KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
ippreżentati fis‑7 ta’ Marzu 2019 (1)
Kawża C‑41/18
Meca Srl
vs
Comune di Napoli
bl-intervent ta’:
Sirio Srl
(talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mit-Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Campania, l-Italja))
“Rinviju għal deċiżjoni preliminari — Kuntratti pubbliċi — Motivi fakultattivi ta’ esklużjoni — Ammissibbiltà — Għoti definittiv ta’ kuntratt b’kunsens tar-rikorrenti — Telf ta’ skop tal-proċedura għal deċiżjoni preliminari — Kondotta professjonali serjament skorretta — Xoljiment ta’ kuntratt preċedenti minħabba nuqqasijiet fit-twettiq tal-eżekuzzjoni tiegħu — Rikors quddiem il-qorti li jipprekludi lill-awtorità kontraenti milli tevalwa n-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu kuntrattwali sakemm tiġi konkluża l-proċedura ġudizzjarja”
1. Ir-regoli Taljani dwar il-kuntratti pubbliċi jipprevedu li jista’ jiġi eskluż minn proċedura (ġdida) ta’ sejħa għal offerti l-kandidat li, bħala offerent rebbieħ ta’ kuntratt preċedenti, wettaq nuqqasijiet sinjifikattivi fit-twettiq tiegħu, li wasslu għax-xoljiment ta’ dan (l-ewwel) kuntratt.
2. Madankollu, jidher li dawn l-istess regoli jindikaw (2) li, meta tiġi evalwata l-affidabbiltà tal-kandidati għall-proċedura ġdida ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku, l-awtorità kontraenti ma tistax tieħu inkunsiderazzjoni dawn in-nuqqasijiet, bħala motiv ta’ esklużjoni, jekk l-operatur ekonomiku li wettaqhom ikkontesta x-xoljiment tal-(ewwel) kuntratt quddiem qorti.
3. Il-qorti tar-rinviju għandha tiċċara jekk dan l-effett tar-rikors ġudizzjarju huwiex koerenti mal-prinċipji li jispiraw id-Direttiva 2014/24/UE (3) u, b’mod partikolari, mal-Artikolu 57 tagħha.
I. Il-kuntest ġuridiku
A. Id-dritt tal-Unjoni Ewropea. Id-Direttiva 2014/24
4. Skont il-premessa 101:
“Barra minn hekk, l-awtoritajiet kontraenti għandha tingħatalhom il-possibbiltà li jeskludu operaturi ekonomiċi li wrew li mhumiex affidabbli, pereżempju minħabba ksur ta’ obbligi ambjentali jew soċjali, inklużi regoli dwar l-aċċessibbiltà għal persuni b’diżabilità jew forom oħra ta’ kondotta professjonali serjament skorretta, bħal ksur ta’ regoli tal-kompetizzjoni jew ta’ drittijiet ta’ proprjetà intellettwali. Għandu jiġi ċċarat li kondotta professjonali ħażina ta’ ċerta gravità tista’ twassal għad-dubju fl-integrità ta’ operatur ekonomiku u għalhekk twassal biex l-operatur ekonomiku ma jkunx adattat biex jingħata kuntratt pubbliku irrispettivament minn jekk l-operatur ekonomiku jkollux il-kapaċità ekonomika u teknika biex jitwettaq il-kuntratt.
Filwaqt li wieħed iqis li l-awtorità kontraenti ser tkun responsabbli għall-konsegwenzi tad-deċiżjoni possibbilment żbaljata tagħha, l-awtoritajiet kontraenti għandhom jibqgħu liberi wkoll li jqisu li kien hemm kondotta professjonali serjament skorretta, fejn, qabel issir deċiżjoni finali u vinkolanti dwar il-preżenza ta’ raġunijiet obbligatorji għall-esklużjoni, huma jkunu jistgħu juru bi kwalunkwe mezz xieraq li l-operatur ekonomiku kiser l-obbligi tiegħu, inklużi l-obbligi relatati mal-ħlas ta’ taxxi jew kontribuzzjonijiet tas-sigurtà soċjali, sakemm ma jiġix stipulat mod ieħor mil-liġi nazzjonali. Huma għandhom ukoll ikunu jistgħu jeskludu kandidati jew offerenti li t-twettiq tagħhom ta’ kuntratti pubbliċi preċedenti wera nuqqasijiet kbar fir-rigward ta’ rekwiżiti sostantivi, pereżempju n-nuqqas ta’ twettiq jew prestazzjoni ta’ suċċess, nuqqasijiet sinifikanti tal-prodott jew servizz mogħti, li b’hekk ma setax jintuża għall-iskop maħsub, jew imġiba skorretta li tqajjem dubji serji dwar l-affidabbiltà tal-operatur ekonomiku. Il-liġi nazzjonali għandha tipprevedi għal durata massima ta’ esklużjonijiet bħal dawn.
Bl-applikazzjoni ta’ raġunijiet fakultattivi għall-esklużjoni, l-awtoritajiet kontraenti għandhom jagħtu attenzjoni partikolari għall-prinċipju ta’ proporzjonalità. Irregolaritajiet minuri għandhom iwasslu għall-esklużjoni ta’ operatur ekonomiku f’ċirkostanzi eċċezzjonali. Madankollu każijiet ripetuti ta’ irregolaritajiet minuri jistgħu jwasslu għal dubju dwar l-affidibbiltà ta’ operatur ekonomiku li jistgħu jiġġustifikaw l-esklużjonijiet tiegħu”.
5. L-Artikolu 57 (“Raġunijiet għall-esklużjoni”) jipprovdi li:
“[…]
4. L-awtoritajiet kontraenti jistgħu jeskludu jew jistgħu jiġu obbligati minn Stati Membri li jeskludu mill-parteċipazzjoni fi proċedura tal-akkwist kwalunkwe operatur ekonomiku fi kwalunkwe waħda mis-sitwazzjonijiet li ġejjin:
[…]
(c) fejn l-awtorità kontraenti tista’ turi b’mezz adegwat li l-operatur ekonomiku huwa ħati ta’ kondotta professjonali ħażina serja, li trendi l-integrità tiegħu dubjuża;
[…]
(g) fejn l-operatur ekonomiku jkun wera nuqqasijiet sinifikanti jew persistenti fit-twettiq ta’ rekwiżit sostantiv taħt kuntratt pubbliku preċedenti, kuntratt preċedenti ma’ entità kontraenti jew kuntratt ta’ konċessjoni preċedenti li wassal għat-terminazzjoni antiċipata ta’ dan il-kuntratt preċedenti, penali jew sanzjonijiet komparabbli;
[…]
5. Fi kwalunkwe ħin matul il-proċedura, l-awtoritajiet kontraenti għandhom jeskludu operatur ekonomiku fejn jinsab li l-operatur huwa, fid-dawl ta’ atti li saru jew li ma sarux, qabel jew inkella matul il-proċedura, f’waħda mis-sitwazzjonijiet imsemmija fil-paragrafi 1 u 2.
Fi kwalunkwe ħin matul il-proċedura, l-awtoritajiet kontraenti jistgħu jeskludu jew jiġu obbligati mill-Istati Membri li jeskludu, operatur ekonomiku fejn jinsab li l-operatur huwa, fid-dawl ta’ atti li saru jew li ma sarux, qabel jew inkella matul il-proċedura, f’waħda mis-sitwazzjonijiet imsemmija fil-paragrafu 4.
6. Kwalunkwe operatur ekonomiku li qiegħed f’waħda mis-sitwazzjonijiet imsemmija fil-paragrafi 1 u 4 jista’ jipprovdi evidenza, bil għan li l-miżuri meħudin mill-operatur ekonomiku jkunu biżżejjed biex juru l-affidabbiltà tiegħu minkejja l-eżistenza ta’ raġuni rilevanti għall-esklużjoni. Jekk tali evidenza titqies bħala suffiċjenti, l-operatur ekonomiku kkonċernat ma għandux ikun eskluż mill-proċedura tal-akkwist.
Għal dan il-għan, l-operatur ekonomiku għandu jagħti prova li hu ħallas jew impenja ruħu li jħallas kumpens fir-rigward ta’ kwalunkwe dannu maħluq mir-reat jew mill-kondotta ħażina tiegħu, li ċċara l-fatti u ċ-ċirkostanzi b’mod komprensiv billi kkollabora b’mod attiv mal-awtoritajiet investigattivi u li ħa miżuri konkreti tekniċi, organizzattivi u tal-persunal li huma adegwati sabiex jipprevjenu reati jew kondotta ħażina ulterjuri.
Il-miżuri meħuda mill-operaturi ekonomiċi għandhom ikunu evalwati b’kont meħud tal-gravità u ċ-ċirkostanzi partikolari tar-reat jew tal-kondotta ħażina. Fejn il-miżuri jitqiesu bħala mhux suffiċjenti, l-operatur ekonomiku għandu jirċievi dikjarazzjoni tar-raġunijiet għal dik id-deċiżjoni.
[…]
7. Permezz ta’ liġi, regolament jew dispożizzjoni amministrattiva u b’kont meħud għad-dritt tal-Unjoni, l-Istati Membri għandhom jispeċifikaw il-kondizzjonijiet implimentattivi ta’ dan l-Artikolu. B’mod partikolari, huma għandhom jiddeterminaw il-perijodu massimu tal-esklużjoni jekk ma ttieħdet l-ebda miżura, kif speċifikat fil-paragrafu 6, mill-operatur ekonomiku biex juri l-affidabbiltà tiegħu. Fejn il-perijodu ta’ esklużjoni ma jkunx ġie stabbilit permezz ta’ sentenza finali, dak il-perijodu ma għandux ikun itwal minn ħames snin mid-data tal-kundanna bis-sentenza finali fil-każijiet imsemmijin fil-paragrafu 1 u tliet snin mid-data tal-avveniment rilevanti fil-każijiet imsemmijin fil-paragrafu 4.”
B. Id-dritt Taljan. Digrit Leġiżlattiv Nru 50/2016 (4)
6. Skont l-Artikolu 80(5)(c):
“L-awtorità kontraenti teskludi mill-proċedura ta’ sejħa għal offerti lil kull operatur ekonomiku […] li fil-konfront tiegħu […] tista’ turi, permezz ta’ mezzi adegwati, li wettaq kondotta professjonali serjament skorretta, li titfa’ dubji fuq l-integrità jew l-affidabbiltà tiegħu. Fost dawn in-nuqqasijiet sinjifikattivi nsibu n-nuqqas ta’ eżekuzzjoni ta’ kuntratt jew ta’ konċessjoni preċedenti, li wasslu għat-terminazzjoni antiċipata tagħhom, mhux ikkontestata quddiem qorti jew ikkonfermata fi tmiem proċedura ġudizzjarja, jew li wasslu għall-kundanna għal kumpens tad-dannu kkawżat jew sanzjonijiet oħrajn; it-tentattiv li tiġi influwenzata indebitament il-proċedura ta’ teħid ta’ deċiżjonijiet tal-awtorità kontraenti jew li tinkiseb informazzjoni rriżervata għall-benefiċċju proprju tiegħu u l-fatt li tiġi pprovduta, inkluż b’negliġenza, informazzjoni falza jew qarrieqa li tista’ tinfluwenza d-deċiżjonijiet ta’ esklużjoni, is-selezzjoni jew l-għoti, jew il-fatt li titħalla barra informazzjoni neċessarja għall-iżvolġiment tajjeb tal-proċedura tal-għażla”.
II. Il-fatti tal-kawża u d-domanda preliminari
7. Fis-sena akkademika 2016/2017, il-kumpannija Sirio Srl ipparteċipat fis-sejħa għal offerti, organizzata mill-Muniċipju ta’ Napoli, għall-provvista tas-servizz ta’ canteens fl-iskejjel, u din il-kumpannija rebħet il-kuntratt.
8. Matul l-eżekuzzjoni tal-kuntratt, seħħet intossikazzjoni mill-ikel, minħabba l-preżenza ta’ batterji koliformi fl-ikel ipprovdut, li affettwat minuri u membri tal-persunal.
9. Fid-dawl ta’ dan il-fatt, fid‑29 ta’ Ġunju 2017, il-Muniċipju ta’ Napoli: a) issospenda s-servizz, li ta lill-kumpannija Meca, ikklassifikata fit-tieni post fil-proċedura ta’ sejħa għal offerti; u b) xolja l-kuntratt ma’ Sirio u eżegwixxa l-garanzija.
10. Sirio kkontestat ix-xoljiment tal-kuntratt quddiem il-qorti ċivili (it-Tribunale di Napoli (il-Qorti Ordinarja ta’ Napoli, l-Italja)), f’kawża li għadha pendenti.
11. Il-Muniċipju ta’ Napoli organizza sejħa għal offerti ġdida għas-servizz ta’ canteens fl-iskejjel matul is-sena 2017/2018, maqsuma f’għaxar lottijiet, li fiha pparteċipat Sirio.
12. Permezz ta’ att tal‑1 ta’ Awwissu 2017, l-awtorità kontraenti aċċettat l-offerta ta’ Sirio għal-lott Nru 7, konformement mal-Artikolu 80(5)(c) tal-KKP, mingħajr ma wettqet ebda evalwazzjoni dwar il-gravità tan-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu tal-kuntratt preċedenti.
13. Meca, li pparteċipat ukoll fis-sejħa għal offerti tas-servizz ta’ canteens fl-iskejjel matul is-sena 2017/2018, ikkontestat l-ammissjoni ta’ Sirio quddiem il-qorti tar-rinviju. Fil-fehma tagħha, l-awtorità kontraenti kellha tevalwa l-affidabbiltà ta’ Sirio, wara l-episodju ta’ intossikazzjoni mill-ikel, minflok sempliċement tikkonstata li din kienet appellat kontra x-xoljiment tal-kuntratt preċedenti.
14. Il-qorti tar-rinviju tikkunsidra li, f’każijiet bħal dak inkwistjoni, l-applikazzjoni stretta tal-liġi Taljana ma tawtorizzax lill-awtorità kontraenti tevalwa l-affidabbiltà tal-offerent. Fl-opinjoni tagħha, il-leġiżlatur nazzjonali għażel li jissospendi l-evalwazzjoni amministrattiva, billi ssuġġettaha kollha kemm hija għal stħarriġ ġudizzjarju sħiħ li, barra minn hekk, jiffoka fuq il-fondatezza tax-xoljiment kuntrattwali u mhux fuq l-affidabbiltà tal-operatur ekonomiku.
15. Skont il-qorti tar-rinviju, il-gravità tan-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu ma tiddependix minn ċirkustanza oġġettiva, iżda minn deċiżjoni suġġettiva tal-operatur ekonomiku li ġarrab ix-xoljiment antiċipat ta’ kuntratt, li għażel li jikkontestah quddiem il-qrati ċivili. L-ammissjoni awtomatika fis-sejħa għal offerti ġdida, bħala korollarju tar-rikors ġudizzjarju, tinkoraġġixxi li jiġu injorati l-kondotti professjonali serjament skorretti u, konsegwentement, tiskoraġġixxi lill-impriżi milli jieħdu l-miżuri xierqa ta’ tqegħid f’konformità (previsti fil-premessa 102 tad-Direttiva 2014/24), intiżi biex tiġi evitata r-repetizzjoni tan-nuqqasijiet li wasslu għax-xoljiment kuntrattwali preċedenti.
16. F’dawn iċ-ċirkustanzi, it-Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Campania, l-Italja) tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domanda preliminari li ġejja:
“Il-prinċipji tal-Unjoni Ewropea ta’ protezzjoni tal-aspettattivi leġittimi u ta’ ċertezza legali, stabbiliti mit-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea (TFUE), u l-prinċipji derivanti minnhom, bħall-ugwaljanza fit-trattament, in-non-diskriminazzjoni, il-proporzjonalità u l-effettività, stabbiliti fid-Direttiva 2014/24/UE, kif ukoll id-dispożizzjonijiet tal-Artikolu 57(4)(c) u (g) tad-direttiva msemmija, jipprekludu l-applikazzjoni ta’ leġiżlazzjoni nazzjonali, bħal dik li tinsab fl-Artikolu 80(5)(c) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 50/2016, li tgħid li l-preżentata ta’ rikors ġudizzjarju fir-rigward ta’ nuqqasijiet kbar li seħħew fl-eżekuzzjoni ta’ kuntratt pubbliku preċedenti, li wasslu għax-xoljiment antiċipat ta’ kuntratt pubbliku preċedenti, tipprekludi kull evalwazzjoni min-naħa tal-awtorità kontraenti fir-rigward tal-affidabbiltà tal-offerent, sakemm tingħata d-deċiżjoni definittiva fil-kawża ċivili, minkejja li l-impriża inkwistjoni ma tkunx ipprovat li adottat il-miżuri ta’ tqegħid f’konformità intiżi biex jiġi rimedjat il-ksur imsemmi u biex tiġi evitata r-repetizzjoni tiegħu?”
III. Il-proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja
17. Id-digriet tar-rinviju għal deċiżjoni preliminari ġie rreġistrat fil-Qorti tal-Ġustizzja fit‑22 ta’ Jannar 2018.
18. Sirio, il-Muniċipju ta’ Napoli, il-Gvern Taljan u dak Ungeriż, u l-Kummissjoni ppreżentaw osservazzjonijiet bil-miktub. Il-Kummissjoni u l-Gvern Taljan biss kienu preżenti fis-seduta li saret fit‑13 ta’ Diċembru 2018.
IV. Evalwazzjoni
A. L-allegat telf ta’ skop tad-domanda preliminari
19. Skont Sirio, l-att ikkontestat minn Meca, jiġifieri dak tal‑1 ta’ Awwissu 2017, li awtorizza lil Sirio tipparteċipa fil-proċedura ta’ sejħa għal offerti, ma ostakolax l-iżvolġiment ta’ din il-proċedura, li wasslet, fis‑7 ta’ Novembru 2017, għall-għoti tal-kuntratt (ġdid) lil Sirio, għas-sena skolastika 2017/2018.
20. Minħabba li dan l-aħħar ftehim amministrattiv ma ġiex appellat, Sirio ssostni li l-proċedura għal deċiżjoni preliminari ma għadx għandha skop peress li, ikun xi jkun ir-riżultat, l-għoti tat-tieni kuntratt huwa definittiv u ma huwiex ser jiġi affettwat mis-sentenza.
21. Madankollu, ma naħsibx li din iċ-ċirkustanza hija biżżejjed sabiex jiġi ddikjarat li r-rinviju għal deċiżjoni preliminari sar inammissibbli. Fil-fehma tiegħi, il-kontestazzjoni tal-att tal‑1 ta’ Awwissu 2017 għadha pendenti u s-soluzzjoni tagħha ma tiddependix mill-fatt li Meca aċċettat l-għoti tas‑7 ta’ Novembru 2017.
22. B’mod partikolari, dikjarazzjoni eventwali ta’ invalidità tal-att tal‑1 ta’ Awwissu 2017 tista’ jew tipproduċi l-effetti tagħha li jinvalidaw l-għoti tas‑7 ta’ Novembru 2017, jew, jekk dan ma jkunx possibbli, isservi bħala bażi, konformement mad-dritt intern, skont l-Artikolu 2(1)(c) tad-Direttiva 89/665/KEE (5), sabiex jintalab kumpens għad-danni li setgħet sofriet Meca.
23. Għaldaqstant, naħseb li l-proċedura għal deċiżjoni preliminari għad għandha skop.
B. Preċiżazzjonijiet dwar l-interpretazzjoni tal-leġiżlazzjoni nazzjonali
24. Il-qorti tar-rinviju titlaq mill-prinċipju li l-Artikolu 80(5)(c) tal-KKP, skont “l-interpretazzjoni tal-ġurisprudenza nazzjonali”, jimponi “l-obbligu legali inevitabbli” (6) li jiġi ammess fi proċedura ta’ sejħa għal offerti dak il-kandidat li, wara li ġarrab xoljiment antiċipat ta’ kuntratt preċedenti minħabba n-nuqqasijiet sinjifikattivi fit-twettiq tal-obbligi tiegħu (7), ikkontestah permezz ta’ rikors ġudizzjarju.
25. Il-leġiżlazzjoni nazzjonali fis-seħħ ġiet emendata meta mqabbla ma’ dik preċedenti (id-Digriet Leġiżlattiv Nru 163/2006) (8). Skont din tal-aħħar, l-awtorità kontraenti kellha d-dritt li tikkonstata, “bi kwalunkwe mezz ta’ prova”, il-kondotta professjonali serjament skorretta li tiġġustifika l-esklużjoni tal-offerent. Għall-kuntrarju, il-leġiżlazzjoni l-ġdida, li tinsab fil-KKP, tikkombina l-ittri c) u g) tal-Artikolu 57(4) tad-Direttiva 2014/24, li wassal għar-riżultat diġà spjegat.
26. Fil-fatt, l-Artikolu 80(5)(c) tal-KKP jinkludi formulazzjoni ġenerali tal-kondotti professjonali serjament skorretti bħala motiv ta’ esklużjoni u, sussegwentement, “fost dawn in-nuqqasijiet” jenfasizza “[n-]nuqqasijiet sinjifikattivi fit-twettiq tal-obbligi ta’ kuntratt jew ta’ konċessjoni preċedenti li wasslu għat-terminazzjoni antiċipata tagħhom”. Madankollu, dawn in-nuqqasijiet jippermettu biss l-esklużjoni tal-offerent inkwistjoni jekk ix-xoljiment “ma [jkunx ġie] kkontestat quddiem il-qorti jew [ikun ġie] kkonfermat fi tmiem proċedura ġudizzjarja”.
27. Madankollu, kif spjega l-Gvern Taljan matul is-seduta, wara li saret id-domanda preliminari, jidher li saret bidla fid-duttrina tal-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat, l-Italja) (9), li wasslet lil dan il-gvern sabiex jibdel l-approċċ fl-osservazzjonijiet tiegħu.
28. Il-qari min-naħa tal-Gvern Taljan ta’ din l-opinjoni (10) huwa li, anki jekk it-terminazzjoni antiċipata tal-kuntratt preċedenti kienet sub iudice, li saret minħabba n-nuqqasijiet sinjifikattivi li huwa akkużat bihom min qiegħed jippreżenta ruħu bħala kandidat għal kuntratt ġdid, l-awtorità kontraenti tista’ tevalwa għad-diskrezzjoni tagħha, bħala motiv ta’ esklużjoni ta’ dan tal-aħħar, l-eżistenza ta’ dawn in-nuqqasijiet, mingħajr ma tistenna li tinqata’ s-sentenza quddiem il-qorti ċivili.
29. Naturalment, il-Qorti tal-Ġustizzja ma tistax tipparteċipa f’din il-kwistjoni dwar l-interpretazzjoni tal-leġiżlazzjoni nazzjonali, li hija r-responsabbiltà esklużiva tal-qorti tar-rinviju, għaldaqstant:
– jekk din tal-aħħar tara li huwa possibbli li tiġi aċċettata l-pożizzjoni li, skont il-Gvern Taljan, tirriżulta mill-opinjoni tal-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) tat‑13 ta’ Novembru 2018, tkun tista’ ssir interpretazzjoni tal-Artikolu 80(5)(c) tal-KKP, konformement mad-Direttiva 2014/24, kif proprju l-qorti tar-rinviju tippreżenta fid-digriet tar-rinviju tagħha dak li, fil-fatt, ineħħi l-ħtieġa tat-talba għal deċiżjoni preliminari.
– jekk, għall-kuntrarju, tqis li din l-interpretazzjoni tal-leġiżlazzjoni nazzjonali hija contra legem, id-domanda preliminari tibqa’ tagħmel sens għalkollox.
30. Għaldaqstant, sabiex inwieġeb għad-dubji li esprimiet il-qorti tar-rinviju, ser nindirizza l-interpretazzjoni tal-leġiżlazzjoni interna li hija stess taċċetta. Konsegwentement, biex inpoġġih fi kliem id-domanda preliminari, ser nassumi li, skont il-leġiżlazzjoni nazzjonali, “il-preżentata ta’ rikors ġudizzjarju fir-rigward ta’ nuqqasijiet gravi li seħħew fl-eżekuzzjoni ta’ kuntratt pubbliku preċedenti, li wasslu għax-xoljiment antiċipat ta’ kuntratt pubbliku preċedenti, tipprekludi kull evalwazzjoni min-naħa tal-awtorità kontraenti fir-rigward tal-affidabbiltà tal-offerent, sakemm tingħata d-deċiżjoni definittiva fil-kawża ċivili”.
C. Il-kawżi ta’ esklużjoni fakultattiva skont id-Direttiva 2014/24
31. Id-Direttiva 2004/18/KE (11) kienet tibda l-enumerazzjoni ta’ motivi fakultattivi ta’ esklużjoni billi tiffoka fuq l-offerent (“[k]ull operatur […] jista’ jkun eskluż minn parteċipazzjoni f’kuntratt”), filwaqt li d-Direttiva 2014/24 tiffoka iktar fuq l-awtorità kontraenti (“l-awtoritajiet kontraenti jistgħu jeskludu […] l-parteċipazzjoni tal-operatur ekonomiku”).
32. Wara din l-intestatura, iż-żewġ direttivi jinkludu għadd ta’ kawżi fakultattivi ta’ esklużjoni sabiex, sussegwentement, jiġi rrikonoxxut lill-Istati Membri ċertu marġni diskrezzjonali (12), meta jagħżlu li jinkluduhom fil-leġiżlazzjonijiet nazzjonali tagħhom. Lanqas f’dan l-aħħar aspett ma jvarjaw b’mod sinjifikattiv:
– l-aħħar paragrafu tal-Artikolu 45(2) tad-Direttiva 2004/18 kien jindika li “Stati Membri għandhom jispeċifikaw, skond il-liġi nazzjonali tagħhom u b’rigward għal-liġi tal-Kommunità, il-kondizzjonijiet ta’ implimentazzjoni għal dan il-paragrafu”.
– l-Artikolu 57(7) tad-Direttiva 2014/24 jistabbilixxi li “[p]ermezz ta’ liġi, regolament jew dispożizzjoni amministrattiva u b’kont meħud għad-dritt tal-Unjoni, l-Istati Membri għandhom jispeċifikaw il-kondizzjonijiet implimentattivi ta’ dan l-Artikolu” (13).
33. Il-Qorti tal-Ġustizzja kienet ikkonkludiet, fir-rigward ta’ dan il-marġni diskrezzjonali applikat għall-motivi fakultattivi ta’ esklużjoni koperti mid-Direttiva 2004/18, li:
– skont ġurisprudenza stabbilita, “l-Artikolu 45(2) tad-Direttiva 2004/18 ma jipprevedix uniformità ta’ applikazzjoni tar-raġunijiet ta’ esklużjoni indikati fih fuq livell tal-Unjoni, sa fejn l-Istati Membri għandhom il-possibbiltà li ma japplikaw b’ebda mod dawn ir-raġunijiet għal esklużjoni, jew inkella li jintegrawhom fil-leġiżlazzjoni nazzjonali b’livell ta’ rigorożità li jista’ jvarja każ b’każ, skont kunsiderazzjonijiet legali, ekonomiċi jew soċjali li jipprevalu fuq livell nazzjonali. F’dan il-qafas, l-Istati Membri għandhom is-setgħa li jħaffu u jew li jiffaċilitaw il-kriterji stabbiliti f’din id-dispożizzjoni” (14).
– “[…] l-Istati Membri għandhom setgħa diskrezzjonali ċerta fid-determinazzjoni tal-kundizzjonijiet ta’ applikazzjoni tal-kawżi ta’ esklużjoni fakultattivi previsti fl-Artikolu 45(2) tad-Direttiva 2004/18” (15).
34. It-teorija ta’ Sirio, tal-Muniċipju ta’ Napoli u tal-Gvern Taljan (kif dehret fl-osservazzjonijiet bil-miktub tiegħu, mhux kif spjegata matul is-seduta) u tal-Gvern Ungeriż, kienet ibbażata fuq dan il-marġni diskrezzjonali: jekk huwa possibbli li ma tiġix aċċettata, fid-dritt intern, kawża fakultattiva ta’ esklużjoni, a fortiori l-leġiżlazzjonijiet nazzjonali jistgħu jillimitaw l-effettività tagħhom, billi jissuġġettawha għall-osservanza ta’ ċerti kundizzjonijiet (bħal, pereżempju, li x-xoljiment preċedenti ta’ kuntratt preċedenti, ibbażat fuq in-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu tiegħu mill-offerent rebbieħ, ikun sar definittiv jekk jiġi kkontestat legalment).
35. Madankollu, l-argument tagħhom ma jiħux suffiċjentement inkunsiderazzjoni li s-setgħa tal-Istati Membri, f’dan ir-rigward, ma hijiex assoluta (16). Ladarba tittieħed, minn kwalunkwe wieħed minnhom, id-deċiżjoni li tiġi inkluża waħda mill-kawżi fakultattivi ta’ esklużjoni tad-Direttiva 2014/24 (17), għandhom jiġu osservati l-karatteristiċi essenzjali tagħha, kif inhuma stabbiliti f’din tal-aħħar.
36. Fil-fatt, filwaqt li jitlob li l-Istati Membri għandhom “[iqisu d-] dritt tal-Unjoni” meta jispeċifikaw “il-kondizzjonijiet implimentattivi ta’ dan l-Artikolu”, l-Artikolu 57(7) tad-Direttiva 2014/24 jipprekludi li, permezz tad-dispożizzjonijiet nazzjonali tagħhom, l-Istati Membri jbiddlu l-motivi fakultattivi ta’ esklużjoni li jidhru fih, jew li jinjoraw l-għanijiet u l-prinċipji regolatorji li jispiraw kull wieħed minn dawn il-motivi, fil-kuntest omoġenju tal-istess Direttiva 2014/24.
37. Kif ser nispjega sussegwentement, il-leġiżlazzjoni Taljana li fuqha huwa bbażat ir-rinviju għal deċiżjoni preliminari, ma tosservax il-karatteristiċi essenzjali tal-kawża fakultattiva ta’ esklużjoni, prevista fl-Artikolu 57(4)(g) tad-Direttiva 2014/24.
D. Fuq il-motiv ta’ esklużjoni fakultattiva previst fl-Artikolu 57(4)(g) tad-Direttiva 2014/24
38. L-Artikolu 57(4) tad-Direttiva 2014/24 isemmi, fost il-kondotti tal-operaturi ekonomiċi li jistgħu jiġġustifikaw l-esklużjoni tagħhom minn proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku, kemm “kondotta professjonali ħażina serja, li trendi l-integrità tiegħu dubjuża” (ittra (c)), kif ukoll “nuqqasijiet sinifikanti […] fit-twettiq ta’ rekwiżit sostantiv taħt kuntratt pubbliku preċedenti […] li wassal għat-terminazzjoni antiċipata ta’ dan il-kuntratt preċedenti” (ittra (g)).
39. Mill-premessa 101 tad-Direttiva 2014/24 jirriżulta li l-kondotti professjonali skorretti tal-ittra (c) huma ta’ natura prinċipalment mhux kuntrattwali, jiġifieri, huma kondotti irregolari li jitwettqu, b’mod ġenerali, barra mill-ambitu ta’ relazzjonijiet kuntrattwali. Dan jiġri fir-rigward ta’ dawk relatati man-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligi ambjentali jew soċjali, mal-ksur ta’ regoli dwar il-kompetenza jew tad-drittijiet ta’ proprjetà intellettwali jew industrijali, jew mal-ksur tal-obbligi fiskali jew tas-sigurtà soċjali. Għall-kuntrarju, l-aġir ikklassifikat fl-ittra (g) huwa n-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu kuntrattwali karatteristiku.
40. Madankollu, huwa minnu li ċerti nuqqasijiet ta’ twettiq ta’ obbligi kuntrattwali jistgħu, fl-istess ħin, jinkorporaw modalità ta’ kondotta professjonali serjament skorretta, jiġifieri, dik imwettqa fil-kuntest ta’ kuntratt amministrattiv preċedenti, ta’ importanza suffiċjenti sabiex jiġi stabbilit il-ksur tar-relazzjoni kuntrattwali.
41. Minn din il-perspettiva, ir-rabta bejn iż-żewġ ittri hija proprju dik ta’ lex generalis (ittra (c)), fil-konfront ta’ waħda lex specialis (ittra (g)), li tippermetti li wieħed jirrikorri għall-finijiet u l-ġustifikazzjonijiet tal-previżjoni ġenerali, sabiex jiġu identifikati l-prinċipji li għandha tkun konformi magħhom l-interpretazzjoni tar-regola li tinsab fl-ittra (g) (18).
42. Iż-żewġ kawżi ta’ esklużjoni huma sostnuti minn element essenzjali fir-relazzjoni bejn l-offerent rebbieħ tal-kuntratt u l-awtorità kontraenti, jiġifieri, l-affidabbiltà tal-ewwel wieħed, li fuqha hija bbażata l-fiduċja li l-awtorità kontraenti għandha fih. Għalkemm id-Direttiva 2004/18 ma tagħmilx riferiment b’mod espress għal dan l-element, il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja ħadet l-inkarigu li tinkludih (19).
43. Id-Direttiva 2014/24 diġà tinkludi l-affidabbiltà bħala komponent prinċipali tar-relazzjoni, preċiżament meta tittratta l-kondotta professjonali serjament skorretta. Skont l-ewwel paragrafu tal-premessa 101, l-awtoritajiet kontraenti jistgħu jeskludu l-“operaturi ekonomiċi li wrew li mhumiex affidabbli”. Din l-istess premessa, fit-tieni paragrafu, issemmi l-imġiba f’kuntratti preċedenti “li tqajjem dubji serji dwar l-affidabbiltà tal-operatur ekonomiku”.
44. L-importanza mogħtija lill-affidabbiltà tal-operatur ekonomiku tidher f’ċerti paragrafi (6 u 7) tal-Artikolu 57 tad-Direttiva 2014/24, billi dan jiġi awtorizzat li jadotta miżuri sabiex juri li huwa affidabbli, minkejja li jkun jeżisti motiv ta’ esklużjoni. B’dan il-mod, l-element affidabbiltà jinfluwenza l-motivi ta’ esklużjoni, relatati mal-kundizzjonijiet suġġettivi tal-kandidat.
45. Barra minn hekk, skont l-għan tal-Artikolu 57 tad-Direttiva 2014/24, l-awtorità kontraenti għandha tgawdi mil-libertà li tevalwa dan il-komponent (l-affidabbiltà tal-kandidat), mingħajr ma neċessarjament tkun marbuta li tieħu inkunsiderazzjoni l-evalwazzjonijiet ta’ korpi pubbliċi oħrajn. Hija r-responsabbiltà tal-awtoritajiet kontraenti, u tagħhom biss, li jevalwaw il-portata tan-nuqqasijiet li jwasslu għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu kuntrattwali tant serju li jiġġustifika x-xoljiment ta’ kuntratt preċedenti, minħabba telf ta’ fiduċja (20).
E. Il-leġiżlazzjoni Taljana fid-dawl tal-Artikolu 57(4) tad-Direttiva 2014/24
46. Il-kundizzjoni li tinsab fil-leġiżlazzjoni Taljana żżid vantaġġ li la huwa konformi mal-Artikolu 57(4) tad-Direttiva 2014/24, u lanqas ma huwa koerenti mal-bqija ta’ din id-dispożizzjoni. Barra minn hekk, jista’ jwassal għal riżultati diskriminatorji fir-rigward ta’ offerenti oħrajn involuti f’kondotti serjament skorretti. Anki jekk ispirata, possibbilment, minn ċertu kunċett tad-dritt għall-protezzjoni ġudizzjarja (21), il-leġiżlazzjoni interna li hija s-suġġett inkwistjoni tinkludi, finalment, nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu kuntrattwali gravi, li l-awtur tiegħu jiġi eżentat, de facto, mill-konsegwenzi sussegwenti tiegħu, sempliċement bi preżentata ta’ rikors.
47. Fil-qosor, ser nagħmel riferiment għal dawn iż-żewġ karatteristiċi tad-dispożizzjoni Taljana.
1. Il-kuntrast bejn il-leġiżlazzjoni nazzjonali u d-Direttiva 2014/24
48. Bħalma ġustament tenfasizza l-Kummissjoni, l-Artikolu 57(4)(g) tad-Direttiva 2014/24 ma jsemmix in-neċessità li wieħed jistenna li tingħata s-sentenza ġudizzjarja definittiva sabiex jiġu evalwati n-nuqqasijiet sinjifikattivi jew persistenti fl-aġir tal-offerent rebbieħ tal-kuntratt preċedenti.
49. F’ċirkustanzi analogi, b’riferiment għad-dritt tal-Unjoni fis-seħħ dak iż-żmien, il-Qorti tal-Ġustizzja kienet iddikjarat li:
– fir-rigward ta’ kondotta professjonali serjament skorretta, li wieħed jagħmel dikjarazzjonijiet foloz jew ma jipprovdix informazzjoni (kif previst fl-Artikolu 45(2)(d) u (g) tad-Direttiva 2014/24), jista’ jiġi “kkonstatat b’kull mezz li l-awtoritajiet kontraenti jkunu jistgħu jiġġustifikaw […] mingħajr ma jkun meħtieġ li l-operatur ekonomiku jkun ġie suġġett għal kundanna mogħtija permezz ta’ sentenza definittiva” (22).
– “[l-]ewwel subparagrafu tal-punt d tal-Artikolu 45(2) tad-Direttiva 2004/18 jawtorizza l-awtoritajiet kontraenti sabiex jikkonstataw kondotta professjonali ħażina b’kull mezz li huma jistgħu jiġġustifikaw. Barra minn hekk, bid-differenza ta’ dan l-istess paragrafu 2(ċ), sentenza li għandha awtorità ta’ res judicata ma hijiex meħtieġa għall-konstatazzjoni ta’ kondotta professjonali ħażina, fis-sens tad-dispożizzjoni li tinsab f’imsemmi paragrafu 2(d)” (23).
50. Għaldaqstant, il-Qorti tal-Ġustizzja ċaħdet li l-evalwazzjoni ta’ motiv ta’ esklużjoni relatat ma’ kondotta professjonali skorretta tiddependi mill-eżistenza ta’ sentenza preċedenti (sakemm il-leġiżlazzjoni tad-dritt tal-Unjoni nnifisha ma tipprovdix hekk), b’interpretazzjoni tal-Artikolu 45(2) tad-Direttiva 2004/18 f’dawn it-termini.
51. Din id-duttrina tista’ tiġi trasposta għall-kawża inkwistjoni sabiex jiġi enfasizzat kif l-Artikolu 80(5)(c) tal-KKP ma huwiex konformi magħha: jekk jiġi xolt kuntratt preċedenti, huwa biżżejjed li l-offerent jikkontesta dan ix-xoljiment antiċipat sabiex l-awtorità kontraenti ma tkunx tista’ tinvoka dan in-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu kontrih, f’sejħa għal offerti sussegwenti.
52. Għaldaqstant, nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu min-naħa tal-offerent rebbieħ, li kontrih l-awtorità kontraenti tkun irreaġixxiet b’xoljiment ta’ kuntratt bilaterali (li huwa leġittimu meta wieħed ma jwettaqx l-obbligu li jaqa’ fuqu), ma jkollux konsegwenzi fi proċeduri sussegwenti, jekk l-offerent rebbieħ jikkontesta t-tmiem antiċipat tar-relazzjoni kuntrattwali quddiem il-qrati ċivili.
53. Billi r-rikors ġudizzjarju jingħata dan l-effett awtomatiku, il-leġiżlazzjoni interna tneħħi s-setgħa tal-awtorità kontraenti li tevalwa b’mod sħiħ l-affidabbiltà tal-kandidat, minħabba li t-tmien antiċipat tal-kuntratt preċedenti, riżultat ta’ nuqqasijiet sinjifikattivi, ma jistax jitqies bħala fattur rilevanti.
54. Ir-restrizzjoni li l-awtorità kontraenti tiġi suġġetta għaliha meta n-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu kuntrattwali preċedenti jkun sub iudice, iċċaħħad lil din mill-possibbiltà li teskludi offerent “[f]i kwalunkwe ħin matul il-proċedura, […] fid-dawl ta’ atti li saru jew li ma sarux, qabel jew inkella matul il-proċedura, f’waħda mis-sitwazzjonijiet imsemmija fil-paragrafu 4”, kif huwa stabbilit fl-Artikolu 57(5) tad-Direttiva 2014/24.
55. Għaldaqstant, il-leġiżlazzjoni nazzjonali tikkundizzjona indebitament l-imġiba tal-awtorità kontraenti, espressament protetta mill-Artikolu 57 tad-Direttiva 2014/24 u mill-ġurisprudenza li interpretat id-dispożizzjonijiet analogi tad-Direttiva 2004/18, billi twaqqafha milli tivverifika l-preżenza ta’ motiv ta’ esklużjoni, sakemm tingħata s-sentenza ta’ kawża ċivili mibdija fir-rigward tat-terminazzjoni kuntrattwali antiċipata.
56. Bl-istess mod, l-Artikolu 80(5)(c) tal-KKP jagħmilha impossibbli li l-awtorità kontraenti tevalwa jekk l-offerent adottax miżuri suffiċjenti sabiex jipprova l-affidabbiltà tiegħu, minkejja l-eżistenza ta’ motiv ta’ esklużjoni rilevanti (Artikolu 57(6) tad-Direttiva 2014/24).
2. Id-diskriminazzjoni fir-rigward ta’ offerenti oħrajn esklużi minħabba t-twettiq ta’ kondotti serjament skorretti
57. Il-leġiżlazzjoni interna li hija s-suġġett inkwistjoni tista’ twassal għal diskriminazzjoni tal-offerenti li, minħabba li wettqu kondotti professjonali serjament skorretti differenti min-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu kuntrattwali, appellaw kontra l-evalwazzjoni tagħhom. F’dan ir-rigward, l-awtorità kontraenti ma hijiex ser tkun ristretta mill-Artikolu 80(5)(c) tal-KKP, sabiex tkun tista’, liberament u raġonevolment, tgħid li ma humiex debitament affidabbli.
58. Din id-differenza fit-trattament bejn l-offerenti ma hijiex iġġustifikata, bi wħud minnhom involuti f’kawżi fakultattivi ta’ esklużjoni ta’ natura analoga. L-element ta’ distinzjoni (is-suġġett ta’ kontestazzjoni sub iudice) jiddependi esklużivament mill-fatt li l-kuntrattur inadempjenti jkun ippreżenta rikors kontra t-terminazzjoni antiċipata tal-kuntratt preċedenti tiegħu, b’tali mod li jiġu mdgħajfa s-setgħat normali ta’ evalwazzjoni tal-awtorità kontraenti.
59. Is-sitwazzjoni hija partikolarment sensittiva jekk il-kuntratt ikollu sinjifikat transfrontalier, peress li “b’mod partikolari, tirrigwarda lill-operaturi ekonomiċi ta’ Stati Membri oħra, li jkunu inqas familjari bil-kliem u l-modalitajiet ta’ applikazzjoni tal-leġiżlazzjoni nazzjonali rilevanti” (24).
60. Minħabba li l-preżentata tar-rikors ċivili tiddependi esklużivament mir-rieda tal-kuntrattur, il-gravità tan-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu kuntrattwali ma tiddependix mill-konstatazzjoni ta’ element oġġettiv, iżda minn fattur estern u ta’ natura iktar suġġettiva (id-deċiżjoni sempliċi ta’ preżentata ta’ rikors) li, madankollu, ma huwiex suffiċjenti għal offerenti oħrajn involuti f’kondotti professjonali serjament skorretti, partikolarment għal dawk stabbiliti fi Stati Membri oħrajn.
V. Konklużjoni
61. Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nipproponi li l-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi d-domanda preliminari magħmula mit-Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Campania, l-Italja) kif ġej:
“L-Artikolu 57(4)(c) u (g) tad-Direttiva 2014/24/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku u li tħassar id-Direttiva 2004/18/KE, imur kontra l-leġiżlazzjoni nazzjonali li skontha s-sempliċi kontestazzjoni quddiem qorti tat-terminazzjoni antiċipata ta’ kuntratt pubbliku preċedenti, minħabba n-nuqqasijiet sinjifikattivi fit-twettiq tal-obbligi tiegħu, tipprekludi lill-awtorità kontraenti milli tevalwa dan l-aġir u l-affidabbiltà sussegwenti tal-offerent, bħala motiv ta’ esklużjoni ta’ proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku, sakemm tingħata d-deċiżjoni definittiva fil-proċedura ġudizzjarja korrispondenti.”