Language of document : ECLI:EU:C:2019:264

DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)

den 28 mars 2019 (*)

”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Avfall – Direktiv 2008/98/EG – Återanvändning och återvinning av avfall – Specifika kriterier för när avloppsslam upphör att vara avfall efter att ha genomgått ett återvinningsförfarande – Avsaknad av kriterier på unionsnivå eller på nationell nivå”

I mål C‑60/18,

angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tallinna Ringkonnakohus (Appellationsdomstolen i Tallinn, Estland) genom beslut av den 22 januari 2018, som inkom till domstolen den 31 januari 2018, i målet

Tallinna Vesi AS

mot

Keskkonnaamet,

ytterligare deltagare i rättegången:

Keskkonnaministeerium;

meddelar

DOMSTOLEN (andra avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev (referent) samt domarna T. von Danwitz, E. Levits, C. Vajda och P. G. Xuereb,

generaladvokat: J. Kokott,

justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av:

–        Tallinna Vesi AS, genom T. Pikamäe, vandeadvokaat,

–        Estlands regering, genom N. Grünberg, i egenskap av ombud,

–        Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av G. Palatiello, avvocato dello Stato,

–        Nederländernas regering, genom M.K Bulterman och M.A.M. de Ree, båda i egenskap av ombud,

–        Österrikes regering, genom G. Hesse, i egenskap av ombud,

–        Europeiska kommissionen, genom E. Sanfrutos Cano, F. Thiran och E. Kružíková, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av L. Naaber-Kivisoo, vandeadvokaat,

och efter att den 29 november 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1        Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3).

2        Begäran har framställts i ett mål mellan Tallinna Vesi AS och Keskkonnaamet (miljömyndigheten, Estland), angående två beslut som miljönämnden riktat mot Tallinna Vesi avseende återvinning av avfall och vägran att fastställa att avloppsslam ska upphöra att vara avfall efter att ha genomgått ett återvinningsförfarande.

 Tillämpliga bestämmelser

 Unionsrätt

3        I skäl 1 i direktiv 2008/98 anges följande:

”I Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2006 om avfall [(EUT L 114, 2006, s. 9)] fastställs det rättsliga ramverket för hantering av avfall i gemenskapen. Där definieras centrala begrepp som avfall, återvinning och bortskaffande och dessutom fastställs grundläggande krav för hantering av avfall, i synnerhet skyldigheten för en verksamhetsutövare som hanterar avfall att inneha ett tillstånd eller vara registrerad och skyldigheten för medlemsstaterna att utarbeta avfallsplaner. Det fastställer även en rad viktiga principer, såsom skyldigheten att hantera avfall på ett sådant sätt att det inte har en negativ inverkan på miljön och människors hälsa, uppmuntran att tillämpa avfallshierarkin och principen att förorenaren ska betala, dvs. ett krav att innehavaren eller tidigare innehavare av avfall eller tillverkarna av den produkt från vilken avfallet härrör ska bära kostnaderna för att det omhändertas.”

4        I skälen 28 och 29 i direktiv 2008/98 anges följande:

”(28)      Detta direktiv bör bidra till att EU närmar sig ett ”återvinningssamhälle”, som strävar efter att undvika avfallsgenerering och använder avfall som en resurs.

(29)      Medlemsstaterna bör stödja användningen av återvinningsmaterial (såsom återvunnet papper), i linje med avfallshierarkin och målet om ett återvinningssamhälle, och bör när så är möjligt inte stödja deponering eller förbränning av sådant återvinningsmaterial.”

5        I skäl 30 i direktivet anges följande:

”För att tillämpa försiktighetsprincipen och principen att förebyggande åtgärder bör vidtas enligt artikel [191.2 FEUF], är det nödvändigt att fastställa allmänna miljömål för avfallshanteringen inom gemenskapen. I enlighet med dessa principer är det gemenskapens och medlemsstaternas sak att inrätta ett ramverk för att förebygga, minska och i möjligaste mån från början eliminera källorna till förorening eller olägenheter genom att vidta åtgärder genom vilka erkända risker elimineras.”

6        I artikel 3.1 i direktiv 2008/98 föreskrivs följande:

”I detta direktiv avses med

1.      avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med”

7        Artikel 4.1 i direktivet, som har rubriken ”Avfallshierarki”, föreskriver följande:

”1.      Följande avfallshierarki ska gälla som prioriteringsordning för lagstiftning och politik som rör förebyggande och hantering av avfall:

a)      Förebyggande.

b)      Förberedelse för återanvändning.

c)      Materialåtervinning.

d)      Annan återvinning, t.ex. energiåtervinning.

e)      Bortskaffande.”

8        Artikel 6 i direktiv 2008/98, med rubriken ”När avfall upphör att vara avfall”, har följande lydelse:

”1.      Visst specifikt avfall ska upphöra att vara avfall i den mening som avses i artikel 3.1 när det har genomgått ett återvinningsförfarande, inbegripet materialåtervinning, och uppfyller specifika kriterier som utarbetats på följande villkor:

a)      Ämnet eller föremålet ska användas allmänt för specifika ändamål.

b)      Det ska finnas en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål.

c)      Ämnet eller föremålet ska uppfylla de tekniska kraven för de specifika ändamålen och befintlig lagstiftning och normer för produkter.

d)      Användning av ämnet eller föremålet kommer inte att leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa.

Kriterierna ska vid behov inbegripa gränsvärden för förorenande ämnen och ta hänsyn till ämnets eller föremålets eventuella negativa miljöeffekter.

2.      De åtgärder som avser att ändra icke väsentliga delar av detta direktiv genom att komplettera det beträffande antagande av de kriterier som fastställs i punkt 1 och fastställande av vilken typ av avfall på vilket sådana kriterier ska tillämpas, ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 39.2. Specifika kriterier för när avfall upphör att vara avfall bör övervägas åtminstone för t.ex. ballastmaterial, papper, glas, metall, däck och textilier.

4.      Om inga kriterier har fastställts på gemenskapsnivå i enlighet med förfarandet i punkterna 1 och 2, får medlemsstaterna med beaktande av tillämplig rättspraxis från fall till fall besluta om ett visst avfall har upphört att vara avfall. De ska anmäla sådana beslut till kommissionen i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster [(EGT L 204, 1998, s. 37), i dess ändrade lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG, av den 20 juli 1998 (EGT L 217, 1998, s.18), om det krävs enligt det direktivet.

…”

 Estnisk rätt

9        Den 28 januari 2004 antog Riigikogu (parlamentet) i Republiken Estland jäätmeseadus (avfallslagen). Artiklarna 2 och 21 i avfallslagen, som var i kraft mellan den 18 juli 2014 och den 31 december 2015, hade följande lydelse:

”Artikel 2 - Avfall

(1)      Avfall utgörs av all lös egendom eller alla registrerade fartyg som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.

(2)      Att ”göra sig av med” innebär ta lös egendom ur bruk, att överge dess användning eller att låta den vara oanvänd, eftersom användningen av egendomen inte är tekniskt möjlig eller inte framstår som rimlig mot bakgrund av de ekonomiska eller miljömässiga omständigheterna.

(4)      Regeringen ska fastställa förteckningen över avfall, inbegripet farligt avfall, som uppfyller de villkor som anges i punkt 1 i denna artikel […], genom en förordning.

Artikel 21 - När avfall upphör att vara avfall

(1)      Avfall ska upphöra att vara avfall när det har genomgått ett återvinningsförfarande, inbegripet materialåtervinning, och uppfyller de kriterier som har uppställts på grundval av artikel 6.2 i direktiv 2008/98…, vilka har utarbetats på följande villkor:

1)      Ämnet eller föremålet ska användas allmänt för specifika ändamål.

2)      Det ska finnas en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål.

3)      Ämnet eller föremålet ska uppfylla de tekniska kraven för de specifika ändamålen och befintlig lagstiftning och normer för produkter.

4)      Användning av ämnet eller föremålet kommer inte att leda till negativa följder för miljön eller människors hälsa.

(2)      Om inga kriterier i den mening som avses i punkt 1 i denna artikel har fastställts i enlighet med artikel 6.2 i direktiv 2008/98, kan den minister som är ansvarig på detta område, med beaktande av de villkor som anges i punkt 1 leden 1–4 i förevarande artikel, genom förordning fastställa kriterierna för när vissa avfallssorter upphör att vara avfall.

(3)      Kriterierna ska innehålla gränsvärden för förorenande ämnen, om detta är nödvändigt, och ta hänsyn till eventuella negativa följder för miljön eller människors hälsa.

(4)      Det återvinningsförfarande efter vilken avfall upphör att vara avfall ska anges i ett tillstånd för avfallshantering eller ett integrerat miljötillstånd som meddelats enligt lagen om industriutsläpp och som innehas av den näringsidkare som har genomfört återvinningsförfarandet.”

 Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

10      Tallinna Vesis verksamhet omfattar kanalisering av avloppsvatten från hushåll i staden Tallinn (Estland) med omgivningar, och behandling av avloppsvatten i en aktiverad slamanläggning. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att avloppsslammet efter reningen överförs till tankar för anaerob nedbrytning (rötning). Efter en 15 dagar lång rötningsprocess, avvattnas slammet med hjälp av (filter-)pressar eller centrifuger och överförs till en plats där det komposteras för aerob nedbrytning.

11      Tallinna Vesi hade för avsikt att sälja det således behandlade slammet från det renade avloppsvattnet som jord till grönområden. Tallinna Vesi anser att denna process kan likställas med organisk materialåtervinning (hanteringskod R3o) och ansökte om motsvarande tillstånd för avfallshantering.

12      I enlighet med nationell lagstiftning, utgör organisk materialåtervinning ett avfallsåtervinningsförfarande under vilket avfallet behandlas och upphör att vara avfall, under förutsättning att de tekniska kraven, lagstiftningen och produktnormerna för de specifika ändamålen är uppfyllda, i den mening som avses i artikel 21.1.3 i avfallslagen.

13      Republiken Estland har införlivat artikel 6 i direktiv 2008/98 genom att i artikel 21 i avfallslagen föreskriva att bedömningen av huruvida avfall har upphört att vara avfall endast kan ske på grundval av en unionsrättsakt eller en förordning utfärdad av miljöministern i vilken kriterierna för detta fastställs. Enligt 21.2 i samma lag kan det inte fastställas att avloppsslam som behandlats av en operatör, såsom Tallinna Vesi, ska upphöra att vara avfall innan dess att miljöministeriet, avseende den ifrågavarande avfallstypen, genom förordning har fastställt de kriterier som miljönämnden behöver för att kunna bedöma huruvida det renade avloppsslammet ska upphöra att vara avfall. Miljönämnden kan således inte, enligt estnisk rätt, grunda sig enbart på de principer som anges i artikel 21.1 i avfallslagen för att besluta huruvida avloppsslammet, mot bakgrund av att AS Tallinna Vesi i förevarande fall har låtit avloppsslammet genomgå stabilisering och hygienisering, har upphört att vara avfall och övergått till att bli produkter.

14      Vid tidpunkten för utfärdandet av de i det nationella målet omtvistade tillstånden fanns det inte, vare sig i unionsrätten eller i den estniska lagstiftningen, några bestämmelser som fastställde sådana kriterier. Miljönämnden godkände därför inte hanteringskoden R3o för återvinning av avloppsslam från hushållsvatten med motiveringen att villkoret i artikel 21.1.3 i avfallslagen inte var uppfyllt. Den avfallshantering som utförs av Tallinna Vesi betecknades därför, i två beslut från miljönämnden, som ”organisk hantering före avfallsåtervinning (hanteringskod R12o)”.

15      Den 1 december 2014 respektive den 20 juli 2015 väckte Tallinna Vesi talan vid Tallinna Halduskohus (Tallinns förvaltningsdomstol, Estland) om ogiltigförklaring av dessa båda beslut och om att miljönämnden ska förpliktas att ändra de därav följande tillstånden, eller, för det fall detta inte är möjligt, utfärda nya tillstånd rörande hanteringskod R3o. Tallinna Halduskohus ogillade denna talan genom dom av den 15 juli 2016 med hänvisning till att det saknades tekniska krav, lagstiftning och produktnormer. Tallinna Vesi överklagade denna dom.

16      Mot denna bakgrund beslutade Tallinna Ringkonnakohus (Appellationsdomstolen i Tallinn, Estland) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

”1)      Ska artikel 6.4 i direktiv 2008/98 tolkas så, att en nationell lagstiftning är förenlig med denna bestämmelse då det i nämnda lagstiftning föreskrivs att – när det på unionsnivå inte har fastställts några kriterier för när en viss sorts avfall upphör att vara avfall –frågan när avfall upphör att vara avfall beror på huruvida det i nationell allmängiltig lagstiftning har fastställts kriterier för en konkret sorts avfall?

2)      Säkerställer artikel 6.4 första meningen i direktiv 2008/98 – när det på unionsnivå inte har fastställts några kriterier för när en viss sorts avfall upphör att vara avfall – en rätt för innehavaren av avfallet att ansöka hos den behöriga myndigheten eller en nationell domstol om att frågan när avfall upphör att vara avfall ska fastställas i enlighet med EU-domstolens gällande praxis, oberoende av huruvida det i nationell allmängiltig lagstiftning har fastställts kriterier för en konkret sorts avfall?”

 Prövning av tolkningsfrågorna

17      Genom sina frågor, som ska prövas tillsammans, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 6.4 i direktiv 2008/98 ska tolkas så, att den utgör hinder mot en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken fastställandet av när avfall upphör att vara avfall, för det fall att det på EU-nivå inte har fastställts några kriterier för när en viss typ av avfall upphör att vara avfall, beror på om det har fastställts sådana kriterier i en nationell rättsakt med allmän giltighet som rör denna typ av avfall, och huruvida en avfallsinnehavare, under sådana omständigheter, kan kräva att den behöriga myndigheten i medlemsstaten eller en domstol i den medlemsstaten ska fastställa att avfallet har upphört att vara avfall, i enlighet med EU-domstolens praxis.

18      Det bör erinras om att begreppet avfall i artikel 3 led 1 i direktiv 2008/98 definieras som alla ämnen eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.

19      Artikel 6.1 första stycket i direktiv 2008/98 innehåller de villkor som gäller för de specifika kriterierna för att fastställa vilket avfall som upphör att vara avfall, i den mening som avses i artikel 3.1 i det direktivet, när det har genomgått ett återvinningsförfarande, inbegripet materialåtervinning.

20      Enligt artikel 6.2 i direktiv 2008/98 ska kommissionen upprätta tillämpningsbestämmelserna för punkt 1 i samma artikel vad gäller antagande av särskilda kriterier för att avgöra när avfall upphör att vara avfall. Det är ostridigt att några sådana föreskrifter inte har antagits för avloppsslam, såsom det i det nationella målet, som har genomgått ett återvinningsförfarande.

21      Under sådana omständigheter får medlemsstaterna, såsom framgår av lydelsen i artikel 6.4 i direktiv 2008/98, från fall till fall avgöra om visst avfall har upphört att vara avfall, samtidigt som de är skyldiga, enligt direktiv 98/34, i dess lydelse enligt direktiv 98/48, att underrätta kommissionen om de tekniska standarder och föreskrifter som antagits i detta avseende.

22      Domstolen konstaterar inledningsvis att unionslagstiftaren således särskilt har föreskrivit att medlemsstaterna har rätt att anta bestämmelser om när ett ämne eller föremål upphör att vara avfall, utan att precisera vilka slags åtgärder som är i fråga.

23      I detta avseende påpekar domstolen att, eftersom de åtgärder som antas med stöd av artikel 6.4 i direktiv 2008/98, såsom EU:s förordningar som antagits med stöd av artikel 6.2 i samma direktiv, leder till att avfall upphör att vara avfall och därför innebär att det skydd som den lagstiftning som reglerar avfall garanterar vad gäller miljön och människors hälsa upphör, måste åtgärderna uppfylla de krav som ställs i artikel 6.1 a–d och särskilt beakta ämnets eller föremålets eventuella negativa effekter på miljön och människors hälsa.

24      Den följer även av lydelsen i artikel 6.4 i direktiv 2008/98 att medlemsstaterna får föreskriva möjligheten att besluta om enskilda fall, särskilt på grundval av ansökningar som inkommit från innehavare av ett avfallsklassat ämne eller föremål. Medlemsstaterna kan emellertid också anta tekniska standarder eller föreskrifter avseende avfall i en viss kategori eller en viss typ av avfall. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 49 i sitt förslag till avgörande, avser skyldigheten enligt denna bestämmelse – att anmäla sådana åtgärder till kommissionen, om det krävs enligt direktiv 98/34, i dess lydelse enligt direktiv 98/48 – utkast till tekniska föreskrifter och inte enskilda beslut.

25      Artikel 6.4 i direktiv 2008/98 utgör därför inte hinder mot en nationell bestämmelse enligt vilken frågan huruvida avfall ska upphöra att vara avfall, för det fall att det på EU-nivå inte har fastställts några kriterier för när en viss typ av avfall upphör att vara avfall, beror på om det har fastställts sådana kriterier i en nationell rättsakt med allmän giltighet som rör denna avfallstyp.

26      Domstolen konstaterar vidare att det av den omständigheten, att medlemsstatens åtgärd är frivillig – med hänsyn till användningen av ordet ”får” i första meningen i denna bestämmelse –, följer att medlemsstaten även får anse att visst avfall inte kan upphöra att vara avfall och således avstå från att anta förordningar om att avfall ska upphöra att vara avfall.

27      Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 44 i sitt förslag till avgörande, ankommer det emellertid på denna medlemsstat att se till att ett sådant avstående inte äventyrar målen för direktiv 2008/98, såsom uppmuntran att tillämpa avfallshierarkin som fastställs i artikel 4, eller, såsom framgår av skälen 8 och 29, uppmuntran till återvinning av avfall och till användning av återvunnet material i syfte att bevara naturresurser och underlätta inrättandet av en cirkulär ekonomi. I detta sammanhang ankommer det på kommissionen och, i annat fall, på medlemsstaterna att beakta alla relevanta aspekter och den senaste vetenskapliga och tekniska kunskapen när de antar särskilda kriterier så att de nationella myndigheterna och domstolarna ska kunna avgöra när avfall, som har genomgått ett återvinningsförfarande som gör att det kan användas utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön, upphör att vara avfall.

28      I förevarande fall framgår det av de handlingar som ingetts till domstolen att återvinning av avloppsslam medför vissa risker för miljön och människors hälsa, särskilt risker kopplade till förekomsten av farliga ämnen. När det gäller sådana ämnen har en medlemsstat, mot bakgrund av det utrymme för skönsmässig bedömning som redovisats i de två föregående punkterna, möjlighet att välja att inte fastställa att en produkt eller ett ämne ska upphöra att vara avfall, eller att inte fastställa normer vilkas efterlevnad skulle leda till att produkten eller ämnet upphör att vara avfall.

29      Det bör också erinras om att de villkor som anges i artikel 6.1 i direktiv 2008/98, som gäller för de specifika kriterierna för att fastställa vilket avfall som ska upphöra att vara avfall, i den mening som avses i artikel 3.1 i det direktivet, när det har genomgått ett återvinningsförfarande, inbegripet materialåtervinning, inte gör det möjligt att enbart med utgångspunkt i sådana villkor omedelbart fastställa att visst avfall, eller vissa kategorier av avfall, inte längre ska anses utgöra avfall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2013, målet Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri C‑358/11, EU:C:2013:142, punkt 55).

30      Domstolen konstaterar följaktligen att artikel 6.4 i direktiv 2008/98 inte ger en innehavare av avfall, såsom Tallinna Vesi, möjlighet att under sådana omständigheter som dem i det nationella målet, kräva att den behöriga myndigheten i medlemsstaten eller en domstol i den medlemsstaten ska fastställa att avfallet ska upphöra att vara avfall.

31      Mot bakgrund av det ovanstående ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande:

–        Artikel 6.4 i direktiv 2008/98 ska tolkas så, att den inte utgör hinder mot en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken frågan huruvida avfall ska upphöra att vara avfall, för det fall att det på EU-nivå inte har fastställts några kriterier för när en viss typ av avfall upphör att vara avfall, beror på om det har fastställts sådana kriterier i en nationell rättsakt med allmän giltighet som rör denna avfallstyp, och

–        att en innehavare av avfall, under sådana omständigheter som dem i det nationella målet, inte har möjlighet att kräva att den behöriga myndigheten i medlemsstaten eller en domstol i den medlemsstaten ska fastställa att avfallet ska upphöra att vara avfall.

 Rättegångskostnader

32      Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

Artikel 6.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv ska tolkas så,

–        att den inte utgör hinder mot en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken frågan huruvida avfall ska upphöra att vara avfall, för det fall att det på EU-nivå inte har fastställts några kriterier för när en viss typ av avfall upphör att vara avfall, beror på om det har fastställts sådana kriterier i en nationell rättsakt med allmän giltighet som rör denna avfallstyp, och

–        att en innehavare av avfall, under sådana omständigheter som dem i det nationella målet, inte har möjlighet att kräva att den behöriga myndigheten i medlemsstaten eller en domstol i den medlemsstaten ska fastställa att avfallet ska upphöra att vara avfall.

Underskrifter


*      Rättegångsspråk: estniska.