Language of document : ECLI:EU:C:2019:264

DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)

28. marts 2019 (*)

»Præjudiciel forelæggelse – miljø – affald – direktiv 2008/98/EF – genanvendelse og nyttiggørelse af affald – specifikke kriterier for, hvornår spildevandsslam ophører med at være affald, efter at det har gennemgået en nyttiggørelsesoperation – manglende kriterier på EU- eller nationalt plan«

I sag C-60/18,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn, Estland) ved afgørelse af 22. januar 2018, indgået til Domstolen den 31. januar 2018, i sagen

Tallinna Vesi AS

mod

Keskkonnaamet,

procesdeltager:

Keskkonnaministeerium,

har

DOMSTOLEN (Anden Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, A. Arabadjiev (refererende dommer), og dommerne T. von Danwitz, E. Levits, C. Vajda og P.G. Xuereb,

generaladvokat: J. Kokott,

justitssekretær: A. Calot Escobar,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

efter at der er afgivet indlæg af:

–        Tallinna Vesi AS ved vandeadvokaat T. Pikamäe,

–        den estiske regering ved N. Grünberg, som befuldmægtiget,

–        den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato M.G. Palatiello,

–        den nederlandske regering ved M.K. Bulterman og M.A.M. de Ree, som befuldmægtigede,

–        den østrigske regering ved G. Hesse, som befuldmægtiget,

–        Europa-Kommissionen ved E. Sanfrutos Cano, E. Kružíková og F. Thiran, som befuldmægtigede, bistået af vandeadvokaat L. Naaber-Kivisoo,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 29. november 2018,

afsagt følgende

Dom

1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT 2008, L 312, s. 3).

2        Anmodningen er fremsat i forbindelse med en tvist mellem Tallinna Vesi AS og Keskkonnaamet (miljøkontor, Estland) vedrørende miljøkontorets vedtagelse af to afgørelser, der blev meddelt Tallinna Vesi om nyttiggørelse af affald og om afslag på at fastslå, at spildevandsslam ophører med at være affald, efter at det har gennemgået en nyttiggørelsesoperation.

 Retsforskrifter

 EU-retten

3        Første betragtning til direktiv 2008/98 har følgende ordlyd:

»Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/12/EF af 5. april 2006 om affald [(EUT 2006, L 114, s. 9)] opstiller de retlige rammer for affaldsbehandling i Fællesskabet. Det definerer en række nøglebegreber som affald, nyttiggørelse og bortskaffelse og opstiller de grundlæggende krav til håndtering af affald, herunder særlig et krav om, at anlæg eller virksomheder, der udfører affaldshåndtering, skal have tilladelse eller være registreret, og et krav om, at medlemsstaterne skal opstille affaldshåndteringsplaner. Det fastlægger også hovedprincipper, såsom en forpligtelse til at behandle affald på en måde, som ikke påvirker miljøet og menneskers sundhed negativt, en opfordring til at anvende affaldshierarkiet og et krav i overensstemmelse med forureneren betaler-princippet om, at omkostningerne ved bortskaffelse af affald skal betales af indehaveren af affaldet, af tidligere indehavere af affaldet eller af producenterne af det produkt, der har givet anledning til affaldet.«

4        I 28. og 29. betragtning til direktiv 2008/98 anføres:

»(28)      Dette direktiv bør bidrage til, at EU i højere grad bliver et »genanvendelsessamfund«, der søger at undgå affaldsproduktion og anvender affald som en ressource. […]

(29)      Medlemsstaterne bør støtte anvendelsen af genanvendelige materialer […] i overensstemmelse med affaldshierarkiet og målet om at skabe et genanvendelsessamfund og bør så vidt muligt ikke støtte deponering eller forbrænding af sådanne genanvendelige materialer.«

5        Af 30. betragtning til nævnte direktiv fremgår:

»For at implementere forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats i […] artikel [191], stk. 2, [TEUF] er det nødvendigt at fastsætte generelle miljømæssige mål for affaldshåndtering i Fællesskabet. Ifølge de nævnte principper er det Fællesskabet og medlemsstaterne, der skal fastsætte en ramme med henblik på at forebygge, mindske og så vidt muligt helt fjerne kilderne til forurening eller gener ved at vedtage foranstaltninger, der kan fjerne erkendte risici.«

6        Nævnte direktivs artikel 3, nr. 1), har følgende ordlyd:

»I dette direktiv forstås ved:

1)      »affald«: ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med.«

7        Samme direktivs artikel 4 med overskriften »Affaldshierarki« bestemmer følgende i stk. 1:

»1.      Følgende affaldshierarki skal tjene som en prioritetsrækkefølge for lovgivning og politikker om affaldsforebyggelse og ‑håndtering:

a)      forebyggelse

b)      forberedelse med henblik på genbrug

c)      genanvendelse

d)      anden nyttiggørelse, f.eks. energiudnyttelse, og

e)      bortskaffelse.«

8        Artikel 6 i direktiv 2008/98 med overskriften »Affaldsfasens ophør« bestemmer:

»1.      Visse særlige former for affald ophører med at være affald, jf. artikel 3, nr. 1), når det har gennemgået en nyttiggørelsesoperation, herunder genanvendelse, og opfylder de særlige kriterier, der udarbejdes i henhold til følgende betingelser:

a)      [S]toffet eller genstanden er almindeligt anvendt til specifikke formål.

b)      [D]er findes et marked for eller en efterspørgsel efter et sådant stof eller en sådan genstand.

c)      [S]toffet eller genstanden opfylder de tekniske krav til de specifikke formål og lever op til gældende lovgivning og normer vedrørende produkter […]

d)      [A]nvendelsen af stoffet eller genstanden får ikke generelle negative indvirkninger på miljøet eller menneskers sundhed.

Kriterierne skal om nødvendigt omfatte grænseværdier for forurenende stoffer og skal tage hensyn til stoffets eller genstandens miljøskadelige virkninger.

2.      De foranstaltninger, der har til formål at ændre ikke-væsentlige bestemmelser i dette direktiv ved at supplere det, og som vedrører vedtagelse af de i stk. 1 fastsatte kriterier og præciserer typen af affald, sådanne kriterier skal finde anvendelse på, vedtages efter forskriftsproceduren med kontrol i artikel 39, stk. 2. Der bør bl.a. tages hensyn til specifikke kriterier for affaldsfasens ophør, i det mindste for tilslag/fyldstof, papir, glas, metal, dæk og tekstiler.

[…]

4.      Hvis der ikke er fastsat kriterier på fællesskabsplan efter proceduren i stk. 1 og 2, kan medlemsstaterne fra sag til sag beslutte, om affaldsfasen er ophørt, under hensyntagen til relevant retspraksis. De underretter Kommissionen om sådanne beslutninger i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester [(EFT 1998, L 204, s. 37), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF af 20. juli 1998 (EFT 1998, L 217, s. 18)], såfremt nævnte direktiv kræver det.«

 Estisk ret

9        Den 28. januar 2004 vedtog Riigikogu (parlamentet) i Republikken Estland jäätmeseadus (affaldsloven). Affaldslovens §§ 2 og 21, som var i kraft fra den 18. juli 2014 til den 31. december 2015, havde følgende ordlyd:

»§ 2 – Affald

(1)      Ved affald forstås enhver løsgenstand eller ethvert registreret fartøj, som indehaveren har skilt sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med.

(2)      »Skille sig af med« indebærer, at løsøregenstanden tages ud af brug, at der gives afkald på anvendelsen heraf, eller at den forbliver uanvendt, når anvendelsen af denne genstand ikke er teknisk mulig eller forekommer urimelig i betragtning af de økonomiske eller miljømæssige omstændigheder.

[…]

(4)      Regeringen opstiller ved forordning en liste over affald, herunder ligeledes farligt affald, der opfylder de i denne artikels stk. 1 […] omhandlede betingelser.

§ 21 – Affaldsfasens ophør

(1)      Affald ophører med at være affald, når det har gennemgået en nyttiggørelsesoperation, herunder genanvendelse, og opfylder de kriterier, som fastsættes i henhold til bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, i direktiv 2008/98[…], og som udarbejdes i henhold til følgende betingelser:

1)      Stoffet eller genstanden er almindeligt anvendt til specifikke formål.

2)      Der findes et marked for eller en efterspørgsel efter et sådant stof eller en sådan genstand.

3)      Stoffet eller genstanden opfylder de tekniske krav, lovgivningens bestemmelser og produktnormerne for de specifikke formål.

4)      Anvendelsen af stoffet eller genstanden får ikke negative indvirkninger på miljøet eller menneskers sundhed.

(2)      Såfremt der ikke er blevet fastlagt kriterier i henhold til artikel 6, stk. 2, i direktiv 2008/98[…] i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i nærværende paragrafs stk. 1, kan den ansvarlige ressortminister under iagttagelse af de betingelser, der er nævnt i nærværende paragrafs stk. 1, nr. 1-4, ved forordning fastlægge kriterierne for, hvornår visse affaldstyper ophører med at være affald.

(3)      Kriterierne skal omfatte grænseværdier for forurenende stoffer, såfremt dette kræves, og tage hensyn til stoffets eller genstandens eventuelle negative indvirkninger på miljøet eller menneskers sundhed.

(4)      Den nyttiggørelsesoperation, efter hvilken affaldet ophører med at være affald, skal være anført i en affaldstilladelse eller i en miljøgodkendelse, der er blevet udstedt i henhold til tööstusheite seadus [(industriemissionsloven)] til den erhvervsdrivende, der har gennemført nyttiggørelsesoperationen.«

 Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

10      Tallinna Vesi driver virksomhed med afledning af husspildevand fra byen Tallinn (Estland) og dens omkringliggende områder samt behandling af spildevand på et aktivt slamanlæg. Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at det rensede spildevandsslam overføres til tanke med henblik på anaerob nedbrydning (methanisering). Efter en 15 dages lang anaerob nedbrydning afvandes slammet ved hjælp af (filtre) pressere eller centrifuger, og det overføres dernæst til det sted, hvor det skal komposteres med henblik på aerob nedbrydning.

11      Tallinna Vesi ønsker at sælge det således behandlede slam fra husspildevandet som muldjord til grønne områder. Virksomheden er af den opfattelse, at denne proces svarer til en biologisk genanvendelse (operationskode R3o), og ønsker at få meddelt en affaldstilladelse i overensstemmelse hermed.

12      I henhold til national ret er biologisk genanvendelse en nyttiggørelsesoperation af affald, under hvilken affaldet behandles og ophører med at være affald under forudsætning af, at det opfylder de tekniske krav til de specifikke formål og lever op til gældende lovgivning og normer vedrørende produkter som omhandlet i affaldslovens § 21, stk. 1, nr. 3.

13      Republikken Estland har gennemført artikel 6 i direktiv 2008/98 ved i affaldslovens § 21 at foreskrive, at tidspunktet for, hvornår affaldsfasen ophører, kun kan fastlægges på grundlag af en EU-retsakt eller en forordning fra miljøministeren, hvori kriterierne herfor fastlægges. I henhold til stk. 2 i denne paragraf forudsættes det nemlig, for at der kan træffes bestemmelse om, at spildevandsslam, som er behandlet af en operatør såsom Tallinna Vesi, ophører med at være affald, forudsat at miljøministeren med hensyn til den pågældende affaldstype ved forordning forinden har fastlagt kriterierne for miljøkontorets vurdering af, hvornår det behandlede slam ophører med at være affald. Dette kontor kunne dermed ikke i henhold til estisk ret alene støtte sig til principperne i affaldslovens § 21, stk. 1, med henblik på i den foreliggende sag at afgøre, om slammet, efter at Tallinna Vesi havde stabiliseret og hygiejniseret det, var ophørt med at være affald og omdannet til produkter.

14      På datoen for vedtagelsen af de i hovedsagen anfægtede tilladelser, fandtes der imidlertid hverken i EU-retten eller i estisk ret nogen lovgivning om disse kriterier. Miljøkontoret indrømmede dermed ikke koden R3o til nyttiggørelse af slam fra husspildevand med den begrundelse, at betingelsen i affaldslovens § 21, stk. 1, nr. 3, ikke var opfyldt. Den affaldsbehandling, som Tallinna Vesi udfører, blev derfor i miljøkontorets to afgørelser kvalificeret som »biologisk behandling forud for nyttiggørelsen af affaldet (operationskode R12o)«.

15      Den 1. december 2014 og den 20. juli 2015 anlagde Tallinna Vesi sager ved Tallinna Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tallinn, Estland) med påstand om delvis annullation af disse to afgørelser og om, at miljøkontoret skulle pålægges at ændre de hertil knyttede tilladelser, og, såfremt dette ikke var muligt, at udstede nye tilladelser på grundlag af operationskode R3o. Miljøkontoret blev frifundet ved dom af 15. juli 2016 med den begrundelse, at der ikke var fastlagt nogen tekniske krav, lovbestemmelser eller produktnormer, som fandt anvendelse på produkterne. Tallinna Vesi har efterfølgende appelleret denne dom.

16      Under disse omstændigheder har Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn, Estland) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)      Skal artikel 6, stk. 4, i […] direktiv 2008/98[…] fortolkes således, at en national retsakt er i overensstemmelse med denne bestemmelse, når det fremgår af retsakten, at såfremt der ikke på EU-plan er blevet fastlagt kriterier for affaldsfasens ophør for visse særlige former for affald, afhænger affaldsfasens ophør af, om der for en konkret type affald er blevet fastlagt kriterier i en national, almengyldig retsakt?

2)      Indrømmer artikel 6, stk. 4, første punktum, i […] direktiv 2008/98[…] affaldsindehaveren ret til at anmode om, at den kompetente myndighed eller en domstol i en medlemsstat – såfremt der ikke på EU-plan er blevet fastlagt kriterier for affaldsfasens ophør for visse særlige former for affald – træffer bestemmelse om affaldsfasens ophør i overensstemmelse med relevant retspraksis fra Den Europæiske Unions Domstol, uanset om der for så vidt angår en konkret type affald er blevet fastlagt kriterier i en national, almengyldig retsakt?«

 Om de præjudicielle spørgsmål

17      Med sine spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/98 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der bestemmer, at såfremt der ikke er fastsat kriterier på EU-plan for fastlæggelse af affaldsfasens ophør for visse særlige former for affald, afhænger affaldsfasens ophør af, om der for denne type affald er blevet fastlagt kriterier i en national, almengyldig retsakt, og om en affaldsindehaver under disse omstændigheder i henhold til Domstolens praksis har ret til at anmode om, at den kompetente myndighed eller en domstol i en medlemsstat træffer bestemmelse om affaldsfasens ophør.

18      Det skal bemærkes, at artikel 3, nr. 1), i direktiv 2008/98 definerer begrebet »affald« som ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med.

19      Artikel 6, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2008/98 opregner de betingelser, som kriterierne for, hvornår visse typer af affald i henhold til direktivets artikel 3, nr. 1), ophører med at være affald, efter at det har gennemgået en nyttiggørelsesoperation, skal opfylde.

20      I henhold til artikel 6, stk. 2, i direktiv 2008/98 skal Europa-Kommissionen vedtage bestemmelser til anvendelse af denne artikels stk. 1 med henblik på fastlæggelse af de særlige kriterier for affaldsfasens ophør. Det er ubestridt, at sådanne regler ikke er blevet vedtaget for det i hovedsagen omhandlede slam, som har været genstand for en behandling med henblik på nyttiggørelse.

21      Under disse omstændigheder kan medlemsstaterne, således som det følger af ordlyden af artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/98, fra sag til sag beslutte, om affaldsfasen er ophørt, samtidig med, at de, når direktiv 98/34, som ændret ved direktiv 98/48, kræver det, er forpligtede til at underrette Kommissionen om de i denne henseende vedtagne tekniske standarder og forskrifter.

22      Det skal for det første konstateres, at EU-lovgiver udtrykkeligt har fastsat, at medlemsstaterne er beføjede til at vedtage foranstaltninger om, hvornår et stof eller en genstand ophører med at være affald, uden dog at præcisere arten af disse foranstaltninger.

23      I denne henseende skal det bemærkes, at eftersom de foranstaltninger, der vedtages på grundlag af artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/98, i lighed med de EU-retlige bestemmelser, der vedtages på grundlag af nævnte artikels stk. 2, indebærer, at affald ophører med at være affald, og dermed, at den beskyttelse, som affaldslovgivningen yder miljøet og menneskers sundhed, bortfalder, skal disse foranstaltninger sikre, at betingelserne i denne artikels stk. 1, litra a)-d), er opfyldt, og navnlig tage hensyn til alle de negative miljømæssige og sundhedsmæssige konsekvenser, som stoffet eller genstanden kan have.

24      Det fremgår desuden af ordlyden af artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/98, at medlemsstaterne kan træffe afgørelser fra sag til sag, navnlig på grundlag af anmodninger fra indehavere af det stof eller den genstand, der er kvalificeret som affald, men samtidig vedtage en teknisk norm eller forskrift vedrørende en særlig kategori af affald eller for visse særlige former for affald. Som påpeget af generaladvokaten i punkt 49 i forslaget til afgørelse gælder forpligtelsen i denne bestemmelse til at underrette Kommissionen om sådanne foranstaltninger, når direktiv 98/34, som ændret ved direktiv 98/48, kræver det, udkast til tekniske forskrifter og ikke individuelle afgørelser.

25      Artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/98 er dermed ikke til hinder for en national lovgivning, der – såfremt der ikke på EU-plan er blevet fastlagt kriterier for affaldsfasens ophør for visse særlige former for affald – fastsætter bestemmelse om affaldsfasens ophør alt efter, om der for denne type affald er blevet fastlagt kriterier i en national, almengyldig retsakt.

26      Det fremgår for det andet af den frivillige karakter af medlemsstatens tiltag, der kan afledes af verbet »kan« i denne bestemmelses første punktum, at medlemsstaten ligeledes kan bestemme, at visse typer af affald aldrig ophører med at være affald, og dermed afstå fra at vedtage en lovgivning vedrørende ophørsfasen for dette affald.

27      Som generaladvokaten har anført i punkt 44 i sit forslag til afgørelse, påhviler det imidlertid medlemsstaten at sikre, at en sådan afståelse ikke forhindrer gennemførelsen af formålene med direktiv 2008/98, såsom opfordringen til at anvende affaldshierarkiet i henhold til dette direktivs artikel 4 eller, som det fremgår af 8. og 29. betragtning til direktivet, opfordringen til at fremme nyttiggørelsen af affald og anvendelsen af nyttiggjorte materialer for at bevare de naturlige ressourcer og udviklingen af en cirkulær økonomi. I den forbindelse påhviler det Kommissionen og i givet fald medlemsstaterne at tage hensyn til alle relevante forhold og den seneste foreliggende videnskabelige og tekniske viden med henblik på at vedtage de specifikke kriterier, der gør det muligt for myndigheder og de nationale domstole at fastslå affaldsfasens ophør for så vidt angår affald, der har gennemgået en nyttiggørelsesoperation, der bevirker, at det kan anvendes, uden at menneskers sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades.

28      I den foreliggende sag fremgår det af sagens akter for Domstolen, at nyttiggørelsen af slammet er forbundet med visse risici for miljøet og menneskers sundhed, navnlig de risici, der er forbundet med tilstedeværelsen af farlige stoffer. Hvad angår sådanne stoffer kan en medlemsstat, henset til den skønsbeføjelse, som den – som nævnt i de to forudgående præmisser – er tillagt, imidlertid undlade at fastslå, at et produkt eller et stof ophører med at være affald, eller undlade at vedtage nogen foranstaltninger, hvis efterlevelse vil kunne medføre, at dette produkt eller dette stof ophører med at være affald.

29      Det bemærkes i øvrigt, at betingelserne i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/98, som kriterierne for, hvornår visse typer af affald i henhold til direktivets artikel 3, nr. 1), ophører med at være affald, efter at det har gennemgået en nyttiggørelsesoperation, herunder genanvendelse, skal opfylde, ikke i sig selv gør det muligt med det samme at fastslå, at visse former for affald eller visse kategorier af affald ikke længere skal anses for affald (jf. i denne retning dom af 7.3.2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C-358/11, EU:C:2013:142, præmis 55).

30      Det må følgelig fastslås, at artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/98 ikke indrømmer en affaldsindehaver, såsom Tallinna Vesi, en ret til under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede at anmode den kompetente myndighed i medlemsstaten eller en domstol i denne medlemsstat om at træffe bestemmelse om affaldsfasens ophør.

31      Henset til ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/98 skal fortolkes således, at denne bestemmelse

–        ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der bestemmer, at såfremt der ikke på EU-plan er blevet fastlagt kriterier for affaldsfasens ophør for visse særlige former for affald, afhænger affaldsfasens ophør af, om der for denne type affald er blevet fastlagt kriterier i en national, almengyldig retsakt, og

–        ikke under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende giver en affaldsindehaver ret til at anmode om, at den kompetente myndighed eller en domstol i en medlemsstat træffer bestemmelse om affaldsfasens ophør.

 Sagsomkostninger

32      Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

Artikel 6, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver skal fortolkes således, at denne bestemmelse

–        ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der bestemmer, at såfremt der ikke på EU-plan er blevet fastlagt kriterier for affaldsfasens ophør for visse særlige former for affald, afhænger affaldsfasens ophør af, om der for denne type affald er blevet fastlagt kriterier i en national, almengyldig retsakt, og

–        ikke under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende giver en affaldsindehaver ret til at anmode om, at den kompetente myndighed eller en domstol i en medlemsstat træffer bestemmelse om affaldsfasens ophør.

Underskrifter


* Processprog: estisk.