Language of document : ECLI:EU:C:2019:190

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

E. SHARPSTON

представено на 12 март 2019 година(1)

Дело C-616/17

Procureur de la République

срещу

Mathieu Blaise

Sabrina Dauzet

Alain Feliu

Marie Foray

Sylvestre Ganter

Dominique Masset

Ambroise Monsarrat

Sandrine Muscat

Jean-Charles Sutra

Blanche Yon

Kevin Leo-Pol Fred Perrin

Germain Yves Dedieu

Olivier Godard

Kevin Pao Donovan Schachner

Laura Dominique Chantal Escande

Nicolas Benoit Rey

Eric Malek Benromdan

Olivier Eric Labrunie

Simon Joseph Jeremie Boucard

Alexis Ganter

Pierre André Garcia

встъпила страна:

Espace Émeraude

(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal correctionnel de Foix (Наказателен съд Фоа, Франция)

„Преюдициално запитване — Околна среда — Пускане на пазара на продукти за растителна защита — Валидност на Регламент (ЕО) № 1107/2009 от гледна точка на принципа на предпазните мерки — Надеждност и безпристрастност на процедурата за оценка — Кумулативно въздействие на активни вещества — Пестициди — Глифозат“






1.        Настоящото преюдициално запитване, отправено от Tribunal Correctionnel de Foix (Наказателен съд Фоа; наричан по-нататък „запитващата юрисдикция“), се отнася до процедурите, прилагани, за да се постигане на подходящ баланс между отрицателните и положителните последици от използването на химикали в растителната защита. Група активисти в областта на околната среда (наричани по-нататък „подсъдимите“) са обвинени в причиняване на престъпно увреждане на бидони с хербициди (по-специално „Раундъп“), съдържащи химикала глифозат. В своя защита те изтъкват, че продуктите представляват неприемлив възможен риск за здравето на човека и околната среда и че процесът за предоставяне на одобрение в ЕС страда от недостатъци, поради което е незаконосъобразен.

 Правото на ЕС

2.        Тъй като по същество доводите на подсъдимите са, че въведената от законодателя на ЕС система за проверка и контрол на използването на продукти за растителна защита, съдържащи определени вещества, страда от недостатъци, е необходимо да се изложи по-подробно как работи тя.

 Договор за функционирането на Европейския съюз

3.        По отношение на изискваната за дейностите на Съюза прозрачност член 15, параграф 1 ДФЕС установява принципа, че „институциите, органите, службите и агенциите на Съюза работят при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост“. Член 15, параграф 3 ДФЕС предвижда, че спрямо правото на гражданите на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза се прилагат „[о]бщите принципи и ограничения, основани на публичния или личния интерес […, които] се определят чрез регламенти от Европейския парламент и Съвета“. Така принципът на прозрачност стои в основата на всички дейности на ЕС.

4.        Член 168 ДФЕС изисква ЕС да осигурява „високо равнище на закрила на човешкото здраве“ „[п]ри разработването и изпълнението на всички политики и дейности на Съюза“. Съгласно изискването по член 191, параграф 2 „[п]олитиката на Съюза в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита, като взема предвид различното състояние на регионите в рамките на Съюза“, и „[т]я се основава на принципите на предпазните мерки и превантивните действия, на принципа на приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда и на принципа „замърсителят плаща“.

 Регламент (ЕО) № 1107/2009(2)

5.        Член 1, параграф 3 от Регламент № 1107/2009 (наричан по-нататък „Регламентът относно продуктите за растителна защита“) гласи, че целта му е „да се гарантира високо равнище на защита на здравето на хората и животните и на околната среда, както и да се подобри функционирането на вътрешния пазар […]“. Член 1, параграф 4 гласи, че „[р]азпоредбите на настоящия регламент се основават на принципа на предпазливост, за да се гарантира, че активните вещества или продукти, които се пускат на пазара, не засягат неблагоприятно здравето на хората или животните или околната среда. По-специално държавите членки не могат да бъдат възпрепятствани да прилагат принципа на предпазливост, когато съществува неяснота от научна гледна точка по отношение на рискове за здравето на хората или животните и за околната среда, предизвикани от продукти за растителна защита, които се разрешават на тяхна територия“(3).

6.        Съгласно определението в член 2, параграф 1 продуктите за растителна защита са „продукти във вида, в който те се доставят на потребителя, състоящи се от или съдържащи активни вещества, антидоти или синергисти и предназначени за […] а) защита на растения или растителни продукти срещу всички вредни организми или предотвратяване на действието на такива организми […] б) оказване на влияние върху жизнените процеси на растенията […] в) консервиране на растителни продукти […] г) унищожаване на нежелани растения или части от растения, […] [и] д) спиране или предотвратяване на нежелан растеж на растения […]“.

7.        В член 2 се посочва обхватът на Регламента относно продуктите за растителна защита. Така, установените в него разпоредби се прилагат на първо място за „активните вещества“ („вещества(4), включително микроорганизми, с общо или специфично действие срещу вредни организми или върху растения, части от растения или растителни продукти“: член 2, параграф 2). Регламентът се прилага и за „антидотите“ („вещества или препарати, които се добавят към продукт за растителна защита с цел отстраняване или ограничаване на фитотоксичното въздействие на продукта за растителна защита върху някои растения“: член 2, параграф 3, буква а); „синергисти“ („вещества или препарати, които могат да засилят действието на активното(ите) вещество(а) в определен продукт за растителна защита, като същевременно не проявяват никакво или проявяват съвсем слабо действие […]“: член 2, параграф 3, буква б); „коформуланти“ („вещества или препарати, употребявани или предназначени за употреба в продукт за растителна защита или адювант, без да са нито активни вещества, нито антидоти, нито синергисти“: член 2, параграф 3, буква в); и „адюванти“ („вещества или препарати, които се състоят от коформуланти, или препарати, съдържащи един или повече коформуланти, във вида, в който същите се доставят на потребителя и се пускат на пазара, за да бъдат смесвани от потребителя с продукт за растителна защита, и които засилват ефективността или другите пестицидни свойства на продукта“: член 2, параграф 3, буква г).

8.        Член 4 определя критериите за одобряване на активни вещества. Член 4, параграф 1 предвижда, че активните вещества „се одобрява[т] в съответствие с приложение II, ако предвид съвременните научно-технически познания може да се очаква, че при отчитане на критериите за одобрение, определени в точки 2 и 3 от същото приложение, продуктите за растителна защита, съдържащи съответното активно вещество, отговарят на изискванията, предвидени в параграфи 2 и 3“(5).

9.        Член 4, параграф 2 изисква остатъчните вещества от продукти за растителна защита, съдържащи активното вещество, „след прилагане в съответствие с добрата растителнозащитна практика и при реалистични условия на употреба, […] а) [да] не оказват никакво вредно въздействие върху здравето на хората, включително върху това на уязвими групи от населението, нито върху здравето на животните, като се вземат предвид познатите кумулативни и синергични въздействия, когато са налице приети от Органа научни методи(6) за оценка на тези въздействия, нито върху подземните води“ и „б) [да] не оказват неприемливо въздействие върху околната среда“.

10.      Член 4, параграф 3 изисква съдържащият активното вещество продукт за растителна защита „а) да е достатъчно ефективен; б) да няма никакво непосредствено или забавено вредно въздействие върху здравето на хората, включително върху това на уязвимите групи, или върху здравето на животните, пряко или чрез питейната вода […] храните, фуражите или въздуха, нито последици на работното място, нито друго косвено въздействие, като се вземат предвид познатите кумулативни и синергични въздействия, когато са налице приети от Органа научни методи за оценка на тези въздействия, нито въздействие върху подземните води; в) да няма никакво неприемливо въздействие върху растенията или растителните продукти; г) да не причинява ненужни страдания и болка на гръбначни животни, които подлежат на контрол; д) да няма неприемливо въздействие върху околната среда […]“.

11.      Член 4, параграф 4 гласи, че „[и]зискванията в параграфи 2 и 3 се оценяват предвид единните принципи, посочени в член 29, параграф 6“. В последната разпоредба се съдържат правомощия за приемане на регламенти за установяване на единни принципи за оценка и разрешаване на продукти за растителна защита, като по-нататък в нея се посочва, че „[в]ъз основа на тези принципи при оценката на продуктите за растителна защита се отчита взаимодействието между активното вещество, антидотите, синергистите и коформулантите“(7).

12.      Член 6 съдържа неизчерпателен списък с видовете ограничения, които може да бъдат налагани при одобрение на активно вещество, антидот или синергист, включително „всякакви други специфични условия вследствие на оценката на информацията, предоставена във връзка с настоящия регламент“ (член 6, буква й).

13.      Регламентът относно продуктите за растителна защита предвижда в глава II, раздел 1, подраздел 2 („Процедура на одобрение“) етапите, през които трябва да се премине, за да се одобри активно вещество. Съгласно член 7, параграф 1 от Регламента първият етап е производителят(8) на активното вещество да подаде заявление, придружено от „обобщено и пълно досие, както е предвидено в член 8, параграфи 1 и 2“ до държава членка („държавата членка докладчик“), от което е видно, че съответното активно вещество отговаря на критериите за одобрение по член 4. В член 8, параграф 1, буква a) се уточнява, че обобщеното досие трябва да включва по-специално „информация за една или повече представителни употреби върху широко разпространена култура във всяка зона(9) на най-малко един продукт за растителна защита, съдържащ активното вещество, която показва, че са изпълнени критериите за одобрение, предвидени в член 4 […]“. Член 8, параграф 2 гласи, че „[п]ълното досие съдържа пълния текст на отделните доклади за изпитвания и изследвания […]“.

14.      Изискванията за данните в съдържанието на досиетата са посочени в Регламент (ЕС) № 283/2013 на Комисията(10). Този регламент предвижда по-специално „[и]нформацията [да] е достатъчна, за да се оценят предвидимите рискове в непосредствено или по-далечно бъдеще […]“ (точка 1.1 от въведението на приложението към Регламент (ЕС) № 283/2013); да „[се включва] […] всякаква информация за потенциално вредно въздействие на активното вещество, неговите метаболити и съдържащите се в него онечиствания върху здравето на човека и животните, както и върху подпочвените води“ (точка 1.2); да се включва обобщение на „[…] всички значими данни от експертно проверената актуална научна литература относно активното вещество, метаболитите, продуктите от разграждане или реакция и продуктите за растителна защита, които съдържат активното вещество, и свързани със страничните ефекти върху здравето, околната среда и неприцелните видове“ (точка 1.4); „[и]зпитванията и анализите [да] се извършват в съответствие с принципите, установени в Директива 2004/10/ЕО(11) […] когато изпитването се извършва с цел получаване на данни за свойства или за безопасността по отношение на здравето на човека или на животните или околната среда“ (точка 3.1); и да са включени „[р]езултатите от извършените и отчетени изследвания за дългосрочна токсичност, които се вземат предвид заедно с други важни данни и сведения за активното вещество […]“, и да „са достатъчни, за да се […] идентифицират случаите на неблагоприятното въздействие от дългосрочна експозиция на активното вещество“ (точка 5.5 от част А на приложението към Регламент (ЕС) № 283/2013). Точка 2 от въведението на приложението към Регламент (ЕС) № 283/2013 гласи, че „[с] изискванията, посочени в настоящия регламент, се осигурява минималното количество данни, които се предоставят“.

15.      Вторият етап съгласно Регламента относно продуктите за растителна защита е разглеждането на досието от държавата членка докладчик. След като счете, че досието е пълно и в срок от дванадесет месеца от уведомяването на предприятието заявител, останалите държави членки, Европейската комисия и Европейския орган за безопасност на храните (наричан по-нататък „Органът“), че заявлението е допустимо, държавата членка докладчик изготвя проект на доклад за оценка, „в който се оценява дали може да се очаква активното вещество да отговаря на критериите за одобрение“, и представя този доклад на Комисията „заедно с копие до Органа“ (член 11, параграф 1 от Регламента относно продуктите за растителна защита). Оценката на държавата членка докладчик трябва да е „независима, обективна и прозрачна“ и да е извършена „според съвременните научно-технически познания“ (член 11, параграф 2).

16.      На третия етап Органът разглежда проекта на доклада за оценка. След като изпрати проекта на доклада за оценка на всички останали държави членки и предостави достъп на обществеността до неговия текст, като предостави 60-дневен срок за представяне на писмени забележки (член 12, параграф 1 от Регламента относно продуктите за растителна защита), Органът „приема заключение, предвид съвременните научно-технически познания и като използва наличните към момента на подаване на заявлението ръководства, дали може да се очаква активното вещество да отговаря на критериите за одобрение, предвидени в член 4 […]“ (член 12, параграф 2).

17.      На четвъртия етап Комисията взема предвид заключенията на Органа и проекта на доклада за оценка(12) и изготвя „доклад за преразглеждане“ и проект за регламент, като предложи или да се одобри (със или без условия), или да не се одобри съответното активно вещество (член 13, параграф 1 от Регламента относно продуктите за растителна защита). Накрая, въз основа на доклада и на „други значими спрямо разглеждания въпрос фактори, както и на принципа на предпазливост“, Комитетът, посочен в член 79, параграф 1 от Регламента, приема регламент, като или одобрява със или без условия, или не одобрява съответното вещество (член 13, параграф 2).

18.      Одобрението на активно вещество може да бъде или да не бъде подновено по заявление на съответния производител или производители съгласно член 14, параграф 1 от Регламента относно продуктите за растителна защита в зависимост от това дали „се установи, че са изпълнени критериите за одобрение, предвидени в член 4“.

19.      Самият факт, че активно вещество е одобрено, не е достатъчен, за да може производител да го включи в продукт за растителна защита и да пусне този продукт на пазара.

20.      Член 28, параграф 1 от Регламента относно продуктите за растителна защита гласи, че „[п]родукт за растителна защита не се пуска на пазара или не се употребява, освен ако е разрешен в съответната държава членка съобразно разпоредбите на настоящия регламент“. Член 29, параграф 1 предвижда, че продукт за растителна защита се разрешава само когато, „в резултат на посочените в параграф 6 единни принципи“(13), същият отговаря по-специално на следните изисквания: „а) неговите активни вещества, антидоти и синергисти са одобрени; […] в) неговите коформуланти не са включени в приложение III(14); г) неговата техническа формулация е такава, че равнището на експозиция на ползвателя или други рискове са ограничени в рамките на възможното, без това да засяга действието на продукта; д) предвид съвременните научно-технически познания отговаря на изискванията, предвидени в член 4, параграф 3(15); е) естеството и количеството на неговите активни вещества, антидоти и синергисти, както и, когато е уместно, на всички съответни онечиствания и коформуланти с токсикологично, екотоксикологично или екологично значение могат да се определят чрез подходящи методи; […]“.

21.      Член 29, параграф 2 от Регламента изисква предприятието заявител да „дока[же], че са спазени изискванията, предвидени в параграф 1, букви а)—з)“. Съгласно член 29, параграф 3 спазването „на изискванията, определени в параграф 1, буква б) и букви д)—з), се установява чрез официални или официално признати изпитвания и анализи […]“.

22.      По отношение на процедурата за одобрение на активно вещество на равнището на Съюза Регламентът относно продуктите за растителна защита определя поредица от етапи, през които следва да се премине на равнището на държавите членки, за да се разреши продукт за растителна защита. Първият етап е предприятието заявител да подаде заявление до всяка държава членка, „на чийто пазар възнамерява да пусне продукта за растителна защита“ (член 33, параграф 1). Към заявлението се прилагат „а) […] пълно и обобщено досие по всяка точка от изискванията за данни за продукта за растителна защита; б) за всяко активно вещество, антидот и синергист, съдържащо се в продукта за растителна защита — пълно и обобщено досие по всяка точка от изискванията за данни за активното вещество, антидота и синергиста […]“ (член 33, параграф 3).

23.      Изискванията за данните в съдържанието на досиетата са посочени в Регламент (ЕС) № 284/2013 на Комисията(16). В съответствие с това досието трябва да отговоря по-специално на следните изисквания: „[и]нформацията [в досието да] е достатъчна, за да се оценят ефикасността и предвидимите рискове в непосредствено или по-далечно бъдеще, които биха произтекли от употребата на продукта за растителна защита за хората, в това число уязвимите групи, за животните и околната среда, и [да] съдържа най-малко информацията и резултатите от изследванията, посочени в настоящото приложение“ (точка 1.1 от въведението на приложението към Регламент (ЕС) № 284/2013); да се „[в]ключва […] всякаква информация за потенциално вредно въздействие на продукта за растителна защита върху здравето на човека и животните и върху подпочвените води, както и познатото и очакваното кумулативно и синергично въздействие“ (точка 1.2); да се „[в]ключва […] всякаква информация за потенциално неприемливо въздействие на продукта за растителна защита върху околната среда, растенията и растителните продукти, както и познатото и очакваното кумулативно и синергично въздействие“ (точка 1.3); „[и]нформацията [да] включва всички значими данни от експертно проверената научна литература относно активното вещество, метаболитите, продуктите от разграждане или реакция и продуктите за растителна защита, които съдържат активното вещество, и свързани със страничните ефекти върху здравето, околната среда и неприцелните видове“ (точка 1.4); и „[и]нформацията, предоставена за продукта за растителна защита, и информацията, предоставена за активното вещество, [да] е достатъчна, за да: […] в) се позволи извършването на оценка на рисковете в краткосрочен и дългосрочен план за неприцелните видове, популации, съобщества и процеси; […] д) се позволи оценка на риска по отношение на острата и хроничната експозиция на потребителите, в това число, когато е приложимо, оценка на кумулативния риск, произтичащ от експозицията на повече от едно активно вещество […]; е) се позволи оценка на острата и хроничната експозиция на оператори, работници, жители и случайни лица, в това число, когато е приложимо, кумулативната експозиция на повече от едно активно вещество“ (точка 1.12).

24.      По отношение на заявленията за одобрение на активно вещество посоченото в Регламент № 284/2013 съдържание на досието е „минималното количество данни, които се предоставят“ (точка 2 от въведението на приложението); а „[и]зпитванията и анализите се извършват в съответствие с принципите, установени в Директива 2004/10/ЕО […]“ (добра лабораторна практика: точка 3).

25.      Съгласно член 36, параграф 1 от Регламента относно продуктите за растителна защита на втория етап се изисква съответната държава членка да извърши „независима, обективна и прозрачна оценка въз основа на съвременните научно-технически познания и като използва наличните към момента на подаване на заявлението ръководства […]“. Тази държава членка прилага „посочените в член 29, параграф 6 единни принципи за оценка и разрешаване на продукти за растителна защита“ и дава също така „възможност на всички държави членки в същата зона да представят забележки, които да бъдат взети предвид при оценката“.

26.      На третия етап съответната държава(и) членка(и) или издава(т), или отказва(т) издаването на разрешения „въз основа на заключенията от оценката“ (член 36, параграф 2 от Регламента относно продуктите за растителна защита).

27.      Както в хода на процедура за одобрение, така и в хода на процедурата за разрешение по реда на Регламента относно продуктите за растителна защита предприятие заявител може да поиска от съответните държави членки да осигурят поверителността на някои посочени от него данни в заявленията и досиетата му (член 7, параграф 3 и член 33, параграф 4 от Регламента относно продуктите за растителна защита). Заявителят отправя това искане на основание член 63 от Регламента относно продуктите за растителна защита, който предвижда, че „[л]ице, което поиска подадената съгласно настоящия регламент информация да е с поверителен характер, представя проверимо доказателство, за да покаже, че оповестяването на информацията би могло да накърни търговските му интереси или защитата на личния му живот и неприкосновеност“. Член 63 не засяга Директива 2003/4/ЕО относно обществения достъп до информация за околната среда(17).

28.      Одобрението на активно вещество винаги може да бъде отменено. Така член 21, параграф 1 от Регламента относно продуктите за растителна защита предвижда, че „Комисията може по всяко време да преразгледа одобрението на активно вещество“ и „взема под внимание искането на държава членка да се преразгледа одобрението на активно вещество предвид нови научно-технически познания и данни от наблюдението […]“.

29.      Накрая, член 69 от Регламента относно продуктите за растителна защита предвижда механизъм за извънредни мерки, „[к]огато стане ясно, че одобрено активно вещество, антидот, синергист или коформулант, или разрешен в съответствие с настоящия регламент продукт за растителна защита вероятно представлява сериозен риск за здравето на хората или на животните или за околната среда и че подобен риск не може да бъде задоволително овладян посредством мерките, предприети от съответната(ите) държава(и) членка(и)“. При такива обстоятелства „по собствена инициатива на Комисията или по искане на държава членка […] незабавно се предприемат мерки за ограничаване или забрана на употребата и/или продажбата на това вещество или продукт[, но п]реди да предприеме такива мерки, Комисията разглежда наличните доказателства и може да поиска становището на Органа“. При „изключително спешни случаи“ член 70 допуска да се предприемат „извънредни мерки“, след като Комисията се консултира със съответната(ите) държава(и) членка(и). Освен това, „[к]огато държава членка официално уведоми Комисията за необходимостта от предприемане на извънредни мерки и такива не бъдат взети в съответствие с член 69 или 70, държавата членка може да приеме временни защитни мерки“ (член 71 от Регламента относно продуктите за растителна защита).

 Национално право

30.      Член 322‑1 от Code Pénal (френския Наказателен кодекс) предвижда, че унищожаването, повреждането или развалянето на вещ, която принадлежи на друго лице, се наказва с глоба до 30 000 EUR и лишаване от свобода до две години. Ако е причинена малозначителна вреда, деянието попада в категорията на административните нарушения и максималното наказание е 1 500 EUR.

31.      Членове 40 и 40‑1 от Code de procédure pénale (френския Наказателно-процесуален кодекс) предоставят на прокуратурата право на преценка относно начина, по който се разглеждат тъжбите, сигналите за извършено престъпление и официалните протоколи, с които е сезирана. Когато прокурорът прецени, че е извършено престъпление и няма правна пречка то да бъде преследвано, прокуратурата следва да реши дали да повдигне и поддържа обвинение, или да прекрати наказателното преследване. Член 122‑7 от Наказателния кодекс предвижда, че крайната необходимост представлява основание да не се носи наказателна отговорност.

 Факти и ход на производството

32.      В два отделни случая — на 27 септември 2016 г. и 1 март 2017 г. — подсъдимите, които са членове на активистката група „Доброволни косачи — унищожители на ГМО от Ариеж“ (наричани по-нататък „подсъдимите“), влизат в три магазина. В два от магазините те повреждат с боя бидони с хербицид, съдържащи глифозат (по-конкретно „Раундъп“). В третия магазин използват боя и валчета от самия магазин, за да повредят продукти „Раундъп“ и някои витрини. В един от магазините раздават брошура, озаглавена „Roundup and Co, не можем и няма да търпим повече!“. Някои членове на групата уведомяват полицията, че намерението им е било „да покажат ясно“, че са били нарушени правилата, в съответствие с които се изисква съдържащите глифозат продукти да се държат заключени във витрини и да бъдат съпътствани от предупреждението на продавача, че глифозатът е канцерогенен.

33.      Подсъдимите са обвинени в извършено в съучастие повреждане и разваляне на чуждо имущество. В съдебно заседание пред запитващата юрисдикция на 17 август 2017 г. подсъдимите искат от посочената юрисдикция да отправи преюдициални въпроси до Съда на основание на член 267 ДФЕС. Това искане не е оспорено от прокуратурата на основание, че i) ако се установи, че съдържащите глифозат продукти представляват потенциален риск за здравето на човека и за околната среда, тя можела да избере да прекрати наказателното производство срещу подсъдимите; и че ii) тази констатация може да доведе до отпадане на правното основание за търсене на наказателна отговорност. Подсъдимите твърдят също така, че дори да бъдат осъдени, тази констатация може да е основание запитващата юрисдикция да постанови пълното им освобождаване от наказателна отговорност поради благородния мотив на техните действия.

34.      Запитващата юрисдикция изразява съмнения i) дали на предприятието заявител не е предоставено твърде широко право на преценка да определи активното вещество, спрямо което се прилага процедурата за одобрение, ii) дали разпоредбите допускат предприятията заявители да извършват сами съдържащите се в досието изпитвания и анализи и да използват правилата за поверителност, за да избегнат независимата насрещна проверка на това досие, и iii) дали се изисква изпитване в достатъчна степен на действително пуснатия на пазара продукт за растителна защита, който съдържа глифозат (както по отношение на т.нар. комбинирано въздействие, така и с оглед на дългосрочната токсичност).

35.      В контекста на научните спорове относно глифозат и като се има предвид, че Регламентът относно продуктите за растителна защита се основава на принципа на предпазните мерки, запитващата юрисдикция счита, че в настоящото си състояние законодателството на ЕС може да не е достатъчно, за да гарантира предоставянето на пълна степен на защитата на населението и на околната среда. Ето защо тя решава да постави следните преюдициални въпроси:

„1)      Съвместим ли е с принципа на предпазните мерки Регламент (ЕО) № 1107/2009, след като не предвижда точно определение на това какво представлява активно вещество, като оставя на заявителя възможността да избере какво да посочи като активно вещество в своя продукт и му предоставя възможността да насочи цялото досие по заявката си само към едно вещество, макар пуснатият от него на пазара краен продукт да съдържа няколко вещества?

2)      Гарантирано ли е спазването на принципите на предпазните мерки и на безпристрастност при разрешението за предлагане на пазара, когато изпитванията, анализите и оценките, необходими за разглеждане на досието, са извършени само от заявителите, които могат да бъдат пристрастни при представянето му, без да се извършва никакъв независим насрещен анализ и без да бъдат публикувани докладите относно заявленията за разрешение под предлог опазване на промишлената тайна?

3)      Съвместим ли е с принципа на предпазните мерки Регламент (ЕО) № 1107/2009, след като той по никакъв начин не отчита многообразието на активните вещества и тяхната съвместна употреба, по-специално след като в него не се предвижда никакъв конкретен и пълен анализ на европейско равнище на кумулирането на активни вещества в рамките на един и същ продукт?

4)      Съвместим ли е с принципа на предпазните мерки Регламент (ЕО) № 1107/2009, след като в глави 3 и 4 от него освобождава от извършване на анализи за токсичност (генотоксичност, преглед на канцерогенността, преглед на нарушенията на функциите на ендокринната система, […]) пестицидните продукти в техните търговски формулации, в които са пуснати на пазара и влияят на изложените на въздействието им потребители и околната среда, като налага извършването само на общи изпитвания, които винаги се осъществяват от заявителя?“.

36.      На 15 март 2018 г. Съдът иска от запитващата юрисдикция да посочи конкретното въздействие, което отговорите на отправените въпроси биха оказали върху наказателното производство срещу подсъдимите. Запитващата юрисдикция отговаря с писмо от 10 април 2018 г.

37.      Писмени становища са представили подсъдимите, финландското, френското и гръцкото правителство, Европейският парламент, Съветът и Комисията. С изключение на финландското и гръцкото правителство, посочените страни са представили допълнителни становища в съдебното заседание от 25 ноември 2018 г. и са отговорили на поставени от Съда въпроси.

 По допустимостта

38.      Комисията, Европейският парламент и френското правителство поставят под въпрос допустимостта на преюдициалното запитване на основание, че не е ясно как отговорите на въпросите — отнасящи се до цялостната система на уредбата на продуктите за растителна защита на равнището на ЕС — ще окажат въздействие върху наказателното производство относно повреждане на продукти, чието активно вещество е глифозат.

39.      В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция отбелязва, че подсъдимите се позовават на крайна необходимост. В отговора си на въпросите на Съда тя потвърждава, че по-специално „при утвърдителни отговори на въпросите […] е възможно […] съдът, разглеждащ делото, да прецени, че елементът на противоправност на деянието е неутрализиран поради вредния характер на търгуваните стоки, повредени съвместно от обвиняемите“. В съдебното заседание френското правителство приема, че отговорите биха могли да окажат влияние върху наложеното от съда наказание. Това е в съответствие с довода, който подсъдимите са изтъкнали при условията на евентуалност пред запитващата юрисдикция и който е изложен в акта за преюдициално запитване.

40.      Съгласно постоянната съдебна практика, в рамките на производство по член 267 ДФЕС запитващата юрисдикция, която единствена е пряко запозната с фактите по делото, е в състояние най-добре да прецени — въз основа на пълното познаване на разглежданото от нея дело — необходимостта от преюдициално запитване, за да може да постанови своето решение. Съдът по принцип е длъжен да се произнесе. Съдът обаче може да реши да разгледа обстоятелствата, при които е сезиран с делото от националния съд, за да провери дали е компетентен да се произнесе(18).

41.      Според мен запитването вероятно е допустимо. При всички положения подсъдимите твърдят, а френското правителство признава, че решението на Съда може да окаже влияние при определянето на наказанието, което в крайна сметка може да се наложи на подсъдимите. Няма разумно основание да се прави разграничение между самото наказателно преследване и евентуалната присъда за целите на производството по преюдициално запитване по член 267 ДФЕС. Няма да обсъждам основанието за наличие на крайна необходимост, нито дали по националното право може да се поддържа, че то е налице: само запитващата юрисдикция е компетентна да прецени това обстоятелство. Ето защо според мен запитването е допустимо(19).

 Правен анализ

 Предварителни бележки

42.      Искам да изложа две съображения относно контекста, в който Съдът е сезиран с преюдициалните въпроси. Първото се отнася до употребата на активното вещество глифозат като пример за твърдените недостатъци в цялостната система на управление на продуктите за растителна защита. Второто е свързано с влиянието, което принципът на предпазните мерки следва да окаже при контрола на валидността на правен акт на ЕС.

 Употребата на глифозат като пример

43.      Подсъдимите изтъкват глифозат като пример за недостатъците на Регламента относно продуктите за растителна защита. Макар институциите на ЕС да са приели конкретни актове на Съюза, засягащи употребата на глифозат(20), те не се посочват в четирите преюдициални въпроса и в още по-малка степен тези въпроси се отнасят до тях. Вместо това вниманието е насочено към общата структура на уредбата, установена с Регламента относно продуктите за растителна защита, която се отнася до всички продукти за растителна защита.

44.      Валидността на разпоредбите от правото на Съюза се преценява в зависимост от присъщите на тези разпоредби характеристики и тя не може да бъде в зависимост от конкретните обстоятелства на отделния случай(21). Според мен този принцип е особено релевантен в случая. Освен ако не се докаже, че съображения във връзка с глифозат са показателни за систематични и фундаментални недостатъци, които подкопават Регламента относно продуктите за растителна защита и преследваната от него цел, те не могат да са основание за съмнение относно правомерността като цяло на системата на предварително одобрение, установена с Регламента.

45.      Ето защо, макар да са представени доказателства, от които са видни различия в научните становища сред трети лица, като учени(22) и международни институти(23), и институциите на ЕС, всички твърдени грешки в направените от последните заключения по необходимост са ограничени до конкретния случай с глифозат. Подобно на това, фактът, че по време на оценките на глифозат може да е имало или да е нямало проблеми във връзка с независимостта и прозрачността, не може да бъде възприет като доказателство, че всяка оценка на активно вещество по реда на Регламента е опорочена от същите твърдени недостатъци(24).

46.      Основният въпрос пред Съда е просто дали някои общи, системни разпоредби на Регламента относно продуктите за растителна защита не са опорочени по такъв начин, че да имат за последица невалидността на този регламент.

 Роля на принципа на предпазните мерки в съдебния контрол на валидността на актове на ЕС

47.      С всички преюдициални въпроси се иска да се установи съответствието на Регламента относно продуктите за растителна защита с принципа на предпазните мерки. Запитващата юрисдикция обаче не пояснява кои според нея са компонентите на този принцип, нито посочва в каква степен той следва да се прилага от Съда при преценката дали е невалидна мярка на ЕС като Регламента относно продуктите за растителна защита. Необходимо е да се разберат тези два аспекта, за да се установи обхватът на настоящия анализ.

48.      Правилното прилагане на принципа на предпазните мерки изисква, на първо място, установяване на потенциалните отрицателни последици за здравето (или околната среда) от предложеното използване на разглежданото вещество и на второ място, пълна оценка на риска за здравето (или околната среда), основана на най-достоверните налични научни данни и на най-актуалните резултати от международните научни изследвания(25). След като тези условия са изпълнени, компетентните органи (независимо дали на равнището на ЕС, или на държавите членки) може да приложат принципа на предпазните мерки с цел да „се вземат мерки за защита, без да е необходимо да се изчаква, докато действителността и сериозността на тези рискове бъдат напълно доказани“(26). Предприетите мерки трябва да са и пропорционални, така че „да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба […]“(27).

49.      Ето защо на основание на принципа на предпазните мерки могат да се подават жалби за отмяна, за да се оспори акт, който се приема за твърде ограничителен(28), за разлика от акт, за който се приема, че не е достатъчно ограничителен(29). В първия случай въпросът дали е налице нарушение по същество, трябва да се очертае с оглед на обстоятелството дали разглежданата мярка нарушава принципа на пропорционалност(30). Във втория случай доводите относно нарушението на принципа на предпазните мерки „служат само за подкрепа на останалите изрично посочени основания и аргументи“(31).

50.      Самият Регламент относно продуктите за растителна защита е предпазна мярка, тъй като установява система за предварително одобрение, която се отнася за категория генерични продукти (продукти за растителна защита)(32). От текста на Регламента много ясно личи, че той се основава на принципа на предпазните мерки(33) и че приетите съгласно него мерки следва да се основават на този принцип(34).

51.      Във въпросите на запитващата юрисдикция не се твърди, че системата за предварително одобрение, установена с Регламента относно продуктите за растителна защита, сама по себе си нарушава принципа на предпазните мерки. Тези въпроси по-скоро се отнасят до твърдените общи недостатъци в цялата система на оценка на риска на продуктите за растителна защита — по-специално че оценката не е достатъчно пълна (въпроси 1, 3 и 4) или независима и прозрачна (въпрос 2).

52.      Областта на правото, която се урежда от Регламента относно продуктите за растителна защита, е сложна от техническа и научна гледна точка. В съответствие с това институциите на ЕС се ползват с особено широко право на преценка при определянето на приеманите от тях мерки. Тези мерки подлежат на отмяна само когато са явно неподходящи или когато институциите са допуснали явни грешки в светлината на целта, която следва да се постигне(35).

 По първия и третия въпрос

53.      Първият и третият въпрос се припокриват, доколкото и в двата се изразяват съмнения дали „комбинираното въздействие“ на активно вещество (тоест въздействието от излагането i) на различни продукти за растителна защита, съдържащи едно и също активно вещество, или ii) на различни активни вещества, съдържащи се в един и същ продукт за растителна защита) е оценено в пълна степен в Регламента относно продуктите за растителна защита. Тъй като понятието „активно вещество“ се определя от предприятието заявител, запитващата юрисдикция се опасява също, че то може да разполага с прекалено широко право на преценка по въпроса какво в крайна сметка подлежи на оценка от съответните органи(36).

54.      Първо ще разгледам специфичните изисквания за данните в Регламента относно продуктите за растителна защита, които се отнасят както до идентичността на активното вещество, така и до „комбинираното въздействие“, след което ще разгледам общите предпазни механизми, установени с Регламента.

55.      В член 2, параграф 2 от Регламента относно продуктите за растителна защита ясно се посочва, че всяко вещество „с общо или специфично действие срещу вредни организми или върху растения, части от растения или растителни продукти“ се счита за „активно вещество“, по отношение на което се прилага Регламентът. Само ако съответства на това определение, такова вещество може да бъде законосъобразно пускано на пазара на ЕС за някоя от упоменатите в член 2, параграф 1 от Регламента цели, ако производителят, който иска да направи това, е подал заявление за одобрение и го е получил. Когато направи това, е ясно, че той ще трябва да предостави на съответните органи обективно извлечени данни, ако желае да получи одобрение. По-точно, той трябва да предостави подробни данни (по-специално) за идентичността на своето вещество, молекулярната му формула, спецификация на чистотата, релевантните и значителни онечиствания и добавки(37). Следователно установената с Регламента относно продуктите за растителна защита система е предназначена да предоставя на съответните органи подробни познания за точния състав на активното вещество, включително онечистванията.

56.      Подобно на това ми се струва, че Регламентът относно продуктите за растителна защита и свързаното с него вторично законодателство, разглеждани заедно, следва да гарантират, че възможното „комбинирано въздействие“ както на активно вещество, така и на продукт за растителна защита, ще бъде включено в цялостната оценка на риска, извършена от съответните органи.

57.      Така по отношение на активните вещества член 4, параграфи 2 и 3 от Регламента относно продуктите за растителна защита предвижда, че част от оценката на активно вещество е да се „вземат предвид познатите кумулативни и синергични въздействия, когато са налице приети от Органа научни методи за оценка на тези въздействия […]“(38). За да се създаде възможност за това, Регламент (ЕС) № 283/2013 изисква представените от предприятие заявител данни да бъдат достатъчни да „се позволи оценка на риска по отношение на експозицията на потребителите, в това число, когато е приложимо, оценка на кумулативния риск, произтичащ от експозицията на повече от едно активно вещество; [и да] се позволи оценка на експозицията на оператори, работници, жители и случайни лица, в това число, когато е приложимо, кумулативната експозиция на повече от едно активно вещество“(39). Тези изисквания за данните и целите на оценката намират отражение на равнището на държавите членки, когато последните разглеждат заявления за разрешение на продукт за растителна защита(40).

58.      Думите „кумулативно“ и „синергично“ са, както разбирам, по-научни алтернативи на думата „комбинирано“. Ако е имало някакви съмнения дали тези понятия обхващат „комбинираното въздействие“, те са премахнати с член 29, параграф 6 от Регламента относно продуктите за растителна защита. Този член отново подчертава, че както на равнището на ЕС, така и на равнището на държавите членки процедурата за оценка, за одобренията и разрешенията се разпростира отвъд конкретните свойства на отделно самостоятелно действащо активно вещество, като изисква да се отчете и „взаимодействието между активното вещество, антидотите, синергистите и коформулантите“.

59.      Ето защо при по-задълбочен анализ на Регламента относно продуктите за растителна защита се стига до ясния извод, че при предвидената в него процедура за оценка се взима предвид „комбинираното въздействие“. На въпроса в съдебното заседание какви конкретни промени следва да направи законодателят в Регламента относно продуктите за растителна защита, за да преодолее твърдения пропуск да се оцени комбинираното въздействие, защитникът на подсъдимите предлага налагането на допълнително изискване предприятията заявители да представят данни за изпитвания за дългосрочна токсичност, когато искат разрешение за своите продукти за растителна защита(41). Изложеният по-горе по-широк структурен анализ на Регламента всъщност не бе оспорен.

60.      В случай че при отделна процедура за одобрение не се вземе предвид адекватно комбинираното въздействие, са налице предпазни механизми, позволяващи да се вземат ограничителни мерки на основание на принципа на предпазните мерки. Така например Регламентът относно продуктите за растителна защита позволява впоследствие да бъдат налагани ограничения върху одобрено активно вещество, когато „Комисията стигне до заключението, че предвидените в член 4 критерии за одобрение вече не се изпълняват“. Следователно цялата система гарантира, че евентуално неустановените на етапа на одобрение проблеми ще бъдат констатирани на последващ етап(42). Освен това предпазни мерки могат да се вземат независимо от всяка оценка на риска, извършена като част от процедурите за одобрение и разрешение по Регламента относно продуктите за растителна защита(43). Така регламентът по-специално позволява на съответните органи на равнището на ЕС и на държавите членки да се позовават на други оценки, за да обосноват при необходимост предпазните мерки.

61.      Накратко, не са приведени доказателства, които сочат, че Регламентът относно продуктите за растителна защита е опорочен от явна грешка, която е от такова естество, че при извършваните по реда на Регламента оценки не се отчита „комбинираното въздействие“, или че предприятие заявител може да манипулира представените от него данни, така че това въздействие да не бъде подложено на оценка. Установената с Регламента система е стабилна и позволява грешките при оценката в отделните случаи да бъдат установени и отстранени.

 По втория въпрос

62.      Вторият въпрос се основава на няколко предположения: първо, че заявител, който иска да бъде одобрено неговото активно вещество или да бъде разрешен неговият продукт за растителна защита, може да представи набор от пристрастно съставени данни на органите за оценка; второ, че този набор от данни не е подложен на независима „насрещна проверка“; и трето, че заявленията за одобрение (както и за разрешение) подлежат на защита посредством проверка от трети страни чрез прилагане на правила за поверителност в полза на предприятията. Ако тези предположения са верни, извършваните оценки няма да са безпристрастни или прозрачни и така може да застрашат нормативно установеното прилагане на принципа на предпазни мерки.

63.      Според мен тези предположения не устояват на проверка. Ще разгледам последователно всяко едно от тях.

64.      За всички оценки, извършвани съгласно Регламента относно продуктите за растителна защита, независимо дали на равнището на ЕС или на държавите членки, е необходимо подаването на досиета, които съдържат пълни данни. Ако се спазват правилата, тези данни ще са по определен стандарт, зададен от Регламента и свързаното с него вторично законодателство. Така например „рецензираната от експерти общодостъпна научна литература“ трябва да бъде включена от предприятието заявител в досието му за одобрение на активно вещество(44) заедно, когато е уместно, с „официални или официално признати изпитвания“(45); и тези изпитвания и анализи трябва да се извършват съгласно правилата за добрата лабораторна практика(46).

65.      Тези изрични изисквания са пречка самото предприятие заявител да извършва необходимите изследвания съгласно своите (пристрастно съставени) протоколи и (частични) стандарти и да избира кои данни предпочита да посочи в досието си. За мен по-скоро е ясно, че Регламентът относно продуктите за растителна защита пряко изисква обратното, като налага обективни изисквания за качеството на данните, които следва да се подадат.

66.      Съгласно изискванията на Регламента относно продуктите за растителна защита, след като е подаден наборът от данни в подкрепа на заявлението за одобрение, той следва да бъде подложен на оценка от редица публични органи. Така данните за активните вещества се преглеждат от държава членка докладчик, след което тази оценка се подлага на преглед от останалите държави членки и Органа(47). При продуктите за растителна защита оценката се извършва от държава членка, след което тази оценка се подлага на преглед от останалите държави членки в същата географска зона(48). Всички тези оценки се извършват „предвид съвременните научно-технически познания“(49). Подобно на това, всички тези оценки се извършват „независимо, обективно и прозрачно, като държавите членки ги извършват, тъй като Регламент № 1107/2009 изисква това(50), а Органът — тъй като тези изисквания се прилагат спрямо него от създаването му(51).

67.      С други думи, на всички етапи от процедурата за одобрение и разрешение по реда на Регламента относно продуктите за растителна защита е налице степен на проверка, за която правото изисква да има определен обективен стандарт и която приемам, че предоставя системен независим анализ на доказателствата, изпратени от предприятието заявител(52).

68.      Ето защо не е от значение, че предприятието заявител може да избере в коя държава членка да започне процедурата за оценка на своето активно вещество. Спрямо всички държави членки се прилага едно и също задължение за проверка. В случай че държавата членка докладчик не успее по каквато и да е причина да извърши подходящ независим анализ на набора от данни на предприятието заявител, е налице предпазен механизъм, който се състои в изискването към останалите държави членки и Органа да извършат по-нататъшна проверка, като се спазват същите задължения.

69.      Поради това считам, че не са приведени доказателства, за да се обори изводът, че системата на структурирана оценка на равнището на ЕС и на равнището на държавите членки, предвидена в Регламента относно продуктите за растителна защита, е както подходяща, така и достатъчна за постигане на желаното високо равнище на защита на околната среда и на човешкото здраве. Ако се прилага правилно, тази система за уредба ще доведе цялостна оценка на риска, на която може да се основават компетентните органи, за да обосноват приемането на предпазни мерки, когато е уместно.

70.      Какво следва да се каже за твърдението, че предприятието заявител може да се позовава на правилата за поверителност в Регламента относно продуктите за растителна защита, за да се предотврати публикуването на аспекти от заявлението му за одобрение и така евентуално да се осуети проверката от трета страна?

71.      Според мен тези правила не означават, че извършената оценка като цяло е недостатъчно прозрачна или независима.

72.      Тези правила действат като изключение от общия принцип за достъп до информацията и документите. Това е видно от член 63, параграф 3 от Регламента относно продуктите за растителна защита, който гласи, че правилата за поверителност не засягат Директива 2003/4/ЕО. Посочената директива установява правата и задълженията на органите на държавите членки, когато получават искане за достъп до информация за околната среда. В постоянната си практика Съдът приема, че тази директива има за цел „да гарантира достъп по принцип до информация за околната среда, съхранявана от или за публичните власти, и да постигне възможно най-широка систематична достъпност и разпространение на посочената информация сред обществеността“(53). Всяка основана на обществен или частен интерес дерогация от този общ принцип трябва да се тълкува и прилага ограничително(54). Равностойните правила, които уреждат исканията за оповестяване на същия вид информация от институциите на ЕС, се съдържат в Регламент (ЕО) № 1367/2006(55). Прилагат се същите принципи на възможно най-широк достъп и тясно тълкувани изключения(56).

73.      Член 63 от Регламента относно продуктите за растителна защита не се отклонява от тези отдавна установени принципи. Напротив, член 63, параграф 1 гласи, че исканията на предприятието заявител за поверителност на информацията на основание, че оповестяването ѝ „би могло да накърни търговските му интереси или защитата на личния му живот и неприкосновеност“, трябва да бъдат придружени и от „проверимо доказателство“(57). Освен това исканията за поверителност на спецификацията на онечистванията или на метод за анализ на онечистване се отхвърлят, ако по отношение на тези онечиствания или методи „се счита, че са от токсикологично, екотоксикологично или екологично значение“ (член 63, параграф 2, букви б) и г).

74.      Обществеността няма абсолютно право на достъп до всички данни в досие на предприятие заявител. Такова абсолютно право би противоречало на първичното право на ЕС, израз на което е член 15, параграф 3 ДФЕС, който позволява на институциите на ЕС в регламентите си да предвиждат „ограничения, основани на публичния или личния интерес“, по отношение на общия принцип за възможно най-широк достъп(58). Трета страна няма абсолютно право да извършва насрещна оценка на риска, като се позовава на досието с необработени данни на предприятието заявител. Ролята на третите страни в процеса на оценка на риска обаче е гарантирана чрез други механизми в Регламента относно продуктите за растителна защита, като например публичното оповестяване на обобщеното досие на предприятието заявител (член 10 от Регламента относно продуктите за растителна защита) и на проекта на доклада за оценка със срок за забележки (член 12 от Регламента относно продуктите за растителна защита).

75.      Според мен разпоредбите, приети от институциите на ЕС в Регламента относно продуктите за растителна защита относно достъпа на общността до представените от предприятието заявител данни, са в съответствие с член 15, параграф 3 ДФЕС и с общите принципи, залегнали в практиката на Съда(59). Следователно те са подходящи и не са опорочени от явни грешки.

 По четвъртия въпрос

76.      Четвъртият въпрос се основава на обстоятелството, че Регламентът относно продуктите за растителна защита „освобождава“ от изискването за предприятията заявители да предоставят данни относно „анализ[а] на токсичността в дългосрочен план [на] пестициди, които са пуснати на пазара и на чието въздействие е изложено населението“ (тоест че няма нужда такива данни да се посочват за заявленията за разрешаване на продуктите за растителна защита). По-специално, не се налага извършването на пълни изпитвания за генотоксичност, канцерогенност, нарушаване на функциите на ендокринната система (и подобни), като обобщените изпитвания се считат за достатъчни. Това „освобождаване“ контрастира с изискванията за данни във връзка със заявленията за одобрение на активни вещества.

77.      Нормативните изисквания относно данните относно изпитванията за токсичност за човешкото здраве всъщност се различават в зависимост от това дали става въпрос за активно вещество(60), или за продукт за растителна защита, за който е подадено заявление. Строго погледнато, няма същинско „освобождаване“ от посочването на такива данни за продуктите за растителна защита. Вместо това Регламентът относно продуктите за растителна защита и Регламент (ЕС) № 284/2013 установяват, че наборът от данни, които следва да се посочат за продуктите за растителна защита трябва да показва, че продуктът „няма никакво непосредствено или забавено вредно въздействие върху здравето на хората, включително върху това на уязвимите групи, или върху здравето на животните, пряко или чрез питейната вода (като се вземат предвид вещества, произтичащи от третиране на вода), храните, фуражите или въздуха, нито последици на работното място, нито друго косвено въздействие, като се вземат предвид познатите кумулативни и синергични въздействия […]“(61). Посочените в Регламент № 284/2013 изисквания за данни са необходимият минимум(62). Органите, които разглеждат заявленията, обаче са изрично оправомощени да изискват допълнителни данни. Те например могат да поискат „допълнителни изследвания […] като се вземат предвид резултатите от изследванията за остра токсичност на отделните продукти за растителна защита и токсикологичните свойства на активните вещества, възможността за експозиция на комбинацията от съответните продукти, като се обръща особено внимание на уязвимите групи, и наличната информация или практически опит със съответните или сходни продукти“(63).

78.      В случай че оценката покаже наличието на риск за човешкото здраве, дължащ се (например) на дългосрочна токсичност, но не е ясно колко сериозен е този риск, Регламентът относно продуктите за растителна защита не съдържа пречка съответните органи да отхвърлят заявлението за разрешение на този продукт за растителна защита в приложение на принципа на предпазните мерки.

79.      От само себе си е видно, че винаги е възможно да се наложат по-строги изисквания за данните. Изискването за анализ за дългосрочна токсичност, преди да има разрешение за пускане на пазара на продукт за растителна защита, е свързано както с поемането на допълнителни разходи, така и с отлагане на момента, в който земеделските производители имат достъп до този продукт за защита на своите култури. Както е с много неща в живота, уредбата в тази област означава да се постигне баланс между две конкуриращи се цели: подходящо високо равнище на защита на хората, животните и околната среда(64) и възможността да се пускат на пазара продукти, които могат да подобрят земеделската производителност. Не са приведени доказателства в подкрепа на извода, че законодателят на ЕС е допуснал явна грешка, като е установил този баланс в Регламент № 1107/2009.

 Действие на невалидността във времето

80.      Съгласно твърденията на Комисията, ако Съдът приеме, че Регламенът е невалиден, неговите последици следва при все това да се запазят, докато съответните институции на ЕС приемат необходимите мерки за поправяне на положението.

81.      В случай че Съдът не сподели изложения по-горе анализ, бих подкрепила това становище поради сложността на тази конкретна област на правото и евентуалните допълнителни последици за свързаните мерки, чието правно основание е Регламент № 1107/2009. Може да се приеме, че продължаването на действието на програмата за продуктите за растителна защита също е от съществено значение(65).

 Заключителни бележки

82.      В съдебното заседание подсъдимите се позовават основно на „Доклада относно процедурата на Съюза за разрешаване на пестициди“ на Европейския парламент(66). В него се отбелязва, че „въпреки че ЕС разполага с една от най-строгите системи в света, е необходимо както самият Регламент, така и неговото изпълнение да бъдат подобрени, за да може той да постигне своята цел“(67). Отправени са съответно и редица препоръки.

83.      Публикуването на този доклад е отличен пример за това, че процедурите за проверка и преглед, предвидени от институционалните договорености на ЕС, функционират както трябва. Нищо от изложеното в настоящото заключение не следва да се разбира в смисъл, че би било уместно законодателят на ЕС да седи самодоволно и да не обръща внимание, когато възникват въпроси във връзка с потенциалните рискове за здравето на хората и животните и за околната среда от употребата на модерни химически препарати в селското стопанство. При все това, фактът, че се отправят препоръки, с които се предлага да се усъвършенства в благоприятна насока действащото законодателство, не означава непременно, че то има толкова недостатъци, че следва да бъде отменено. Повечето правни актове могат да бъдат подобрени и Регламентът относно продуктите за растителна защита вероятно не е изключение от това общо правило. След като подробно разгледах Регламента в светлината на преюдициалните въпроси, стигам до извода, че той не е опорочен от явна грешка и че съответно не се поставя въпросът за неговата валидност.

 Заключение

84.      По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Tribunal Correctionnel de Foix (Наказателен съд Фоа) четири преюдициални въпроса по следния начин:

„При разглеждането на представените на Съда материали не се установяват никакви обстоятелства, които да засягат валидността на Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита и за отмяна на директиви 79/117/ЕИО и 91/414/ЕИО на Съвета“.


1      Език на оригиналния текст: английски.


2      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита и за отмяна на директиви 79/117/ЕИО и 91/414/ЕИО на Съвета (ОВ L 309, 2009 г., стр. 1).


3      В съображение 8 от Регламент № 1107/2009 се посочва, че „целта [му] е да се гарантира високо равнище на защита на здравето на хората и на животните, както и опазване на околната среда, като в същото време се запази конкурентоспособността на общностното селско стопанство“, както и че „[с]ледва да се прилага принципът на предпазливост, като настоящият регламент следва да гарантира, че индустрията показва, че произвежданите или пусканите на пазара вещества или продукти не оказват вредно въздействие върху здравето на хората или на животните, нито пък неприемливо въздействие върху околната среда“.


4      Освен това съгласно определението „вещества“ са „химични елементи и техните съединения в естествено състояние или получени чрез производствен процес, включително всякакви онечиствания, които неизбежно възникват при производствения процес“ (член 3, параграф 2 от Регламента).


5      Член 25, параграф 1 от Регламент № 1107/2009 предвижда, че антидотите или синергистите трябва да следват същите процедури на одобрение като активните вещества. Следователно изложените в следващите точки правила и етапи се прилагат и по отношение на тези вещества.


6      „Органът“ е Европейският орган за безопасност на храните, създаден с Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (ОВ L 31, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68).


7      Регламент (ЕС) № 546/2011 на Комисията от 10 юни 2011 година за прилагане на Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на единните принципи за оценка и разрешаване на продукти за растителна защита (ОВ L 155, 2011 г., стр. 127) предвижда в част 1, точка А.1 от приложението, че „[р]азработените в настоящото приложение принципи имат за цел да гарантират, че оценките и решенията, свързани с разрешаването на продуктите за растителна защита, при условие че последните са химични препарати, водят до прилагането на изискванията на член 29, параграф 1, буква д) във връзка с член 4, параграф 3, член 29, параграф 1, букви е), ж) и з) на Регламент (ЕО) № 1107/2009 от всички държави членки при високо равнище на опазване на здравето на човека и животните и на околната среда“.


8      Понятието „производител“ е определено в член 3, параграф 11 от Регламента относно продуктите за растителна защита като „лице, което произвежда продукти за растителна защита, активни вещества, антидоти, синергисти, коформуланти или адюванти или което възлага производството на такива вещества на друг, или лице, което производителят е определил за свой едноличен представител за целите на спазване на разпоредбите на настоящия регламент“. Навсякъде в настоящото заключение ще наричам производителите, подали заявления за одобрения или разрешения, „предприятия заявители“.


9      ЕС е разделен на три зони: Зона А — Северна: Дания, Естония, Латвия, Литва, Финландия, Швеция; Зона Б — Централна: Белгия, Чешка република, Германия, Ирландия, Люксембург, Унгария, Нидерландия, Австрия, Полша, Румъния, Словения, Словакия, Обединено кралство; и Зона В — Южна: България, Гърция, Испания, Франция, Италия, Кипър, Малта, Португалия (приложение 1 към Регламента).


10      Регламент от 1 март 2013 година за установяване на изискванията за данни за активни вещества в съответствие с Регламент (ЕО) № 1107/2009 (ОВ L 93, 2013 г., стр. 1).


11      Директива 2004/10/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 февруари 2004 година относно хармонизиране на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, свързани с прилагането на принципите на добра лабораторна практика и верифицирането на тяхното прилагане при изпитвания на химически вещества (ОВ L 50, 2004 г., стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 219).


12      Оценката както на Органа, така и на държавата членка докладчик „трябва да се основава на научни принципи и да се извършва, като се взема предвид становището на експерти“ (точка 1.2 от приложение II към Регламент № 1107/2009).


13      Вж. точка 11 по-горе.


14      Приложение III към Регламента относно продуктите за растителна защита съдържа „[с]писък на коформуланти, които не се приемат за включване в продукти за растителна защита, както са посочени в член 27“ (от същия регламент). Както обаче бе изтъкнато в съдебното заседание, този списък понастоящем е празен.


15      Вж. точка 10 по-горе за обобщение на критериите по член 4, параграф 3.


16      Регламент от 1 март 2013 година за установяване на изискванията за данни за продукти за растителна защита в съответствие с Регламент (ЕО) № 1107/2009 (ОВ L 93, 2013 г., стр. 85).


17      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета (ОВ L 41, 2003 г., стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 219).


18      Решение от 22 ноември 2005 г., Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, т. 34—36).


19      При аналогични обстоятелства Съдът допуска преюдициално запитване, като приема довода, че независимо от отговора, който ще предостави, наказателното производство все пак ще продължи. По посоченото дело запитването е било допустимо, тъй като не е било „съвсем очевидно, че за националната юрисдикция няма необходимост от отправените преюдициални въпроси […]“: решение от 1 април 2004 г., Bellio F.lli (C‑286/02, EU:C:2004:212, т. 26—30).


20      Така глифозат за първи път е одобрен и включен в списъка с одобрени вещества с Директива 2001/99/ЕО на Комисията от 20 ноември 2001 година за изменение на приложение I към Директива 91/414/ЕИО на Съвета относно пускането на пазара на продукти за растителна защита, с цел в него да бъдат включени като активни вещества глифозат и тифенсулфурон-метил (ОВ L 304, 2001 г., стр. 14; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 39, стр. 254), а неотдавна одобрението му е подновено с Регламент за изпълнение (ЕС) № 2017/2324 на Комисията от 12 декември 2017 година за подновяване на одобрението на активното вещество глифозат в съответствие с Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно пускането на пазара на продукти за растителна защита и за изменение на приложението към Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 на Комисията (ОВ L 333, 2017 г., стр. 10).


21      Решение от 29 май 2018 г., Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen и др. (C‑426/16, EU:C:2018:335, т. 72—74 и цитираната съдебна практика).


22      Различни материали се цитират както от запитващата юрисдикция, така и от подсъдимите (inter alia, изследване на д‑р Portier от 29 май 2017 г., научни статии на Seralini от 2012 г. и 2016 г. и на Defarge от 2016 г. и 2018 г.). Прави се позоваване и на „Досиетата за Монсанто“, появили се по време на съдебни производства в Съединените щати и inter alia, по-специално взети предвид от Органа при оценката му на глифозат („Становище на ЕОБХ относно оценката на ЕС на глифозат и т.нар. „Досиета за Монсанто“).


23      Така Международната агенция за изследване на рака заключава в цялостната си оценка на глифозат, че той е „вероятно канцерогенен за хората“: вж. точка 6.3 на стр. 78 от актуализираната монография от 11 август 2016 г. (достъпна на адрес: https://monographs.iarc.fr/iarc-monographs-on-the-evaluation-of-carcinogenic-risks-to-humans-4/). Това становище не се споделя нито от Органа, нито от Европейската агенция по химикали: вж. съображение 4 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2016/1056 на Комисията от 29 юни 2016 година за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 по отношение на удължаване на срока на одобрението на активното вещество глифозат (ОВ L 173, 2016 г., стр. 52) и съображение 15 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/2324 на Комисията, посочен в бележка под линия 20 по-горе.


24      Вж., inter alia, статиите в Le Monde от 28 март 2016 г. и 16 септември 2017 г., съответно озаглавени „Roundup: le pesticide divise l’Union européene et l’OMS“ и „Glyphosate: expertise truffée de copiés-collés de documents Monsanto“, в които, в обобщение, се твърди, че има различия в научните становища; че Германия като държава членка докладчик е „копирала и вмъкнала“ цели пасажи от научни заключения, до които е достигнало предприятието заявител за оценката на глифозат; че са налице конфликти на интереси в рамките на Органа, засягащи безпристрастността на работата му, както и че е налице различие в научните становища за глифозат.


25      Решение от 22 декември 2010 г., Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, т. 75).


26      Решение от 22 декември 2010 г., Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, т. 73 и цитираната съдебна практика). По-ранно определение на принципа на предпазните мерки се съдържа в решение от 5 май 1998 г., National Farmers’ Union и др. (C‑157/96, EU:C:1998:191, т. 63). Наскоро той е описан в решение от 22 ноември 2018 г., Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, т. 38). В самите Договори за ЕС не се съдържа определение на принципа. Във вторичното законодателство се съдържа само в ограничена степен определение за него: вж. например член 7, параграф 1 от Регламент (EО) № 178/2002.


27      Решение от 9 юни 2016 г., Pesce и др. (C‑78/16 и C‑79/16, EU:C:2016:428, т. 48).


28      Вж. по-специално решения от 22 декември 2010 г., Gowan Comércio Internacionale Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803), от 7 юли 2009 г., S.P.C.M. и др. (C‑558/07, EU:C:2009:430), и от 5 май 1998 г., National Farmers’ Union и др. (C‑157/96, EU:C:1998:191). По отношение на Общия съд вж. решение от 17 май 2018 г., Bayer CropScience и др./Комисия (T‑429/13 и T‑451/13, EU:T:2018:280), и решение от 11 септември 2002 г., Pfizer Animal Health/Съвет (T‑13/99, EU:T:2002:209).


29      Вж. например решение от 11 юли 2007 г., Швеция/Комисия (T‑229/04, EU:T:2007:217, т. 191 и 262).


30      Вж. например решение от 28 януари 2010 г., Комисия/Франция (C‑333/08, EU:C:2010:44, т. 85—110, по-специално т. 95 и сл.).


31      Вж. решение от 11 юли 2007 г., Швеция/Комисия (T‑229/04, EU:T:2007:217, т. 128), в което Общият съд одобрява общата позиция на страните по този въпрос. Като извършва много подробен анализ на въпросните други доводи, Общият съд заключава, че „[п]редвид изложеното по-горе […] следва да се уважи по същество [твърдението за наличие на] нарушение на […] принципа на предпазните мерки […]“ (в точка 262), и отменя разглежданата директива.


32      Вж. решение от 22 декември 2010 г., Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, т. 74), и по аналогия, решение от 19 януари 2017 г., Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, т. 58).


33      Вж. член 1, параграф 4 от Регламента относно продуктите за растителна защита. Правните основания на Регламент № 1107/2009 са член 37, параграф 2 от Договора за създаване на Европейската общност (наричан по-нататък „ДЕО“) (понастоящем член 43 ДФЕС — обща селскостопанска политика), член 95 ДЕО (понастоящем член 114 ДФЕС — вътрешен пазар) и член 152, параграф 4, буква б) ДЕО (понастоящем член 168 ДФЕС — обществено здраве). Изискванията спрямо политиката на ЕС за гарантиране на високо равнище на защита на човешкото здраве, основани на принципа на предпазните мерки, „са съставна част от всички политики и дейности на Съюза“: вж. решение от 22 декември 2010 г., Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, т. 71 и 72).


34      Член 13, параграф 2 от Регламента относно продуктите за растителна защита.


35      Вж. по-специално решения от 8 юли 2010 г., Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, т. 38), от 22 декември 2010 г., Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, т. 55 и 56), от 21 декември 2016 г., Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, т. 46), и от 9 юни 2016 г., Pesce и др. (C‑78/16 и C‑79/16, EU:C:2016:428, т. 49).


36      Запитващата юрисдикция в случая цитира член 8 от Регламент № 1107/2009, който се отнася до процедурата за одобрение на активните вещества. Заключението ми по този въпрос съответно се ограничава до разпоредбите относно процедурата за одобрение.


37      За всички изисквания за данни относно идентичността на активното вещество вж. част А, раздел 1 от приложението към Регламент (ЕС) № 283/2013. Вж. също Съобщение на Комисията 2013/C 95/02 в рамките на прилагането на Регламент (ЕС) № 284/2013 в съответствие с Регламент (ЕО) № 1107/2009 (ОВ C 95, 2013 г., стр. 21).


38      В буква АВ на стр. 10 от „Доклад относно процедурата на Съюза за разрешаване на пестициди“ (2018/2153 (INI), 18.12.2018 г.) на Европейския парламент се заявява, че „такива методологии вече са налични […]“.


39      Точка 1.11, букви р) и с) от въведението на приложението към Регламент (ЕС) № 283/2013.


40      Вж. по-специално, член 29, параграф 1, буква д) от Регламент № 1107/2009 (който препраща към член 4, параграф 3 и член 29, параграф 6 от него) и точки 1.2, 1.3 и точка 1.12, букви д) и е) от въведението на приложението към Регламент (ЕС) № 284/2013.


41      Това е отражение на една от препоръките на Европейския парламент в неговия „Доклад относно процедурата на Съюза за разрешаване на пестициди“ (2018/2153 (INI), 18.12.2018 г.) в точка 57 на стр. 22. Вж. също точка 76 и сл. по-долу.


42      Всъщност именно това се случва с глифозат. При проверката на първоначалното одобрение на веществото е прието ограничение, предотвратяващо употребата на глифозат в съчетание с коформуланта „полиетоксилиран амин от лой“, тъй като „[б]яха изразени […] притеснения по отношение на потенциала на „полиетоксилиран амин от лой“ да оказва отрицателно въздействие върху здравето на човека, когато се използва в продукти за растителна защита, съдържащи глифозат“: вж. Регламент за изпълнение (ЕС) 2016/1313 на Комисията от 1 август 2016 г. за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 по отношение на условията за одобрение на активното вещество глифозат (ОВ L 208, 2016 г., стр. 1).


43      Вж. например член 36, параграф 3, членове 56 и 69—71 от Регламент № 1107/2009. По аналогия вж. също решение от 9 септември 2003 г., Monsanto Agricoltura Italia и др. (C‑236/01, EU:C:2003:431, т. 102 и 113).


44      Член 8, параграф 5 от Регламент № 1107/2009.


45      Член 29, параграф 3 от Регламент № 1107/2009.


46      Вж. точка 3.1 от въведението на приложението както към Регламент (ЕС) № 283/2013, така и към Регламент (ЕС) № 284/2013. Освен че изискването е да се представят такива данни, налице е и търговски стимул за предприятията заявители да правят това: член 59, параграф 1, буква б) от Регламент № 1107/2009 позволява на тези заявители да защитят данните си спрямо посочването им от други предприятия заявители, които подават отделни заявления, но само когато по-специално тези данни са били „сертифицирани като съответстващи на принципите на добрата лабораторна практика или добрата експериментална практика“.


47      Член 11, параграф 2 и член 12, параграф 2 от Регламент № 1107/2009.


48      Член 36, параграф 1 от Регламент № 1107/2009.


49      Вж. член 11, параграф 2, второ тире и член 12, параграф 2, второ тире от Регламент № 1107/2009.


50      Член 11, параграф 2, второ тире и член 36, параграф 1 от Регламент № 1107/2009.


51      Вж., inter alia, член 22, параграф 2, член 23, буква к), член 28, параграфи 3 и 4 и член 37, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 178/2002.


52      Ще добавя, че направеното от мен описание на равнищата на проверка, установени с Регламент № 1107/2009, не е изчерпателно. Например член 12, параграф 3, трето тире от Регламента позволява на Органа да „поиска Комисията да се консултира с референтна лаборатория на Общността […] с цел проверка дали предлаганият от заявителя аналитичен метод за определяне на остатъчните вещества е задоволителен […]“.


53      Решение от 23 ноември 2016 г., Bayer CropScience и Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890, т. 55).


54      Вж. по-специално решение от 23 ноември 2016 г., Bayer CropScience и Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890, т. 56). Вж. и по аналогия с Регламент (ЕО) № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76), решение от 13 юли 2017 г., Saint-Gobain Glass Deutschland/Комисия (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, т. 61—63).


55      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (ОВ L 264, 2006 г., стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126).


56      Решение от 23 ноември 2016 г., Комисия/Stichting Greenpeace Nederland и PAN Europe (C‑673/13 P, EU:C:2016:889, т. 52 и 53).


57      За пример относно съдържанието на задължението за представяне на „проверимо доказателство“ вж. решение от 14 декември 2018 г., Arysta LifeScience Netherlands/EFSA (T‑725/15, EU:T:2018:977, т. 105—130).


58      Член 339 ДФЕС установява също така задължение за „[ч]леновете на институциите на Съюза, членовете на комитетите, както и длъжностните лица и другите служители на Съюза […] да не разкриват информация, включена в обхвата на професионалната тайна, в частност информация относно предприятия, техните стопански отношения или факторите за ценообразуване в тях“.


59      Вж. точка 76 по-горе.


60      Част А, раздел 5 от приложението към Регламент (ЕС) № 283/2013 изисква редица изпитвания за дългосрочна токсичност (включително за канцерогенност) да бъдат включени в подаденото до съответните органи досие.


61      Член 4, параграф 3 от Регламент № 1107/2009, към който препраща член 29, параграф 1, буква д).


62      Вж. точки 1.1 и 2 от въведението на приложението към Регламент (ЕС) № 284/2013.


63      Вж. точки 7.1.7 и 7.1.8 от част А, раздел 7 от приложението към Регламент (ЕС) № 284/2013.


64      За по същество политическото решение какво следва да бъде това равнище препращам към пояснителната статия на моя колега в Общия съд, съдия Ian Forrester, в неговия труд The Dangers of too Much Precaution. — In: Hoskins et Robinson (eds.), A True European, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2003, р. 203, в която разглежда постановеното от Chief Justice Burger по дело Industrial Union Department, AFL-CIO с/у  American Petroleum Institute и др. 448 US 607 (1980) на стр. 664, според когото „съвършената безопасност е химера; уредбата не трябва да задушава човешката дейност в стремеж към невъзможното“ (р. 213).


65      Вж. по аналогия решение от 5 юли 1995 г., Парламент/Съвет (C‑21/94, EU:C:1995:220, т. 31 и цитираната съдебна практика).


66      Вж. бележка под линия 38 по-горе.


67      В точка 1 на стр. 17.