30% dochodu FIG i FISE. Poziom tego wkładu jest znaczny i nie wykluczam możliwości, że w pewnych kontekstach i w pewnych okolicznościach wkład tej wielkości może wskazywać na kontrolę. Zazwyczaj jednak powtarzalny wkład tego rodzaju nie będzie sam w sobie dostatecznym czynnikiem, by stwierdzić istnienie kontroli.

64.      Sytuacja mogłaby jednak być inna, gdyby istniał dowód, że dana organizacja sportowa dostosowała swoją politykę realizowaną w odniesieniu do zarządu i organizacji oraz program do życzeń podmiotu publicznego wnoszącego środki ze względu na faktyczną zależność fiskalną od tego podmiotu. Nawet jednak w takich okolicznościach dla celów wykazania istnienia kontroli konieczne byłoby wykazanie, że taka zależność fiskalna w rezultacie doprowadziła do sytuacji, w której podmiot sektora instytucji rządowych i samorządowych wnoszący środki wywierał decydujący wpływ na najważniejsze decyzje dotyczące zarządzania i organizacji.

65.      W tym miejscu należy przypomnieć, że w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA wprost uznano, że nawet jeżeli konkretna INK, „którą finansuje głównie sektor instytucji rządowych i samorządowych”, utrzymuje „zdolność do określania w znacznym zakresie swojej polityki lub programu […], nie uznaje się jej za kontrolowaną przez sektor instytucji rządowych i samorządowych”. W tym celu należy zbadać cztery pozostałe wskaźniki określone w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA(51). W niniejszych sprawach FIG i FISE nie „finansuje głównie” sektora instytucji rządowych i samorządowych(52), a nawet gdyby tak było, to aby móc stwierdzić istnienie kontroli ze strony podmiotu należącego do sektora instytucji rządowych i samorządowych, konieczne byłoby wykazanie, że nie mają już one zdolności do określania swojej polityki lub programu(53).

66.      Z wyroku sądu odsyłającego można wywnioskować, że nic podobnego nie wydarzyło się w niniejszych sprawach. Nie przedstawiono dowodu, który sugerowałby, że FIG lub FISE nie utrzymały poprzez swoich członków zdolności do ustalania swoich programów i polityk, chociaż jest to kwestia do ostatecznego zweryfikowania przez ów sąd.

67.      W każdym razie to do sądu odsyłającego będzie należało stwierdzenie, czy FIG i FISE są faktycznie fiskalnie zależne od CONI ze względu na wielkość wspomnianego rocznego wkładu. Jednakże nawet jeżeli ostatecznie wykazano by w sposób satysfakcjonujący sąd odsyłający taką zależność fiskalną, konieczne byłoby również wykazanie, że FIG i FISE faktycznie dostosowały swoje polityki lub programy do życzeń CONI ze względu między innymi na taką faktyczną zależność fiskalną od tego organu, a dopiero wówczas możliwe byłoby konkretne stwierdzenie istnienia kontroli ze strony jednostki sektora rządowego lub samorządowego. W związku z powyższym wobec braku dowodu, iż CONI zarządza lub w decydujący sposób wpływa na zarządzanie FIG i FISE, należy udzielić odpowiedzi, że w tych konkretnych okolicznościach nie wykazano, by FIG i FISE podlegały kontroli sektora instytucji rządowych i samorządowych w rozumieniu pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA.

VI.    Podsumowanie

68.      W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał odpowiedział w następujący sposób na pytania prejudycjalne postawione przez Corte dei conti (trybunał obrachunkowy, Włochy):

Pojęcie „interwencji publicznej w postaci ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności” zawarte w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (zwanego dalej „rozporządzeniem ESA”) odsyła między innymi do przepisów dotyczących takich kwestii jak uznawanie organizacji sportowych, ochrona integralności organizacji sportowych i zawodów, które organizują, a także zabezpieczenie zdrowia i dobrostanu sportowców, wprost przewidzianych prawem i mających zastosowanie bez rozróżnienia i ogólnie do wszystkich organizacji sportowych poprzez wyznaczenie w tym celu wspólnych norm. Uprawnienie do ustanowienia takich zasad jest nieistotne dla ustalenia, czy jednostki rządowe lub samorządowe kontrolują organizację sportową będącą instytucją niekomercyjną (zwana dalej „INK”) i producentem nierynkowym, dla celów pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA.

Sformułowanie „[k]ontrolę nad instytucją niekomercyjną definiuje się jako zdolność określania ogólnej polityki lub programu instytucji niekomercyjnej” zawarte w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA należy interpretować jako odniesienie do zdolności do zarządzania lub wpływania w decydujący sposób na zarządzanie INK, a nie do uprawnień w zakresie nadzoru zewnętrznego w postaci ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności. W celu ustalenia, czy podmiot miał zdolność do ustalania ogólnej polityki lub programu INK, można stosować jedynie pięć specyficznych wskaźników kontroli, o których mowa w lit. a), b), c), d) i e) tego punktu.

Dochodu ze składek członkowskich organizacji sportowych, które to składki są czysto prywatnymi, dobrowolnymi i ustalonymi w umowie płatnościami dokonywanymi przez członków w zamian za usługi świadczone przez te organizacje, nie można uwzględniać przy ocenie stopnia finansowania przez instytucje rządowe i samorządowe dla celów pkt 20.15 lit. d) załącznika A do rozporządzenia ESA. Względne znaczenie takich składek członkowskich i innego rodzaju dochodu „prywatnego” w porównaniu z finansowaniem pochodzącym od instytucji rządowych i samorządowych stanowi zatem wyraźny wskaźnik, że INK nie jest kontrolowana przez sektor instytucji rządowych i samorządowych, a zatem powinno się ją klasyfikować jako INKgd. Co więcej, w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA wprost uznano, że nawet jeżeli konkretna INK, „którą finansuje głównie sektor instytucji rządowych i samorządowych”, utrzymuje „zdolność do określania w znacznym zakresie swojej polityki lub programu […], nie uznaje się jej za kontrolowaną przez sektor instytucji rządowych i samorządowych”.


1      Język oryginału: angielski.


2      Dz.U. 2013, L 174, s. 1. Zobacz art. 1 ust. 1 rozporządzenia ESA. Podstawą prawną rozporządzenia ESA jest art. 338 ust. 1 TFUE, który stanowi: „[z] zastrzeżeniem artykułu 5 Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, uchwalają środki w celu tworzenia statystyk, jeżeli jest to konieczne do wykonywania działań Unii”. Punkt 1.01 załącznika A do rozporządzenia ESA stanowi, że Europejski System Rachunków „stanowi międzynarodowy standard metodologiczny i rachunkowy dla szczegółowego i systematycznego opisu gospodarki ogółem (tj. regionów, państw czy grup państw), jej składowych oraz relacji z innymi gospodarkami ogółem”.


3      Zobacz pkt 1.57 lit. c) załącznika A do rozporządzenia ESA.


4      Zobacz tablica 2.1 załącznika A do rozporządzenia ESA zatytułowana „Sektory i podsektory”.


5      Zobacz pkt 1.57 lit. e) i pkt 2.129 załącznika A do rozporządzenia ESA.


6      Zobacz tablica 2.1 załącznika A do rozporządzenia ESA.


7      Zobacz pkt 2.129 załącznika A do rozporządzenia ESA, który odnosi się do faktu, że są to „prywatni producenci nierynkowi”.


8      Zobacz pkt 2.130 załącznika A do rozporządzenia ESA.


9      Zobacz art. 1 ust. 1 rozporządzenia ESA.


10      Zobacz art. 1 ust. 2 rozporządzenia ESA.


11      Te jednostki i sektory instytucjonalne wzajemnie się wyłączają. Zobacz także pkt 1.57 załącznika A do rozporządzenia ESA.


12      Zobacz również pkt 2.39 załącznika A do rozporządzenia ESA, który ma zastosowanie do INK jako niezależnych podmiotów prawnych.


13      Codice civile (włoski kodeks cywilny), księga 1, po zmianie wprowadzonej dekretem ustawodawczym nr 242 z dnia 23 lipca 1999 r. (zwanym dalej „dekretem ustawodawczym 242/1999”).


14      Artykuł 4 Statutu CONI.


15      Artykuł 6 ust. 4 Statutu CONI oraz art. 5 dekretu ustawodawczego 242/1999.


16      Związki mogą także wykonywać zadania publiczne, wyraźnie nadane im przez ustawę, w odniesieniu do których zastosowanie mają, w ramach ograniczeń ustanowionych przez art. 1 ust. 1b ustawy nr 241/1990, uregulowania prawa publicznego.


17      Zobacz art. 4 Statutu FIG oraz art. 1 Statutu FISE.


18      Ustawa nr 196 z dnia 31 grudnia 2009 r.


19      W tym względzie warto zauważyć, że INK, które są producentami rynkowymi kontrolowanymi przez podmiot rządowy lub samorządowy, są klasyfikowane jako przedsiębiorstwa publiczne. Zobacz pkt 20.307 załącznika A do rozporządzenia ESA. INK niekomercyjną, znajdującą się pod kontrolą podmiotów prywatnych zalicza się do sektora przedsiębiorstw niefinansowych i instytucji finansowych, jeśli jest ona producentem rynkowym. Zobacz pkt 3.31 załącznika A do rozporządzenia ESA.


20      Według sądu odsyłającego wpływy ze sprzedaży usług FIG i FISE są faktyczne bardzo niskie i odpowiadają mniej niż 10% ich wydatków. FIG i FISE nie mogą być zatem postrzegane jako podmioty rynkowe, przez co w sposób oczywisty są nierynkowymi instytucjami niekomercyjnymi (INK) w rozumieniu pkt 20.29 i 20.30 załącznika A do rozporządzenia ESA.


21      Żadnen z pięciu wymienionych wskaźników kontroli określonych w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA nie ma szczególnej wagi ani priorytetu. W rzeczy samej przepis ten stanowi, że „pojedynczy wskaźnik może wystarczyć, aby stwierdzić istnienie kontroli”.


22      Komisja dokonuje w swoich uwagach szeregu odniesień do tego przepisu i uważa, że jest on istotny dla ustalenia kontroli sprawowanej nad INK. Komisja uważa w rezultacie, że przepisy zawarte w pkt 20.309 załącznika A do rozporządzenia ESA są bardziej szczegółowe niż w pkt 20.15.


23      Zobacz również pkt 1.36, 2.32, 2.35–2.39 oraz 20.18 załącznika A do rozporządzenia ESA.


24      Taki jest cel lex specialis zawartego w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA. Zobacz również w tym względzie podręcznik Eurostatu dotyczący deficytu budżetowego i długu publicznego i wdrożenia ESA 2010, wyd. 2016, dostępny na stronie https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/7203647/KS-GQ-16-001-EN-N.pdf. Na stronie 15 w pkt 11 podręcznika stwierdzono, że „koncepcja pojęcia kontroli rządowej w rachunkach narodowych jest taka sama dla przedsiębiorstw finansowych i niefinansowych i została wyjaśniona w kolejnych akapitach. Kontrola instytucji niekomercyjnych i jednostek edukacyjnych została omówiona odrębnie w dalszej części” (wyróżnienie własne).


25      Zgodnie z pkt 20.307 załącznika A do rozporządzenia ESA nierynkowe jednostki sektora publicznego klasyfikuje się jako należące do sektora instytucji rządowych i samorządowych, natomiast jednostki rynkowe klasyfikuje się jako przedsiębiorstwa publiczne.


26      Ze schematu zawartego w pkt 20.303 załącznika A do rozporządzenia ESA wynika jasno, że zasady określone w pkt 20.303–20.319 załącznika A do rozporządzenia ESA dotyczące sektora publicznego nie zawierają zasad na potrzeby ustalenia, czy dany podmiot jest INKgd.


27      Artykuł 15 dekretu ustawodawczego 242/1999.


28      Zobacz między innymi pkt 1.36 załącznika A do rozporządzenia ESA.


29      Zobacz pkt 20.13 załącznika A do rozporządzenia ESA.


30      Chociaż uważam odniesienie się przez Komisję do „kontroli za pośrednictwem nadmiernych regulacji” z pkt 20.309 lit. h) załącznika A do rozporządzenia ESA za nieistotne, ponieważ zastosowanie znajduje lex specialis z pkt 20.15 załącznika, z brzmienia pierwszego z wymienionych przepisów wynika jasno, że test ten nie ma zastosowania w kontekście związków sportowych, ponieważ dotyczy „monopol[i] i sprywatyzowan[ej] infrastruktur[y] publiczn[ej], w których obecny jest element usług publicznych”.


31      Co stanowi kategorię zamkniętą.


32      Sam w sobie lub w połączeniu z innymi kryteriami.


33      Artykuł 7 ust. 5 lit. g2) i art. 21 ust. 5 Statutu CONI.


34      Artykuł 7 ust. 5 lit. h12) Statutu CONI.


35      Uprawnienie do powoływania osób sprawujących główne funkcje jest jednym z pięciu specyficznych wskaźników kontroli określonych wprost w pkt 20.15 lit. a) załącznika A do rozporządzenia ESA.


36      Co mogłoby ewentualnie wchodzić w zakres pkt 20.15 lit. b) załącznika A do rozporządzenia ESA.


37      FIG i pełnomocnik Republiki Włoskiej podnieśli podczas rozprawy, że celem takiego nadzoru zewnętrznego CONI jest zapewnienie, by przyznawane federacjom sportowym środki publiczne nie były przeznaczane na cele inne niż odpowiednio dozwolone, a nie ustalanie ogólnej polityki lub programu związku sportowego.


38      Komisja zauważa też, że CONI dysponuje szerokim zakresem kontroli nad powiązanymi ze związkami stowarzyszeniami sportowymi, które stanowią ważną część ich działalności. Według Komisji statuty CONI przewidują, że rada krajowa CONI ustanawia w celu zagwarantowania sprawnego przeprowadzenia mistrzostw sportowych kryteria weryfikacji prowadzonych przez związki w odniesieniu do zrzeszonych w niej podmiotów w celu sprawdzenia ich stabilności finansowej. Weryfikacje te są prowadzone przez związki na podstawie uprawnień delegowanych przez CONI, który może zastąpić związki, jeżeli uzna, że weryfikacje przez nie prowadzone są nieodpowiednie. Powierzenie związkom uprawnienia nadzorczego nad podmiotami zrzeszonymi zdaniem Komisji potwierdza, że CONI ma decydujący wpływ na ogólną politykę federacji, a zatem ma nad nimi kontrolę. Osobiście nie zgadzam się z tym poglądem. Nie potrafię dostrzec, w jaki sposób fakt, że CONI delegował na związki sportowe pewne uprawnienia w zakresie kontroli zewnętrznej, w szczególności finansowej, nad podmiotami zrzeszonymi, przekłada się na udzielenie CONI per se i bez żadnego konkretnego dowodu uprawnienia do ustalania polityki ogólnej lub ogólnego programu danych federacji sportowych.


39      Zobacz art. 15 ust. 3 dekretu ustawodawczego 242/1999 oraz przykładowo art. 30 ust. 3 lit. d) Statutów FIG.


40      Zobacz art. 7 ust. 5 lit. l Statutu CONI.


41      Komisja zauważa również, że CONI ma prawo definiować podstawowe zasady, które mają zastosowanie w statutach związków, takie jak zasada podziału władzy między podstawowe organy związku (zgromadzenie, rada federacji, prezes federacji oraz komisja rewizyjna); zasada wewnętrznej demokracji regulująca prawa głosu towarzystw i stowarzyszeń oraz sportowców zrzeszonych w związkach; zasada dotycząca kryteriów umożliwiających objęcie głównych funkcji w związku, która reguluje wybory, kadencję oraz przedłużenie kadencji wybranych przedstawicieli, jak również brak możliwości łącznia pewnych funkcji; zasada reprezentacji sportowców w krajowych organach zarządzających. Według Komisji uprawnienie to nakłada na podmiot publiczny, jakim jest CONI, możliwość wpływania na strukturę wewnętrzną związku, przez co można uznać to za wskazanie na jego zdolność do ustalania ogólnej polityki federacji i przejaw kontroli publicznej. Nie podzielam tego stanowiska. W mojej ocenie również w tym przypadku uprawnienia te wchodzą w zakres pojęcia „interwencji publicznej w postaci ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności” zawartego w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA.


42      Artykuł 6 lit. fl) i art. 7 ust. 5 lit. f) Statutu CONI.


43      Artykuł 21 ust. 5 Statutu CONI.


44      Stanowiąc w ten sposób „[i]nterwencj[ę] publiczn[ą] w postaci ogólnych przepisów mających zastosowanie do wszystkich jednostek prowadzących taki sam rodzaj działalności” określoną w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA.


45      Warto przypomnieć, że zgodnie z pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA, nawet jeżeli INK jest finansowana głównie przez jednostkę rządową lub samorządową, może nadal mieć zdolność do określania swojej polityki i programu w znacznym zakresie i nie byłaby wówczas uznawana za kontrolowaną przez instytucję rządową lub samorządową.


46      Przynajmniej w przypadku sportowców profesjonalnych.


47      Niezależnie od tego, czy są uprawiane amatorsko czy zawodowo.


48      Zobacz pkt 4.125 i 4.126 załącznika A do rozporządzenia ESA.


49      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 12 września 2013 r., IVD, C‑526/11, EU:C:2013:543, pkt 24.


50      Z zastrzeżeniem wyniku weryfikacji dokonanej przez sąd odsyłający.


51      Uważam również, że nawet jeżeli INK nie jest finansowana głównie (lub w rzeczy samej wcale) przez sektor instytucji rządowych i samorządowych, może ona mimo wszystko być kontrolowana przez podmiot takiego sektora, w sytuacji gdy po przeanalizowaniu pięciu wskaźników kontroli zamieszczonych w pkt 20.15 załącznika A do rozporządzenia ESA stwierdza się, że podmiot tego sektora może określać politykę lub program INK.


52      To znaczy CONI.


53      W tym względzie na podstawie wskaźnika określonego w pkt 20.15 lit. d) załącznika A do rozporządzenia ESA wydawałoby się, że FIG i FISE są ostatecznie kontrolowane przez swoich członków. Jest to jednak kwestia do ostatecznego zweryfikowania przez sąd krajowy.