Language of document : ECLI:EU:C:2019:274

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOAMNA JULIANE KOKOTT

prezentate la 28 martie 2019(1)(i)

Cauza C197/18

Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland,

Robert Prandl,

Gemeinde Zillingdorf,

cealaltă parte din procedură:

Bundesministerin für Nachhaltigkeit und Tourismus, anterior Bundesminister für Land und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft

[cerere de decizie preliminară formulată de Verwaltungsgericht Wien (Tribunalul Administrativ din Viena, Austria)]

„Cerere de decizie preliminară – Mediu ‑ Directiva 91/676/CEE ‑ Protecția apelor împotriva poluării cu nitrați proveniți din surse agricole ‑ Riscul depășirii valorilor‑limită sau a pragurilor de alertă ‑ Obligația elaborării unui program de acțiune ‑ Efect direct ‑ Drepturile persoanelor afectate”






I.      Introducere

1.        Uniunea a adoptat încă din anul 1991 măsuri în vederea contracarării contaminării apei cu nitrați, și anume Directiva privind tratarea apelor urbane reziduale(2), ce reglementează în special construcția și exploatarea stațiilor de tratare a apelor reziduale, și Directiva privind nitrații(3), ce are ca obiect nitrații proveniți din agricultură. Scopul acestor măsuri este în principal protejarea ecosistemelor împotriva aportului excesiv de nutrienți. Cu toate acestea, nitrații implică de asemenea riscuri pentru sănătate, în special pentru sugari(4). Din acest motiv, Directiva privind apa potabilă(5) stabilește o valoare‑limită a cantității de nitrați de 50 mg/l, valoare care se găsește și în Directiva privind nitrații.

2.        Reclamanții din litigiul principal, un furnizor de apă, un particular și o comună solicită, prin urmare, luarea unor măsuri prin care să se asigure că apele subterane au un conținut de nitrați mai mic de 50 mg/l. Pe de altă parte, autoritățile competente neagă faptul că reclamanții au dreptul să solicite aceste măsuri. De asemenea, este contestat aspectul dacă sunt necesare măsuri suplimentare și dacă normele respective au efect direct.

3.        Prezenta cauză oferă din nou Curții ocazia de a analiza chestiunea cu privire la persoanele care pot invoca dispozițiile legislației de mediu din dreptul Uniunii în fața instanțelor naționale. Și, pentru prima dată, trebuie să se discute în ce măsură poate fi invocată Directiva privind nitrații în fața acestor instanțe.

II.    Cadrul juridic

A.      Convenția de la Aarhus

4.        Conform articolului 2 (intitulat „Definiții”) punctele 4 și 5 din Convenția de la Aarhus(6):

„4.      «Public» înseamnă una sau mai multe persoane fizice sau juridice și, în conformitate cu legislația sau practica națională, asociațiile, organizațiile sau grupurile de astfel de persoane;

5.      «Public interesat» înseamnă publicul afectat sau care poate fi afectat sau care are un interes în luarea deciziilor din domeniul mediului; […]”

5.        Articolul 3 alineatul (6) din convenție privește raportul cu drepturile existente:

„Prezenta convenție nu prevede nicio derogare de la drepturile existente privind accesul la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu.”

6.        Articolul 9 alineatul (3) din convenție prevede dreptul la acțiune:

„În plus față de căile de atac prevăzute la alineatele (1) și (2) și fără a le aduce atingere, fiecare parte se asigură că, în cazul în care îndeplinesc criteriile prevăzute de legislația internă proprie, în cazul în care acestea există, membrii publicului au acces la proceduri administrative sau judiciare pentru a contesta acțiuni și omiteri ale persoanelor fizice și ale autorităților publice care contravin dispozițiilor legislației interne proprii privind mediul.”

B.      Dreptul Uniunii

1.      Directiva privind nitrații

7.        Al șaselea considerent al Directivei privind nitrații se referă la obiectivul de protecție urmărit de această directivă:

„întrucât este necesar, prin urmare, să se reducă poluarea directă sau indirectă a apelor cu nitrații care provin din agricultură și să se prevină răspândirea lor, pentru a proteja sănătatea umană, resursele vii, ecosistemele acvatice și pentru a garanta alte utilizări legitime ale apelor […]”

8.        Al treisprezecelea considerent al Directivei privind nitrații se referă la cadrul temporal al măsurilor de protecție:

„întrucât se admite că condițiile hidrogeologice din anumite state membre sunt de așa natură încât vor fi probabil necesari mulți ani pentru ca măsurile de protecție să ducă la o îmbunătățire a calității apelor;”

9.        Din articolul 1 din Directiva privind nitrații rezultă obiectivele specifice ale acesteia:

„Obiectivul prezentei directive este de:

–      a reduce poluarea apelor provocată sau indusă de nitrații proveniți din surse agricole;

–      a preveni orice nouă poluare de acest tip.”

10.      Noțiunea de poluare este definită la articolul 2 litera (j) din Directiva privind nitrații după cum urmează:

„«poluare» înseamnă evacuarea compușilor azotați din surse agricole în mediul acvatic, direct sau indirect, cu consecințe de natură să pună în pericol sănătatea umană, să dăuneze resurselor vii și sistemului ecologic acvatic, să afecteze domeniul de agrement sau să stingherească alte utilizări legitime ale apelor;”

11.      Potrivit articolului 3 alineatul (1) din Directiva privind nitrații, statele membre vor defini, în principiu, zonele vulnerabile:

„Apele afectate de poluare și cele care ar putea fi afectate, dacă nu se iau măsurile prevăzute la articolul 5, sunt definite de statele membre în funcție de criteriile fixate la anexa I.”

12.      Cu toate acestea, articolul 3 alineatul (5) din Directiva privind nitrații prevede o derogare:

„Statele membre sunt scutite de obligația de a desemna zonele vulnerabile specifice dacă acestea stabilesc și aplică pe întreg teritoriul lor național programele de acțiune prevăzute la articolul 5, în conformitate cu prezenta directivă.”

13.      Potrivit cererii de decizie preliminară, Austria recurge la derogarea prevăzută la articolul 3 alineatul (5) din Directiva privind nitrații.

14.      Articolul 5 din Directiva privind nitrații reglementează așa‑numitele programe de acțiune:

„(1)      Statele membre stabilesc programe de acțiune având drept obiect zonele vulnerabile desemnate, în vederea îndeplinirii obiectivelor prevăzute la articolul 1 […]

(2)      […]

(3)      […]

(4)      Programele de acțiune se pun în practică într‑un termen de patru ani de la elaborarea lor și conțin următoarele măsuri obligatorii:

(a)      măsurile prevăzute la anexa III;

(b)      măsurile pe care statele membre le‑au adoptat în codul sau codurile de bună practică agricolă elaborat(e) în conformitate cu articolul 4, cu excepția acelora care au fost înlocuite cu măsurile enunțate la anexa III.

(5)      În afară de aceasta, statele membre iau, în cadrul programelor de acțiune, toate măsurile suplimentare sau acțiunile consolidate pe care le consideră necesare, dacă se dovedește, de la început sau în baza experienței dobândite la punerea în aplicare a programelor de acțiune, că măsurile prevăzute la alineatul (4) nu vor fi suficiente pentru a atinge obiectivele definite la articolul 1. La alegerea acestor măsuri sau acțiuni, statele membre țin seama de eficacitatea și de costul lor în raport cu alte măsuri preventive care ar putea fi adoptate.

(6)      Statele membre elaborează și pun în aplicare programe de supraveghere adecvate pentru a evalua eficacitatea programelor de acțiune întocmite în temeiul prezentului articol.

Statele membre care pun în aplicare dispozițiile articolului 5 pe ansamblul teritoriului lor național supraveghează conținutul în nitrați al apelor (ape de suprafață și ape subterane) în puncte de măsurare selecționate, care permit determinarea întinderii poluării apelor cu nitrați proveniți din surse agricole.

(7)      Statele membre reexaminează și, după caz, revizuiesc programele lor de acțiune, inclusiv orice măsură suplimentară adoptată în temeiul alineatului (5), la cel puțin fiecare patru ani. Statele membre informează Comisia asupra oricărei modificări aduse programelor de acțiune.”

15.      Articolul 10 alineatul (1) reglementează obligațiile de raportare ale statelor membre:

„Statele membre înaintează Comisiei, pentru o perioadă de patru ani de la data notificării prezentei directive și, ulterior, din patru în patru ani, un raport conținând informațiile prevăzute la anexa V.”

16.      În anexa I la Directiva privind nitrații sunt stabilite criteriile pentru definirea zonelor vulnerabile. Secțiunea A punctul 2 privește apele subterane:

„dacă apele subterane au sau riscă să aibă un conținut de nitrați de peste 50 miligrame pe litru, din cauza neaplicării măsurilor prevăzute la articolul 5;”

17.      În conformitate cu punctul 4 litera (e) din anexa V la Directiva privind nitrații, statele membre sunt obligate să comunice Comisiei estimări privind eficacitatea programelor lor de acțiune:

„estimările statelor membre privind termenele aproximative în care se poate aștepta ca apele definite în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) să reacționeze la măsurile preconizate în programul de acțiune, precum și un indiciu al gradului de incertitudine pe care îl prezintă aceste estimări.”

2.      Directiva privind apa potabilă

18.      Articolul 5 alineatele (1) și (2) din Directiva privind apa potabilă stabilește standardele minime pentru apa potabilă:

„(1)      Statele membre stabilesc valori aplicabile apei destinate consumului uman pentru parametrii prevăzuți la anexa I.

(2)      Valorile stabilite în conformitate cu alineatul (1) nu sunt mai puțin stricte decât cele care figurează la anexa I. […]”

19.      În partea B din anexa I la Directiva privind apa potabilă, valoarea‑limită pentru nitrați este de 50 mg/l.

3.      Directivacadru privind apa

20.      Articolul 4 alineatul (1) litera (b) punctul ii din Directiva‑cadru privind apa(7) precizează obiectivele de protecție a mediului în ceea ce privește apa subterană:

„[S]tatele membre protejează, îmbunătățesc și refac toate corpurile de apă subterană, asigură un echilibru între captările și realimentarea pânzei freatice cu scopul de a obține o stare bună a corpurilor de apă subterane, în conformitate cu dispozițiile prevăzute în anexa V, în termen de cel mult 15 ani de la data intrării în vigoare a prezentei directive, sub rezerva aplicării prelungirilor determinate în conformitate cu alineatul (4) și a aplicării alineatelor (5), (6) și (7), fără a aduce atingere alineatului (8) și sub rezerva aplicării articolului 11 alineatul (3) litera (j).”

21.      Articolul 4 alineatul (1) litera (c) din Directiva‑cadru privind apa prevede un regim special pentru zonele protejate:

„Statele membre asigură respectarea tuturor standardelor și obiectivelor în termen de cel mult 15 ani de la data intrării în vigoare a prezentei directive, cu excepția cazului în care există dispoziții contrare în legislația comunitară pe baza căreia a fost stabilită fiecare zonă protejată.”

22.      Articolul 4 alineatul (4) din Directiva‑cadru privind apa permite prelungirea cu până la doisprezece ani a termenelor stabilite la articolul 4 alineatul (1).

4.      Directiva privind apele subterane

23.      Articolul 4 alineatul (2) din Directiva privind apele subterane(8) precizează în ce cazuri un corp de apă subterană se află într‑o stare bună.

„Se consideră că un corp sau un grup de corpuri de apă subterană sunt în stare chimică bună atunci când:

(a)      […]

(b)      valorile corespunzătoare standardelor de calitate a apelor subterane enumerate în anexa I […] nu sunt depășite în niciun punct de control din corpul sau din grupul de corpuri de apă subterană sau

(c)      […]”

24.      La punctul 1 din anexa I la Directiva privind apele subterane este stabilit un standard de calitate a apelor subterane corespunzând unui conținut de nitrați de 50 mg/l.

C.      Dreptul austriac

25.      Utilizarea apelor subterane este reglementată la articolul 10 alineatul 1 din Wasserrechtsgesetz (Legea privind regimul apelor), în sensul că proprietarii funciari pot utiliza apa subterană necesară gospodăriei fără autorizație din partea autorității competente pentru regimul apelor în cazul în care captarea se realizează numai cu pompe operate manual sau cu fântâni cu scripete sau atunci când prelevarea este efectuată într‑o proporție rezonabilă în raport cu terenul.

III. Situația de fapt și cererea de decizie preliminară

26.      Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland (Asociația gestionarilor rețelelor de apă din regiunea nordică a Landului Burgenland, Austria), domnul Robert Prandl și Gemeinde Zillingdorf (comuna Zillingdorf, Austria) au solicitat Bundesministerium für Land und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (Ministerul Federal al Agriculturii, Pădurilor, Mediului și Gospodăririi apelor, Austria) de la acea dată să modifice programul de acțiune adoptat sub forma unui regulament național cu ocazia transpunerii articolului 5 alineatul (4) din Directiva privind nitrații, astfel încât să se țină seama de Directiva privind nitrații și să se asigure protecția garantată de această directivă, în special în ceea ce privește sănătatea umană, în utilizarea apelor subterane din corpul de apă subterană în care se găseau puțurile celor trei părți.

27.      Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland este, ca mărime, al patrulea furnizor de apă din Austria. Acesta oferă servicii de furnizare a apei, dispunând de 45 de surse de apă active, și anume puțuri și izvoare, și furnizează apă către o medie anuală de aproximativ 160 000 de persoane. Asociația este o persoană juridică de drept public, și anume o asociație a mai multor comune. Ea are obligația ‑ prevăzută de un regulament național ‑ de a îndeplini misiunea publică de furnizare a apei, inclusiv de a asigura colectarea taxelor aferente distribuției de apă într‑o regiune delimitată în mod specific. Proprietarii de terenuri cu construcții din regiunea sa de furnizare sunt, de regulă, obligați să racordeze aceste clădiri la rețeaua de distribuție. De asemenea, Wasserleitungsverband este împuternicită, prin adoptarea unui regulament, să perceapă taxe pentru furnizarea apei (având calitatea de apă potabilă). Asociația ia măsuri de reducere sub valoarea de 50 mg/l a concentrației de nitrați din apele subterane captate în scopul furnizării de apă potabilă, înainte de a ajunge la consumatori.

28.      Domnul Robert Prandl, un particular din Austria Inferioară, își acoperă în prezent necesarul de apă din puțul situat pe terenul casei sale. Din cauza concentrației crescute de nitrați, acesta nu utilizează respectiva apă ca apă potabilă. Prin urmare, acesta își procură întreaga cantitate de apă potabilă de la un furnizor public de apă.

29.      Comuna Zillingdorf este situată în Austria Inferioară și exploatează un puț de apă reciclată pentru scopuri comunale. Inițial, acesta a fost un puț de apă potabilă, însă, din cauza concentrației ridicate de nitrați, a primit ulterior o clasificare inferioară, corespunzătoare captării apei reciclate.

30.      La data depunerii cererii introductive, conținutul de nitrați din apele subterane înregistra depășiri de peste 100 % ale nivelului de 50 mg/l, aceleași depășiri fiind înregistrate și în prezent la anumite puncte de măsurare ale Wasserleitungsverband. La data depunerii cererii introductive, apa din fântâna casnică a domnului Prandl avea o concentrație de nitrați de 59 mg/l, însă în luna decembrie a anului 2017 aceasta s‑a situat sub pragul de 50 mg/l. Este cert că valorile variază, astfel încât nu se poate porni de la premisa menținerii în mod constant a unor valori inferioare pragului de 50 mg/l. La data depunerii cererii introductive, apa din puțul comunei înregistra o concentrație de nitrați de 71 mg/l, valoare care a rămas ridicată și în luna decembrie a anului 2017.

31.      Este cert că apa cu o concentrație de nitrați care depășește 50 mg/l nu se utilizează în mod direct ca apă potabilă. Nu se cunosc alte riscuri directe privind sănătatea, care să reiasă din valorile ridicate ale concentrației de nitrați din sursele de apă menționate în speță.

32.      De asemenea, este cert că, prin intermediului programului de acțiune, au fost și sunt stabilite, în conformitate cu articolul 5 alineatul (4) din Directiva privind nitrații, măsuri în vederea atingerii obiectivelor prevăzute de directivă. De asemenea, este cert că valorile concentrației de nitrați în apele subterane din regiunile delimitate de cei trei reclamanți au fost și sunt în mod constant ridicate într‑o anumită perioadă.

33.      În Austria Inferioară există obligația de racordare la rețeaua publică de alimentare cu apă. Pe de altă parte, utilizarea unei fântâni casnice în lipsa unei autorizații ar fi permisă domnului Prandl în temeiul dreptului național, cu anumite restricții de ordin juridic. Furnizarea apei către domnul Prandl și către comuna Zillingdorf nu se face prin intermediul Wasserleitungsverband, ci prin intermediul altor furnizori publici de apă. Nu există un risc direct pentru sănătate ca urmare a valorilor ridicate ale concentrației de nitrați.

34.      Cererea formulată de cei trei reclamanți a fost respinsă prin decizia atacată în prezent la Verwaltungsgericht Wien (Tribunalul Administrativ din Viena, Austria), pentru motivul că este inadmisibilă, în lipsa unor drepturi subiective ale unor subiecți de drept public, respectiv în lipsa unei afectări directe. Prin urmare, Verwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ) adresează Curții următoarea întrebare preliminară:

„Articolul 288 TFUE coroborat cu articolul 5 alineatul (4) sau cu dispozițiile coroborate ale articolului 5 alineatul (5) și ale punctului 2 din secțiunea A din anexa I la Directiva privind nitrații trebuie interpretat în sensul că:

a)      un furnizor public de apă care, înainte de a distribui apa potabilă către consumatori (care se racordează în mod obligatoriu), tratează în mod corespunzător apa cu conținut ridicat de nitrați din puțul pe care îl are la dispoziție pentru prelevare, astfel încât, înainte de distribuire, apa să aibă un conținut de nitrați mai mic de 50 mg/l, și care are obligația legală să asigure furnizarea apei într‑o anumită zonă este vizat în mod direct, în sensul jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene (în speță, prin transpunerea eventual insuficientă a Directivei privind nitrații), atunci când, din cauza planurilor de acțiune pretins insuficiente (întrucât, în zona acestui furnizor, apa are un conținut de nitrați de peste 50 mg/l), are obligația să ia măsuri de tratare a apei și astfel, în cadrul Directivei privind nitrații, îi sunt recunoscute drepturi subiective

a.1)      de a modifica un program de acțiune național adoptat anterior în scopul transpunerii Directivei privind nitrații [în sensul articolului 5 alineatul (4) din Directiva privind nitrații] prin luarea unor măsuri mai stricte, menite să permită îndeplinirea obiectivelor prevăzute la articolul 1 din Directiva privind nitrații, mai precis respectarea concentrației maxime de nitrați de 50 mg/l în apele subterane, măsurată la fiecare punct de prelevare?

a.2)      de a lua măsuri suplimentare sau de a adopta acțiuni consolidate [în conformitate cu articolul 5 alineatul (5) din Directiva privind nitrații], în scopul realizării obiectivelor articolului 1 din Directiva privind nitrații, mai precis atingerea unei concentrații maxime de nitrați de 50 mg/l în apele subterane, măsurată la fiecare punct de prelevare?

b)      un consumator care, potrivit legii, ar fi autorizat să utilizeze apa din fântâna sa pentru consum propriu, dar care, din cauza concentrației mari de nitrați, nu o utilizează (la momentul întocmirii cererii pe care se întemeiază procedura din speță, acesta nu putea utiliza apa și în perioada de soluționare a prezentei cereri de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene apa ar putea fi, desigur, utilizată, însă este de așteptat ca, în mod cert, concentrația de nitrați în apă să depășească din nou pragul de 50 mg/l) și se aprovizionează cu apă de la un furnizor public de apă, este vizat în mod direct, în sensul jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene (în speță, prin transpunerea eventual insuficientă a Directivei privind nitrații), atunci când, din cauza planurilor de acțiune pretins insuficiente, apa de la punctul său de prelevare (fântâna casnică) având un conținut de nitrați de peste 50 mg/l, nu poate să își exercite dreptul de folosire restricționată a apei subterane prevăzut de lege pe proprietatea sa funciară și astfel, în cadrul Directivei privind nitrații, îi sunt recunoscute drepturi subiective

b.1)      de a modifica un program de acțiune național adoptat anterior în scopul transpunerii Directivei privind nitrații [în sensul articolului 5 alineatul (4) din Directiva privind nitrații] prin luarea unor măsuri mai stricte, menite să permită îndeplinirea obiectivelor prevăzute la articolul 1 din Directiva privind nitrații, mai precis respectarea concentrației maxime de nitrați de 50 mg/l în apele subterane, măsurată la fiecare punct de prelevare?

b.2)      de a lua măsuri suplimentare sau de a adopta acțiuni consolidate [în conformitate cu articolul 5 alineatul (5) din Directiva privind nitrații], în scopul realizării obiectivelor articolului 1 din Directiva privind nitrații, mai precis atingerea unei concentrații maxime de nitrați de 50 mg/l în apele subterane, măsurată la fiecare punct de prelevare?

c)      o comună, în calitate de organism public, care exploatează, respectiv pune la dispoziție puțul comunal pentru alimentare cu apă potabilă doar ca puț de apă reciclată, din cauza concentrației de nitrați care depășește pragul de 50 mg/l ‑ fără să aducă atingere alimentării cu apă potabilă ‑, este vizată în mod direct, în sensul jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene (în speță, prin transpunerea eventual insuficientă a Directivei privind nitrații prin planuri de acțiune insuficiente), atunci când apa are un conținut de nitrați de peste 50 mg/l, utilizarea ca apă potabilă nefiind posibilă în aceste condiții și astfel, în cadrul Directivei privind nitrații, îi sunt recunoscute drepturi subiective

c.1)      de a modifica un program de acțiune național adoptat anterior în scopul transpunerii Directivei privind nitrații [în sensul articolului 5 alineatul (4) din Directiva privind nitrații] prin luarea unor măsuri mai stricte, menite să permită îndeplinirea obiectivelor prevăzute la articolul 1 din Directiva privind nitrații, mai precis respectarea concentrației maxime de nitrați de 50 mg/l în apele subterane, măsurată la fiecare punct de prelevare?

c.2)      de a lua măsuri suplimentare sau de a adopta acțiuni consolidate [în conformitate cu articolul 5 alineatul (5) din Directiva privind nitrații], în scopul realizării obiectivelor articolului 1 din Directiva privind nitrații, mai precis atingerea unei concentrații maxime de nitrați de 50 mg/l în apele subterane, măsurată la fiecare punct de prelevare?

În orice ipoteză, în toate cele trei cazuri de mai sus, protecția sănătății consumatorilor este garantată fie prin prelevarea de apă de la furnizori de apă ofertanți (în contextul obligației și al dreptului de racordare) – în cazurile b) și c) –, fie prin măsuri de tratare corespunzătoare, în cazul a).”

35.      Au fost prezentate observații scrise de către Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland, domnul Robert Prandl și comuna Zillingdorf, în comun, în calitate de reclamanți în litigiul principal, precum și de către Republica Austria, Regatul Țărilor de Jos și Comisia Europeană. Aceștia, precum și Republica Polonă au participat de asemenea la procedura orală, desfășurată la 6 februarie 2019.

IV.    Apreciere juridică

36.      Prin intermediul cererii de decizie preliminară se urmărește să se stabilească dacă cei trei reclamanți din litigiul principal, o întreprindere publică de furnizare a apei potabile, o comună care exploatează un puț și proprietarul particular al unui puț, pot cere ca, în temeiul Directivei privind nitrații, autoritățile competente să ia măsuri care depășesc cadrul programului de acțiune național existent, în vederea punerii în aplicare a Directivei privind nitrații, pentru a obține în apele subterane un conținut de nitrați inferior pragului de 50 mg/l.

37.      În acest sens, vom începe prin a analiza măsura în care reclamanții pot invoca, în principiu, dispozițiile din Directiva privind nitrații, iar apoi vom examina condițiile în care ar putea să existe un drept la măsuri suplimentare care să asigure o reducere corespunzătoare a conținutului de nitrați.

A.      Posibilitatea de a invoca Directiva privind nitrații

38.      În ceea ce privește dreptul celor trei reclamanți din litigiul principal să se întemeieze pe Directiva privind nitrații, Austria și Țările de Jos susțin că nivelul nitraților în apa din puț nu ar constitui un pericol efectiv pentru sănătate, întrucât sistemul public de alimentare cu apă ar oferi suficientă apă potabilă, astfel încât nu ar exista valori excesive ale conținutului de nitrați. Ca și Polonia, aceștia avertizează cu privire la riscul admiterii unei actio popularis.

39.      Acest argument nu este convingător.

40.      Atât timp cât lipsesc norme de drept ale Uniunii cu privire la procedurile de control jurisdicțional, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru atribuția de a reglementa modalitățile respective în temeiul principiului autonomiei procedurale, cu condiția însă ca acestea să nu fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor situații similare de natură internă (principiul echivalenței) și să nu facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității)(9).

41.      Deosebit de relevant în acest caz este principiul efectivității. Cu toate acestea, ar fi incompatibil cu efectul obligatoriu pe care articolul 288 TFUE îl recunoaște directivelor să se excludă, în principiu, posibilitatea ca persoanele vizate să invoce o obligație impusă de o directivă(10). Cel puțin persoanele fizice sau juridice afectate în mod direct de încălcarea dispozițiilor directivei trebuie să poată solicita autorităților competente, dacă este cazul prin sesizarea instanțelor competente, respectarea obligațiilor corespunzătoare(11).

42.      Cerința afectării directe este de natură să garanteze faptul că posibilitatea de a invoca dispozițiile aplicabile în mod direct ale unei directive nu poate avea ca rezultat o actio popularis.

43.      În speță, afectarea directă a reclamanților rezultă din faptul că contaminarea cu nitrați a apelor subterane afectează utilizarea legitimă a puțurilor acestora. În plus, riscul potențial pentru sănătate determinat de contaminarea cu nitrați reprezintă, cel puțin în ceea ce privește persoana domnului Prandl, o afectare directă.

a)      Cu privire la împiedicarea utilizării puțurilor

44.      Până în prezent, Curtea a stabilit că, în ceea ce privește persoanele fizice, considerațiile cu privire la afectarea directă sunt în mod special valabile în privința unei directive care are ca scop protecția sănătății populației, respectiv sănătatea publică(12). Directiva privind nitrații împărtășește acest obiectiv, conform celui de al șaselea considerent și articolului 2 litera (j)(13). Cu toate acestea, afectarea directă a reclamanților se bazează în primul rând, în cazul de față, doar în mod indirect pe protejarea sănătății.

45.      Acest lucru este posibil deoarece Curtea s‑a limitat să arate că considerațiile privind posibilitatea de a invoca dispozițiile de mediu din dreptul Uniunii s‑ar aplica în mod special acelor dispoziții care au ca scop protejarea sănătății. Hotărârea Folk, în care încălcarea drepturilor de pescuit a fost suficientă pentru a justifica invocarea Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător(14), coroborată cu Directiva‑cadru privind apa(15) arată că, pe lângă acestea, sunt posibile și alte forme în care o persoană poate fi afectată.

46.      Toți cei trei reclamanți din litigiul principal sunt vizați în mod direct, întrucât au dreptul, astfel cum reiese din decizia de trimitere, de a‑și utiliza puțurile pentru extracția de apă potabilă, însă nu pot să își exercite acest drept fără a supune apa unor tratamente suplimentare. Astfel, apa cu un conținut de nitrați de peste 50 mg/l nu poate fi utilizată ca apă potabilă, conform limitei stabilite din motive de sănătate publică, în conformitate cu articolul 5 și cu partea B a anexei I la Directiva privind apa potabilă.

47.      Faptul că această calitate de a fi afectat intră sub incidența obiectivului de protecție urmărit de Directiva privind nitrații, fiind, prin urmare, relevant din punct de vedere juridic, decurge în special din articolul 2 litera (j). Conform acestui articol, directiva urmărește să prevină obstrucționarea utilizării legitime a apei.

48.      Potrivit deciziei de trimitere, utilizarea puțurilor pentru captarea apei potabile este una legitimă. Contrar celor susținute de Republica Austria, nu este necesar un drept pentru a putea obține pretutindeni apă subterană având calitatea de apă potabilă. Chiar și termenul „rechtmäßig” („legitim”) utilizat în versiunile în limbile germană și neerlandeză ale directivei arată că ar trebui să fie prevenită obstrucționarea unei utilizări licite a apei, prin urmare nu este necesar un drept aplicabil în mod obligatoriu. Versiunile în limbile franceză și engleză sunt chiar mai explicite în această privință, întrucât utilizează termenii „légitime” și „legitimate”. Aceste versiuni lingvistice ar putea fi înțelese în sensul că în discuție este utilizarea legitimă a apei.

49.      Pe de altă parte, punctul 1 din secțiunea A din anexa I la Directiva privind nitrații, în care este stabilită valoarea‑limită a nitraților drept criteriu pentru apele interioare vulnerabile prin trimitere la Directiva ‑ în prezent abrogată ‑ privind calitatea apei de suprafață destinate preparării apei potabile(16) în statele membre, arată că tocmai utilizarea apei ca apă potabilă intră sub incidența obiectivului de protecție urmărit de Directiva privind nitrații(17).

50.      Prin urmare, este absolut suficient ca utilizarea ca apă potabilă să fie permisă pentru a fi afectat de o eventuală încălcare a Directivei privind nitrații, care restricționează utilizarea apei subterane ca apă potabilă. În cazul în care o persoană este astfel afectată, aceasta trebuie, în principiu, să aibă dreptul de a cere respectarea Directivei privind nitrații.

51.      În acest context, este irelevant dacă persoana este în măsură, așa cum este Wasserleitungsverband, să transfere eventualele costuri suplimentare unor terți, deoarece această necesitate reprezintă de asemenea un obstacol pentru utilizarea admisibilă a apelor subterane.

52.      O consecință a necesității de a demonstra că o persoană este afectată este, în plus, faptul că reclamanții din litigiul principal nu pot cere în general respectarea Directivei privind nitrații în Austria, ci numai în măsura în care este vizată apa subterană utilizată de aceștia. Astfel, pare îndoielnic că domnul Prandl sau comuna Zillingdorf sunt afectați de calitatea corpului de apă subterană Parndorfer Platte, care este prezentat în memoriul depus de aceștia împreună cu Wasserleistungsverband ca fiind deosebit de contaminat.

b)      Cu privire la protejarea sănătății

53.      În plus, riscul pentru sănătate ca urmare a contaminării cu nitrați întemeiază, cel puțin în ceea ce privește persoana domnului Prandl, o afectare directă.

54.      Până în prezent, Curtea nu a stabilit drept condiție prealabilă existența unui risc pentru sănătate specific, de neevitat. Acest lucru este evidențiat în special în Hotărârea Stichting Natuur en Milieu și alții, citată anterior, care a privit plafoanele naționale de emisii pentru anumiți poluanți. Depinde de dispersia poluanților dacă nerespectarea acestor plafoane atrage după sine un risc pentru sănătate(18). Totuși, independent de aceasta, Curtea a constatat că există persoane afectate în mod direct, care pot pune în aplicare respectarea acestor plafoane(19).

55.      În raport cu această jurisprudență, nu vedem niciun motiv pentru a fi mai restrictivi în ceea ce privește ipoteza unei afectări directe. Politica Uniunii în domeniul mediului urmărește să asigure, în conformitate cu articolul 3 alineatul (3) TUE, cu articolul 37 din Carta drepturilor fundamentale și cu articolul 191 alineatul (2) TFUE, un nivel înalt de protecție a mediului. Conform ultimei dispoziții menționate, aceasta se bazează pe principiile precauției și acțiunii preventive. Prin urmare, ar fi incompatibil ca punerea în aplicare pe cale judiciară a dreptului Uniunii în domeniul mediului să fie condiționată de un pericol concret inevitabil pentru sănătatea publică. Astfel, în acest caz, ar exista temerea că daunele produse sănătății intervin deja înainte de punerea în aplicare efectivă.

56.      De aici rezultă că, cel puțin persoanele fizice, în prezenta cauză, prin urmare, domnul Prandl, au dreptul să invoce Directiva privind nitrații în legătură cu deteriorarea calității apelor subterane de care sunt afectate.

57.      Pe de altă parte, Wasserleitungsverband și comuna Zillingdorf sunt persoane juridice, astfel încât acestea nu sunt direct afectate de potențialele riscuri pentru sănătate. În special în ceea ce privește comuna Zillingdorf, se poate presupune că, în temeiul legislației naționale, acesteia îi revine responsabilitatea de a proteja sănătatea locuitorilor săi. Wasserleitungsverband ar putea avea responsabilități similare în legătură cu clienții săi. Cu toate acestea, cererea de decizie preliminară nu cuprinde informații în această privință, astfel încât nu este necesar să se aprofundeze acest aspect.

c)      Cu privire la Convenția de la Aarhus

58.      Această interpretare a noțiunii de afectare rezultă chiar în mod direct din principiile fundamentale ale dreptului Uniunii. În plus, aceasta reprezintă de asemenea o transpunere adecvată a obligațiilor prevăzute la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus coroborat cu articolul 47 primul paragraf din Carta drepturilor fundamentale. În conformitate cu articolul 9 alineatul (3) din convenție, membrii publicului au acces ‑ în cazul în care îndeplinesc criteriile prevăzute de dreptul intern al statului ai cărui cetățeni sunt ‑ la proceduri administrative sau judiciare pentru a contesta acțiunile sau omisiunile autorităților publice care contravin dispozițiilor legislației interne privind mediul. Iar articolul 47 primul paragraf prevede că orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești.

59.      Acest drept ar fi golit de orice efect util, chiar de însăși substanța sa, dacă s‑ar admite că, prin criteriile stabilite de dreptul intern, anumitor categorii de „membri ai publicului”, a fortiori „membri ai publicului interesat”, care îndeplinesc cerințele impuse la articolul 2 punctul 5 din Convenția de la Aarhus, li s‑ar nega orice drept la o cale de atac(20).

60.      În conformitate cu articolul 2 punctul 5 din Convenția de la Aarhus, publicul interesat cuprinde publicul afectat sau care poate fi afectat de luarea deciziilor în domeniul mediului sau care are un interes în ceea ce privește acest proces. În conformitate cu articolul 2 punctul 4 din convenție, publicul este constituit din persoane fizice și/sau juridice.

61.      Pentru motivele deja menționate, reclamanții din litigiul principal sunt afectați de contaminarea apelor subterane ca deținători de puțuri și, prin urmare, îndeplinesc cerințele prevăzute la articolul 2 punctul 5 din Convenția de la Aarhus.

62.      Din motive de exhaustivitate, trebuie remarcat faptul că existența articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus nu poate fi în niciun caz interpretată ca o limitare a posibilității de a invoca legislația Uniunii în materie de mediu. Astfel, conform articolului 3 alineatul (6), convenția nu prevede nicio derogare de la drepturile existente privind accesul la justiție în probleme de mediu. Astfel, referirea în cadrul articolului 9 alineatul (3) la criteriile prevăzute de legislația internă proprie nu justifică să se limiteze recurgerea la dreptul Uniunii.

d)      Concluzie intermediară

63.      În consecință, trebuie să se constate că un furnizor public de apă, un particular și o comună, în calitate de organism public, pot invoca, în principiu, Directiva privind nitrații, în măsura în care aceștia sunt afectați de o contaminare cu nitrați a apelor subterane, de exemplu întrucât sunt împiedicați să își utilizeze propriile puțuri în vederea captării legitime a apei potabile.

B.      Cu privire la dreptul de a solicita măsuri pentru respectarea valorii de 50 mg/l de nitrați în apele subterane

64.      Cu toate acestea, nu este încă stabilit în mod clar dacă reclamanții din litigiul principal au dreptul să solicite măsuri pentru respectarea valorii de 50 mg/l de nitrați în apele subterane.

65.      În toate situațiile în care dispozițiile unei directive sunt necondiționate și suficient de precise din punctul de vedere al conținutului, particularii sunt îndreptățiți să le invoce în fața instanțelor naționale împotriva statului fie atunci când acesta nu a transpus această directivă în dreptul național în termenele stabilite, fie atunci când a efectuat o transpunere incorectă(21). În special, caracterul suficient de precis poate să lipsească în cazul în care dispozițiile în cauză permit o marjă de apreciere. Cu toate acestea, în asemenea cazuri există cel puțin dreptul de a solicita unei instanțe să verifice dacă norma internă și aplicarea acesteia nu au depășit limitele marjei de apreciere stabilite de directivă(22).

66.      După cum subliniază Republica Austria, în această privință este lipsit de relevanță dacă directiva a fost transpusă în mod corect. Persoanele în cauză trebuie să fie în măsură să se întemeieze pe legislația care transpune dreptul Uniunii în cazul unei transpuneri corecte, respectiv cel puțin pe dispozițiile relevante din directivă, în cazul unei transpuneri incorecte. Pe de altă parte, reclamanții consideră cel puțin că Directiva privind nitrații nu a fost aplicată în mod corect.

67.      Articolul 5 alineatul (4), precum și articolul 4 și anexele II și III la Directiva privind nitrații conțin cerințe obligatorii care, cel puțin parțial, nu permit nicio marjă de apreciere. Un exemplu în acest sens îl reprezintă limitarea volumului maxim al efluenților de la complexele zootehnice care poate fi împrăștiat pe hectar în conformitate cu anexa III secțiunea 1 punctul 2(23). Întrucât persoanele afectate de contaminarea cu nitrați pot să se întemeieze, în principiu, pe directivă, acestea ar trebui de asemenea să poată solicita punerea în aplicare a acestor limite maxime și a cerințelor similare.

68.      Cu toate acestea, prin intermediul cererii de decizie preliminară se urmărește să se stabilească dacă există dreptul invocat de reclamanți în litigiul principal de a solicita măsuri prin care să se asigure un conținut de nitrați în apele subterane inferior valorii de 50 mg/l.

69.      Un asemenea drept ar putea decurge din articolul 5 alineatele (4) și (5) din Directiva privind nitrații. Articolul 5 alineatul (4) prevede că, în zonele vulnerabile, respectiv în Austria pe întreg teritoriul național, sunt puse în practică programe de acțiune al căror conținut este prevăzut în anexa III, precum și la articolul 4 și în anexa II. În conformitate cu articolul 5 alineatul (5), în afară de acestea, statele membre iau, în cadrul programelor de acțiune, toate măsurile suplimentare sau acțiunile consolidate pe care le consideră necesare, dacă se dovedește, de la început sau în baza experienței dobândite la punerea în aplicare a programelor de acțiune, că măsurile prevăzute la alineatul (4) nu vor fi suficiente pentru a atinge obiectivele definite la articolul 1.

70.      Părțile au opinii divergente în special cu privire la aspectul dacă valoarea conținutului de nitrați trebuie să fie inferioară valorii de 50 mg/l, dar și cu privire la intervalul de timp și la marja de apreciere de care dispun statele membre.

1.      Valoarea de 50 mg/l a conținutului de nitrați

71.      Republica Austria și Regatul Țărilor de Jos sunt în dezacord cu privire la faptul că Directiva privind nitrații întemeiază obligația de a preveni contaminarea apelor subterane cu mai mult de 50 mg/l sau de a reduce o contaminare existentă mai mare, astfel încât această valoare să nu fie depășită.

a)      Responsabilitatea agriculturii

72.      Trebuie să se admită, în favoarea acestei opinii, faptul că măsurile prevăzute de Directiva privind nitrații nu au în general ca obiect contaminarea apelor cu nitrați. Astfel, potrivit articolului 1, trebuie să fie redusă poluarea apelor provocată sau indusă de nitrații proveniți din surse agricole și să se prevină orice nouă poluare de acest tip.

73.      Prin urmare, în cazul în care o contaminare cu nitrați nu poate fi cauzată de agricultură, nu pot fi adoptate măsuri în temeiul Directivei privind nitrații. Cu toate acestea, contaminarea nu ar trebui să fie cauzată numai de agricultură(24). Dimpotrivă, adoptarea unor măsuri este deja necesară în cazul în care evacuarea compușilor azotați din surse agricole are o contribuție semnificativă la poluare(25). În trecut, Curtea a considerat deja ca fiind semnificativ faptul că agricultura valonă era responsabilă pentru 19 % din cantitatea totală de azot din bazinul râului Meuse și pentru 17 % din cantitatea totală de azot din bazinul râului Scheldt, iar aceste două râuri se varsă în apele eutrofizate ale Mării Nordului(26). Astfel, se poate observa că chiar și contribuții relativ limitate ale agriculturii la contaminarea cu azot sunt suficiente pentru a declanșa obligații în temeiul Directivei privind nitrații.

74.      Dovada că evacuările de azot din agricultura austriacă contribuie în mod semnificativ la contaminarea cu nitrați a apelor subterane din regiunea în care reclamanții din litigiul principal își exploatează puțurile reiese deja din faptul că Republica Austria aplică în acea regiune programe de acțiune în conformitate cu articolul 5 alineatul (4) din Directiva privind nitrații, deoarece, fără contribuții semnificative ale agriculturii la contaminare, nu ar fi necesară derularea programelor respective.

b)      Contaminarea cu nitrați admisibilă a apelor subterane

75.      Dacă agricultura contribuie în mod semnificativ la contaminarea cu nitrați, atât articolul 3 alineatul (1) și punctul 2 din secțiunea A din anexa I la Directiva privind nitrații, cât și definiția termenului de poluare prevăzută la articolul 2 litera (j) coroborat cu Directiva privind apa potabilă conduc la concluzia conform căreia contaminarea apelor subterane cauzată de o cantitate de nitrați mai mare de 50 mg/l ar trebui considerată drept poluare. În acest caz, statele membre trebuie să adopte măsuri în conformitate cu articolul 5 din Directiva privind nitrații.

76.      În conformitate cu articolul 3 alineatul (1) din Directiva privind nitrații, apele afectate de poluare și cele care ar putea fi afectate, dacă nu se iau măsurile prevăzute la articolul 5, sunt definite de statele membre în funcție de criteriile stabilite în anexa I. Această considerație se aplică, în conformitate cu punctul 2 din secțiunea A din anexa I la Directiva privind nitrații, în cazul în care apa subterană conține sau ar putea să conțină o cantitate de nitrați de peste 50 mg/l și(27) nu sunt adoptate măsurile prevăzute la articolul 5.

77.      În cazul în care o regiune cu un conținut de nitrați de peste 50 mg/l în apele subterane este considerată ca fiind afectată de poluare, atunci ar trebui ca această contaminare să fie prevenită sau înlăturată în conformitate cu articolul 1 din Directiva privind nitrații.

78.      În plus, articolul 2 litera (j) din Directiva privind nitrații definește poluarea ca fiind evacuarea compușilor azotați din surse agricole în mediul acvatic, direct sau indirect, cu consecințe de natură să pună în pericol sănătatea umană, să dăuneze resurselor vii și sistemului ecologic acvatic, să afecteze domeniul de agrement sau să creeze obstacole în calea altor utilizări legitime ale apelor.

79.      Astfel, contaminarea apelor subterane cu o cantitate de nitrați de peste 50 mg/l trebuie să fie considerată poluare fie și doar pentru că împiedică utilizarea legitimă a puțurilor pentru captarea apei potabile, deoarece, în ceea ce privește apa potabilă, în conformitate cu articolul 5 și anexa I partea B la Directiva privind apa potabilă, este prevăzută o limită a conținutului de nitrați de 50 mg/l.

80.      Distincția prezentată de Republica Austria între apa brută și apa potabilă nu este de natură să pună în discuție această concluzie.

81.      Este adevărat că Directiva privind nitrații nu întemeiază un drept de a utiliza în mod nelimitat apa subterană ca apă potabilă. Astfel, Directiva privind nitrații nu conține cerințe cu privire la alți poluanți sau la cazurile de contaminare cu nitrați care nu provin din surse agricole.

82.      Astfel cum s‑a explicat mai sus, Directiva privind nitrații are însă ca obiectiv să asigure că obținerea de apă potabilă nu este împiedicată din cauza contaminării cu nitrați a respectivelor ape(28), cel puțin în măsura în care această contaminare este cauzată în mod semnificativ de agricultură.

83.      Această interpretare a Directivei privind nitrații este confirmată de faptul că articolul 4 alineatul (2) și punctul 1 din anexa I la Directiva privind apele subterane stabilește de asemenea, pentru o stare chimică bună a apelor subterane, o valoare‑prag a conținutului de nitrați de 50 mg/l. Articolul 4 alineatul (2) din Directiva privind apele subterane menționează chiar criterii alternative pentru stabilirea stării chimice bune a apelor subterane. Pe de altă parte, potrivit articolului 4 alineatul (4) din Directiva‑cadru privind apa, nu au expirat încă termenele limită prelungite în scopul realizării acestei stări. Totuși, criteriul din Directiva privind apele subterane arată de asemenea că valoarea inclusă în Directiva privind nitrații ar trebui să fie determinantă pentru constatarea unui caz de poluare.

84.      În consecință, ar trebui ca măsurile de transpunere a Directivei privind nitrații să aibă ca obiectiv prevenirea sau eliminarea unei contaminări a apelor subterane cu o cantitate de nitrați de peste 50mg/l, în cazul în care evacuarea compușilor azotați din surse agricole contribuie în mod semnificativ la acea poluare.

2.      Cadrul temporal

85.      Republica Austria mai susține însă că nu este clar până la ce dată trebuie să fie realizate obiectivele menționate la articolul 1 din Directiva privind nitrații.

86.      Este adevărat că Directiva privind nitrații nu conține un termen limită până la care poluarea existentă trebuie redusă astfel încât să înregistreze o valoare mai mică decât cea menționată și să nu mai fie iminentă o nouă depășire. Unele termene corespunzătoare decurg mai degrabă din articolul 4 alineatele (1) și (4) din Directiva‑cadru privind apa coroborat cu Directiva privind apele subterane, iar acestea nu au expirat încă, date fiind prelungirile admisibile ale termenului limită.

87.      În plus, ar trebui menționat că termenele obligatorii în ceea ce privește starea unui corp de apă subterană pot fi asociate cu dificultăți insurmontabile și din punct de vedere practic. Astfel, în chiar al treisprezecelea considerent al Directivei privind nitrații se constată că condițiile geologice din anumite state membre sunt de așa natură încât vor fi probabil necesari mulți ani pentru ca măsurile de protecție să ducă la o îmbunătățire a calității apelor. Alți factori, cum ar fi cantitatea de precipitații din respectiva zonă sau evaporarea, joacă de asemenea un rol(29).

88.      Deși Directiva privind nitrații nu precizează însă până când trebuie realizate obiectivele prevăzute la articolul 1, ea conține totuși reglementări obligatorii în privința datei până la care vor trebui să fie adoptate măsurile necesare pentru atingerea acestor obiective. Mai exact, această obligație există de la data începerii primului program de acțiune sau pe baza experienței dobândite în punerea în aplicare a programelor de acțiune, cu alte cuvinte de îndată ce se constată că este necesară luarea unor măsuri(30). În legătură cu această dată, nu există nicio putere de apreciere.

89.      În plus, din articolul 5 alineatul (7) din Directiva privind nitrații reiese intervalul de timp în care statele membre trebuie să evalueze experiența menționată. Conform acestui articol, statele membre reexaminează programele lor de acțiune cel puțin o dată la patru ani și, dacă este necesar, le revizuiesc. În acest context, ar trebui ca acestea să adopte, în afara măsurilor prevăzute la articolul 5 alineatul (4) din Directiva privind nitrații, măsuri suplimentare sau acțiuni consolidate în conformitate cu articolul 5 alineatul (5), în cazul în care astfel de măsuri sunt necesare(31).

90.      Dacă în cadrul acestei reexaminări periodice nu se constată o îmbunătățire a situației, ar trebui, potrivit Curții, să se considere că programele de acțiune nu sunt suficiente(32). Statele membre nu pot, prin urmare, să aștepte până când nu mai există nicio suspiciune rezonabilă cu privire la necesitatea unor măsuri suplimentare sau a unor acțiuni consolidate(33). Așa cum remarcă Comisia, această concluzie este valabilă cu atât mai mult cu cât poluarea durează deja de mai mult timp.

91.      O putere de apreciere există cel mult în ceea ce privește măsurile adoptate, precum și ‑ în legătură cu acestea ‑ data la care sunt realizate obiectivele prevăzute la articolul 1 din Directiva privind nitrații.

92.      Cu toate acestea, statele membre trebuie să își exercite această putere de apreciere și să precizeze ce măsuri suplimentare adoptă, precum și când ar urma să fie atinse obiectivele menționate ca urmare a măsurilor respective. Astfel, conform articolului 10 alineatul (1) și punctului 4 litera (e) din anexa V la Directiva privind nitrații, statele membre trebuie să prezinte Comisiei un raport la fiecare patru ani, care să conțină, printre altele, previziunile lor privind perioada de timp în care apele vulnerabile trebuie să răspundă la măsurile cuprinse în programul de acțiune.

93.      Așadar, statele membre au obligația de a verifica în mod efectiv o dată la patru ani dacă programele de acțiune existente pentru punerea în aplicare a Directivei privind nitrații sunt suficiente pentru a preveni sau pentru a elimina contaminarea apelor subterane cauzată de un conținut de nitrați de peste 50 mg/l, precum și obligația de a adopta toate măsurile suplimentare sau acțiunile consolidate necesare, dacă se dovedește că nu se întâmplă acest lucru.

3.      Evaluarea programelor de acțiune

94.      Cu toate acestea, examinarea aspectului dacă programul de acțiune existent este suficient presupune o previzionare a efectelor acestuia în ceea ce privește contaminarea cu nitrați a apelor subterane. În plus, poate fi necesar să se evalueze ce măsuri suplimentare sunt necesare.

a)      Cu privire la criteriul de evaluare

95.      Încă din al treisprezecelea considerent, deja menționat, al Directivei privind nitrații rezultă că o astfel de evaluare în legătură cu apa subterană nu este întotdeauna ușoară, întrucât, astfel cum se menționează în acest considerent, din cauza condițiilor geologice locale, este probabil că vor fi necesari mulți ani pentru ca măsurile de protecție să ducă la o îmbunătățire a calității apelor. De asemenea, astfel cum s‑a arătat deja mai sus, este posibil să acționeze și alți factori, precum cantitatea de precipitații din zona respectivă sau evaporarea(34).

96.      Dreptul Uniunii permite ca, în evaluarea unor astfel de chestiuni complexe, să se acorde autorităților competente din statele membre o largă putere de apreciere, astfel cum am precizat recent în concluziile pe care le‑am prezentat în cauza Craeynest(35). De asemenea, Curtea a recunoscut deja o marjă de apreciere în privința anumitor dispoziții din Directiva privind nitrații(36).

97.      Spre deosebire de chestiunea ridicată în cauza Craeynest, care se referă la calitatea aerului(37), în prezenta procedură nu este evident că poluarea apelor subterane cu nitrați determină riscuri grave pentru sănătatea umană sau pentru obiective similare de protecția mediului în Uniune. Astfel, nu se impune o limitare a marjei de apreciere a autorităților competente.

98.      Cu toate acestea, în exercitarea acestei puteri de apreciere, statele membre trebuie să țină seama de scopul Directivei privind nitrații, care constă în reducerea poluării apelor cu nitrați din surse agricole(38). De asemenea, acestea trebuie să se asigure că îndeplinesc în mod corespunzător obiectivele politicii Uniunii în domeniul mediului, în conformitate cu cerințele prevăzute la articolul 191 alineatele (1) și (2) TFUE(39).

99.      Deși principiul autonomiei procedurale a statelor membre permite instanțelor naționale să supună astfel de decizii discreționare unei examinări riguroase(40), dreptul Uniunii nu le obligă să facă acest lucru. Este suficient, în principiu, ca acestea să își limiteze controlul jurisdicțional la deficiențele de evaluare evidente și la neregularitățile procedurale(41). În plus, trebuie să se verifice de asemenea dacă autoritățile competente au analizat cu atenție și cu imparțialitate toate aspectele relevante ale cauzei(42).

b)      Cu privire la examinarea aspectelor relevante

100. În litigiul principal, o importanță deosebită revine elucidării tuturor aspectelor relevante. Articolul 5 alineatul (6) primul paragraf din Directiva privind nitrații cuprinde cerințe determinante în acest sens, statele membre fiind obligate, în conformitate cu această dispoziție, să elaboreze și să pună în aplicare programe de supraveghere adecvate pentru a evalua eficacitatea programelor de acțiune.

101. Acest lucru înseamnă în special că ele nu ar trebui să se limiteze la efectuarea de măsurători în apele subterane, în cazul în care, ca urmare a condițiilor geologice și climatice, aceste măsurători nu sunt adecvate pentru a arăta, în cadrul perioadei de reexaminare de patru ani, dacă programele de acțiune sunt eficiente(43). Chiar dacă dreptul Uniunii nu impune statelor membre să facă imposibilul, acestea trebuie să utilizeze, dacă este necesar, metode de măsurare alternative care cel puțin sunt cunoscute ca fiind eficiente și să depună eforturi rezonabile pentru dezvoltarea unor metode noi, adecvate, atunci când acestea lipsesc în continuare. În consecință, raportul austriac privind punerea în aplicare a Directivei privind nitrații descrie un proiect‑pilot de prelevare de eșantioane din așa‑numitele ape de drenaj(44). În plus, ar putea fi luate în considerare tehnici de modelare sau măsurători în solul de deasupra pânzei freatice.

102. Chiar și în definirea acestor metode și în evaluarea rezultatelor acestora există o marjă de apreciere, deoarece acestea reprezintă chestiuni științifice complexe. Cu toate acestea, instanțele naționale trebuie să aibă cel puțin posibilitatea de a verifica dacă autoritățile responsabile aplică astfel de metode și dacă acestea ‑ și rezultatele lor ‑ sunt plauzibile din punct de vedere științific.

c)      Cu privire la motivarea programului de acțiune

103. În plus, instanța de trimitere va trebui să examineze dacă motivarea programului de acțiune răspunde prin afirmații clare și mai ales lipsite de contradicții tuturor suspiciunilor întemeiate din punct de vedere științific cu privire la faptul că programul este suficient.

104. Astfel cum Comisia a arătat în mod întemeiat, în evaluarea programului de acțiune de către autoritățile competente sunt semnificative mai ales eventualele depășiri ale valorii de 50 mg/l a concentrației de nitrați din apele subterane, precum și durata și evoluția acestora. În această privință, va trebui să se examineze în mod riguros argumentul prezentat de reclamanți în litigiul principal, potrivit căruia starea contaminării cu nitrați a apelor subterane nu s‑a îmbunătățit și, parțial, chiar s‑a înrăutățit, în pofida programelor de acțiune care se desfășoară din anul 2003.

105. Un alt aspect care merită examinat cu atenție este excedentul de azot care, potrivit raportului Austriei privind punerea în aplicare a Directivei privind nitrații, are începând din anul 2007 o valoare medie de 30 kg/ha pe an(45). Un astfel de excedent este, cel puțin la prima vedere, în contradicție cu articolul 5 alineatul (4) și cu punctul 3 din secțiunea 1 din anexa III la Directiva privind nitrații. Potrivit acestui raport, statele membre trebuie să limiteze împrăștierea de îngrășăminte pe terenurile agricole, având drept scop asigurarea unui echilibru între necesarul de azot estimat al culturilor și azotul adus culturilor de sol și de fertilizanți. Un excedent de azot nu poate fi însă considerat ca reprezentând un echilibru.

106. Cerințele în privința justificării programului de acțiune nu pot să fie totuși confundate cu aspectul dacă aprecierea organismelor competente este convingătoare. Cerințele în privința justificării programului de acțiune sunt, în principiu, deja îndeplinite dacă motivele invocate permit să se stabilească dacă aprecierea este viciată de o eroare vădită.

d)      Cu privire la constatarea unei erori vădite de apreciere

107. În sfârșit, în ceea ce privește constatarea existenței unei erori vădite de apreciere, Curtea nu a elaborat încă o definiție generală. Cu toate acestea, din jurisprudență reiese că o decizie nu este afectată de un astfel de viciu dacă este adoptată în mod „rezonabil”(46). Pe de altă parte, eroarea vădită se poate întemeia în special pe existența unor contradicții evidente sau pe lipsa unor elemente de probă care să justifice concluziile(47). De asemenea, este posibil ca o astfel de apreciere să fie contrazisă dacă se dovedește că nu este credibilă sau plauzibilă(48).

e)      Concluzie intermediară

108. În concluzie, trebuie să se constate că instanțele naționale trebuie să fie în măsură să verifice eficacitatea programelor de acțiune și decizia de a adopta sau de a renunța la măsuri suplimentare sau la acțiuni consolidate, cel puțin sub aspectul erorilor vădite, precum și sub aspectul respectării de către autoritățile competente a limitelor puterii lor de apreciere, precum și a cerințelor procedurale, în special a obligației de motivare și a analizării tuturor elementelor relevante.

V.      Concluzie

109. În consecință, propunem Curții să răspundă la cererea de decizie preliminară după cum urmează:

„1)      Un furnizor public de apă, un particular și o comună în calitate de autoritate publică pot, în principiu, să invoce Directiva 91/676/CEE a Consiliului din 12 decembrie 1991 privind protecția apelor împotriva poluării cu nitrați proveniți din surse agricole, în măsura în care sunt afectați de o contaminare a apelor subterane, de exemplu întrucât sunt împiedicați să își utilizeze în mod legitim propriile puțuri în scopul captării legitime a apei potabile.

2)      Măsurile de transpunere a Directivei 91/676 trebuie să urmărească prevenirea sau eliminarea unei contaminări a apelor subterane cauzate de un conținut de nitrați de peste 50 mg/l, în cazul în care evacuarea compușilor azotați din surse agricole contribuie în mod semnificativ la această poluare.

3)      Statele membre au obligația de a verifica în mod efectiv, o dată la patru ani, dacă programele de acțiune existente în vederea punerii în aplicare a Directivei privind nitrații sunt suficiente pentru a preveni sau pentru a elimina contaminarea apelor subterane cauzată de un conținut de nitrați de peste 50 mg/l și de a adopta toate măsurile suplimentare sau acțiunile consolidate necesare, dacă se dovedește că nu se întâmplă acest lucru.

4)      Instanțele naționale trebuie să fie în măsură să verifice eficacitatea programelor de acțiune și decizia de a adopta sau de a renunța la măsuri suplimentare sau la acțiuni consolidate, cel puțin sub aspectul erorilor vădite, precum și sub aspectul respectării de către autoritățile competente a limitelor puterii lor de apreciere, precum și a cerințelor procedurale, în special a obligației de motivare și a analizării tuturor elementelor relevante.”


1      Limba originală: germana.


i      Punctul 34 din prezentul text a făcut obiectul unei modificări de ordin lingvistic ulterior primei publicări.


2      Directiva 91/271/CEE a Consiliului din 21 mai 1991 privind tratarea apelor urbane reziduale (JO 1991, L 135, p. 40, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 43).


3      Directiva 91/676/CEE a Consiliului din 12 decembrie 1991 privind protecția apelor împotriva poluării cu nitrați proveniți din surse agricole (JO 1991, L 375, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 81).


4      Umweltbundesamt (Agenția Federală pentru Mediu, Germania) (https://www.umweltbundesamt.de/faqs-zu-nitrat-im-grund-trinkwasser#textpart-4).


5      Directiva 98/83/CE a Consiliului din 3 noiembrie 1998 privind calitatea apei destinate consumului uman (JO 1998, L 330, p. 32, Ediție specială, 15/vol. 4, p. 255), astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2015/1787 a Comisiei din 6 octombrie 2015 de modificare a anexelor II și III la Directiva 98/83/CE a Consiliului privind calitatea apei destinate consumului uman (JO 2015, L 260, p. 6).


6      Convenția privind accesul la informații, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu din 1998 (JO 2005, L 124, p. 4, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 204), ratificată prin Decizia 2005/370/CE a Consiliului din 17 februarie 2005 (JO 2005, L 124, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 201).


7      Directiva 2000/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei (JO 2000, L 327, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 6, p. 193), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2014/101/UE a Comisiei din 30 octombrie 2014 (JO 2014, L 311, p. 32).


8      Directiva 2006/118/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind protecția apelor subterane împotriva poluării și a deteriorării (JO 2006, L 372, p. 19, Ediție specială, 15/vol. 18, p. 209), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2014/80/UE a Comisiei din 20 iunie 2014 (JO 2014, L 182, p. 52).


9      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 1976, Rewe‑Zentralfinanz și Rewe‑Zentral (33/76, EU:C:1976:188, punctul 5), Hotărârea din 27 iunie 2013, Agrokonsulting (C‑93/12, EU:C:2013:432, punctele 35 și 36), și Hotărârea din 22 februarie 2018, INEOS Köln (C‑572/16, EU:C:2018:100, punctul 42).


10      Hotărârea din 7 septembrie 2004, Waddenvereniging și Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punctul 66), Hotărârea din 25 iulie 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punctul 37), Hotărârea din 8 noiembrie 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, punctul 44), și Hotărârea din 20 decembrie 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C‑664/15, EU:C:2017:987, punctul 34).


11      A se vedea în acest sens Hotărârea din 25 iulie 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punctul 39), și Hotărârea din 26 mai 2011, Stichting Natuur en Milieu și alții (C‑165/09-C‑167/09, EU:C:2011:348, punctul 100).


12      Hotărârea din 25 iulie 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punctul 37), Hotărârea din 26 mai 2011, Stichting Natuur en Milieu și alții (C‑165/09-C‑167/09, EU:C:2011:348, punctul 94), și Hotărârea din 19 noiembrie 2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, punctul 55).


13      A se vedea și Hotărârea din 29 aprilie 1999, Standley și alții (C‑293/97, EU:C:1999:215, punctul 34).


14      Directiva 2004/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind răspunderea pentru mediul înconjurător în legătură cu prevenirea și repararea daunelor aduse mediului (JO 2004, L 143, p. 56, Ediție specială, 15/vol. 11, p. 168), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/31/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 (JO 2009, L 140, p. 114).


15      Hotărârea din 1 iunie 2017, Folk (C‑529/15, EU:C:2017:419, punctele 47-49).


16      Directiva 75/440/CEE a Consiliului din 16 iunie 1975 privind calitatea apei de suprafață destinate preparării apei potabile în statele membre (JO 1975, L 194, p. 26, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 6).


17      A se vedea Hotărârea din 29 aprilie 1999, Standley și alții (C‑293/97, EU:C:1999:215, punctul 34).


18      Cu titlu de exemplu, Concluziile noastre prezentate în cauza Craeynest (C‑723/17, EU:C:2019:168, punctul 68 și următoarele, în special punctul 85).


19      Hotărârea din 26 mai 2011, Stichting Natuur en Milieu și alții (C‑165/09-C‑167/09, EU:C:2011:348, punctele 94 și 99-103).


20      Hotărârea din 20 decembrie 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C‑664/15, EU:C:2017:987, punctul 46).


21      A se vedea Hotărârea din 19 ianuarie 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, punctul 25), Hotărârea din 24 ianuarie 2012, Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, punctul 33), și Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Bauer și Willmeroth (C‑569/16 și C‑570/16, EU:C:2018:871, punctul 70).


22      Hotărârea din 24 octombrie 1996, Kraaijeveld și alții (C‑72/95, EU:C:1996:404, punctul 56), Hotărârea din 7 septembrie 2004, Waddenvereniging și Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punctul 66), Hotărârea din 25 iulie 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punctul 46), Hotărârea din 26 mai 2011, Stichting Natuur en Milieu și alții (C‑165/09-C‑167/09, EU:C:2011:348, punctele 100-103), Hotărârea din 5 septembrie 2012, Rahman și alții (C‑83/11, EU:C:2012:519, punctul 25), precum și Hotărârea din 8 noiembrie 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, punctul 44).


23      Hotărârea din 2 octombrie 2003, Comisia/Țările de Jos (C‑322/00, EU:C:2003:532, punctul 113), și Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Franța (C‑237/12, EU:C:2014:2152, punctul 129).


24      Hotărârea din 29 aprilie 1999, Standley și alții (C‑293/97, EU:C:1999:215, punctul 30), Hotărârea din 8 septembrie 2005, Comisia/Spania (C‑416/02, EU:C:2005:511, punctul 69), și Hotărârea din 22 septembrie 2005, Comisia/Belgia (C‑221/03, EU:C:2005:573, punctul 84).


25      Hotărârea din 29 aprilie 1999, Standley și alții (C‑293/97, EU:C:1999:215, punctul 35), și Hotărârea din 22 septembrie 2005, Comisia/Belgia (C‑221/03, EU:C:2005:573, punctul 87).


26      Hotărârea din 22 septembrie 2005, Comisia/Belgia (C‑221/03, EU:C:2005:573, punctul 86).


27      Astfel cum arată legătura cu articolul 3 alineatul (1) și cum confirmă în special versiunile în limbile franceză și engleză ale punctului 2 din secțiunea A din anexa I, termenul „și” din versiunea în limba germană ar trebui interpretat ca însemnând „dacă”.


28      A se vedea punctele 46-50 de mai sus.


29      Potrivit unui raport al Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft der Republik Österreich (Ministerul Federal al Agriculturii, Pădurilor, Mediului și Gospodăririi Apelor din Republica Austria), Vârsta apelor subterane în Austria  durata medie de staționare în corpuri de apă subterană selectate (versiunea decembrie 2015, https://www.bmnt.gv.at/wasser/wasserqualitaet/grundwasseralter.html), durata medie de staționare a apelor subterane în regiunile în cauză în litigiul principal este cuprinsă, în parte, între 11 și 25 ani, iar în parte, chiar între 25 și 50 ani.


30      Hotărârea din 2 octombrie 2003, Comisia/Țările de Jos (C‑322/00, EU:C:2003:532, punctul 166), și Hotărârea din 21 iunie 2018, Comisia/Germania (C‑543/16, nepublicată, EU:C:2018:481, punctul 53).


31      Trimiterea la articolul 5 în ansamblul său din versiunea în limba germană este în mod vădit eronată.


32      Hotărârea din 21 iunie 2018, Comisia/Germania (C‑543/16, nepublicată, EU:C:2018:481, punctul 61).


33      Hotărârea din 21 iunie 2018, Comisia/Germania (C‑543/16, nepublicată, EU:C:2018:481, punctele 63 și 64).


34      A se vedea nota de subsol 29.


35      C‑723/17, EU:C:2019:168, punctul 41 și următoarele. A se vedea în special în acest sens Hotărârea din 21 ianuarie 1999, Upjohn (C‑120/97, EU:C:1999:14, punctul 35), și Hotărârea din 9 iunie 2005, HLH Warenvertrieb și Orthica (C‑211/03, C‑299/03 și C‑316/03-C‑318/03, EU:C:2005:370, punctul 76).


36      Hotărârea din 29 aprilie 1999, Standley și alții (C‑293/97, EU:C:1999:215, punctele 37 și 39), Hotărârea din 2 octombrie 2003, Comisia/Țările de Jos (C‑322/00, EU:C:2003:532, punctul 46), Hotărârea din 27 iunie 2002, Comisia/Franța (C‑258/00, EU:C:2002:400, punctul 53), și Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Franța (C‑237/12, EU:C:2014:2152, punctul 30).


37      A se vedea în această privință Concluziile noastre prezentate în cauza Craeynest (C‑723/17, EU:C:2019:168, punctele 47 și 48, precum și punctul 53 și următoarele).


38      Hotărârea din 27 iunie 2002, Comisia/Franța (C‑258/00, EU:C:2002:400, punctul 53), Hotărârea din 2 octombrie 2003, Comisia/Țările de Jos (C‑322/00, EU:C:2003:532, punctul 46), și Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Franța (C‑237/12, EU:C:2014:2152, punctul 30).


39      Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Franța (C‑237/12, EU:C:2014:2152, punctul 30). A se vedea de asemenea Hotărârea din 2 octombrie 2003, Comisia/Țările de Jos (C‑322/00, EU:C:2003:532, punctul 45).


40      Concluziile noastre prezentate în cauza Craeynest (C‑723/17, EU:C:2019:168, punctul 39).


41      Hotărârea din 21 ianuarie 1999, Upjohn (C‑120/97, EU:C:1999:14, punctul 35), și Hotărârea din 9 iunie 2005, HLH Warenvertrieb și Orthica (C‑211/03, C‑299/03 și C‑316/03-C‑318/03, EU:C:2005:370, punctul 76). A se vedea în acest sens, în detaliu, Concluziile noastre prezentate în cauza Craeynest (C‑723/17, EU:C:2019:168, punctele 38-51).


42      Hotărârea din 9 martie 2010, ERG și alții (C‑379/08 și C‑380/08, EU:C:2010:127, punctul 61), Hotărârea din 22 noiembrie 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, punctul 88), Hotărârile din 18 iulie 2013, FIFA/Comisia (C‑204/11 P, EU:C:2013:477, punctul 20, și C‑205/11 P, EU:C:2013:478, punctul 21), Hotărârea din 5 noiembrie 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, punctul 48), și Hotărârea din 11 decembrie 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, punctul 38).


43      A se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iunie 2018, Comisia/Germania (C‑543/16, nepublicată, EU:C:2018:481, punctele 67 și 68).


44      Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft der Republik Österreich (Ministerul Federal al Agriculturii, Pădurilor, Mediului și Gospodăririi Apelor din Republica Austria), Directiva UE 91/676/CEE privind nitrații – Raportul Austriei 2016, p. 58 și 59.


45      Citat la nota de subsol 44, p. 40 și 41.


46      Hotărârea din 12 martie 2002, Omega Air și alții (C‑27/00 și C‑122/00, EU:C:2002:161, punctul 72).


47      Hotărârea din 22 noiembrie 2007, Spania/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, punctul 60).


48      Hotărârea din 14 iunie 2018, Lubrizol France/Consiliul (C‑223/17 P, nepublicată, EU:C:2018:442, punctul 39).