Language of document : ECLI:EU:C:2019:325

Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

EVGENI TANCHEV

11 päivänä huhtikuuta 2019 (1)

Asia C619/18

Euroopan komissio

vastaan

Puolan tasavalta

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 258 artikla – SEU 7 artikla – Oikeusvaltioperiaate – SEU 19 artiklan 1 kohta – Tehokkaan oikeussuojan periaate – Tuomareiden riippumattomuuden ja erottamattomuuden periaatteet – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 47 ja 51 artikla – Kansalliset toimenpiteet, joilla alennetaan ylimmän tuomioistuimen virassa olevien tuomareiden eläkeikää – Siirtymäajan puuttuminen – Kansalliset toimenpiteet, joilla tasavallan presidentille annetaan harkintavaltaa jatkaa ylimmän tuomioistuimen tuomareiden aktiivista virkakautta






I       Johdanto

1.        Esillä olevassa asiassa komissio on nostanut Puolan tasavaltaa vastaan SEUT 258 artiklaan perustuvan kanteen, jonka mukaan Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska ensinnäkin kansalliset toimenpiteet, joilla alennetaan niiden Sąd Najwyższyn (ylin tuomioistuin, Puola) tuomareiden eläkeikää, jotka on nimitetty kyseiseen tuomioistuimeen ennen 3.4.2018, ovat ristiriidassa tuomareiden erottamattomuuden periaatteen kanssa ja koska toiseksi kansalliset toimenpiteet, joilla Puolan tasavallan presidentille annetaan harkintavaltaa jatkaa Sąd Najwyższyn tuomareiden aktiivista virkakautta alennetun eläkeiän saavuttamisen jälkeen, ovat ristiriidassa tuomioistuinten riippumattomuuden periaatteen kanssa.

2.        Unionin tuomioistuimella on tässä asiassa perustavanlaatuinen tilaisuus ottaa kantaa – ensimmäistä kertaa SEUT 258 artiklan nojalla nostetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan suoran kanteen yhteydessä – jäsenvaltion toteuttamien tuomioistuinjärjestelmänsä organisaatiota koskevien tiettyjen toimenpiteiden yhteensopivuuteen SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa ja perusoikeuskirjan 47 artiklassa asetettujen, oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen varmistamista unionin oikeusjärjestyksessä koskevien vaatimusten kanssa.(2) Tähän asiaan liittyy myös merkittäviä kysymyksiä, jotka koskevat SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan aineellista soveltamisalaa suhteessa perusoikeuskirjan 47 artiklan aineelliseen soveltamisalaan sekä SEUT 258 artiklan ja SEU 7 artiklan mukaisten menettelyjen välistä suhdetta.

II     Asiaa koskevat oikeussäännöt

A       Unionin oikeus

3.        SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa määrätään seuraavaa:

”Jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla.”

B       Puolan oikeus

4.        Ylimmästä tuomioistuimesta 23.11.2002 annetun lain (Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym; Dz. U. 2002, nro 240, järjestysnumero 2052; sellaisena kuin se on muutettuna, jäljempänä vuonna 2002 ylimmästä tuomioistuimesta annettu laki) 30 §:n 1 momentin mukaan Sąd Najwyższyn tuomareiden eläkeikä oli 70 vuotta, ellei tuomari toimittanut Sąd Najwyższyn ensimmäiselle presidentille viimeistään kuusi kuukautta ennen kuin hän täytti 70 vuotta ilmoitusta, jossa hän esitti toiveensa jatkaa tehtäviensä hoitamista, ja todistusta terveydentilastaan. Siinä tapauksessa tuomari saattoi kyseisen lain 30 §:n 5 momentin mukaan jatkaa automaattisesti tehtäviensä hoitamista siihen asti, kunnes hän täytti 72 vuotta.

5.        Puolan tasavallan presidentti allekirjoitti 20.12.2017 ylimmästä tuomioistuimesta 8.12.2017 annetun lain (Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym; Dz. U. 2018, järjestysnumero 5; sellaisena kuin se on muutettuna, jäljempänä ylimmästä tuomioistuimesta annettu laki), joka tuli voimaan 3.4.2018.

6.        Ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain 37 §:n 1–4 momentissa säädetään seuraavaa:

”1.      Sąd Najwyższyn tuomareiden on jäätävä eläkkeelle heidän täyttäessään 65 vuotta, jolleivät he toimita aikaisintaan 12 kuukautta ja viimeistään 6 kuukautta ennen kuin he täyttävät [65 vuotta] ilmoitusta, jossa he esittävät toiveensa jatkaa tehtäviensä hoitamista, ja todistusta, joka on laadittu tuomarin viran hakijoihin sovellettavien edellytysten mukaisesti ja joka osoittaa, että heidän terveydentilansa sallii heidän toimia tuomioistuimen jäseninä, ja jollei Puolan tasavallan presidentti anna heille lupaa jatkaa heidän tehtäviensä hoitamista Sąd Najwyższyssä.

1a.      Ennen tällaisen luvan myöntämistä Puolan tasavallan presidentti pyytää lausunnon kansalliselta tuomarineuvostolta. Kansallinen tuomarineuvosto toimittaa lausuntonsa Puolan tasavallan presidentille 30 päivän kuluessa siitä päivästä, jona Puolan tasavallan presidentti on kehottanut sitä antamaan sen hänelle. Jos kansallinen tuomarineuvosto ei ole toimittanut lausuntoaan toisessa virkkeessä säädetyssä määräajassa, lausunnon katsotaan olevan puoltava.

1b.      Kun kansallinen tuomarineuvosto antaa 1a momentissa tarkoitetun lausunnon, se ottaa huomioon tuomioistuinjärjestelmän edun tai merkittävän yhteiskunnallisen edun ja erityisesti Sąd Najwyższyn jäsenten järkevän virkaan osoittamisen tai joidenkin Sąd Najwyższyn jaostojen työtaakasta johtuvat tarpeet.

2.      Edellä 1 momentissa tarkoitetut ilmoitus ja todistus osoitetaan Sąd Najwyższyn ensimmäiselle presidentille, joka toimittaa ne yhdessä lausuntonsa kanssa välittömästi Puolan tasavallan presidentille. Sąd Najwyższyn ensimmäinen presidentti toimittaa ilmoituksensa ja todistuksensa, joihin on liitetty Sąd Najwyższyn kollegion lausunto, Puolan tasavallan presidentille.

3.      Puolan tasavallan presidentti voi antaa kolmen kuukauden kuluessa siitä päivästä, jona se on saanut 1a momentissa tarkoitetun kansallisen tuomarineuvoston lausunnon tai jona määräaika, jonka kuluessa kyseinen lausunto on annettava, on päättynyt, Sąd Najwyższyn tuomarille luvan hoitaa edelleen tehtäviään. Jollei lupaa saada ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetussa määräajassa, tuomarin katsotaan olevan eläkkeellä siitä päivästä lukien, jona hän täyttää 65 vuotta. Jos Sąd Najwyższyn tuomari saavuttaa 1 momentissa tarkoitetun iän ennen kuin hänen toimikautensa jatkamista koskeva menettely päättyy, hän jatkaa tehtävissään, kunnes mainittu menettely on saatettu päätökseen.

4.      Edellä 1 momentissa tarkoitettu lupa myönnetään kolmeksi vuodeksi, ja se voidaan uusia kerran. Edellä 3 momentin säännöksiä sovelletaan soveltuvin osin. Tuomari, jolle on annettu lupa jatkaa tehtäviään Sąd Najwyższyssä, voi lähteä milloin tahansa eläkkeelle 65 vuotta täytettyään; hän tekee tästä ilmoituksen Sąd Najwyższyn ensimmäiselle presidentille, joka toimittaa sen välittömästi Puolan tasavallan presidentille. Sąd Najwyższyn ensimmäinen presidentti osoittaa ilmoituksensa suoraan Puolan tasavallan presidentille.”

7.        Ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain 111 §:n 1 ja 1a momentissa säädetään seuraavaa:

”1.      Sąd Najwyższyn tuomareiden, jotka ovat täyttäneet 65 vuotta tämän lain voimaantulopäivänä tai jotka saavuttavat tämän iän kolmen kuukauden kuluessa tästä voimaantulopäivästä lukien, on jäätävä eläkkeelle kyseisen kolmen kuukauden määräajan päättymistä seuraavasta päivästä lukien, jolleivät he toimita kuukauden kuluessa tämän lain voimaantulosta lukien 37 §:n 1 momentissa tarkoitettuja ilmoitusta ja todistusta ja jollei Puolan tasavallan presidentti anna heille lupaa jatkaa heidän tuomarin tehtäviensä hoitamista Sąd Najwyższyssä. Tämän lain 37 §:n 2–4 momentin säännöksiä sovelletaan soveltuvin osin.

1a.      Sąd Najwyższyn tuomareiden, jotka täyttävät 65 vuotta kolmen kuukauden määräajan päättymisen jälkeen ja ennen kuin 12 kuukautta on kulunut tämän lain voimaantulopäivästä, on jäätävä eläkkeelle 12 kuukauden kuluttua tästä voimaantulosta lukien, jolleivät he toimita kyseisen ajan kuluessa 37 §:n 1 momentissa tarkoitettuja ilmoitusta ja todistusta ja jollei Puolan tasavallan presidentti anna heille lupaa jatkaa heidän tuomarin tehtäviensä hoitamista Sąd Najwyższyssä. Tämän lain 37 §:n 1a–4 momentin säännöksiä sovelletaan soveltuvin osin.”

8.        Yleisten tuomioistuinten organisaatiosta annetun lain, ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta 10.5.2018 annettu laki (Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. 2018, järjestysnumero 1045; jäljempänä 10.5.2018 annettu muutoslaki) sisältää ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain muuttamista koskevien säännösten lisäksi tiettyjä itsenäisiä säännöksiä, jotka koskevat 65 vuoden eläkeiän 3.7.2018 mennessä saavuttaneiden Sąd Najwyższyn tuomareiden virkakauden jatkamista koskevaa menettelyä. Kyseisen lain 5 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Puolan tasavallan presidentti toimittaa välittömästi kansallisen tuomarineuvoston lausuntoa varten [ylimmästä tuomioistuimesta annetun] lain 37 §:n 1 momentissa ja 111 §:n 1 momentissa tarkoitetut ilmoitukset, joita hän ei ole tutkinut tämän lain voimaantulopäivään mennessä. Kansallinen tuomarineuvosto antaa lausuntonsa 30 päivän kuluessa siitä päivästä, jona Puolan tasavallan presidentti on kehottanut sitä tekemään näin. Puolan tasavallan presidentti voi antaa Sąd Najwyższyn tuomarille luvan jatkaa tehtäviensä hoitamista 60 päivän kuluessa siitä päivästä lukien, jona hän on saanut kansallisen tuomarineuvoston lausunnon tai jona määräaika, jonka kuluessa kyseinen lausunto on toimitettava, on päättynyt. [Ylimmästä tuomioistuimesta annetun] lain, sellaisena kuin se on muutettuna tällä lailla, 37 §:n 2–4 momentin säännöksiä sovelletaan soveltuvin osin.”

9.        Puolan tasavallan presidentti allekirjoitti 17.12.2018 ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain muuttamisesta 21.11.2018 annetun lain (Ustawa z dnia 21 listopada 2018 r. o. zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym; Dz. U. 2018, järjestysnumero 2507; jäljempänä 21.11.2018 annettu laki), joka tuli voimaan 1.1.2019. Kyseisen lain 1 §:n mukaan ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain 37 §:n 1a–4 momentti kumotaan, ja kyseisen lain 2 §:n mukaan Sąd Najwyższyn tuomarit, Sąd Najwyższyn ensimmäiseksi presidentiksi nimitetyt tuomarit mukaan lukien, jotka oli siirretty eläkkeelle ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain säännösten nojalla, saavat palata tuomarin virkaan, jolloin heidän katsotaan hoitaneen tehtäviään keskeytyksettä.

III  Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

10.      Vaikka komissio oli 20.12.2017 ottanut käyttöön SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaisen mekanismin,(3) se lähetti 2.7.2018 Puolalle SEUT 258 artiklan mukaisen virallisen huomautuksen ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain ja 10.5.2018 annetun muutoslain (jäljempänä kanteen kohteena olevat toimenpiteet) yhteensopivuudesta SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa ja kehotti sitä esittämään huomautuksensa kuukauden kuluessa.

11.      Puola vastasi viralliseen huomautukseen 2.8.2018 päivätyllä kirjeellä. Se kiisti komission väitteet ja vaati menettelyn lopettamista.

12.      Komissio osoitti 14.8.2018 Puolalle perustellun lausunnon, jossa se väitti Puolan jättäneen noudattamatta SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan määräysten mukaisia velvoitteitaan. Se kehotti Puolaa toteuttamaan lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kuukauden kuluessa lausunnon vastaanottamisesta.

13.      Puola vastasi 14.9.2018 perusteltuun lausuntoon ja toisti kantansa, jonka mukaan väite velvoitteiden noudattamatta jättämisestä oli perusteeton, ja vaati menettelyn lopettamista.

IV     Oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa

14.      Komissio nosti 2.10.2018 unionin tuomioistuimeen toimittamallaan kannekirjelmällä esillä olevan SEUT 258 artiklaan perustuvan kanteen. Se vaatii, että unionin tuomioistuin

–        toteaa, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan, yhdessä luettuina, mukaisia velvoitteitaan, koska se on alentanut Sąd Najwyższyn tuomareiden eläkeikää ja soveltanut kyseistä toimenpidettä tuomareihin, jotka on nimitetty kyseiseen tuomioistuimeen ennen 3.4.2018, ja antanut Puolan tasavallan presidentille harkintavaltaa sallia Sąd Najwyższyn tuomareiden jatkaa lainkäyttötehtäviensä hoitamista

–        velvoittaa Puolan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

15.      Puolan tasavalta vaatii 17.12.2018 toimittamassaan vastineessa, että unionin tuomioistuin

–        hylkää kanteen kokonaisuudessaan perusteettomana

–        velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

16.      Komissio teki 2.10.2018 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla SEUT 279 artiklaan ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 160 artiklan 2 ja 7 kohtaan perustuvan välitoimihakemuksen, jossa se vaati unionin tuomioistuinta määräämään, että Puolan on ensinnäkin lykättävä ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain 37 §:n 1–4 momentin ja 111 §:n 1 ja 1a momentin, 10.5.2018 annetun muutoslain 5 §:n sekä kaikkien muiden näiden säännösten nojalla toteutettujen toimenpiteiden soveltamista; toiseksi toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Sąd Najwyższyn tuomarit, joita mainitut säännökset koskevat, voivat hoitaa tehtäviään samassa virassa siten, että heillä on samat oikeudet ja että heihin sovelletaan samoja palvelussuhteen ehtoja kuin ennen 3.4.2018; kolmanneksi pidätyttävä kaikista toimenpiteistä, joilla Sąd Najwyższyyn nimitetään tuomareita tai uusi ensimmäinen presidentti niiden henkilöiden sijalle, joita kyseiset säännökset koskevat, ja neljänneksi ilmoitettava komissiolle kuukausittain toimenpiteistä, jotka se on toteuttanut noudattaakseen täysimääräisesti tätä määräystä.

17.      Komissio vaati lisäksi työjärjestyksen 160 artiklan 7 kohdan nojalla, että edellä mainitut välitoimet määrätään ennen kuin Puola on esittänyt huomautuksensa, koska unionin oikeutta sovellettaessa oli olemassa välitön vaara, että tehokkaan oikeussuojan periaatteelle aiheutetaan vakavaa ja korjaamatonta vahinkoa.

18.      Unionin tuomioistuimen varapresidentti hyväksyi 19.10.2018 antamallaan määräyksellä väliaikaisesti viimeksi mainitun vaatimuksen siihen saakka, kunnes annetaan määräys, jolla välitoimimenettely päätetään.(4)

19.      Unkari toimitti 22.10.2018 väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua välitoimimenettelyyn tukeakseen Puolan vaatimuksia. Väliintulohakemus hyväksyttiin 30.10.2018 annetulla määräyksellä asian käsittelyn suullista vaihetta varten.

20.      Unionin tuomioistuimen varapresidentti siirsi 23.10.2018 välitoimihakemuksen työjärjestyksen 161 artiklan 1 kohdan nojalla unionin tuomioistuimelle, joka ottaen huomioon asian merkityksen päätti työjärjestyksen 60 artiklan 1 kohdan nojalla jakaa asian suurelle jaostolle.

21.      Unionin tuomioistuin hyväksyi 17.12.2018 antamallaan määräyksellä komission välitoimihakemuksen kokonaisuudessaan siihen saakka, kunnes tuomio, jolla esillä oleva asia lopullisesti ratkaistaan, julistetaan.(5)

22.      Lisäksi komissio pyysi 2.10.2018 unionin tuomioistuinta käsittelemään esillä olevan asian Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 a artiklassa ja työjärjestyksen 133 artiklassa määrätyssä nopeutetussa menettelyssä. Unionin tuomioistuimen presidentti hyväksyi kyseisen pyynnön 15.11.2018 antamallaan määräyksellä.(6)

23.      Unkari toimitti 24.10.2018 väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen Puolan vaatimuksia. Unionin tuomioistuimen presidentti päätti 19.12.2018 työjärjestyksen 134 artiklan nojalla olla hyväksymättä vastauksen tai väliintulokirjelmän toimittamista. Väliintulohakemus hyväksyttiin 9.1.2019 annetulla määräyksellä asian käsittelyn suullista vaihetta varten.

24.      Komissio, Puola ja Unkari esittivät suulliset lausumansa 12.2.2019 pidetyssä istunnossa.

V       Asianosaisten ja väliintulijan lausumat

A       Komissio

25.      Komissio korosti istunnossa, että vaikka tässä asiassa riitautettuja ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain säännöksiä on muutettu 21.11.2018 annetulla lailla, ei ole varmaa, poistetaanko tällä lailla väitetyt unionin oikeuden rikkomiset, ja että joka tapauksessa asian ratkaisemiseen on edelleen intressi, kun otetaan huomioon tuomioistuinten riippumattomuuden merkitys unionin oikeusjärjestyksessä.

26.      Komissio painotti istunnossa myös sitä, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön(7) perusteella kanteen kohteena olevat toimenpiteet kuuluvat SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan soveltamisalaan ja että perusoikeuskirjan 47 artiklalla on merkitystä siltä osin kuin tällä artiklalla lisätään riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimukset SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan. Tämä merkitsee sitä, että perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta, joten komissio ei ole tällä oikeudenkäynnillä millään tavoin laajentamassa unionin toimivaltaa SEU 6 artiklan 1 kohdassa kielletyllä tavalla.

27.      Komission ensimmäisen väitteen mukaan ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain 37 §:n 1 momentilla ja 111 §:n 1 ja 1a momentilla, joilla on alennettu niiden Sąd Najwyższyn tuomareiden eläkeikää, jotka on nimitetty kyseiseen tuomioistuimeen ennen 3.4.2018, loukataan tuomareiden erottamattomuuden periaatetta, joka on tuomioistuinten riippumattomuuden kannalta olennaisen tärkeä seikka. Vaikka siinä ei suljeta pois järjestelmiä, joissa tuomarin eläkeikä ei ole sama kuin kyseisen tuomarin nimittämisajankohtana voimassa ollut eläkeikä, SEU 19 artiklan 1 kohdan noudattamiseksi lakiin on sisällytettävä riittävät takeet, kuten siirtymätoimenpiteitä tai vaiheittainen toteutus, jotta tällaisia järjestelmiä ei käytetä tuomioistuinten kokoonpanon muuttamiseen.

28.      Komission mukaan kanteen kohteena olevat toimenpiteet vaikuttavat yli kolmasosaan Sąd Najwyższyn tuomareista, eli 27 tuomariin kaikkiaan 72 tuomarista, mukaan lukien Sąd Najwyższyn ensimmäinen presidentti, jonka Puolan perustuslain 183 §:n 3 momentissa vahvistetun kuuden vuoden pituisen toimikauden piti päättyä 30.4.2020 ja jonka tehtävien tuomarina piti lakata 22.11.2022. Komission mukaan siirtymätoimenpiteiden puuttuessa kanteen kohteena olevat toimenpiteet merkitsevät perustavanlaatuista ja välitöntä muutosta Sąd Najwyższyn kokoonpanoon. Tällä loukataan tuomareiden erottamattomuuden periaatetta, koska alennettua eläkeikää sovelletaan ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain voimaantulopäivänä virassa olleisiin Sąd Najwyższyn tuomareihin, ja sillä on vakava vaikutus yleensä ammatillisesti erittäin kokeneista ja tästä syystä korkeammassa iässä olevista tuomareista muodostuvan Sąd Najwyższyn riippumattomuuteen.

29.      Komissio väittää vielä, että Sąd Najwyższyn tuomareiden eläkeiän kytkeminen yleiseen eläkeikään ei voi oikeuttaa tuomareiden erottamattomuuden periaatteen loukkaamista. Komissio katsoo, että vaikka jotkut tuomareista, joita kanteen kohteena olevat toimenpiteet koskevat, oli nimitetty silloin, kun eläkeiäksi oli vahvistettu 65 vuotta, heidän virkakauttaan oli jatkettu vuonna 2002 siihen saakka, kunnes he täyttävät 70 vuotta, ja tämä uusi ikäraja on otettava huomioon arvioitaessa, onko tuomarin virkakauden kestoa lyhennetty.

30.      Komission toisen väitteen mukaan ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain 37 §:n 1–4 momentilla ja 111 §:n 1 ja 1a momentilla ja 10.5.2018 annetulla muutoslailla, joilla Puolan tasavallan presidentille annetaan oikeus jatkaa Sąd Najwyższyn tuomareiden virkakautta, loukataan tuomioistuinten riippumattomuuden periaatetta, koska hänen päätöksensä ei perustu mihinkään sitovaan kriteeriin eikä sitä voida saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, minkä vuoksi tämä merkitsee liiallista harkintavaltaa, jonka avulla hän voi käyttää vaikutusvaltaa Sąd Najwyższyn tuomareihin. Komission mukaan on niin, että koska Puolan tasavallan presidentti voi päättää pidentää aktiivista virkakautta kaksi kertaa kolmen vuoden pituisella jaksolla, se, että tuomarin täytyy hankkia lupa jatkaakseen tehtäviensä hoitamista ensimmäisen kolmen vuoden jakson päätyttyä, loukkaa myös tuomioistuinten riippumattomuuden periaatetta. Komissio korostaa, että tämä väite pitää sisällään tuomarit, jotka on nimitetty Sąd Najwyższyyn 3.4.2018 jälkeen.

31.      Komissio väittää erityisesti, että tasavallan presidentin velvollisuus pyytää lausuntoa kansalliselta tuomarineuvostolta ei poista hänen liiallista harkintavaltaansa, sillä kyseinen lausunto liittyy hyvin yleisiin kriteereihin eikä sido presidenttiä. Komissio katsoo myös, että kansallinen tuomarineuvosto, jonka jäsenistä suurin osa on – vastoin eurooppalaisia normeja(8) – parlamentin eikä tuomareiden keskuudestaan valitsemia tuomareita, ei voi sitä koskevan uudistuksen vuoksi varmistaa tuomioistuinten riippumattomuutta. Komissio lisää, että 3.7.2018 mennessä 65 vuotta täyttäneiden tuomareiden osalta kanteen kohteena olevissa toimenpiteissä ei täsmennetä, millä kriteereillä kansallisen tuomarineuvoston pitäisi antaa lausuntonsa, ja että 3.7.2018 jälkeen 65 vuotta täyttävien tuomareiden osalta ei ole asetettu määräaikaa, jossa tasavallan presidentin on pyydettävä tällaista lausuntoa.

32.      Komissio väittää vielä, että muiden jäsenvaltioiden järjestelmät eivät ole verrattavissa Puolan tilanteeseen ja että Puolan säännöksissä päätösneuvottelujen luottamuksellisuudesta ja jaostojen kokoonpanosta sivuutetaan se, että tuomioistuinten riippumattomuus koskee oikeuslaitoksen organisaatiota ja sitä, vaikuttaako asianomainen elin riippumattomalta.

B       Puolan tasavalta

33.      Puolan tasavalta väittää ensinnäkin, että kanteella ei ole kohdetta ja että se pitäisi peruuttaa, koska kaikki tässä menettelyssä riitautetut säännökset on kumottu ja niiden oikeusvaikutukset lakkautettu 21.11.2018 annetulla lailla.

34.      Puola, jota Unkari tukee, väittää vielä, että kanteen kohteena olevat toimenpiteet eivät kuulu SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan tai perusoikeuskirjan 47 artiklan aineelliseen soveltamisalaan. Se korostaa tältä osin, että väitteet on tutkittava erikseen, sillä näillä määräyksillä on eri soveltamisala.

35.      Puola vetoaa Unkarin tukemana erityisesti siihen, että SEU 19 artiklan 1 kohdan perusteella on riidatonta, että Puola takaa asianosaisille tehokkaan oikeussuojakeinojen järjestelmän ja että Puolan tuomareihin sovelletaan riippumattomuuden takeita koskevaa järjestelmää, ja että näitä takeita ei voida arvioida pelkästään tuomareiden eläkkeelle siirtämistä koskevan yksittäisen säännöksen perusteella koko oikeusjärjestelmästä, jonka osa se on, riippumatta. Ne korostavat myös, että tuomio ASJP(9) eroaa tästä asiasta, koska se koskee kansallisia toimenpiteitä, joilla sovelletaan unionin oikeutta, eikä tue näkemystä, että unioni olisi saanut toimivallan lainkäytön järjestämisessä.

36.      Perusoikeuskirjan 47 artiklan osalta Puola ja Unkari väittävät, että kanteen kohteena olevilla toimenpiteillä ei sovelleta unionin oikeutta sen 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla eikä yksityisten subjektiivisia oikeuksia ole loukattu. Puola korostaa, että SEU 6 artiklan 1 kohdassa ja perusoikeuskirjan 51 artiklan 2 kohdassa kielletään perusoikeuskirjan tulkinta, jonka mukaan unioni voisi toimia sille annetun toimivallan ulkopuolella, mikä tuodaan esille Euroopan unionin perusoikeuskirjan soveltamisesta Puolaan ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan tehdyssä pöytäkirjassa N:o 30,(10) jonka mukaan perusoikeuskirjalla ei voida laajentaa unionin tuomioistuimen toimivaltaa.

37.      Ensimmäisestä väitteestä Puola toteaa, että komissio ei ole osoittanut Sąd Najwyższyn tuomareiden eläkeiän muuttumisen yhteyttä tuomareiden erottamattomuuden periaatteen väitettyyn loukkaamiseen. Puolan mukaan mikään ei viittaa siihen, että kanteen kohteena olevilla toimenpiteillä reagoitaisiin joidenkin tuomareiden antamiin ratkaisuihin, eikä tuomarin eläkkeelle siirtämistä voida pitää erottamisena, sillä tuomari on edelleen sidottu palvelussuhteeseensa ja saa palkkaa. Puola viittaa tuomareiden riippumattomuuden takeisiin, jotka on vahvistettu Puolan perustuslaissa, mukaan lukien tuomareiden erottamattomuuteen, mikä merkitsee sitä, että tuomari jää tietyn iän saavutettuaan eläkkeelle.(11)

38.      Puola vetoaa muun muassa siihen, että SEU 19 artiklan 1 kohdassa ei edellytetä, että tuomareiden eläkeikää alennettaessa säädetään siirtymäajasta heidän riippumattomuutensa takaamiseksi. Se väittää niin ikään, että kaikkiaan 72 tuomarin joukosta kanteen kohteena olevien toimenpiteiden kohteena olevista 27 tuomarista 17 oli nimitetty Sąd Najwyższyyn, kun eläkeiäksi oli vahvistettu 65 vuotta, ja niistä kymmenestä tuomarista, jotka oli nimitetty, kun eläkeikä oli 70 vuotta, tasavallan presidentti oli antanut kolmelle tuomarille luvan jatkaa tehtävissään, mikä tarkoittaa sitä, että ainoastaan seitsemään tuomariin sovellettiin alempaa eläkeikää kuin sitä, joka oli voimassa, kun heidät oli nimitetty Sąd Najwyższyyn.

39.      Puola korosti istunnossa Unkarin tukemana, että kanteen kohteena olevien toimenpiteiden tarkoituksena on kytkeä Sąd Najwyższyn tuomareiden eläkeikä Puolan yleiseen eläkeikään unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä hyväksytyllä tavalla.(12) Lisäksi Unkari katsoo, että kanteen kohteena olevat toimenpiteet ovat osa yleistä lainsäädäntökokonaisuutta, joka ei kohdistu määrättyyn tuomareiden ryhmään, ja että komission kanta estää kansallisia lainsäätäjiä mukauttamasta asiaa koskevia säännöksiä vastaamaan taloudellisia ja yhteiskunnallisia muutoksia.

40.      Toista väitettä tarkastellessaan Puola toteaa, että komission esille tuomaa mahdollista vaaraa siitä, että Sąd Najwyższyn tuomaria painostetaan siinä yhteydessä, kun tasavallan presidentti jatkaa tämän virkakautta, ei voida pitää SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan rikkomisena. Puola vetoaa erityisesti siihen, että Sąd Najwyższyn tuomareilla on riippumattomuuden takeet, joiden vuoksi he voivat antaa ratkaisunsa ilman painostusta, ja tuo esille Puolan säännökset päätösneuvottelujen luottamuksellisuudesta ja jaostojen kokoonpanosta. Se väittää, että tasavallan presidentti käyttää perustuslaillista oikeuttaan nimittää tuomarit Puolan perustuslain valvojana(13) ja tekee siten oman arviointinsa siitä seuraavien arvojen perusteella ilman, että Sąd Najwyższyn ensimmäisen presidentin (tai kollegion) ja kansallisen tuomarineuvoston lausunnot sitoisivat häntä. Puolan mukaan se, että tasavallan presidentin päätöstä ei voi saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, selittyy sillä, että Sąd Najwyższyn tuomareiden palvelussuhteet kuuluvat Puolan julkisoikeuden piiriin, ja tällainen tuomioistuinvalvonta olisi myös ristiriidassa Puolan perustuslain kanssa.

41.      Puola vetoaa vielä siihen, että kanteen kohteena olevissa toimenpiteissä vahvistetut kriteerit sitovat kansallista tuomarineuvostoa sen antaessa lausuntonsa, myös silloin kun kyse on 3.7.2018 mennessä 65 vuotta täyttäneistä tuomareista, ja vaikka 3.7.2018 jälkeen 65 vuotta täyttävien tuomareiden osalta näissä toimenpiteissä ei ole asetettu määräaikaa, jossa tasavallan presidentin on pyydettävä tällaista lausuntoa, käytännössä hän pyytää sitä välittömästi. Se toi istunnossa esille, että kansallisen tuomarineuvoston uudistus on esillä olevan asian kannalta epäolennainen ja että komission kanta, jonka mukaan tuomioistuinten riippumattomuus edellyttää tuomareiden tekevän tämänkaltaiset päätökset valitsemiensa elinten välityksellä, perustuu vaatimuksiin, joita ei ole yleisesti hyväksytty unionissa, ja on ristiriidassa useiden jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin tuomioistuimen järjestelmien kanssa ja johtaa siten tuomioistuinten riippumattomuutta koskevien kaksiosaisten vaatimusten soveltamiseen.

VI     Asian tarkastelu

42.      Mielestäni asiassa on arvioitava erikseen SEU 19 artiklan 1 kohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan aineellista soveltamisalaa. Väitteet pitäisi sen seurauksena jättää tutkimatta siltä osin kuin ne perustuvat perusoikeuskirjan 47 artiklaan, koska komissio ei ole esittänyt perusteluja, joiden mukaan Puola olisi soveltanut unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa edellytetyllä tavalla. Katson myös, että väitteet ovat perusteltuja siltä osin kuin ne perustuvat SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan ja että SEU 7 artiklan 1 kohdan mukaisen mekanismin käyttöön ottaminen ei ole esteenä esillä olevalle kanteelle.

43.      Tarkasteluni jakautuu neljään pääasialliseen osaan, joista ensimmäinen koskee kanteen tutkittavaksi ottamista siltä osin kuin se koskee 21.11.2018 annettua lakia (A); toinen SEUT 258 artiklan ja SEU 7 artiklan välistä suhdetta (B); kolmas SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan aineellista soveltamisalaa ja komission tukeutumista näihin määräyksiin yhdessä luettuina (C) ja neljäs kanteen perusteltavuutta (D).

A       Kanteen tutkittavaksi ottaminen 21.11.2018 annetun lain osalta

44.      Unionin tuomioistuin on vakiintuneesti katsonut, että kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt SEUT 258 artiklan mukaan noudattamatta velvoitteitaan, on otettava huomioon kyseisen jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.(14) Kanne jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, jota ei enää ollut olemassa kyseisen määräajan päättyessä, on jätettävä tutkimatta, koska sillä ei ole kohdetta.(15)

45.      Oikeuskäytännössä on myös vakiintuneesti katsottu, että komissiolla on intressi nostaa SEUT 258 artiklaan perustuva kanne myös silloin, kun väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on korjattu perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen.(16) Kyseinen kanne säilyttää kohteensa, joka voi muodostua erityisesti perusteen vahvistamisesta jäsenvaltion mahdolliselle vastuulle niitä kohtaan, joiden oikeudet perustuvat tähän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen.(17)

46.      Esillä olevassa asiassa komissio kehotti Puolaa toteuttamaan perustellun lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kuukauden kuluessa lausunnon vastaanottamisesta (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 12 kohta), joka tapahtui vastaanottoleiman mukaan 14.8.2018. Arvioitaessa sitä, onko velvoitteita jätetty noudattamatta, on siten otettava huomioon Puolan tilanne sellaisena kuin se oli 14.9.2018. Koska 21.11.2018 annettu laki tuli voimaan 1.1.2019, eli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen, kyseistä lakia ei voida ottaa huomioon eikä se merkitse sitä, että tällä kanteella ei olisi kohdetta.

47.      Tästä syystä 21.11.2018 annettu laki ei poista unionin tuomioistuimen tarvetta ratkaista asia, ja unionilla, muilla jäsenvaltioilla ja yksityisillä on voimakas intressi siihen, että unionin tuomioistuin antaa tuomion. Konkreettisesti todettuna tällainen tuomio perustuu oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen unionin oikeusjärjestelmässä ja antaa ohjeita siitä, mitä sen suojaamiseksi vaaditaan. Kysymyksellä siitä, onko väitetty unionin oikeuden noudattamatta jättäminen korjattu riittävästi 21.11.2018 annetulla lailla, ei siten ole merkitystä tämän menettelyn kannalta.(18)

B       SEUT 258 ja SEU 7 artikla

48.      SEUT 258 artiklan mukaan komissio voi nostaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen, jos se katsoo, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä ”sille perussopimusten mukaan kuuluvan velvollisuuden”. Tässä määräyksessä oleva viittaus ”perussopimuksiin”, verrattuna aikaisempaan EY 226 artiklaan, jossa viitattiin ”tähän sopimukseen”, merkitsee sitä, että komissio voi nostaa tällaisen kanteen EU-sopimuksen ja EUT-sopimuksen mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämisestä,(19) jollei SEU 24 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa ja SEUT 275 artiklassa määrätystä yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevasta erityisestä poikkeuksesta muuta johdu.(20) Tällainen kanne kattaa myös perusoikeuskirjan, joka on sitovaa unionin primaarioikeutta,(21) väitetyt rikkomiset, edellyttäen, että jäsenvaltion toiminta kuuluu sen soveltamisalaan.(22)

49.      Seuraavaksi on arvioitava, voiko komissio nostaa SEUT 258 artiklaan perustuvan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen, kun SEU 7 artiklan 1 kohdan mukainen mekanismi on jo otettu käyttöön, kuten tässä tapauksessa. Oikeuskirjallisuudessa onkin pohdittu, onko SEU 7 artikla ”lex specialis, jolla valvotaan unionin arvojen noudattamista ja määrätään seuraamuksia niiden noudattamatta jättämisestä ja joka saa siten etusijan SEUT 258 artiklan mukaiseen menettelyyn nähden tai jopa sulkee sen pois”.(23) Vaikka tässä oikeudenkäynnissä komission kanne perustuu SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan ja perusoikeuskirjan 47 artiklaan yhdessä luettuina, samoihin lainsäädännön muutoksiin, jotka koskevat ylimmästä tuomioistuimesta annettua lakia, sellaisena kuin se on muutettuna, vedotaan myös komission perustellussa ehdotuksessa neuvoston päätökseksi sen toteamisesta, että on olemassa selvä vaara, että Puola loukkaa vakavasti oikeusvaltioperiaatetta, kun siinä otetaan ensimmäistä kertaa käyttöön SEU 7 artiklan 1 kohdan mukainen mekanismi.(24)

50.      On vankkoja perusteita katsoa, että SEU 7 artiklassa ja SEUT 258 artiklassa määrätään erillisistä menettelyistä ja että niihin voidaan vedota samanaikaisesti. Kummankaan määräyksen sanamuodossa ei suljeta toista pois, ja kuten edellä on todettu (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 48 kohta), SEUT 258 artiklan viittaus ”perussopimusten mukaan kuuluvaan velvollisuuteen” kattaa lähtökohtaisesti kaikki unionin oikeussäännöt, jotka eivät liity yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan. Tätä tukevat SEU 7 artiklassa ja SEUT 258 artiklassa määrättyjen menettelyjen erilainen rakenne ja tarkoitus. SEU 7 artikla koskee olennaisesti ”poliittista” menettelyä, jolla puututaan tilanteeseen, jossa jokin jäsenvaltio ”loukkaa vakavasti ja jatkuvasti” SEU 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja, ja sille on asetettu korkea kynnys ja se voi johtaa jäsenvaltion jäsenyysoikeuksien, sen osallistumisoikeudet mukaan lukien, pidättämiseen.(25) SEUT 258 artikla on suora ”oikeudellinen” keino saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi unionin oikeuden täytäntöönpanon varmistamiseksi jäsenvaltioissa, ja sen tarkoituksena on saada toteamus jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, ja se voi johtaa myös rahamääräisten seuraamusten määräämiseen SEUT 260 artiklassa tarkoitetussa menettelyssä, jotta kyseessä oleva jäsenvaltio saataisiin lopettamaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen.(26) Nämä erot heijastavat sitä, että nämä menettelyt ovat itsenäisiä ja itse asiassa toisiaan täydentäviä ja että niitä voidaan soveltaa rinnakkain.(27) Lisäksi se, että SEUT 269 artiklassa, joka koskee Eurooppa-neuvoston tai neuvoston SEU 7 artiklan nojalla antaman säädöksen laillisuuden riitauttamista, rajoitetaan unionin tuomioistuimen toimivalta SEU 7 artiklan ”menettelyä koskevien sääntöjen noudattamiseen”, ei voi rajoittaa unionin tuomioistuimen valtaa antaa ratkaisu SEUT 258 artiklan mukaisen toimivaltansa perusteella.(28)

51.      Näin ollen se, että SEU 7 artiklan 1 kohdan mukainen mekanismi on otettu käyttöön, ei ole esteenä esillä olevalle kanteelle.

C       SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan soveltamisala

1.     Erillinen arviointi

52.      Komissio on nostanut esillä olevan kanteen, koska Puola ei ole noudattanut SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan, yhdessä luettuina, mukaisia velvoitteitaan. Sen kanne näyttää perustuvan näihin molempiin määräyksiin.

53.      Tämän vuoksi on pohdittava, onko asiassa arvioitava erikseen SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan aineellista soveltamisalaa, kuten Puola väittää, vai onko niin, kuten komissio väittää, ettei SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan rikkomiseen vetoamiseksi ole tarpeen osoittaa, että kanteen kohteena olevilla toimenpiteillä sovelletaan unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, jolloin perusoikeuskirjan 47 artiklan riippumattomuuden vaatimukset voidaan ”lisätä” SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan.

54.      Yhdyn Puolan kantaan siitä, että asiassa on arvioitava erikseen SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan aineellista soveltamisalaa. Tätä kantaa tukee myös unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jossa viitataan näiden kahden määräyksen väliseen suhteeseen tehokkaan oikeussuojan takaamisessa ja todetaan, että perusoikeuskirjan 47 artiklan soveltamisala on jäsenvaltioiden toimenpiteiden osalta määritelty sen 51 artiklan 1 kohdassa.(29)

55.      Myös tuomio ASJP tukee tätä arviointia. Vaikka ennakkoratkaisupyyntö tuossa asiassa koski SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan tulkintaa, unionin tuomioistuimen tuomio perustui ensin mainittuun määräykseen.(30) Unionin tuomioistuin totesi erityisesti ”SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan aineellisesta soveltamisalasta, että tässä määräyksessä on kyse ’unionin oikeuteen kuuluvista aloista’ riippumatta siitä, missä olosuhteissa jäsenvaltiot soveltavat tätä oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla”.(31) Unionin tuomioistuin tunnusti SEU 19 artiklan 1 kohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan ja vastaavasti ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 6 ja 13 artiklan, joihin kyseisen 47 artiklan ensimmäinen ja toinen kohta perustuvat,(32) välisen suhteen ilmaistaessa tehokkaan oikeussuojan periaate ja katsoi, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaiset tuomioistuinten riippumattomuuden vaatimukset vastaavat vaatimuksia, jotka vahvistetaan perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa, jossa mainitaan mahdollisuus saada asiansa ”riippumattoman” tuomioistuimen käsiteltäväksi yhtenä niistä vaatimuksista, jotka liittyvät tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevaan perusoikeuteen. Unionin tuomioistuin mainitsi perusoikeuskirjan 47 artiklan ja sitä koskevan oikeuskäytännön kuitenkin ainoastaan tukeakseen SEU 19 artiklan 1 kohtaan perustuvia toteamuksia.(33)

56.      Tuomiosta ASJP ei siten voida johtaa näiden kahden määräyksen soveltamista yhdessä perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaisen arvioinnin puuttuessa. Kyseisestä tuomiosta voidaan pikemminkin päätellä, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisella alakohdalla ja perusoikeuskirjan 47 artiklalla on eri aineellinen soveltamisala.

57.      Päinvastainen toteamus voisi kyseenalaistaa nykyisen järjestelmän, jolla valvotaan kansallisten toimenpiteiden yhteensopivuutta perusoikeuskirjan kanssa, ja avata mahdollisuuden käyttää SEU 19 artiklan 1 kohdan kaltaisia perussopimuksen määräyksiä ”verukkeena” perusoikeuskirjan soveltamisalan, sellaisena kuin se on vahvistettu sen 51 artiklan 1 kohdassa, rajojen kiertämiselle.

58.      Unionin tuomioistuimen tuomiota ASJP ei pitäisi pitää perusoikeuskirjan heikentämisenä tai sen 47 artiklan merkitystä vähentävänä. Se on tyylikäs ja johdonmukainen ratkaisu, jossa noudatetaan perusoikeuskirjan rajoja suhteessa jäsenvaltioihin, samalla kun sillä edistetään unionin oikeussuojajärjestelmää ja suojataan SEU 2 artiklassa vahvistettuja unionin keskeisiä arvoja.(34) Kyseisen tuomion perusteella SEU 19 artiklan 1 kohta on itsenäinen normi, jolla varmistetaan, että kansalliset toimenpiteet täyttävät tehokkaan oikeussuojan vaatimukset, tuomioistuinten riippumattomuus mukaan lukien, ja sillä täydennetään perusoikeuskirjan 47 artiklaa (ja tilanteen mukaan muita perusoikeuskirjan määräyksiä).(35)

59.      Myöhemmin annetuissa tuomiossa, kuten tuomiossa Achmea(36) ja tuomiossa Minister for Justice and Equality,(37) korostetaan, että SEU 19 artiklan 1 kohdan mukaan kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen yhteisenä tehtävänä on taata unionin oikeuden täysi soveltaminen kaikissa jäsenvaltioissa ja yksityisillä unionin oikeuden nojalla olevien oikeuksien oikeussuoja. Tämän vuoksi kansalliset toimenpiteet, jotka estävät kansallisia tuomioistuimia hoitamasta tehtäviään unionin tuomioistuimina, kuten toimenpiteet, jotka vievät niiltä toimivallan riidoissa, jotka voivat käsittää unionin oikeuden tulkintaa ja soveltamista (tuomio Achmea), tai vaarantavat niiden riippumattomuuden (tuomio Minister of Justice and Equality), estävät unionin tuomioistuinta toteuttamasta SEU 19 artiklan 1 kohdan mukaista tehtäväänsä huolehtia siitä, että perussopimusten soveltamisessa ja tulkinnassa noudatetaan lakia.(38) Tällaiset toimenpiteet vaarantavat nimittäin unionin oikeusjärjestyksen rakenteen ja toiminnan. Kehittäessään tuomion ASJP mukaisia SEU 19 artiklan 1 kohtaan perustuvia jäsenvaltioiden velvollisuuksia unionin tuomioistuimen on perussopimusten mukaisen toimivaltansa rajoissa huolehdittava siitä, että unionin oikeusjärjestyksen perusteet säilyvät ennallaan.

60.      Edellä esitetyistä syistä silloin, kun komissio vetoaa SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohtaan ja perusoikeuskirjan 47 artiklaan yhdessä luettuina, kuten tässä asiassa, sen on osoitettava, että kanteen kohteena olevat toimenpiteet kuuluvat näiden määräysten soveltamisalaan itsenäisesti.

2.     SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan soveltaminen esillä olevassa menettelyssä

61.      Unionin tuomioistuin totesi tuomiossa ASJP,(39)että SEU 19 artiklassa konkretisoituu SEU 2 artiklassa vahvistettu oikeusvaltion arvo ja että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan jokaisen jäsenvaltion on varmistettava, että elimet, jotka kuuluvat unionin oikeuden mukaisina ”tuomioistuimina” sen oikeussuojakeinojen järjestelmään unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla, täyttävät tehokkaan oikeussuojan vaatimukset, tuomioistuinten riippumattomuus mukaan lukien. Siltä osin kuin tällainen tuomioistuin voi lausua kysymyksistä, jotka koskevat unionin oikeuden soveltamista tai tulkintaa, asianomaisen jäsenvaltion on varmistettava, että kyseinen tuomioistuin täyttää nämä vaatimukset.

62.      Sitä, että tuomiossa ASJP kyseessä olleet toimenpiteet liittyivät unionin rahoitustukiohjelmaan, ei mainittu SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan aineellista soveltamisalaa koskevassa unionin tuomioistuimen arvioinnissa, eikä sillä perusteella voida siten tehdä eroa kyseisen asian ja esillä olevan asian välillä.

63.      Esillä olevassa asiassa on riidatonta, että Sąd Najwyższy voi unionin oikeudessa määriteltynä tuomioistuimena lausua kysymyksistä, jotka koskevat unionin oikeuden soveltamista ja tulkintaa.(40) Kanteen kohteena olevat toimenpiteet, joiden väitetään vaarantavan kyseisen tuomioistuimen riippumattomuuden, kuuluvat siten SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan aineelliseen soveltamisalaan.(41) Koska esillä oleva kanne koskee oikeusvaltioperiaatteen, joka on unionin perustana oleva arvo ja heijastuu SEU 19 artiklassa, loukkaamista, komissio voi siis nostaa tämän kanteen jäsenvaltiota vastaan SEUT 258 artiklan perusteella, vaikka kyseinen jäsenvaltio ei sovella unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

64.      Tässä ehdottamani SEU 19 artiklan 1 kohdan tulkinta on yhdenmukainen pöytäkirjan N:o 30 soveltamisalaa koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa.(42) Komission toimivaltuuksien laajentaminen siten, että se voi nostaa jäsenvaltioita vastaan SEUT 258 artiklaan perustuvan kanteen EU-sopimuksen rikkomisesta, tapahtui pöytäkirjan N:o 30 lisäämisen tavoin silloin, kun perussopimuksia tarkistettiin Lissabonin sopimuksella. Tästä syystä se, että komissiolle annetaan lupa nostaa suoria kanteita jäsenvaltioita vastaan EU-sopimuksen määräysten, kuten EU 19 artiklan 1 kohdan, rikkomisesta, ei mitenkään laajenna unionin toimivaltaa tavalla, joka menisi Lissabonin tarkistusmenettelyssä sovittua pidemmälle.(43)

3.     Perusoikeuskirjan 47 artiklan soveltumattomuus esillä olevassa menettelyssä

65.      Kuten edellä on todettu, komissio ei ole kanteessaan esittänyt perusteluja perusoikeuskirjan 47 artiklan soveltamisalasta ja siitä, miten kanteen kohteena olevilla toimenpiteillä sovelletaan unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla,(44) ja on väittänyt, että 51 artiklan 1 kohdalla ei ole merkitystä esillä olevan oikeudenkäynnin kannalta.

66.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 258 artiklaan perustuvan kanteen yhteydessä komission on näytettävä toteen väitteensä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä toimittamalla unionin tuomioistuimelle kaikki tarvittavat tiedot, jotta tämä voi todeta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen.(45) Komission on erityisesti SEUT 258 artiklan nojalla nostamissaan kanteissa ilmoitettava ne täsmälliset väitteet, joista unionin tuomioistuinta pyydetään lausumaan, sekä vähintään yhteenvedonomaisesti ilmoitettava ne oikeudelliset seikat ja tosiseikat, joihin väitteet perustuvat. Siltä osin kuin kyse on näistä oikeudellisista seikoista, ei riitä, että unionin oikeuden säännökseen tai määräykseen, jota vastaajana olevan jäsenvaltion väitetään rikkoneen, vedotaan ainoastaan sellaisessa perustellun lausunnon tai kannekirjelmän osassa, joka koskee asiaa koskevia oikeussääntöjä ja jossa asioita käsitellään pelkästään kuvailevasti ilman pyrkimystä osoittaa mitään toteen.(46)

67.      Komissio ei ole esittänyt oikeudellisia seikkoja, jotka koskevat perusoikeuskirjan 47 artiklan soveltamista kanteen kohteena oleviin toimenpiteisiin SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta riippumatta ja sitä, miten niillä sovelletaan unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, Sen väitteet on tämän vuoksi jätettävä tutkimatta siltä osin kuin ne perustuvat perusoikeuskirjan 47 artiklaan.

D       Kanteen perusteltavuus

1.     Ensimmäinen väite

68.      Komission ensimmäisen väitteen mukaan ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain 37 §:n 1 momentilla ja 111 §:n 1 ja 1a momentilla loukataan tuomareiden erottamattomuuden periaatetta, koska niillä alennetaan ennen 3.4.2018, jolloin kyseinen laki tuli voimaan, Sąd Najwyższyyn nimitettyjen tuomareiden eläkeikää. Komissio perustaa tämän väitteensä siihen, että yli kolmasosa Sąd Najwyższyn virassa olevista tuomareista vapautetaan virastaan ennenaikaisesti, ja siirtymätoimenpiteiden puuttumiseen.

69.      Puolan mukaan komissio ei ole näyttänyt, että kanteen kohteena olevilla toimenpiteillä loukataan kyseistä periaatetta, kun otetaan huomioon niiden kohteena olevien tuomareiden vähäinen lukumäärä ja niiden tavoite kytkeä Sąd Najwyższyn tuomareiden eläkeikä yleiseen eläkeikään. Se viittaa myös perustuslakiinsa sisältyviin riippumattomuuden takeisiin.

70.      Unionin tuomioistuin on todennut SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan osalta, että se, ettei kyseessä olevan elimen jäseniä voida erottaa, on yksi tuomioistuinten riippumattomuuteen erottamattomasti sisältyvistä takeista.(47) Erottamissuoja (erottamattomuus) ”on tuomioistuinten riippumattomuuden perusta ja heijastuma, ja se tarkoittaa, että tuomareita ei voida erottaa, pidättää tehtävistään taikka siirtää muihin tehtäviin tai eläkkeelle muutoin kuin joistakin laissa säädetyistä syistä ja noudattaen laissa säädettyjä takeita”.(48)

71.      Euroopan ihmisoikeustuomioistuin toisti äskettäin olosuhteet, joissa tuomarin virasta vapauttaminen on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tarkoitetun tuomarin riippumattomuuden ja puolueettomuuden vastaista. Tässä artiklassa turvattuun puolueettomuuteen liittyvä objektiivisuus edellyttää objektiivista arviointia siitä, tarjoaako tuomioistuin itse – ja muun ohella sen kokoonpano – riittävät takeet siitä, että sen puolueettomuudesta ei jää mitään perusteltua epäilyä. Vaikutelmilla on merkitystä, minkä vuoksi ”sen lisäksi, että oikeuden on toteuduttava, sen on myös nähtävä toteutuvan”. Kyse on luottamuksesta, jota tuomioistuinten on demokraattisessa yhteiskunnassa herätettävä yleisön keskuudessa.(49) Nämä periaatteet ovat inspiraation lähteenä unionin oikeuden periaatteille, joita sovelletaan ainakin silloin, kun komissio vetoaa SEUT 258 artiklan mukaisessa menettelyssä SEU 2 artiklalla suojatun ja SEU 19 artiklassa erityisesti ilmaistun oikeusvaltioperiaatteen rikkomiseen.(50)

72.      Tuomareiden erottamattomuus on yhdessä virkasuojan kanssa tunnustettu tuomioistuinten riippumattomuuden perustavanlaatuisiksi takeiksi myös eri suuntaviivoissa,(51) joita eurooppalaiset ja kansainväliset elimet ovat antaneet tuomioistuinten riippumattomuuden osalta.(52) Tuomareilla pitäisi erityisesti olla oikeus pysyä virassa pakolliseen eläkeikään tai virkakautensa päättymiseen saakka, ja heidät voidaan yksittäistapauksissa pidättää tai erottaa virasta vain työkyvyttömyyteen tai käytökseen liittyvistä syistä, joiden vuoksi he eivät sovellu hoitamaan virkaansa. Varhaiseläkkeelle siirtymisen pitäisi olla mahdollinen vain asianomaisen tuomarin pyynnöstä tai lääketieteellisin perustein, eivätkä pakollisen eläkeiän muutokset saa vaikuttaa taannehtivasti.

73.      Esillä olevassa asiassa komissio on näyttänyt riittävällä tavalla, että kanteen kohteena olevilla toimenpiteillä loukataan tuomareiden erottamattomuuden periaatetta, jonka noudattaminen on välttämätöntä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun tehokkaan oikeussuojan vaatimusten täyttämiseksi.(53)

74.      Esillä olevan asian olosuhteet eroavat unionin tuomioistuimen tuomion ASJP taustalla olleista olosuhteista.(54) Kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin totesi, että kyseessä olleet palkkojen alentamistoimenpiteet eivät vaarantaneet kyseisen kansallisen tuomioistuimen riippumattomuutta seuraavilla perusteilla: ensinnäkin kyseiset toimenpiteet toteutettiin asianomaisen jäsenvaltion talousarvion liiallisen alijäämän poistamisvaatimusten vuoksi unionin rahoitustukiohjelman yhteydessä, ja näiden toimenpiteiden mukaisesti palkkojen määriä alennettiin rajoitetusti; toiseksi niitä sovellettiin laajemmin erilaisiin julkisella sektorilla tehtäviä hoitaviin henkilöihin, kuten lainsäädäntövallan, toimeenpanovallan ja tuomiovallan edustajiin, eikä niitä voitu siten pitää erityisesti kyseisen tuomioistuimen jäseniä varten toteutettuina, ja kolmanneksi ne olivat luonteeltaan tilapäisiä, sillä ne kumottiin kahden vuoden ajanjakson kuluttua.

75.      Kyseisen tuomion lähempi tarkastelu osoittaa, että unionin tuomioistuin otti arvioinnissaan huomioon useita merkityksellisiä seikkoja, erityisesti toimenpiteiden rajallisen vaikutuksen ja yleisen soveltamisalan, sillä ne eivät kohdistuneet erityisesti oikeuslaitokseen. Tuomiosta ASJP ei seuraa, että tuomareihin sovellettavat säännökset, jotka liittyvät yleiseen politiikkaan kansallisella tasolla, eivät ole tuomioistuinten riippumattomuuden periaatteen vastaisia, vaan pikemminkin, että unionin tuomioistuimen arviointi riippuu asian olosuhteista.

76.      Tässä asiassa komissio on näyttänyt, että kanteen kohteena olevilla toimenpiteillä on ensinnäkin huomattava vaikutus Sąd Najwyższyn kokoonpanoon, koska se vaikuttaa 27 tuomariin kaikkiaan 72 tuomarista; toiseksi ne ovat Sąd Najwyższyn jäsenten osalta annettua erityislainsäädäntöä, ja kolmanneksi niitä ei ole tarkoitettu tilapäisiksi. Lisäksi suuren määrän tuomareita äkillinen ja ennakoimaton virasta vapauttaminen aiheuttaa väistämättä vaikeuksia yleisön luottamuksen suhteen. Siirtymäjärjestelyä, jolla turvataan tuomioistuimen jatkuvuus, tarvitaan ensisijaisesti juuri tästä syystä.

77.      En ole vakuuttunut Puolan väitteestä, jonka mukaan aikaisemman järjestelmän, jossa sovelletaan 65 vuoden alempaa eläkeikää, perusteella nimitettyjen tuomareiden osalta tuomareiden erottamattomuuden periaatetta ei ole loukattu. Kuten komissio toteaa, tässä väitteessä jätetään huomiotta se, että heidän virkakauttaan oli jatkettu 70 vuoden eläkeikään vuonna 2002 ylimmästä tuomioistuimesta annetulla lailla ja että se päätettiin ennenaikaisesti kanteen kohteena olevilla toimenpiteillä.

78.      Vaikka kanteen kohteena olevia toimenpiteitä sovellettiin noin yhdeksän kuukauden ajan, 3.4.2018–1.1.2019, jolloin 21.11.2018 annettu laki tuli voimaan, niiden säätämisen ajankohtana ei viitattu siihen, että nämä toimenpiteet olisi tarkoitettu tilapäisiksi. On ilmeistä, että 21.11.2018 annetun lain antaminen perustuu unionin tuomioistuimen välitoimimääräykseen (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 16–21 kohta).(55)

79.      Vaikka katsottaisiin Puolan väittämällä tavalla, että kanteen kohteena olevien toimenpiteiden tavoitteena on kytkeä Sąd Najwyższyn tuomareiden eläkeikä yleiseen eläkeikään, on riidatonta, että näitä toimenpiteitä sovellettiin taannehtivasti kaikkiin virassa oleviin tuomareihin ilman minkäänlaisia asianmukaisin toimenpitein annettuja takeita tuomareiden erottamattomuuden varmistamiseksi. Kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, on niin, että vaikka jäsenvaltioilla on toimivalta mukauttaa tuomareiden eläkeikä yhteiskunnallisiin ja taloudellisiin muutoksiin, niiden on toimittava siten, että ne eivät vaaranna tuomareiden riippumattomuutta ja erottamattomuutta unionin oikeuden mukaisten velvoitteidensa vastaisesti.

80.      Erityisesti tuomiossa komissio v. Unkari(56) oli kyse menettelystä, jossa Unkarin väitettiin jättäneen noudattamatta direktiivin 2000/78 2 artiklan ja 6 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se oli toteuttanut toimenpiteitä, joilla tuomareiden, syyttäjien ja notaarien yleinen eläkeikä alennettiin 70 vuodesta 62 vuoteen. Unionin tuomioistuin totesi, että kyseisillä toimenpiteillä luotiin erilainen kohtelu, joka perustuu välittömästi ikään, ja arvioi, voivatko ne olla perusteltuja oikeutetulla tavoitteella ja oikeasuhteisia kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Tällä perusteella unionin tuomioistuin katsoi aikaisempaan oikeuskäytäntöönsä ja muun muassa tuomioon Fuchs ja Köhler(57) tukeutuen, että Unkarin esittämät tavoitteet, jotka käsittivät palvelussuhteen pakollisen päättymisen ikärajan yhdenmukaistamisen julkisella sektorilla, olivat oikeutettuja, mutta piti toimenpiteitä suhteettomina.

81.      Vertailun vuoksi tuomio komissio v. Unkari(58) koski direktiivin 95/46/EY(59) mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämistä sillä perusteella, että Unkari oli päättänyt tietosuojavaltuutetun toimikauden ennen määräpäivää vaarantaen siten hänen itsenäisyytensä kyseisen direktiivin 28 artiklan 1 kohdan vastaisesti. Unionin tuomioistuin toisti tuomiossaan, että jos kukin jäsenvaltio saisi päättää valvontaviranomaisen toimikauden päättämisestä ennen sen alun perin määritettyä päättymistä, tällaisen ennenaikaisen päättämisen uhka voisi johtaa siihen, että tämä viranomainen tietyllä tavalla noudattaisi poliittisen vallan tahtoa, mikä ei ole kyseisen itsenäisyysvaatimuksen mukaista. Unionin tuomioistuin hylkäsi Unkarin väitteen, jonka mukaan tietosuojaan liittyvän toimielinjärjestelmän muuttaminen muodostaa objektiivisen syyn, jolla toimikauden ennenaikainen päättäminen voidaan oikeuttaa, ja korosti, että tällaiset muutokset on järjestettävä siten, että unionin oikeudessa asetettuja itsenäisyysvaatimuksia noudatetaan, ja vaikka jäsenvaltiot voivat vapaasti päättää toimielinmallista ja muuttaa sitä, niiden on varmistettava, etteivät ne vaaranna tämän viranomaisen itsenäisyyttä.

82.      Kuten tuomareiden eläkeikää koskenut edellä mainittu tuomio komissio v. Unkari(60) osoittaa yhdessä tuomion Fuchs ja Köhler kanssa, unionin tuomioistuin on pitänyt oikeutettuina tiettyjä eläkeiän yhdenmukaistamiseen liittyviä tavoitteita direktiivissä 2000/78 ikään perustuvan syrjinnän kiellon osalta säädetyissä erityisissä puitteissa. Tietosuojavaltuutetun toimikauden ennenaikaista päättämistä koskeneessa tuomiossa komissio v. Unkari(61) unionin tuomioistuin ei kuitenkaan antanut tällaisten tavoitteiden heikentää kansallisten valvontaviranomaisten unionin oikeuteen perustuvaa itsenäisyyttä. Nämä perustelut pätevät yhtä hyvin tuomareiden riippumattomuuden tapauksessa. Tämä voidaan johtaa myös unionin tuomioistuimen näkemyksestä, joka koskee tuomioistuinten riippumattomuutta SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaiseen tehokkaaseen oikeussuojaan ”erottamattomasti kuuluvana”.(62)

83.      Edellä esitetyistä syistä komission ensimmäistä väitettä on pidettävä perusteltuna.

2.     Toinen väite

84.      Komission toisen väitteen mukaan ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain 37 §:n 1–4 momentilla ja 111 §:n 1 ja 1a momentilla ja 10.5.2018 annetulla muutoslailla loukataan tuomioistuinten riippumattomuuden periaatetta, koska Puolan tasavallan presidentille annettu harkintavalta jatkaa Sąd Najwyższyn tuomareiden virkakautta alennetun eläkeiän saavuttamisen jälkeen antaa hänelle mahdollisuuden käyttää vaikutusvaltaa Sąd Najwyższyyn ja sen tuomareihin. Komissio perustaa väitteensä ensisijaisesti siihen, että tasavallan presidentin päätökselle ei ole asetettu sitovaa kriteeriä eikä sitä voida saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi ja että hänen velvollisuutensa pyytää lausuntoa kansalliselta tuomarineuvostolta ei poista hänen liiallista harkintavaltaansa, sillä kyseinen lausunto liittyy hyvin yleisiin kriteereihin eikä sido häntä.

85.      Puola väittää, että tuomioistuinten riippumattomuutta ei ole loukattu, kun otetaan huomioon tasavallan presidentin erityinen tehtävä Puolan perustuslain valvojana ja Puolan laissa vahvistettu tuomioistuinten riippumattomuuden takeita koskeva järjestelmä.

86.      Niiden tuomioistuinten riippumattomuuden vaatimusten mukaisesti, jotka jäsenvaltioiden on täytettävä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla, riippumattomuuden käsite edellyttää muun muassa, että asianomainen elin huolehtii tuomiovallan käyttöön liittyvistä tehtävistään itsenäisesti olematta missään hierarkkisessa tai alisteisessa suhteessa mihinkään muuhun tahoon ja ottamatta vastaan määräyksiä tai ohjeita miltään taholta ja että se on täten suojattu sellaisilta ulkoisilta toimenpiteiltä tai painostuksilta, jotka voivat vaarantaa sen jäsenten päätöksenteon riippumattomuuden ja vaikuttaa heidän ratkaisuihinsa.(63)

87.      Tällaiset vaatimukset vastaavat tuomioistuinten riippumattomuuden periaatteen ulkoisia näkökohtia ja edellyttävät unionin tuomioistuimen korostamalla tavalla sellaisten sääntöjen olemassaoloa, jotka koskevat muun muassa elimen kokoonpanoa, nimitystä ja toimikauden kestoa sekä perusteita, jotka koskevat elimen jäsenten pidättymistä päätöksenteosta, jääviyttä ja erottamista, ja joiden perusteella voidaan hälventää ”yksityisten perustellut epäilyt siltä osin, onko kyseinen elin täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko se puolueeton vastakkain oleviin intresseihin nähden”.(64)

88.      Viittaan myös edellä mainittuihin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen kehittämiin periaatteisiin, joiden mukaan tuomioistuinten riippumattomuuden periaatteeseen liittyvä objektiivisuus edellyttää riittäviä takeita siitä, että kyseisen elimen riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta ei jää mitään perusteltua epäilyä, ja sen varmistamista, että se vaikuttaa riippumattomalta (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 71 kohta).

89.      Esillä olevassa asiassa komissio on näyttänyt riittävällä tavalla, että kanteen kohteena olevat toimenpiteet ovat tuomioistuinten riippumattomuuden vaatimusten vastaisia, koska Sąd Najwyższy ja sen tuomarit voivat niiden perusteella joutua ulkoisten toimenpiteiden ja tasavallan presidentin painostuksen kohteeksi tämän alun perin jatkaessa ja uusiessa heidän virkakauttaan, mikä vaarantaa kyseisen tuomioistuimen objektiivisen riippumattomuuden ja vaikuttaa tuomareiden päätöksenteon riippumattomuuteen ja heidän ratkaisuihinsa. Näin on erityisesti, koska vaatimukseen pyytää tasavallan presidentiltä lupa jatkaa virassa eläkeiän jälkeen liittyy eläkeiän alentaminen.(65)

90.      Puola myöntää, että tasavallan presidentin päätöstä olla antamatta lupaa Sąd Najwyższyn tuomarin virkakauden jatkamiseen eläkeiän jälkeen ei voida saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi.

91.      Riippumatta Puolan väitteistä, jotka koskevat tasavallan presidentin Puolan perustuslakiin perustuvia oikeuksia, Puolan laissa vahvistettua tuomioistuinten riippumattomuuden takeita koskevaa järjestelmää ja kansallisen tuomarineuvoston huomioon ottamia kriteereitä sen antaessa lausuntonsa, sellaisina kuin niistä säädetään ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain 37 §:n 1b momentissa, nämä väitteet eivät riitä poistamaan vaikutelmaa siitä, että kanteen kohteena olevien toimenpiteiden ja erityisesti komission toteaman näissä toimenpiteissä säädettyjen sitovien kriteerien puuttumisen seurauksena Sąd Najwyższy ei ole objektiivisesti riippumaton.

92.      Siltä osin kuin kyse on kansallisen tuomarineuvoston tehtävästä, on riidatonta, että sen lausunto ei ole sitova. Kansallisen tuomarineuvoston kokoonpanosta riippumatta sen tehtävä ei millään tavoin poista vaikutelmaa tasavallan presidentin kohtuuttoman laajasta toimivallasta.

93.      Puolan väitteet, jotka koskevat muiden jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ja Euroopan unionin tuomioistuinta, eivät liioin vakuuta. Kuten komissio toteaa, muiden jäsenvaltioiden järjestelmät eivät ole verrattavissa Puolan tilanteeseen, sillä ne toimivat erilaisessa oikeudellisessa, poliittisessa ja yhteiskunnallisessa asiayhteydessä, eikä tällä ole missään tapauksessa vaikutusta Puolan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen. Viittauksella Euroopan unionin tuomioistuimeen ei myöskään ole merkitystä, sillä kysymys ei ole tämän tuomioistuimen tuomareiden eläkeikää koskevien sääntöjen muuttamisesta, ja lisäksi se on asiaankuulumaton, koska se sijoittuu ylikansalliselle tasolle, joka käsittää erilaisen järjestelmän kuin perinteinen vallan kolmijako jäsenvaltioissa.(66)

94.      Edellä esitetyistä syistä komission toista väitettä on pidettävä perusteltuna.

95.      Kaiken edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuimen pitäisi todeta, että Puolan tasavalta on loukannut tuomareiden erottamattomuuden ja riippumattomuuden periaatteita ja siten jättänyt noudattamatta SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on alentanut niiden Sąd Najwyższyn tuomareiden eläkeikää, jotka on nimitetty kyseiseen tuomioistuimeen ennen 3.4.2018, ja antanut tasavallan presidentille harkintavaltaa jatkaa Sąd Najwyższyn tuomareiden aktiivista virkakautta.

VII  Oikeudenkäyntikulut

96.      Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

97.      Vaikka ehdottamani ratkaisun mukaan komission väitteet pitäisi jättää tutkimatta siltä osin kuin ne perustuvat perusoikeuskirjan 47 artiklaan, komissio on voittanut asian kummankin väitteen osalta siltä osin kuin ne perustuvat SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan. Koska komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista ja koska Puolan tasavalta on hävinnyt asian, Puolan tasavalta olisi velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.

98.      Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, minkä vuoksi Unkari on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.

VIII  Ratkaisuehdotus

99.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin

1)      toteaa, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on alentanut Sąd Najwyższyn tuomareiden eläkeikää ja soveltanut kyseistä toimenpidettä tuomareihin, jotka on nimitetty kyseiseen tuomioistuimeen ennen 3.4.2018, ja antanut Puolan tasavallan presidentille harkintavaltaa sallia Sąd Najwyższyn tuomareiden jatkaa lainkäyttötehtäviensä hoitamista

2)      hylkää kanteen muilta osin

3)      velvoittaa Puolan tasavallan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut

4)      velvoittaa Unkarin vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.


1      Alkuperäinen kieli: englanti.


2      Esillä olevan asian lisäksi unionin tuomioistuimessa on vireillä useita muita asioita, jotka liittyvät Puolan oikeuslaitoksen uudistamiseen, muun muassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne (C-192/18) ja ennakkoratkaisupyynnöt, jotka Puolan ylin tuomioistuin (C-522/18, C-537/18, C-585/18, C-624/18, C-625/18 ja C-668/18), Puolan ylin hallintotuomioistuin (C-824/18) ja Puolan alemmat tuomioistuimet (C-558/18, C-563/18 ja C-623/18) ovat esittäneet. Huomattakoon, että vaikka 6.11.2012 antamassaan tuomiossa komissio v. Unkari (C-286/12, EU:C:2012:687) unionin tuomioistuin otti kantaa siihen, ovatko tuomareiden, syyttäjien ja notaarien eläkeiän alentamista koskevat toimenpiteet unionin oikeuden mukaisia, se teki niin yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista 27.11.2000 annetun neuvoston direktiivin 2000/78/EY (EYVL 2000, L 303, s. 16) perusteella. Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 80 kohta.


3      Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 7 artiklan 1 kohdan mukainen komission perusteltu ehdotus oikeusvaltioperiaatteen noudattamisesta Puolassa (COM(2017) 835 final, 20.12.2017).


4      Unionin tuomioistuimen varapresidentin määräys 19.10.2018, komissio v. Puola (C‑619/18 R, ei julkaistu, EU:C:2018:852).


5      Unionin tuomioistuimen määräys 17.12.2018, komissio v. Puola (C‑619/18 R, EU:C:2018:1021).


6      Unionin tuomioistuimen presidentin määräys 15.11.2018, komissio v. Puola (C-619/18, EU:C:2018:910).


7      Tuomio 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117, jäljempänä tuomio ASJP) ja tuomio 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586).


8      Komissio viittaa erityisesti Euroopan neuvoston ministerikomitean 17.11.2010 antamaan suositukseen CM/Rec(2010)12, Judges: independence, efficiency and responsabilities (jäljempänä vuonna 2010 annettu suositus), 27 kohta.


9      Tuomio 27.2.2018 (C-64/16, EU:C:2018:117).


10      EUVL 2016, C 202, s. 312 (jäljempänä pöytäkirja N:o 30).


11      Puola viittaa erityisesti Puolan perustuslain 180 §:n 1 ja 4 momenttiin.


12      Tuomio 21.7.2011, Fuchs ja Köhler (C-159/10 ja C-160/10, EU:C:2011:508) ja tuomio 6.11.2012, komissio v. Unkari (C-286/12, EU:C:2012:687).


13      Puola viittaa erityisesti Puolan perustuslain 126 §:ään ja 144 §:n 3 momentin 17 ja 179 kohtaan.


14      Ks. tuomio 22.2.2018, komissio v. Puola (C-336/16, EU:C:2018:94, 47 kohta).


15      Ks. tuomio 4.5.2006, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C-508/03, EU:C:2006:287, 73 kohta).


16      Ks. tuomio 14.4.2005, komissio v. Luxemburg (C-519/03, EU:C:2005:234, 19 kohta).


17      Ks. tuomio 10.4.2008, komissio v. Italia (C-442/06, EU:C:2008:216, 42 kohta).


18      Ks. tuomio 18.7.2007, komissio v. Saksa (C-503/04, EU:C:2017:432, 15 ja 16 kohta).


19      Ks. SEU 1 artiklan kolmas kohta ja SEUT 1 artiklan 2 kohta.


20      Ks. Craig, P. ja De Búrca, G., EU Law: Text, Cases and Materials, 6. painos, OUP, 2015, s. 431.


21      Ks. erityisesti SEU 6 artiklan 1 kohdan ensimmäinen alakohta.


22      Ks. julkisasiamies Saugmandsgaard Øen ratkaisuehdotus komissio v. Unkari (C-235/17, EU:C:2018:971, 64–127 kohta ja erityisesti 66 ja 67 kohta); Łazowski, A., ”Decoding a Legal Enigma: the Charter of Fundamental Rights of the European Union and infringement proceedings”, ERA Forum, osa 14, 2013, s. 573 ja 577. Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 52–60 ja 65–67 kohta.


23      Editorial Comments, ”Safeguarding EU values in the Member States – Is something finally happening?”, Common Market Law Review, osa 52, 2015, s. 619 ja 626–627.


24      Edellä alaviitteessä 3 mainittu perusteltu ehdotus, erityisesti 4.1.1 ja 4.1.2 kohta ja 172 ja 175 perustelukappale.


25      Ks. Closa, C. ja Kochenov, D. (toim.), Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, CUP, 2016; Jakab, A. ja Kochenov, D. (toim.), The Enforcement of EU Law and Values: Ensuring Member States’ Compliance, OUP, 2017 ja ”Liability of Member States for the Violation of Fundamental Values of the European Union”, Europarecht Beiheft 1, 2018.


26      Ks. Lenaerts, K., Maselis, I. ja Gutman, K., EU Procedural Law, Nowak, J. T. (toim.), OUP, 2015, s. 159–161 ja Prete, L., Infringement Proceedings in EU Law, Kluwer, 2017, s. 29–34.


27      Ks. Hillion, C., ”Overseeing the Rule of Law in the EU: Legal Mandate and Means” edellä alaviitteessä 25 mainitussa teoksessa Closa ja Kochenov, s. 59 ja 71–74; Hoffmeister F., ”Enforcing the EU Charter of Fundamental Rights in Member States: How Far are Rome, Budapest and Bucharest from Brussels?” teoksessa Armin von Bogdandy ja Pál Sonnevend (toim.), Constitutional Crisis in the European Constitutional Area, Hart, 2016, s. 195 ja 205–206.


28      Ks. Schmidt, M. ja Bogdanowicz, P., ”The Infringement Procedure in the Rule of Law Crisis: How to Make Effective Use of Article 258 TFEU”, Common Market Law Review 1061, osa 55, 2018, s. 1069–1073, erityisesti s. 1071.


29      Ks. tuomio 14.6.2017, Online Games ym. (C-685/15, EU:C:2017:452, 54 ja 55 kohta); tuomio 13.3.2018, European Union Copper Task Force v. komissio (C‑384/16 P, EU:C:2018:176, 116 ja 117 kohta) ja tuomio 13.3.2018, Industrias Químicas del Vallés v. komissio (C‑244/16 P, EU:C:2018:177, 106 ja 107 kohta).


30      Tuomio 27.2.2018, ASJP (C-64/16, EU:C:2018:117, 1, 18 ja 27 kohta sekä tuomiolauselma).


31      Tuomio 27.2.2018, ASJP (C-64/16, EU:C:2018:117, 29 kohta).


32      Ks. Euroopan unionin perusoikeuskirjan selitykset (EUVL 2007, C 303, s. 17), selitys 47 artiklaan, s. 29 ja 30.


33      Tuomio 27.2.2018, ASJP (C-64/16, EU:C:2018:117, 35, 41 ja 42 kohta).


34      Oikeuskirjallisuudessa on väitetty, että komissio voi nostaa jäsenvaltiota vastaan SEUT 258 artiklan nojalla kanteen SEU 2 artiklan mukaisten arvojen noudattamatta jättämisestä. Ks. Scheppele, K. L., ”Enforcing the Basic Principles of EU Law through Systemic Infringement Actions” edellä alaviitteessä 25 mainitussa teoksessa Closa ja Kochenov, s. 105 ja Waelbroeck, M. ja Oliver, P., ”La crise de l’état de droit dans l’Union européeenne: que faire?”, Cahiers de droit européen, 2017, s. 299.


35      Ks. Bonelli, M. ja Claes, M., ”Judicial serendipity: how Portuguese judges came to the rescue of the Polish judiciary”, European Constitutional Law Review, osa 14, 2018, s. 622; Krajewski, M., Associação Sindical Dos Juízes Portugueses: ”The Court of Justice and Athena’s Dilemma”, European Papers, osa 3, 2018, s. 395 ja Pech, L. ja Platon, S., ”Judicial independence under threat: The Court of Justice to the rescue in the ASJP case”, Common Market Law Review, osa 55, 2018, s. 1827.


36      Tuomio 6.3.2018, Achmea (C-284/16, EU:C:2018:158, erityisesti 36, 55 ja 56 kohta).


37      Tuomio 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, erityisesti 48–55 kohta).


38      Ks. Barents, R., Remedies and Procedures before the EU Courts, Breese, H. E. (toim.), Kluwer, 2016, s. 112 ja 113. Ks. myös julkisasiamies Saugmandsgaard Øen ratkaisehdotus ASJP (C-64/16, EU:C:2017:395, 41 kohta).


39      Tuomio 27.2.2018 (C-64/16, EU:C:2018:117, 32 ja 37–41 kohta).


40      Ks. esim. tuomio 20.12.2017, Polkomtel (C-277/16, EU:C:2017:989).


41      Voidaan katsoa, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan aineellinen soveltamisala ei kata jokaisen oikeuslaitoksen organisaatioon liittyvän kansallisen toimenpiteen, olipa se kuinka vähämerkityksinen hyvänsä, tutkintaa, vaan koskee pikemminkin ensisijaisesti objektiivista riippumattomuutta ja kansallisia toimenpiteitä, jotka vaikuttavat kokonaisuudessaan jäsenvaltioiden tehokkaan oikeussuojan varmistamiseksi käyttöön ottamaan kokonaisjärjestelmään ja sen olennaisiin vaatimuksiin.


42      Tuomio 21.12.2011, N.S. ym. (C-411/10 ja C-493/10, EU:C:2011:865, 119 ja 120 kohta). Ks. myös julkisasiamies Trstenjakin ratkaisuehdotus N.S. ym. (C-411/10 ja C-493/10, EU:C:2011:611, 167–171 kohta) ja julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Bonda (C-489/10, EU:C:2011:845, 21–23 kohta).


43      Ks. edellä alaviitteessä 22 mainittu Łazowski, s. 580 ja 581 ja edellä alaviitteessä 26 mainittu Prete, s. 74 ja 75.


44      Ks. tuomio 16.5.2017, Berlioz Investment Fund (C-682/15, EU:C:2017:373, 49 kohta) ja tuomio 14.6.2017, Online Games ym. (C-685/15, EU:C:2017:452, 55 kohta).


45      Ks. tuomio 13.11.2008, komissio v. Puola (C-227/07, EU:C:2008:620, 67 kohta).


46      Ks. tuomio 29.11.2001, komissio v. Italia (C-202/99, EU:C:2001:646, 21 kohta).


47      Tuomio 27.2.2018, ASJP (C-64/16, EU:C:2018:117, 45 kohta) ja tuomio 7.2.2019, Escribano Vindel (C-49/18, EU:C:2019:106, 66 kohta).


48      Julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotus De Coster (C-17/00, EU:C:2001:366, 93 kohta).


49      Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 25.9.2018, Denisov v. Ukraina (ECHR:2018:0925JUD007663911, 61 ja 63 kohta).


50      Vastaavasti unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöllä, joka koskee riippumattomuuden merkitystä, on merkitystä SEU 19 artiklan 1 kohdan tulkinnan kannalta. Ks. esim. tuomio 19.9.2006, Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, 49–53 kohta).


51      Huomattakoon, että tällaiset suuntaviivat ovat ns. pehmeitä oikeuslähteitä (soft law) tai sitomattomia normeja, mutta ne pitävät sisällään ”normatiivisen yksimielisyyden” jäsenvaltioiden (ja muiden lainkäyttöalueiden) yhteisistä säännöistä ja periaatteista ja tarjoavat unionin tuomioistuimelle hyödyllisen lähteen. Ks. Hoffmann-Riem, W., ”The Venice Commission of the Council of Europe – Standards and Impact”, European Journal of International Law, osa 25, 2014, s. 579–597.


52      Ks. esim. Euroopan neuvoston 8.–10.7.1998 laadittu tuomarien ohjesääntöä koskeva eurooppalainen peruskirja, DAJ/DOC (98) 23, 3.4 kohta; edellä alaviitteessä 8 mainittu vuonna 2010 annettu suositus, 49–52 kohta; Euroopan neuvoston eurooppalaisten tuomareiden konsultatiivisen neuvoston (CCJE) 17.11.2010 hyväksymä tuomarien Magna Carta (Perusperiaatteet), CCJE (2010) 3 Final, 4 kohta; International Bar Association (Asianajajien kansainvälinen liitto), Minimum Standards of Judicial Independence, 1982, 20 kohta; United Nations, Basic Principles on the Independence of the Judiciary, 1985, 12 ja 18 kohta ja International Association of Judges (Kansainvälinen tuomariliitto), Universal Charter of the Judge, tarkistettu vuonna 2017, 2-2 artikla.


53      Kuten komissio toteaa, Euroopan neuvoston Demokratiaa oikeusteitse ‑komissio (Venetsian komissio) katsoi, että nykyisten virassa olevien tuomareiden varhaiseläkkeelle siirtämisellä vaarannetaan sekä heidän virkasuojansa että Sąd Najwyższyn riippumattomuus yleensä, 11.12.2017 antamassaan lausunnossa N:o 904/2017, Opinion on the Draft Act amending the Act on the National Council of the Judiciary, on the Draft Act amending the Act on the Supreme Court, proposed by the President of Poland, and on the Act on the Organisation of Ordinary Courts, CDL-AD(2017)031, 48 kohta. Ks. myös esim. United Nations Human Rights Council (YK:n ihmisoikeusneuvosto), Report of the Special Rapporteur on the independence of judges and lawyers on his mission to Poland, 5.4.2018, A/HRC/38/38/Add.1, 55 kohta; Organisation for Security and Co-operation in Europe (OSCE) Office for Democratic Institutions and Human Rights (Etyjin demokraattisten instituutioiden ja ihmisoikeuksien toimisto), Opinion on Certain Provisions of the Draft Act on the Supreme Court of Poland (as of 26 September 2017), 13.11.2017, JUD-POL/315/2017, 112 kohta.


54      Tuomio 27.2.2018 (C-64/16, EU:C:2018:117, 46–51 kohta) ja tuomio 7.2.2019, Escribano Vindel (C-49/18, EU:C:2019:106, 67 kohta).


55      Ks. Euroopan parlamentin tutkimus, The EU framework for enforcing the respect of the rule of law and the Union’s fundamental principles and values, sisäasioiden pääosasto, kansalaisoikeuksien sekä perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden politiikkayksikkö, 2019, PE 608.856, s. 25.


56      Tuomio 6.11.2012 (C-286/12, EU:C:2012:687, 54–81 kohta).


57      Tuomio 21.7.2011 (C-159/10 ja C-160/10, EU:C:2011:508, erityisesti 50 kohta).


58      Tuomio 8.4.2014 (C-288/12, EU:C:2014:237, 54, 59 ja 60 kohta). Kursivointi tässä.


59      Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY (EYVL 1995, L 281, s. 31), joka on nyt kumottu luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta 27.4.2016 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus) (EUVL 2016, L 119, s. 1).


60      Tuomio 6.11.2012 (C‑286/12, EU:C:2012:687).


61      Tuomio 8.4.2014 (C‑288/12, EU:C:2014:237).


62      Tuomio 27.2.2018, ASJP (C-64/16, EU:C:2018:117, 40 ja 41 kohta).


63      Tuomio 27.2.2018, ASJP (C-64/16, EU:C:2018:117, 44 kohta) ja tuomio 7.2.2019, Escribano Vindel (C-49/18, EU:C:2019:106, 66 kohta).


64      Ks. tuomio 19.9.2006, Wilson (C-506/04, EU:C:2006:587, 53 kohta).


65      Kanteen kohteena olevien toimenpiteiden on katsottu olevan ristiriidassa myös tuomioistuinten riippumattomuutta koskevien eurooppalaisten ja kansainvälisten normien kanssa. Ks. esim. Council of Europe Bureau of the Consultative Council of European Judges (CCJE), Report on judicial independence and impartiality in the Council of Europe Member States in 2017, 7.2.2018, CCJE-BU(2017)11, 158 kohta ja edellä alaviitteessä 53 mainittu United Nations Human Rights Council, Report of the Special Rapporteur, 56 kohta.


66      Ks. Kosař, D., ”Beyond Judicial Councils: Forms, Rationales and Impact of Judicial Self-Governance in Europe”, German Law Journal, osa 19, 2018, s. 1567 ja 1596.