Language of document : ECLI:EU:C:2019:321

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. ELEANOR SHARPSTON

presentadas el 11 de abril de 2019 (1)

Asunto C482/17

República Checa

contra

Parlamento Europeo

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de anulación — Directiva (UE) 2017/853 del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 91/477/CEE del Consejo sobre el control de la adquisición y tenencia de armas — Infracción de los principios de atribución, proporcionalidad, seguridad jurídica y no discriminación — Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación — Evaluaciones de impacto»






1.        A raíz de una serie de acontecimientos trágicos, entre ellos los atentados de París y Copenhague, (2) la Comisión Europea adoptó una propuesta (3) para modificar la legislación de la Unión en relación con el control, la adquisición y la tenencia de armas. (4) Mediante recurso de 9 de agosto de 2017, (5) interpuesto en virtud del artículo 263 TFUE, la República Checa solicita la anulación de la Directiva (UE) 2017/853 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2017, por la que se modifica la Directiva 91/477/CEE, que contiene las disposiciones de la Unión en esta materia. (6)

2.        La República Checa invoca cuatro motivos en apoyo de su recurso. Alega que, al adoptar la Directiva 2017/853, el Parlamento Europeo y el Consejo (en lo sucesivo, «legislador de la Unión») infringieron los siguientes principios del Derecho de la Unión: el de atribución de competencias, por invocar el artículo 114 TFUE como base jurídica de una medida que en realidad persigue el objetivo de prevenir la delincuencia y, en particular, el terrorismo (primer motivo); el de proporcionalidad (segundo motivo); el de seguridad jurídica y el de protección de la confianza legítima (tercer motivo), y el de no discriminación (cuarto motivo).

 Marco jurídico

 Tratado de la Unión Europea

3.        Con arreglo al artículo 4 TUE, apartado 2, la Unión Europea respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados. Asimismo, respetará «las funciones esenciales del Estado», especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, esta última seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro.

4.        El artículo 5 TUE, apartado 2, dispone que, en virtud del principio de atribución, la Unión Europea actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que estos determinan.

5.        En virtud del principio de proporcionalidad consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 4, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.

 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

6.        El artículo 18 TFUE prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación de los Tratados.

7.        Como es bien sabido, con arreglo al artículo 26 TFUE, la Unión Europea adopta las medidas destinadas a establecer el mercado interior o a garantizar su funcionamiento (lo que implica un espacio sin fronteras interiores), de conformidad con los Tratados.

8.        Aunque el artículo 84 TFUE dispone que el legislador de la Unión podrá establecer medidas que impulsen y apoyen la actuación de los Estados miembros en el ámbito de la prevención de la delincuencia, la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en esta materia está expresamente excluida del ámbito de actuación de la Unión.

9.        El artículo 114 TFUE, apartado 1, establece disposiciones detalladas para la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 26 TFUE. A este respecto, el legislador de la Unión podrá adoptar medidas relativas a la aproximación de las legislaciones que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. El artículo 114 TFUE, apartado 3, dispone que la Comisión, en sus propuestas referentes a la aproximación de las legislaciones en materia de salud, seguridad, protección del medio ambiente y protección de los consumidores, se basará en un nivel de protección elevado, teniendo en cuenta especialmente cualquier novedad basada en hechos científicos, y que, en el marco de sus respectivas competencias, el Parlamento Europeo y el Consejo procurarán también alcanzar ese objetivo.

 Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea

10.      El artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (7) estipula que toda persona tiene derecho a disfrutar de la propiedad de los bienes que haya adquirido legalmente, a usarlos, a disponer de ellos y a legarlos. Dicho derecho se configura de modo que los particulares pueden ser privados de su propiedad por causa de utilidad pública, en los casos y condiciones previstos en la ley. Asimismo, el uso de los bienes podrá regularse por ley en la medida en que resulte necesario para el interés general.

 Directiva 91/477

11.      Los considerandos de la Directiva 91/477 contienen las siguientes declaraciones: (8) El mercado interior implica un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación, en particular, de mercancías esté garantizada de acuerdo con las disposiciones de los Tratados. La supresión total de los controles sobre la tenencia de armas en las fronteras de los Estados miembros implica que se cumplan determinadas condiciones de fondo, incluida la aproximación de las legislaciones sobre armas. (9) Se incrementará la confianza mutua entre los Estados miembros en el ámbito de la salvaguardia de la seguridad de las personas a causa de una legislación armonizadora que establezca las categorías de armas de fuego cuya adquisición y tenencia por parte de los particulares estarán prohibidas o supeditadas a autorización o declaración. (10)

12.      El capítulo 1 se refiere al ámbito de aplicación de la Directiva 91/477. El artículo 1, apartado 1, párrafo primero, define el arma de fuego como «toda arma portátil que tenga cañón y que lance, esté concebida para lanzar o pueda transformarse fácilmente para lanzar un perdigón, una bala o un proyectil por la acción de un combustible propulsor, salvo que haya sido excluida […] por una de las razones enumeradas en el anexo I, parte III». Las armas de fuego se clasifican en cuatro categorías en el anexo I, parte II: armas de fuego prohibidas (categoría A), armas de fuego sujetas a autorización (categoría B), armas de fuego sujetas a declaración (categoría C), y otras armas de fuego (categoría D).

13.      Con arreglo al artículo 3, los Estados miembros podrán adoptar disposiciones más estrictas que las establecidas en la Directiva 91/477.

14.      El capítulo 2 contiene disposiciones sobre la armonización de las legislaciones en materia de armas de fuego, incluidas normas relativas a la adquisición, tenencia, circulación y transferencia de diferentes categorías de armas de fuego para uso civil en la Unión Europea, (11) a la vez que prevé normas más flexibles para las armas utilizadas en la caza y el tiro deportivo. (12) La Directiva 91/477 no es aplicable a la adquisición y tenencia de armas y municiones por parte de las fuerzas armadas, la policía, las autoridades públicas o los coleccionistas y organismos con vocación cultural e histórica en materia de armas, ni tampoco a las transferencias comerciales de armas y municiones de guerra. (13)

15.      El capítulo 3 contiene disposiciones que regulan las formalidades exigidas para la circulación de armas dentro del territorio de la Unión. Con arreglo al artículo 11, las armas de fuego podrán transferirse de un Estado miembro a otro con sujeción a los requisitos previstos en dicho artículo. Entre tales requisitos figuran el suministro de información, como el nombre y la dirección del vendedor y del comprador de las armas de fuego, y la expedición, por el Estado miembro que autorice la transferencia, de una licencia en que conste la información necesaria. Con arreglo al artículo 12, salvo que se utilice el procedimiento previsto en el artículo 11, queda prohibida la tenencia de un arma de fuego durante un viaje a través de dos o más Estados miembros, excepto si el interesado ha obtenido la autorización de dichos Estados miembros. La autorización se hará constar en la tarjeta europea de armas, que el viajero deberá presentar ante todo requerimiento.

16.      Con arreglo al artículo 17 (integrado en el capítulo 4), la Comisión debía presentar informes y/o estudios al Parlamento Europeo y al Consejo: i) a más tardar el 28 de julio de 2015, sobre la situación derivada de la aplicación de la Directiva 91/477; ii) a más tardar el 28 de julio de 2012, sobre las ventajas y desventajas de una reducción de las categorías de armas de fuego prohibidas o sujetas a autorización (respectivamente, armas de las categorías A y B) con vistas a un mejor funcionamiento del mercado interior, y iii) a más tardar el 28 de julio de 2010, sobre la cuestión de la comercialización de réplicas de armas de fuego a fin de determinar si la inclusión de dichos productos en el ámbito de aplicación de la Directiva 91/477 era posible y deseable.

 Directiva 2017/853

17.      Los considerandos de la Directiva 2017/853 contienen las siguientes declaraciones:

–        En la Directiva 91/477 se estableció una medida de acompañamiento del mercado interior. Se logró de esta manera un equilibrio entre, por un lado, el compromiso de garantizar cierta libertad de circulación para algunas armas de fuego y sus componentes esenciales dentro de la Unión Europea y, por otro, la necesidad de controlar esa libertad recurriendo a garantías de seguridad adaptadas a tales productos. (14)

–        Determinados aspectos derivados de dicha Directiva necesitan ser mejorados de forma proporcionada, con el fin de combatir el uso indebido de armas de fuego con fines delictivos y habida cuenta de los recientes atentados terroristas. (15)

–        A fin de aumentar la trazabilidad de todas las armas de fuego y componentes esenciales y de facilitar su libre circulación, dichos productos deben ser identificados con un marcado claro, permanente y único y deben ser registrados en los ficheros de datos de los Estados miembros. (16)

–        Habida cuenta de la peligrosidad y la durabilidad de las armas de fuego (y los componentes esenciales) y a fin de garantizar a las autoridades competentes la trazabilidad de tales productos a efectos de procedimientos administrativos y penales, resulta necesario conservar registros de los ficheros de datos. (17)

–        Es preciso introducir en la Directiva 91/477 normas más estrictas para las armas de fuego más peligrosas con el fin de garantizar que, con excepciones limitadas y debidamente motivadas, no se permita la tenencia o el comercio de dichas armas. (18)

–        Al considerarse elevado el riesgo de que las armas acústicas y otros tipos de armas de fogueo se transformasen en verdaderas armas de fuego, se incluyeron en el ámbito de aplicación de la Directiva 91/477. (19)

–        Teniendo en cuenta el elevado riesgo de reactivar armas de fuego inutilizadas incorrectamente y con el fin de mejorar la seguridad en toda la Unión Europea, procede incluir dichas armas de fuego en el ámbito de aplicación de la Directiva 91/477. (20)

–        Algunas armas de fuego semiautomáticas pueden transformarse fácilmente en armas de fuego automáticas, lo que supone un riesgo para la seguridad. Incluso aunque no se transformen, algunas armas de fuego semiautomáticas podrían resultar muy peligrosas cuando su capacidad en número de cartuchos sea elevada. Por tanto, procedía prohibir el uso civil de las armas de fuego semiautomáticas que tuviesen un cargador fijo con el que pudieran dispararse un elevado número de cartuchos. (21)

–        La Directiva 2017/853 respeta los derechos fundamentales y se atiene a los principios reconocidos en especial en la Carta. (22)

–        Por lo que respecta a Suiza, la Directiva 2017/853 y la Directiva 91/477 constituyen un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen. (23)

18.      El artículo 1, apartado 3, dispone que, en relación con las armas de fuego fabricadas o importadas en la Unión Europea a 14 de septiembre de 2018 o con posterioridad a esa fecha, los Estados miembros velarán por que tales productos hayan sido señalados con un marcado claro, permanente y único y registrados de conformidad con la Directiva 91/477. Se insertó un nuevo apartado 2 bis en el artículo 4 de dicha Directiva, con arreglo al cual la Comisión deberá adoptar actos de ejecución por los que se establezcan las especificaciones técnicas del marcado de las armas de fuego. El artículo 4, apartado 4, de la Directiva 91/477 se refiere al establecimiento y mantenimiento de un fichero informatizado de datos. El texto modificado dispone que los Estados miembros velarán por que se conserve por las autoridades competentes por un período de treinta años desde su destrucción el registro de toda la información relativa a las armas de fuego necesaria para la trazabilidad y la identificación de dichos productos.

19.      El artículo 1, apartado 6, sustituye el texto anterior de los artículos 5 y 6 de la Directiva 91/477. Por lo que atañe al presente procedimiento, el nuevo texto del artículo 5, apartado 1, dispone que los Estados miembros solo permitirán la adquisición y tenencia de armas de fuego a las personas que, teniendo un motivo justificado, hayan cumplido 18 años de edad. Las personas menores de 18 años de edad podrán adquirir armas de fuego para la práctica de la caza o el tiro deportivo con ciertas condiciones, como tener permiso de sus padres o estar bajo la supervisión de estos o de un adulto titular de una licencia de armas o de caza válida. Con arreglo al artículo 5, apartado 2, los Estados miembros tendrán un sistema de seguimiento a fin de garantizar que se cumplen las condiciones de autorización establecidas por el Derecho interno durante la vigencia de la autorización y se evalúa, entre otras, la información médica y psicológica pertinente. El artículo 5, apartado 3, establece:

«Los Estados miembros velarán por que las autorizaciones de adquisición y de tenencia de armas de fuego clasificadas en la categoría B se retiren si se descubre que la persona a la que se concedió la autorización se encuentra en tenencia de un cargador apto para su montaje en armas de fuego de percusión central semiautomáticas o de repetición con una de las características siguientes:

a)      puedan contener más de 20 cartuchos, o

b)      en caso de armas de fuego largas, puedan contener más de 10 cartuchos,

a menos que se haya concedido una autorización a dicha persona en virtud del artículo 6 o una autorización que ha sido confirmada, renovada o prorrogada en virtud del artículo 7, apartado 4 bis

20.      Las modificaciones que se hicieron en el artículo 6 de la Directiva 91/477 con relevancia para el presente procedimiento son las siguientes:

«1.      Sin perjuicio del artículo 2, apartado 2, los Estados miembros adoptarán todas las medidas oportunas para prohibir la adquisición y la tenencia de armas de fuego, componentes esenciales y municiones clasificados [en] la categoría A. Se asegurarán de que dichas armas de fuego, componentes esenciales y municiones que sean objeto de tenencia ilícita en vulneración de dicha prohibición sean incautadas.

2.      A los efectos de la protección de las infraestructuras críticas, el transporte marítimo comercial, convoyes de alto valor, edificios sensibles, de la defensa nacional y por motivos educativos, culturales, de investigación e históricos, y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, las autoridades nacionales competentes podrán excepcionalmente, en casos concretos y debidamente justificados, conceder autorizaciones para armas de fuego, componentes esenciales y municiones clasificadas en la categoría A, siempre que no sean contrarias a la seguridad pública ni al orden público.

[…]

6.      Los Estados miembros podrán autorizar a los tiradores deportivos la adquisición y tenencia de armas de fuego semiautomáticas clasificadas en la categoría A, puntos 6 o 7, siempre que se cumplan las siguientes condiciones: […]

En lo que respecta a las armas de fuego clasificadas en la categoría A, punto 6, los Estados miembros que dispongan de un sistema militar basado en el servicio militar obligatorio y que durante los últimos 50 años hayan contado con un sistema de transferencia de armas de fuego militares a las personas que dejan el Ejército tras cumplir su servicio militar podrán conceder a dichas personas, en calidad de tiradores deportivos, una autorización para conservar un arma de fuego utilizada durante el servicio militar obligatorio. La autoridad pública correspondiente transformará esas armas de fuego en armas de fuego semiautomáticas y comprobará periódicamente que las personas que las utilizan no representan un riesgo para la seguridad pública. Se aplicará lo dispuesto en las letras a), b) y c) del párrafo primero. (24)

[…]»

21.      El artículo 1, apartado 7, inserta el siguiente apartado en el artículo 7 de la Directiva 91/477: «4 bis. Los Estados miembros podrán decidir confirmar, renovar o prorrogar las autorizaciones concedidas para armas de fuego semiautomáticas clasificadas en la categoría A, puntos 6, 7 u 8, por lo que respecta a un arma de fuego clasificada en la categoría B, y adquirida legalmente y registrada antes del 13 de junio de 2017, siempre que se cumplan las demás condiciones establecidas en la presente Directiva. Además, los Estados miembros podrán permitir la adquisición de dichas armas de fuego por parte de otras personas autorizadas por los Estados miembros de conformidad con la presente Directiva en su versión modificada por la Directiva (UE) 2017/853 […]».

22.      Antes de la reforma, el artículo 8 de la Directiva 91/477 prohibía la tenencia de armas de fuego de la categoría C a no ser que el poseedor hubiese declarado el arma ante las autoridades competentes. (25) Actualmente, el artículo 1, apartado 8, de la Directiva 2017/853 ha modificado el artículo 8 de la Directiva 91/477 insertando en él un nuevo apartado 3, conforme al cual, si un Estado miembro prohíbe o requiere una autorización en su territorio para la adquisición y la tenencia de un arma de fuego clasificada en la categoría B o C, informará de ello a los demás Estados miembros, que lo harán constar expresamente en toda tarjeta europea de armas de fuego que expidan para ese tipo de arma de fuego. El artículo 1, apartado 12, introduce modificaciones en el artículo 11 de la Directiva 91/477. Establece procedimientos para la transferencia de armas de fuego de un Estado miembro a otro. El artículo 1, apartado 13, modifica el artículo 12 de esta Directiva estableciendo nuevas disposiciones para los cazadores y los participantes en recreaciones históricas que viajen entre Estados miembros para realizar sus actividades con ciertas armas de fuego. El artículo 1, apartado 14, modifica el artículo 13 de la Directiva 91/477 y permite a las autoridades competentes de los Estados miembros intercambiar, por medios electrónicos, información sobre las autorizaciones concedidas para la transferencia de armas de fuego entre Estados miembros.

23.      Con arreglo al artículo 1, apartado 18 (que sustituye el contenido del artículo 17 de la Directiva 91/477), la Comisión deberá presentar al Parlamento Europeo y al Consejo, a más tardar el 14 de septiembre de 2020, y posteriormente cada cinco años, un informe sobre la aplicación de la Directiva 91/477, en su versión modificada por la Directiva 2017/853, en concreto sobre las diversas categorías de armas de fuego, la tarjeta europea de armas de fuego, el marcado de productos y las repercusiones de las nuevas tecnologías, como la impresión tridimensional. (26)

24.      El artículo 1, apartado 19, modifica el anexo I de la Directiva 91/477. A resultas de los cambios introducidos, las cuatro categorías de armas de fuego (A a D) quedan reducidas a tres. Los siguientes cambios efectuados en la parte II del anexo I de la Directiva 91/477 en virtud del artículo 1, apartado 19, son especialmente relevantes para el presente procedimiento, pues el ámbito de aplicación de las disposiciones de que aquí se trata se amplía para incluir otras armas:

–        Se insertan en la categoría A (armas de fuego prohibidas) los nuevos puntos 6, 7 y 8. En consecuencia, ahora pertenecen a esta categoría las siguientes armas: las armas de fuego automáticas que hayan sido transformadas en armas de fuego semiautomáticas; ciertas armas de fuego cortas y largas que permitan disparar un cierto número de cartuchos sin recargar y cargadores separables con una capacidad superior a 10 cartuchos, y las armas de fuego largas semiautomáticas (es decir, armas de fuego que originalmente estaban diseñadas para ser disparadas desde el hombro) que puedan reducirse a una longitud de menos de 60 cm sin perder funcionalidad por medio de una culata plegable o telescópica o de una culata que se pueda retirar sin utilizar herramientas;

–        La categoría B (armas de fuego sujetas a autorización) ahora incluye las armas de fuego cortas semiautomáticas y toda arma de fuego de la categoría B que haya sido transformada para disparar cartuchos de fogueo, productos irritantes, otras sustancias activas o cartuchos pirotécnicos, o para disparar salvas o señales acústicas;

–        La categoría C (armas de fuego sujetas a declaración) ahora incluye las armas de fuego de las categorías A, B o C que hayan sido inutilizadas de conformidad con el Reglamento (UE) 2015/2403, (27) y

–        La redacción de la parte III del anexo I de la Directiva 91/477 se sustituyó por el siguiente texto: «[…] no se incluyen en la definición de armas de fuego los objetos que aun respondiendo a la definición: a) estén concebidos con fines de alarma, señalización, salvamento, sacrificio de animales, pesca con arpón o destinados a fines industriales o técnicos, con la condición de que únicamente puedan utilizarse para ese uso específico; b) se consideren armas antiguas, en la medida en que no estén incluidas en las categorías que figuran en la parte II y estén sujetas al Derecho interno. […]»

 Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre la mejora de la legislación

25.      El Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre la mejora de la legislación, de 13 de abril de 2016, fue adoptado por las tres instituciones de la Unión en virtud del artículo 295 TFUE. (28) En dicho Acuerdo, las tres instituciones se comprometen a cooperar de manera leal y transparente a lo largo de todo el ciclo legislativo. (29) Recuerdan la obligación de la Unión Europea de legislar, en particular, atendiendo al principio de proporcionalidad. (30) En la parte I del Acuerdo interinstitucional (titulada «Compromisos y objetivos comunes»), las tres instituciones convienen en promover la «mejora de la legislación» conforme al Acuerdo y ejercer sus facultades observando los Tratados y los principios generales del Derecho de la Unión, entre los cuales figura el de proporcionalidad. (31) La parte III (titulada «Instrumentos para la mejora de la legislación») contiene declaraciones relativas a la evaluación de impacto en el procedimiento legislativo. Su punto 12 declara que las evaluaciones de impacto son instrumentos que ayudan a las tres instituciones a tomar decisiones fundadas. Sin embargo, no deben provocar retrasos indebidos en el procedimiento legislativo ni menoscabar la capacidad de los colegisladores para proponer enmiendas. La Comisión realizará evaluaciones de impacto, en particular, de sus iniciativas legislativas y no legislativas que previsiblemente tengan un impacto económico, medioambiental o social significativo. Cuando el Parlamento y el Consejo estudien las propuestas legislativas de la Comisión, tendrán plenamente en cuenta las evaluaciones de impacto de esta institución. Cuando lo consideren oportuno y necesario para el procedimiento legislativo, el Parlamento y el Consejo realizarán evaluaciones de impacto en relación con sus modificaciones sustanciales de las propuestas de la Comisión. (32) Conforme al punto 18, «la evaluación de impacto inicial de la Comisión y toda labor adicional de evaluación de impacto que las instituciones efectúen durante el procedimiento legislativo se harán públicas a más tardar al final de dicho procedimiento y, consideradas en su conjunto, podrán servir de base para la valoración».

 Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

26.      La República Checa solicita al Tribunal de Justicia que:

–        Anule la Directiva 2017/853.

–        Condene en costas al Parlamento y al Consejo.

Con carácter subsidiario, la República Checa solicita al Tribunal de Justicia que:

–        Anule el artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2017/853, por cuanto introduce el artículo 5, apartado 3, y el artículo 6, apartado 6, párrafo segundo, en la Directiva 91/477.

–        Anule el artículo 1, apartado 7, de la Directiva 2017/853, por cuanto introduce el artículo 7, apartado 4 bis, en la Directiva 91/477.

–        Anule el artículo 1, apartado 19, de la Directiva 2017/853, por cuanto efectúa los siguientes cambios en la Directiva 91/477:

–        Introduce los puntos 6, 7 y 8 en la categoría A de la parte II del anexo I;

–        Modifica la categoría B de la parte II del anexo I;

–        Introduce el punto 6 en la categoría C de la parte II del anexo I;

–        Modifica la parte III del anexo I.

–        Condene en costas al Parlamento y al Consejo.

27.      El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que:

–        Desestime el recurso.

–        Condene en costas a la República Checa.

28.      El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:

–        Desestime el recurso en su totalidad.

–        Condene en costas a la República Checa.

–        A título estrictamente subsidiario, si el Tribunal de Justicia considera que procede anular la Directiva 2017/853, disponga que se mantengan sus efectos durante un período de tiempo suficiente para poder adoptar las medidas necesarias.

29.      Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 5 de enero de 2018, se admitió la intervención de Hungría y Polonia en apoyo de las pretensiones de la República Checa. Mediante auto de ese mismo día, se admitió la intervención de Francia en apoyo de las pretensiones del Parlamento y del Consejo. Mediante decisión del Secretario de 10 de noviembre de 2017, se admitió la intervención de la Comisión en apoyo de las pretensiones de los demandados.

30.      Han presentado observaciones escritas los Gobiernos de la República Checa, Francia, Hungría y Polonia y el Parlamento, el Consejo y la Comisión.

31.      En la vista celebrada el 5 de marzo de 2019 intervinieron todas las partes.

 Primer motivo: principio de atribución y base jurídica

 Alegaciones

32.      Con su primer motivo, la República Checa alega que el legislador de la Unión ha infringido el principio de atribución de competencias consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 2, ya que el artículo 114 TFUE no es una base jurídica válida para la Directiva 2017/853. La República Checa aduce que la Directiva 2017/853 no persigue el objetivo de eliminar obstáculos en el mercado interior, pues su único fin es la prevención de la delincuencia y el terrorismo en aras de una mayor seguridad pública. En su opinión, del artículo 84 TFUE se deduce que, aunque el legislador de la Unión puede establecer medidas que apoyen la actuación de los Estados miembros en el ámbito de la prevención de la delincuencia, los Tratados no facultan a la Unión Europea para adoptar por sí misma medidas de armonización a tal efecto.

33.      La República Checa afirma que la elección de la base jurídica de un acto debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control judicial, entre los que figuran la finalidad y el contenido del acto de que se trate. Aunque la Directiva 2017/853 se adoptó sobre la base del artículo 114 TFUE (base jurídica que sucedió al artículo 100 A del Tratado CEE, en que se basaba la Directiva 91/477), las circunstancias y objetivos de la Directiva 2017/853 son sustancialmente distintos de los de la Directiva 91/477. Además, el hecho de que la Directiva 91/477 se adoptase en referencia a una base jurídica del mercado interior no justifica la elección de la misma base jurídica para la Directiva 2017/853, pues esta persigue objetivos muy diferentes. Por último, aunque es cierto que la Directiva 2008/51 modificó la Directiva 91/477 con el fin de mejorar la seguridad pública, introdujo básicamente cambios técnicos motivados por las obligaciones internacionales que para la Unión Europea se derivaban del Protocolo de las Naciones Unidas contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego. Sin embargo, las repercusiones de la Directiva 2017/853 van mucho más allá de lo que suponen meras modificaciones técnicas.

34.      El Parlamento Europeo y el Consejo responden a estas alegaciones argumentando que la República Checa comete un error de Derecho e interpreta erróneamente el artículo 114 TFUE y la Directiva 2017/853. La garantía de la seguridad pública (y, de igual manera, de la salud pública) es un interés general reconocido por el Derecho de la Unión y constituye un fundamento válido para la adopción de una medida de este tipo. Para juzgar si se eligió la base jurídica correcta es preciso examinar la Directiva 91/477 así como la Directiva 2017/853. No obstante, aun considerando la Directiva 2017/853 de forma independiente, el legislador de la Unión no estaba obligado a invocar razones relativas a la eliminación de obstáculos en el mercado interior para poder adoptarla válidamente. La Directiva 2017/853 no cambia los objetivos de la Directiva 91/477. Con ella simplemente se pretende ajustar el equilibrio entre la libre circulación y la seguridad pública, teniendo en cuenta los recientes (en el momento de su adopción) atentados terroristas, pero sin dejar de garantizar el buen funcionamiento del mercado interior. Asimismo, el Consejo alega que el objetivo de la seguridad pública no es un fin subsidiario de la Directiva 2017/853.

35.      En apoyo de la República Checa, Hungría y Polonia alegan que la Directiva 2017/853 tiene únicamente como fin la prevención de la delincuencia. Ambos Estados miembros estiman que, al examinar la legalidad de una directiva de modificación, como la Directiva 2017/853, es necesario considerar el acto en su integridad, pero eso no significa que también sea preciso tener en cuenta los objetivos de la medida modificada (en este caso, la Directiva 91/477). Con ello se crearía un grave precedente que podría ampliar el alcance de la discrecionalidad del legislador de la Unión. Hungría alega que la forma correcta de interpretar la Directiva 2017/853 es que, en realidad, el objetivo de asegurar el funcionamiento del mercado interior es accesorio al objetivo principal de prevenir la delincuencia. Polonia argumenta que realmente no hay ningún vínculo entre los objetivos de dicha Directiva y el funcionamiento del mercado interior. Lo que hace la Directiva 2017/853 es introducir obstáculos contrarios a dicho fin, pues impide la circulación de armas de fuego que no son productos peligrosos a efectos del Derecho de la Unión.

36.      En apoyo del Parlamento y del Consejo, Francia alega que, por el contrario, en los trabajos preparatorios del legislador queda patente que la Directiva 2017/853 se dirige a la remoción de los obstáculos a las libertades fundamentales que afectan directamente al funcionamiento del mercado interior. El hecho de que la Directiva 2017/853 también pretenda mejorar la seguridad pública no afecta a sus objetivos relativos al mercado interior. Este planteamiento se refleja también en otras medidas adoptadas sobre la base del artículo 114 TFUE.

37.      También en apoyo de los demandados, la Comisión alega, en primer lugar, que el legislador de la Unión goza de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto a las medidas que puede adoptar con arreglo al artículo 114 TFUE. En segundo lugar, al ejercer sus funciones, el legislador no puede verse impedido de recurrir a una base jurídica del mercado interior solo porque la medida en cuestión también va dirigida a proteger la seguridad pública. En tercer lugar, varios estudios e informes acreditan las razones relativas al mercado interior que llevaron a la adopción de la Directiva 2017/853.

 Apreciación

38.      En mi opinión, el primer motivo de la República Checa se basa en una interpretación errónea del artículo 114 TFUE y en una lectura incorrecta de la Directiva 2017/853. En consecuencia, es infundado.

 Observaciones preliminares

39.      Las cuestiones que se plantean en el presente procedimiento en cuanto al alcance del artículo 114 TFUE y a las facultades del legislador para adoptar medidas armonizadoras en relación con la creación y el funcionamiento del mercado interior no son totalmente nuevas. (33) Es obvio que consideraciones como la seguridad pública (junto con la protección del medio ambiente y de los consumidores, por ejemplo) han de tener cierto impacto en el funcionamiento del mercado. Sin embargo, ¿dónde está el límite, al recurrir a las distintas bases jurídicas disponibles en los Tratados, entre las medidas relativas al mercado interior y las que persiguen algún otro objetivo (legítimo)? ¿Comprende realmente el artículo 114 TFUE la legislación adoptada para mejorar la seguridad pública inmediatamente después de los actos de terrorismo perpetrados en 2015 en el territorio de los Estados miembros? (34)

40.      Las facultades para regular el mercado interior afectan a otras múltiples áreas. Por lo tanto, el ámbito de aplicación del artículo 114 TFUE adquiere especial importancia para los Estados miembros por dos razones básicas. En primer lugar, la cuestión de si los actos basados en dicha disposición invaden ámbitos en los cuales los Tratados no confieren competencia al legislador de la Unión (como alega la República Checa en el presente asunto) es delicada. En segundo lugar, los actos de la Unión se adoptan sobre la base de dicha disposición siguiendo el procedimiento legislativo ordinario (así, se aprueban por mayoría cualificada), lo que significa que ningún Estado miembro puede vetar un acto propuesto.

41.      Es pacífico que el artículo 84 TFUE no habría constituido una base jurídica adecuada para la Directiva 2017/853. Al legislador de la Unión no le han sido conferidas facultades en virtud de dicha disposición del Tratado para adoptar legislación de armonización en el ámbito de la prevención de la delincuencia. Esta sigue siendo competencia de los Estados miembros. Por lo tanto, si el artículo 114 TFUE no es la base jurídica adecuada para la Directiva 2017/853, este acto debe ser anulado.

42.      También es pacífico que la base jurídica para la adopción de la Directiva 91/477 (el acto original en este campo) no fue impugnada. (35) Además, la Directiva 91/477 es una medida de armonización mínima que establece normas sobre el control, adquisición y tenencia de armas de fuego. (36) Por lo tanto, los Estados miembros disfrutaban de un margen de discrecionalidad para adoptar normas diferentes en este ámbito en cuanto a los aspectos que, antes de la reforma, no estaban regulados por la Directiva, (37) como las medidas relativas a las armas de fuego inutilizadas.

 Artículo 114 TFUE

43.      Esta jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las medidas legislativas adoptadas sobre la base del artículo 114 TFUE, apartado 1, sienta los siguientes principios. En primer lugar, si bien la mera constatación de disparidades entre las normativas nacionales no basta para justificar la utilización del artículo 114 TFUE, no sucede lo mismo en caso de divergencias entre las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros que puedan obstaculizar el ejercicio de las libertades fundamentales y afectar por ello directamente al funcionamiento del mercado interior. En segundo lugar, es posible recurrir al artículo 114 TFUE como base jurídica si la finalidad es evitar la aparición de futuros obstáculos a los intercambios comerciales derivados de la evolución heterogénea de las legislaciones nacionales (siempre que la aparición de tales obstáculos sea probable y que la medida de que se trate tenga por objeto su prevención). En tercer lugar, si se cumplen los requisitos para recurrir al artículo 114 TFUE como base jurídica, no puede impedirse al legislador de la Unión que se funde en esta base jurídica por el hecho de que otros ámbitos, como el de la protección de la salud pública, sean determinantes en las decisiones que deben tomarse. (38)

44.      Con arreglo al artículo 114 TFUE, el legislador tiene competencia para eliminar los obstáculos a la libre circulación y para mejorar el funcionamiento del mercado interior. Esto último se refiere esencialmente a la supresión de distorsiones de la competencia, de lo cual no se trata en el presente asunto. Es precisamente el primero de esos dos elementos, es decir, si la Directiva 2017/853 elimina los obstáculos a la libre circulación y/o previene la aparición de futuros obstáculos, el núcleo del primer motivo invocado por la República Checa.

45.      Mediante la expresión «medidas relativas a la aproximación», que figura en el artículo 114 TFUE, los autores del Tratado han querido conferir al legislador, en función del contexto general y de las circunstancias específicas de la materia que deba armonizarse, un margen de discrecionalidad en cuanto a la técnica de aproximación más adecuada para lograr el resultado deseado. En función de las circunstancias, tales medidas pueden consistir en exigir a todos los Estados miembros que adopten disposiciones; en este caso, garantizar que unos productos intrínsecamente peligrosos (las armas de fuego) sean marcados para asegurar su trazabilidad, regular la adquisición de dichos productos, o incluso intensificar los controles respecto a las armas consideradas especialmente peligrosas. (39)

46.      Otras medidas adoptadas sobre la base del artículo 114 TFUE con finalidades que están indisociablemente vinculadas al funcionamiento del mercado interior se enumeran en lo que se ha denominado legislación de «nuevo enfoque». (40) Entre ellas figura una serie de actos que tratan desde la seguridad de los juguetes (41) hasta los explosivos con fines civiles, (42) pasando por los equipos de protección individual. (43) El artículo 114 TFUE (o la disposición equivalente en las versiones anteriores del Tratado) se cita sistemáticamente como base jurídica, y cada una de esas medidas dispone que se tengan en cuenta otros aspectos, como la protección de los consumidores y la seguridad pública, o la salud y la seguridad en el trabajo, con el fin de ponderar y complementar la libre circulación de mercancías. Aunque el examen de estas medidas no lleva necesariamente a la conclusión de que los objetivos de la Directiva 2017/853 estén igualmente comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 114 TFUE, la existencia de tal cuerpo legislativo de la Unión es muestra del dilatado ámbito de actuación de que goza el legislador de la Unión en virtud de dicha disposición del Tratado.

47.      A este respecto, quisiera llamar la atención también sobre el artículo 114 TFUE, apartado 3, el cual preceptúa que, en sus propuestas referentes a la armonización, la Comisión tendrá en cuenta aspectos como, por ejemplo, la seguridad.

48.      Así, cuando existan obstáculos a los intercambios o sea probable la aparición de futuros obstáculos, derivados del hecho de que los Estados miembros hayan adoptado o estén en trámite de adoptar, en relación con un producto o con una categoría de productos, medidas divergentes que puedan garantizar niveles de protección distintos e impedir, por ello, la libre circulación del producto o productos en la Unión, el artículo 114 TFUE faculta al legislador de la Unión para intervenir adoptando las medidas adecuadas, que respeten lo previsto en el apartado 3 de dicho artículo y los principios jurídicos mencionados en el TFUE (o identificados por la jurisprudencia), al regular el mercado interior. (44)

49.      La jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a los productos del tabaco ofrece una orientación especialmente útil sobre el alcance del artículo 114 TFUE, que puede ser aplicada por analogía al presente asunto, ya que, al igual que el objetivo del mercado interior, dicha legislación también va dirigida a proteger la salud pública y los intereses de los consumidores. (45) Es evidente que, en el asunto Alemania/Parlamento y Consejo, (46) el Tribunal de Justicia dejó claro que las facultades legislativas que confiere el artículo 114 TFUE no son ilimitadas. (47) Dicho asunto trataba de una legislación adoptada en virtud del anterior artículo 95 CE (actual artículo 114 TFUE), que prohibía toda publicidad del tabaco. El Tribunal de Justicia declaró que tal prohibición absoluta no podía considerarse dirigida a facilitar el comercio, de manera que la Directiva en cuestión en ese asunto iba más allá de lo necesario para proteger la salud pública. (48) En este caso, la postura es muy diferente, pues la Directiva 2017/853 no introduce ninguna prohibición absoluta a la libre circulación de armas de fuego. (49)

50.      En consecuencia, la Directiva 2017/853 debe ser examinada en atención a si, teniendo en cuenta su contenido y considerada en su conjunto, elimina obstáculos a la libre circulación y/o previene la aparición de futuros obstáculos.

 Directiva 2017/853

51.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran la finalidad y el contenido del acto. Si el examen del acto de que se trate muestra que este persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro solo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante. (50) Por lo tanto, es necesario identificar el objetivo principal de la Directiva 2017/853 y examinar su contenido.(51)

52.      Tal como señalan la República Checa, Hungría y Polonia, los considerandos 2 y 23, en particular, recalcan los objetivos de seguridad pública de la Directiva 2017/853, habida cuenta del «uso indebido de armas de fuego con fines delictivos» y de los atentados terroristas de 2015. (52)

53.      ¿Significa esto que, al perseguir dichos objetivos, el legislador de la Unión se excedió en sus competencias cuando adoptó una legislación que armoniza las leyes y reglamentos de los Estados miembros en materia de prevención de la delincuencia?

54.      Yo no lo creo.

55.      Para determinar el objetivo principal de la Directiva 2017/853 es necesario, en primer lugar, interpretar la exposición de motivos y las disposiciones en su conjunto. (53)

56.      Algunos de los considerandos mencionan objetivos que se asocian fácilmente con el mercado interior. Así, el considerando 1 señala que «en la Directiva 91/477 […] se estableció una medida de acompañamiento del mercado interior. Se logró de esta manera un equilibrio entre, por un lado, el compromiso de garantizar cierta libertad de circulación para algunas armas de fuego y sus componentes esenciales dentro de la Unión y, por otro, la necesidad de controlar esa libertad recurriendo a garantías de seguridad adaptadas a tales productos» (el subrayado es mío). El considerando 6 explica que la exigencia de que todas las armas de fuego o sus componentes esenciales sean señalados con un «marcado claro, permanente y único» y sean registrados en los ficheros de datos de los Estados miembros es «a fin de aumentar la trazabilidad de todas las armas de fuego y componentes esenciales y de facilitar su libre circulación».

57.      Dicho esto, en algunos considerandos resulta evidente un objetivo de seguridad. Así, el considerando 15 expone que «es preciso introducir en la Directiva 91/477 […] normas más estrictas para las armas de fuego más peligrosas con el fin de garantizar que, con excepciones limitadas y debidamente motivadas, no se permita la tenencia o el comercio de dichas armas». Los considerandos 16 a 18 indican que podrán establecerse excepciones a los estrictos controles sobre las armas de fuego respecto a los coleccionistas, armeros y corredores. El considerando 20 afirma que el ámbito de aplicación de la Directiva 91/477 debe extenderse de manera que comprenda las armas de fogueo que puedan transformarse en verdaderas armas de fuego. Por último, el considerando 21 reconoce el elevado riesgo de reactivar armas de fuego inutilizadas incorrectamente, así como la necesidad de tener en cuenta el Protocolo de las Naciones Unidas contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego. (54)

58.      Así pues, ¿qué es lo que hacen en realidad las disposiciones sustantivas de la Directiva 2017/853?

59.      El artículo 1, apartado 1, introduce una serie de nuevas definiciones en el texto del artículo 1 de la Directiva 91/477, como «armas inutilizadas», «coleccionista», «corredor», «armero» y «fabricación ilícita». (55) El artículo 1, apartado 3, modifica el artículo 4 de la Directiva 91/477 armonizando las disposiciones relativas al marcado de las armas de fuego comercializadas. Se impone a la Comisión la obligación de adoptar actos de ejecución por los que se establezcan las especificaciones técnicas del marcado de armas de fuego. (56)

60.      Las disposiciones del artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2017/853 sustituyen íntegramente a los antiguos artículos 5 (adquisición y tenencia de armas de fuego) y 6 (prohibición de armas de fuego de la categoría A) de la Directiva 91/477. Se exige a los Estados miembros que establezcan un sistema de seguimiento a fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones nacionales de autorización y que retiren la autorización cuando dejen de cumplirse las condiciones. Cuando se adquieran armas de fuego de las categorías A, B o C mediante contratos a distancia se ha de comprobar la identidad y la autorización del adquirente. El nuevo artículo 6 introduce una prohibición general de adquisición y tenencia de armas de fuego, componentes esenciales y munición que pertenezcan a la categoría A. Se prevé que los Estados miembros puedan conceder un número limitado de autorizaciones (excepcionalmente, en casos concretos y de manera debidamente justificada). Estas nuevas disposiciones afectan: a la protección de infraestructuras críticas, transporte marítimo comercial, convoyes de alto valor y edificios sensibles (siempre que no sean contrarias a la seguridad pública ni al orden público); a la concesión de autorizaciones concretas a coleccionistas, armeros o corredores que actúen en el ejercicio de su profesión; a las autorizaciones para museos y a los permisos para tiradores deportivos. En este último caso, bajo ciertas condiciones. (57)

61.      El artículo 1, apartado 7, de la Directiva 2017/853 modifica el artículo 7 de la Directiva 91/477, que prohíbe la adquisición de armas de fuego de la categoría B sin una autorización previa. Tras la adopción de la Directiva 2017/853, las armas de fuego semiautomáticas ya no se incluyen en la categoría B, sino en la categoría A. El artículo 1, apartado 7, letra b), inserta un nuevo artículo 7, apartado 4 bis, en la Directiva 91/477, que permite a los Estados miembros confirmar, renovar o prorrogar autorizaciones de armas de fuego semiautomáticas que estuvieran clasificadas en la categoría B y que hayan sido adquiridas legalmente y registradas antes del 13 de junio de 2017 (fecha de entrada en vigor de la Directiva 2017/853).

62.      El artículo 1, apartado 8, de la Directiva 2017/853 modifica las disposiciones de la Directiva 91/477 relativas a las armas de fuego de la categoría C. El artículo 1, apartado 12, establece disposiciones para la transferencia de armas de fuego de un Estado miembro a otro. El artículo 1, apartado 13, especifica las condiciones en que ciertas personas, como los cazadores, pueden tener en su poder «una o varias armas de fuego durante un viaje a través de dos o más Estados miembros a fin de practicar sus actividades». (58) El artículo 1, apartado 14, establece formas de cooperación entre los Estados miembros. (59) El artículo 1, apartado 18, exige que la Comisión presente un informe sobre la aplicación de la Directiva 2017/853, con una revisión de sus disposiciones en vista del desarrollo tecnológico, como la impresión tridimensional.

63.      Me da la impresión de que el efecto legislativo predominante del artículo 1, apartados 3, 6, 7, 8, 12 a 14 y 18, es introducir normas armonizadas con el fin de asegurar que los Estados miembros no necesiten actuar individualmente (con las consiguientes posibles disparidades). Por lo tanto, a mi parecer, se dirigen principalmente a garantizar el funcionamiento del mercado interior.

64.      El artículo 1, apartado 19, introduce cambios en el anexo I de la Directiva 91/477. En lo que aquí interesa, los cambios más destacados son la inclusión en la categoría A de las armas de fuego automáticas que hayan sido transformadas en armas semiautomáticas, las armas de fuego de percusión central semiautomáticas y las armas de fuego largas semiautomáticas. Como ya he mencionado, algunas armas semiautomáticas pasan de la categoría B a la A, las armas inutilizadas se clasifican ahora en la categoría C y ha cambiado la definición de armas de fuego excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva 91/477. (60)

65.      En mi opinión, del análisis de estas disposiciones y del contenido general de la Directiva 2017/853 se deduce que la ponderación general que se efectúa en la Directiva 91/477 entre la garantía del funcionamiento del mercado interior, por un lado, y la protección de la seguridad pública, por otro, no ha variado significativamente. No pone en entredicho esta conclusión el hecho de que la Comisión manifieste en su propuesta que la seguridad de los ciudadanos y las empresas es una preocupación esencial, y haga referencia a las muertes causadas por los atentados terroristas del 13 de noviembre de 2015 en París, o que en algunos considerandos recalque el objetivo de la seguridad pública. Lo que importa, en definitiva, son los efectos jurídicos de la Directiva 2017/853.

66.      Debo añadir que, conforme a reiterada jurisprudencia, la lucha contra el terrorismo internacional para mantener la paz y la seguridad internacionales constituye un objetivo de interés general, y lo mismo ocurre en lo que respecta a la lucha contra la delincuencia grave para garantizar la seguridad pública. (61) Ambos elementos están comprendidos, sin ningún lugar a dudas, en el ámbito de aplicación del artículo 114 TFUE.

67.      En primer lugar (algo evidente), las armas de fuego son productos intrínsecamente peligrosos. Plantean problemas de seguridad no solo para sus usuarios, sino para el público en general. Este es el motivo por el que el legislador ha establecido obligaciones de marcado y autorización junto a disposiciones que restringen la tenencia y adquisición de tales armas. (62) La Directiva 2017/853 contiene principalmente medidas clásicas dirigidas a favorecer el establecimiento del mercado interior en situaciones en que es necesario imponer restricciones a un producto (por cuestiones de seguridad) a fin de evitar el establecimiento de controles fronterizos y promover la libre circulación de mercancías y personas. (63) Por ello, rechazo categóricamente la alegación de Polonia según la cual las armas de fuego no son productos peligrosos a efectos del Derecho de la Unión.

68.      En segundo lugar, un aspecto clave del establecimiento del mercado interior ha consistido en eliminar las barreras físicas a la libre circulación de mercancías, cuyo ejemplo más visible eran las aduanas situadas en las fronteras. (64) La seguridad de los ciudadanos de la Unión, expuestos a la amenaza del terrorismo internacional, está indisolublemente vinculada a la circulación de productos intrínsecamente peligrosos como las armas de fuego en un espacio formado por 28 Estados miembros (512,6 millones de personas). Tras los atentados terroristas de enero de 2015 en París, los ministros de interior y/o justicia de la Unión adoptaron la «Declaración de París», en la que reiteraron el compromiso de reducir el tráfico ilegal de armas de fuego en toda Europa. A continuación, la Comisión adoptó la Agenda Europea de Seguridad para garantizar una respuesta efectiva y coordinada a escala de la Unión a las amenazas terroristas. (65) La Agenda Europea de Seguridad también puso de relieve las diferencias entre las legislaciones nacionales como obstáculo a la efectividad de los controles y a la cooperación policial en la Unión Europea. Me da la impresión de que, en tales circunstancias, unas medidas nacionales divergentes habrían dificultado la libre circulación de mercancías. El legislador de la Unión debía actuar de manera que se ajustase, en el plano de la Unión, el equilibrio alcanzado entre la libre circulación de mercancías y la seguridad pública. (66) Además, precisamente debido a que la Directiva 2017/853 armoniza también los controles sobre las armas de fuego, se añade a las disposiciones de la Directiva 91/477 que promueven la confianza mutua entre los Estados miembros, reduciendo así la necesidad de actuación individual por parte de estos. (67)

69.      En tercer lugar, la obligación que se impone a la Comisión en el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2017/853 de adoptar actos de ejecución para introducir especificaciones técnicas es una de esas medidas de fomento de la confianza. La armonización de los obstáculos técnicos al comercio (que incluyen las especificaciones técnicas) es una aspiración tradicional del mercado interior. (68) La inserción de una nueva disposición en la Directiva 91/477 que regule los contratos a distancia es un ejemplo más de la forma en que la Directiva 2017/853 regula el comercio en el mercado interior. (69)

70.      En cuarto lugar, la Directiva 2017/853 prevé una mayor cooperación entre los Estados miembros para supervisar e intercambiar información sobre las transferencias de armas de fuego entre los Estados en el mercado interior. (70)

71.      Por último, objetivamente no se puede afirmar en absoluto que el verdadero contenido de la Directiva 2017/853 armonice la prevención de la delincuencia.

72.      En la vista, el Parlamento y el Consejo afirmaron (y así lo confirma la observación de la realidad) que, conforme a la práctica habitual legislativa de la Unión, el texto de un acto de modificación se redacta de una manera que indique que se debe insertar en las disposiciones del acto modificado o que debe sustituirlas. (71) Por este motivo, las declaraciones que contienen los considerandos del acto anterior (la Directiva 91/477) no se reproducen en la exposición de motivos de la Directiva 2017/853, aunque sean igualmente válidas para esta última. Quisiera añadir, con carácter incidental, que, pese a todo, podría ayudar a quien lee la legislación de modificación que se incluyese alguna frase en la exposición de motivos que confirmase que la exposición de motivos del acto original se mantiene inalterada y que es válida también para el acto de modificación, ya que con la actual práctica esto no resulta evidente.

73.      Hungría y Polonia alegan que no es necesario examinar los objetivos de la Directiva 91/477 al apreciar la legalidad de la Directiva 2017/853. En su opinión, hacerlo podría conducir a una extensión injustificada del margen de discrecionalidad que tiene el legislador en virtud del artículo 114 TFUE.

74.      El acto impugnado es la Directiva 2017/853. Por lo tanto, al comprobar si dicha medida ha sido adoptada ultra vires, el control judicial debe centrarse en la Directiva 2017/853 y en sus efectos jurídicos. Dicho esto, es indudable también que la Directiva 2017/853 modifica la Directiva 91/477, y nada de lo que se dice en sus considerandos da a entender que pretenda eliminar los objetivos del mercado interior de la Directiva anterior. Por tanto, en mi opinión, sería artificial valorar la Directiva de modificación como si el acto modificado no existiese. (72)

75.      En resumen, considero que en la Directiva 2017/853 el legislador de la Unión ha establecido medidas que, en definitiva, persiguen los objetivos del mercado interior a la vez que tienen en cuenta la necesidad de mejorar la seguridad pública.

76.      En consecuencia, llego a la conclusión de que el primer motivo no es fundado y debe ser desestimado.

 Segundo motivo: proporcionalidad

77.      El segundo motivo de la República Checa se divide en dos partes. Por un lado, esta alega que, al adoptar la Directiva 2017/853, el legislador de la Unión pasó totalmente por alto la cuestión de la proporcionalidad de las medidas en cuestión y de manera deliberada dejó de recabar suficiente información (por ejemplo, mediante una evaluación de impacto) que le permitiese valorar fundadamente si se respetaba dicho principio del Derecho de la Unión. Por otro lado, la República Checa alega que el legislador de la Unión adoptó medidas manifiestamente desproporcionadas consistentes en: i) prohibir determinados tipos de armas semiautomáticas que no habían sido utilizadas en la comisión de los atentados terroristas de 2015; ii) endurecer la normativa reguladora de determinadas armas de escasa peligrosidad (reproducciones históricas o armas cuya inutilización permanente ha quedado acreditada, y iii) restringir la posesión de determinados cargadores.

 Primera parte

 Alegaciones de las partes

78.      La República Checa sostiene que la amplia facultad de apreciación de que goza el legislador de la Unión no está exenta de límites. En el procedimiento legislativo, el legislador de la Unión no contó con la información necesaria para apreciar la proporcionalidad de la Directiva 2017/853. En principio, el legislador está obligado a llevar a cabo una evaluación de impacto (o estudio equivalente). La omisión de tal evaluación significa que no se hizo análisis alguno de la injerencia que ocasionaría la Directiva 2017/853 en el derecho de propiedad de quienes fuesen propietarios o tuviesen en su poder armas de fuego. Los diversos estudios e informes mencionados por la Comisión en su propuesta no aportaron suficientes datos que demostrasen un vínculo entre la tenencia civil legal de armas y el uso indebido de dichas armas con fines delictivos o terroristas.

79.      Hungría alega que el Acuerdo interinstitucional es jurídicamente vinculante para las tres instituciones de la Unión. Arguye que, en este asunto, la Comisión ha incumplido su obligación de llevar a cabo una evaluación de impacto en relación con su propuesta de Directiva 2017/853. Asimismo, algunas de las disposiciones de la citada Directiva son desproporcionadas. Entre estas se incluye el artículo 1, apartado 3, que modifica el artículo 4, apartado 4, de la Directiva 91/477 introduciendo exigencias de registro de toda la información relativa a las armas de fuego necesaria para la trazabilidad y la identificación de dichos productos. Tras la modificación se permite a las autoridades competentes conservar registros de armas de fuego y de sus componentes esenciales, incluidos los datos personales conexos, por un período de treinta años. Se puede acceder a dichos registros durante un período de diez años, o durante un período de treinta años en los casos de prevención, investigación, detección o enjuiciamiento de infracciones penales o de ejecución de sanciones penales, tras la destrucción del arma de fuego y de sus componentes esenciales. El antiguo artículo 4, apartado 4, de la Directiva 91/477 no contenía una disposición en este sentido, sino que se limitaba a permitir a las autoridades competentes registrar y mantener un fichero de datos durante veinte años.

80.      Polonia añade que el Acuerdo interinstitucional contiene tanto disposiciones vinculantes como no vinculantes. En general se ha de efectuar una evaluación de impacto, con la excepción que prevé dicho Acuerdo para casos de urgencia.

81.      El Parlamento, el Consejo y la Comisión sostienen que el Acuerdo interinstitucional no impone ninguna obligación jurídica de llevar a cabo una evaluación de impacto en el curso del procedimiento legislativo. El objetivo de la Directiva 2017/853 es alcanzar un nuevo equilibrio adecuado entre la libre circulación de determinadas armas de fuego y el mantenimiento de la seguridad pública. El criterio que ha de aplicar el Tribunal de Justicia para determinar si la Directiva 2017/853 es compatible con el principio de proporcionalidad es si las restricciones que introduce son manifiestamente inapropiadas en relación con el objetivo perseguido.

 Admisibilidad

82.      Estoy de acuerdo con el Parlamento y el Consejo en que la alegación de Hungría de que la Directiva 2017/853 es desproporcionada en la medida en que su artículo 1, apartado 3, modifica el artículo 4 de la Directiva 91/477 es inadmisible. El artículo 129, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia dispone que la intervención no podrá tener otro fin que apoyar, total o parcialmente, las pretensiones de una de las partes. El apartado 3 de este mismo artículo añade que el coadyuvante aceptará el litigio en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención.

83.      En este caso, la República Checa no ha incluido el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2017/853 en el objeto de sus pretensiones. (73) Por lo tanto, son inadmisibles las alegaciones de Hungría respecto al artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2017/853 y al principio de proporcionalidad y no las consideraré en adelante.

 Fondo

84.      Según reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad (que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión) exige que los medios empleados por la legislación de la Unión permitan alcanzar los objetivos legítimos que persigue y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlos. El Tribunal de Justicia ha admitido, en el ejercicio del control judicial que le confieren los Tratados, que el legislador de la Unión debe gozar de una amplia facultad de apreciación en materias en las que ha de tomar decisiones complejas de naturaleza política, económica y social. (74) En consecuencia, no se trata de determinar si la medida adoptada en una materia de esa clase era la única o la mejor posible, pues solo el carácter manifiestamente inadecuado de la medida en relación con los objetivos que pretende conseguir la institución o instituciones competentes puede afectar a la legalidad de tal medida. (75)

85.      No obstante, aunque el legislador de la Unión goza de una amplia facultad de apreciación, debe fundamentar su elección en criterios objetivos. Además, cuando valore las cargas asociadas a las distintas medidas posibles, debe examinar si los objetivos perseguidos con la medida elegida sirven para justificar también las consecuencias personales, sociales o económicas adversas que la adopción de las medidas puede producir en determinadas personas. (76)

86.      Las opiniones expresadas en relación con el primer motivo me llevan a la conclusión de que la Directiva 2017/853 persigue objetivos legítimos. (77) Por lo tanto, la verdadera cuestión en cuanto a la proporcionalidad es si las medidas adoptadas son adecuadas y necesarias para asegurar el funcionamiento del mercado interior al mismo tiempo que tratan de alcanzar un objetivo reconocido de interés general (en este caso, la lucha contra el terrorismo para mantener la paz y la seguridad).

87.      Las armas de fuego son de por sí peligrosas. En consecuencia, el legislador de la Unión decidió regular el ciclo de vida íntegro de las armas, desde la fabricación al comercio, propiedad y tenencia, inutilización y destrucción. (78)

88.      La República Checa tiene razón cuando afirma que, aunque el control judicial a este respecto tenga un alcance limitado, las instituciones de la Unión deben poder demostrar que, al adoptar la Directiva 2017/853, efectivamente estaban ejerciendo su facultad de apreciación, y esto, a su vez, requiere que hayan tenido en cuenta todos los factores y circunstancias relevantes para la situación que la nueva medida legislativa pretendía regular. En consecuencia, las instituciones deben ser capaces, al menos, de exponer clara e inequívocamente los hechos esenciales que habían de tenerse en cuenta como fundamento de la Directiva 2017/853.

89.      En mi opinión, al llevar a cabo su control, no es necesario que el Tribunal de Justicia efectúe su propia valoración acerca de si determinadas armas de fuego respecto a las cuales la Directiva 2017/853 endurece los controles fueron efectivamente utilizadas en los atentados terroristas de 2015, o si dichas armas son exactamente tan peligrosas como creen las instituciones. El criterio para la valoración ha de ser el de considerar los objetivos declarados de la Directiva 2017/853, acto cuya validez se impugna (y no la Directiva 91/477).

90.      Un aspecto novedoso del presente asunto es que, al adoptar la Directiva 2017/853, el legislador de la Unión prescindió de una evaluación de impacto. Normalmente, las instituciones de la Unión deberían poder basarse en tal evaluación para demostrar la adecuación y necesidad de las medidas adoptadas. Es evidente que en el presente asunto no pueden hacerlo.

91.      ¿Significa esto automáticamente que procede anular las medidas introducidas por la Directiva 2017/853 porque las tres instituciones no llevaron a cabo una evaluación de impacto conforme al Acuerdo interinstitucional?

92.      Yo no lo creo así.

93.      El Acuerdo interinstitucional se adoptó sobre la base del artículo 295 TFUE, conforme al cual las tres instituciones llevarán a cabo consultas recíprocas y organizarán de común acuerdo la forma de su cooperación. A tal efecto, podrán celebrar acuerdos interinstitucionales que podrán tener carácter vinculante. (79) La cuestión de si el Acuerdo interinstitucional de que se trata en este caso es vinculante debe determinarse atendiendo a su tenor literal y a su contexto. Es cierto que el Tribunal de Justicia ha declarado que los acuerdos de cooperación entre el Consejo y la Comisión han dado lugar en el pasado a compromisos vinculantes. (80) A mi entender, las tres instituciones pretendían contraer compromisos vinculantes entre sí en relación con el Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación. (81) Sin embargo, a mi juicio, esto no significa necesariamente que el Acuerdo interinstitucional introduzca una obligación imperativa de llevar a cabo una evaluación de impacto en cada caso.

94.      Las disposiciones relativas a las evaluaciones de impacto se recogen en la parte III del Acuerdo interinstitucional («Instrumentos para la mejora de la legislación»). En el punto 12, párrafo segundo, se establece que «las evaluaciones de impacto son un instrumento que ayuda a las tres Instituciones a tomar decisiones fundadas y que no sustituyen a las decisiones políticas durante el proceso democrático de adopción de decisiones. Las evaluaciones de impacto no deben provocar retrasos indebidos en el procedimiento legislativo ni menoscabar la capacidad de los colegisladores para proponer enmiendas». Conforme al punto 13, «la Comisión realizará evaluaciones de impacto de sus iniciativas legislativas y no legislativas, actos delegados y medidas de ejecución que previsiblemente tengan un impacto económico, medioambiental o social significativo. Las iniciativas incluidas en el Programa de Trabajo de la Comisión o en la declaración conjunta irán acompañadas, por regla general, de una evaluación de impacto». (De ahí parece deducirse, a sensu contrario, que las iniciativas legislativas que «previsiblemente no tengan un impacto económico, medioambiental o social significativo» no necesitan ir acompañadas de una evaluación de impacto, si bien, obviamente, cabría debatir dónde está exactamente el límite entre una situación y otra).

95.      Conforme al punto 14, «cuando el Parlamento Europeo y el Consejo estudien las propuestas legislativas de la Comisión, tendrán plenamente en cuenta las evaluaciones de impacto de esta institución. A tal fin, las evaluaciones de impacto se presentarán de manera que el Parlamento Europeo y el Consejo puedan analizar con facilidad las opciones elegidas por la Comisión». Cuando lo consideren oportuno y necesario, el Parlamento Europeo y el Consejo podrán realizar evaluaciones de impacto en relación con sus modificaciones sustanciales de la propuesta de la Comisión (punto 15). (82)

96.      Por lo tanto, las disposiciones del Acuerdo interinstitucional relativas a las evaluaciones de impacto no se expresan en términos imperativos. No se utilizan verbos de obligación que puedan entenderse en el sentido de que la evaluación de impacto haya de llevarse a cabo en cada uno de los casos. No cabe ninguna duda de que las evaluaciones de impacto constituyen un importante y útil instrumento en el procedimiento de «mejora de la legislación». Facilitan la elaboración de normas basada en razonamientos sólidos y en la transparencia. Pese a todo, el Acuerdo interinstitucional no las impone como condición previa para la propuesta o adopción de actos normativos en toda circunstancia.

97.      Por lo tanto, no se puede afirmar que, en defecto de una evaluación de impacto, el legislador de la Unión no pueda actuar. Tal interpretación absoluta del Acuerdo interinstitucional constituiría una traba injustificada a la facultad de apreciación que los Tratados confieren al legislador. Haría imposible emprender medidas legislativas aunque las circunstancias evidenciasen claramente la necesidad de actuar con urgencia. (83) Quisiera añadir, a mayor abundamiento, que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la evaluación de impacto no es vinculante ni para el Parlamento ni para el Consejo. (84)

98.      Por lo tanto, no creo que la omisión de una evaluación de impacto conduzca automáticamente a la invalidez del acto legislativo de la Unión que se acabe adoptando.

99.      Por el contrario, conforme al Acuerdo interinstitucional, las tres instituciones convienen en que, cuando propongan y/o adopten actos legislativos de la Unión, se espera que la realización de una evaluación de impacto (normalmente) forme parte del proceso. Si se omite esta fase del proceso, se plantean dos cuestiones en cuanto a las consecuencias procesales y sustantivas, ya que la ausencia de una evaluación de impacto dificulta sensiblemente la labor de las instituciones de la Unión en caso de impugnación. En primer lugar, deberán acreditar la existencia de razones fundadas para no seguir el procedimiento normal y efectuar una evaluación de impacto. En segundo lugar, deberán recurrir a otro material para permitir que el Tribunal de Justicia ejerza el control judicial. (85)

100. En cuanto al primer requisito, el punto 12, párrafo segundo, del Acuerdo interinstitucional permite a las instituciones prescindir de la evaluación de impacto en caso de urgencia. En la exposición de motivos de la propuesta de Directiva 2017/853 la Comisión declaró expresamente que tal «propuesta se presenta sin evaluación de impacto debido a la urgencia que se deriva de los recientes acontecimientos». (86) Partiendo de los elementos de que dispone el Tribunal de Justicia, no veo motivo para cuestionar esta declaración. Por lo tanto, considero que se cumple el primer requisito.

101. En cuanto al segundo requisito, las tres instituciones aluden a diversos informes y estudios que, en su opinión, demuestran la adecuación y la necesidad de la Directiva 2017/853. (87) El artículo 17 de la Directiva 91/477 ya obligaba a la Comisión a presentar periódicamente informes sobre la aplicación de dicha Directiva. (88) Algunos informes citados por las instituciones se redactaron en cumplimiento de tales obligaciones. Dado que la Directiva 2017/853 es un acto de modificación, se inserta en el contexto de la iniciativa de «mejora de la legislación» conocida como «REFIT» (programa de la Comisión de adecuación y eficacia de la reglamentación, que estudia la mejor manera de reformar la legislación de la Unión). Así pues, antes de la adopción de la Directiva 2017/853 se redactaron algunos informes sobre la aplicación de la Directiva 91/477. (89)

102. Los considerandos de la Directiva 2017/853 se refieren al objetivo general de lograr el equilibrio entre la libre circulación y la necesidad de controlar esa libertad recurriendo a garantías de seguridad adaptadas a unos productos peligrosos y duraderos que pueden ser utilizados con fines delictivos. (90) En vista de tales objetivos, me da la impresión de que, en la medida en que la Directiva 2017/853 endurece los controles sobre la comercialización, adquisición y tenencia de las armas de fuego, establece normas sobre el marcado y la trazabilidad y contiene disposiciones relativas a la clasificación de las armas de fuego, a su inutilización y a su transferencia entre Estados miembros, las medidas adoptadas son adecuadas y no van más allá de lo necesario. El legislador no ha impuesto una prohibición absoluta sobre todas las categorías de armas de fuego. Incluso la prohibición general de las incluidas en la categoría A (las que el legislador considera más peligrosas) está sujeta a excepciones. Además, los trabajos preparatorios indican que la Comisión redactó su propuesta teniendo en cuenta los objetivos del mercado interior tanto como las necesidades de seguridad al diseñar las medidas en cuestión. (91)

103. Por lo tanto, no estoy de acuerdo con que el legislador de la Unión omitiese apreciar la proporcionalidad de la Directiva 2017/853 en el curso del procedimiento legislativo. No afecta a esta conclusión la alegación de que la Directiva 2017/853 constituye una injerencia injustificada en el derecho de propiedad de quienes poseen armas de fuego.

104. En primer lugar, la Directiva 2017/853 no confisca todas las armas de fuego civiles legalmente poseídas. Se limita a endurecer los controles sobre ellas. Por lo tanto, la Directiva 2017/853 no pretende privar a los particulares de sus derechos de propiedad (en este caso, respecto de las armas de fuego). Cabe señalar, con carácter incidental, que el Derecho de la Unión no reconoce, como tal, un derecho fundamental a poseer armas de fuego, que tampoco forma parte de «las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros». En segundo lugar, el derecho de propiedad reconocido en el artículo 17 de la Carta es un derecho limitado. (92) Además de proteger el derecho de propiedad, dicha disposición establece que los particulares pueden ser privados de su propiedad por causa de utilidad pública, y en los casos y condiciones previstos en la ley. En la medida en que la Directiva 2017/853 dispone la incautación de las armas de fuego que se posean en contravención de algunas de sus disposiciones, entiendo que satisface plenamente dichas exigencias. Más adelante me ocuparé de cada una de las disposiciones impugnadas por la República Checa. (93)

105. Por lo tanto, considero que no puede prosperar la primera parte del segundo motivo.

 Segunda parte

106. Con carácter subsidiario, la República Checa solicita al Tribunal de Justicia que anule ciertas disposiciones recogidas en el artículo 1, apartados 6, 7 y 19, de la Directiva 2017/853. (94)

107. La República Checa alega que el artículo 1, apartado 6, es nulo por cuanto introduce el artículo 5, apartado 3, y el artículo 6, apartado 6, párrafo segundo, en la Directiva 91/477. El artículo 5, apartado 3, establece normas relativas a la retirada de la autorización para adquirir y tener armas de fuego de la categoría B, si el interesado posee un cargador apto para su montaje en armas de fuego de percusión central semiautomáticas o de repetición que puedan contener más de 20 cartuchos (o, en el caso de las armas de fuego largas, que puedan contener más de 10 cartuchos). Esta disposición está sujeta a las excepciones de los artículos 6 y 7, apartado 4 bis, de la Directiva 91/477, en su versión modificada.

108. El objetivo del artículo 5, apartado 3, en su versión modificada, se explica en el considerando 23 de la Directiva 2017/853, según el cual «algunas armas de fuego semiautomáticas podrían resultar muy peligrosas cuando su capacidad en número de cartuchos sea elevada». En el curso de la primera lectura ante el Parlamento se añadió un nuevo pasaje a la propuesta de la Comisión, a cuyo tenor la autorización para la adquisición y tenencia de armas de fuego debía ser retirada si no se cumplían las condiciones del artículo 5 (básicamente, el titular debía tener 18 años de edad y demostrar que no constituía un peligro para sí mismo ni para la sociedad). Dicho pasaje se modificó para solventar un vacío que se había detectado en la propuesta de la Comisión durante las negociaciones en el Consejo. (95) El texto del considerando 23 se introdujo tras el procedimiento de conciliación entre las tres instituciones. Aunque es innegable que el considerando 23 hace referencia a consideraciones de seguridad, estas siempre están estrechamente ligadas a las consideraciones relativas al funcionamiento del mercado interior, (96) como el objetivo de aportar precisión a la Directiva 91/477 a fin de evitar la aplicación de normas divergentes por los Estados miembros. En vista de dichos factores, la introducción de normas más estrictas para las armas de fuego de la categoría B era una medida adecuada a tal fin.

109. El artículo 6 de la Directiva 91/477, en su versión modificada por el artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2017/853, permite a los Estados miembros autorizar a los tiradores deportivos la adquisición y tenencia de determinadas armas de fuego semiautomáticas. El artículo 6, apartado 6, párrafo segundo, prevé una excepción especial para los Estados miembros que dispongan de un sistema militar basado en el servicio militar obligatorio y que durante los últimos 50 años hayan contado con un sistema de transferencia de armas de fuego militares a quienes abandonen el ejército. En tales circunstancias, el Estado miembro de que se trate puede conceder a dichas personas (también si son «tiradores deportivos») una autorización para mantener la tenencia de un arma de fuego utilizada durante el período de servicio militar. Obviamente, el único país que cumple estas condiciones es Suiza. (97)

110. Dicha disposición se insertó en el curso de las negociaciones en el Consejo. Debe entenderse a la luz de la excepción general a la prohibición que, en relación con la categoría A de armas de fuego, impone el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 91/477 (en su versión modificada), que permite a las autoridades competentes conceder autorizaciones en determinadas situaciones, «siempre que no sean contrarias a la seguridad pública ni al orden público». Se consideró que también procedía introducir una disposición específica para los reservistas del ejército, pues esos países contarían con un sistema para comprobar que las personas que poseyeran armas de fuego de la categoría A no representan un riesgo para la seguridad pública. (98)

111. Por lo tanto, me da la impresión de que el legislador de la Unión tuvo en cuenta consideraciones fácticas, sociales y culturales relevantes al determinar si convenía introducir una norma especial para los reservistas del ejército y, en consecuencia, adoptó medidas adecuadas para garantizar un equilibrio entre los objetivos de favorecer el funcionamiento del mercado interior y garantizar un elevado nivel de seguridad pública.

112. El artículo 7 de la Directiva 91/477 prohíbe la adquisición de armas de fuego de la categoría B sin autorización de las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate. Antes de las modificaciones introducidas por la Directiva 2017/853, entre las armas de la categoría B se incluían las semiautomáticas. En esta Directiva se cambió su clasificación: las armas semiautomáticas pasaron a formar parte de las armas de fuego prohibidas y ahora se incluyen en la categoría A (que también comprende las armas de fuego automáticas que hayan sido transformadas en armas semiautomáticas).

113. Durante las negociaciones mantenidas en el Consejo, la Presidencia tuvo en cuenta el hecho de que muchos Estados miembros se oponían al cambio de categoría de las armas de fuego semiautomáticas. (99) Por este motivo, el 8 de junio de 2016 se propuso un texto alternativo que permitía a los Estados miembros renovar la autorización para las armas de fuego antes incluidas en la categoría B y ahora reclasificadas en la categoría A. El texto fue sometido a nuevos cambios y se incorporó a la Directiva 2017/853. De este modo, el artículo 1, apartado 7, de la Directiva 2017/853, tal como fue adoptado finalmente, modifica el artículo 7 de la Directiva 91/477, en particular, insertando el apartado 4 bis, que en esencia permite a los Estados miembros confirmar, renovar o prorrogar la autorización para armas semiautomáticas que antes perteneciesen a la categoría B y que hubiesen sido legalmente adquiridas y registradas antes del 13 de junio de 2017.

114. En este contexto, a mi parecer, el legislador de la Unión tuvo debidamente en cuenta las circunstancias de hecho relevantes a la hora de introducir el actual artículo 7, apartado 4 bis. Al adoptar dicha medida, el legislador redujo la rigurosidad de las consecuencias derivadas de extender a las armas de fuego semiautomáticas la prohibición de las armas de uso civil. Permitía a los propietarios legítimos de este tipo de armas, que básicamente las hubiesen adquirido antes de la entrada en vigor de la Directiva 2017/853, conservarlas bajo la supervisión de las autoridades competentes de los Estados miembros. En mi opinión, esta solución no solo satisface el principio de proporcionalidad, sino que también respeta el de subsidiariedad, relacionado con aquel.

115. La República Checa también solicita la anulación del artículo 1, apartado 19, de la Directiva 2017/853 en la medida en que endurece los controles sobre ciertas armas de fuego. Las disposiciones concretas impugnadas son las siguientes: i) determinadas armas de fuego semiautomáticas han sido incluidas en la categoría de armas prohibidas; ii) la categoría B ahora incluye las armas de fuego cortas de repetición, determinadas armas de fuego largas y cortas semiautomáticas y todas las armas de fuego de la categoría C que hayan sido transformadas para disparar cartuchos de fogueo, productos irritantes, otras sustancias activas o cartuchos pirotécnicos, o para disparar salvas o señales acústicas; iii) las armas de fuego inutilizadas ahora quedan sujetas a declaración (categoría C), y iv) las armas de fuego inutilizadas ya no están excluidas del concepto de arma de fuego a efectos de la Directiva 91/477. (100)

116. En los trabajos preparatorios se exponen con detalle las inquietudes relativas a las armas semiautomáticas. (101) La Presidencia indicó que la propuesta relativa a dichas armas suscitaba controversia. Por un lado, son armas cuya potencial peligrosidad es elevada cuando son de gran capacidad (número de cartuchos) y se pueden transformar fácilmente en armas automáticas. Por otro lado, muchos Estados miembros consideraban que dichas armas debían permanecer en la categoría B. En consecuencia, la Presidencia invitó a los Estados miembros a presentar pruebas sobre la materia, que se tuvieron en cuenta en el procedimiento legislativo. (102) En relación con los cambios en el alcance de la categoría B, el legislador tuvo acceso a varios informes sobre la clasificación de las armas de fuego con arreglo a la Directiva 91/477 y los riesgos para el buen funcionamiento del mercado interior.

117. La inclusión de las armas de fuego inutilizadas en el punto 6 de la categoría C y el cambio en la definición de arma de fuego para incluir dichas armas son dos caras de la misma moneda y las examinaré conjuntamente. La Comisión llamó la atención sobre el problema de la reactivación de armas de fuego inutilizadas. (103) Se plantea un problema, en particular, respecto al buen funcionamiento del mercado interior, dado que los Estados parte del Protocolo de las Naciones Unidas contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego (entre los que figuran los 28 Estados miembros de la Unión) pueden clasificar en su Derecho interno como armas de fuego las armas inutilizadas, adoptando las medidas necesarias al respecto. Por lo tanto, los distintos Estados miembros podrían fácilmente introducir normativas divergentes, comprometiendo así los objetivos del mercado interior. (104) Además, se detectaron ciertos riesgos específicos para la seguridad: la transformación de armas de alarma en armas plenamente activas; la transformación de armas semiautomáticas en automáticas; la reactivación de armas de fuego inutilizadas; el borrado del marcado, y el uso ilícito de armas heredadas. Todas estas actividades suscitan problemas de seguridad en los Estados miembros.

118. Me parece evidente que el legislador de la Unión sí tuvo en cuenta los factores técnicos y circunstancias relevantes al formular las disposiciones de modificación que contiene la Directiva 2017/853, y que ninguna de ellas adolece de errores manifiestos de apreciación.

119. Por lo tanto, a mi parecer, la segunda parte del segundo motivo es infundada en su integridad, de modo que el segundo motivo es infundado.

 Tercer motivo: seguridad jurídica

120. La República Checa alega que, al adoptar determinadas disposiciones de la Directiva 2017/853, el legislador de la Unión infringió el principio de seguridad jurídica. A este respecto, la República Checa señala las siguientes disposiciones: el artículo 1, apartado 6 (que inserta el artículo 5, apartado 3); el artículo 1, apartado 7, letra b) (que inserta el artículo 7, apartado 4 bis), y el artículo 1, apartado 19 (que añade los puntos 7 y 8 a la categoría A del anexo I, parte II). (105) La República Checa alega que los efectos sustantivos de las disposiciones controvertidas son de tal entidad que, si el Tribunal de Justicia decide anularlas, necesariamente habrá de anularse la Directiva 2017/853 en su integridad.

121. En apoyo de esta alegación, la República Checa arguye, por una parte, que las disposiciones controvertidas son en su conjunto imprecisas desde el punto de vista de la seguridad jurídica, de manera que no permiten a las personas afectadas discernir inequívocamente sus derechos y obligaciones. Por otra parte, sostiene que el artículo 7, apartado 4 bis, de la Directiva 91/477, introducido por la Directiva 2017/853 («cláusula de derechos adquiridos»), obliga efectivamente a los Estados miembros a adoptar una normativa nacional que surtirá efectos retroactivos. Por lo tanto, también es incompatible con el principio de protección de la confianza legítima.

122. El Parlamento y el Consejo discrepan de la interpretación que la República Checa hace de las disposiciones controvertidas y consideran que el tercer motivo debe ser desestimado.

123. Yo estoy de acuerdo.

124. El principio de seguridad jurídica exige que las normas de Derecho sean claras, precisas y de efectos previsibles, para que los interesados puedan orientarse en situaciones y relaciones jurídicas reguladas por el ordenamiento jurídico de la Unión. (106)

125. El artículo 5, apartado 3, de la Directiva 91/477 debe interpretarse a la luz del considerando 23 de la Directiva 2017/853, según el cual, en esencia, algunas armas de fuego semiautomáticas podrían resultar muy peligrosas cuando su capacidad en número de cartuchos sea elevada. (107) Al legislador de la Unión le preocupaba asegurarse de que las armas de fuego que no estuviesen prohibidas no se pudieran transformar en armas mucho más peligrosas. Por lo tanto, el objetivo del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 91/477, en su versión modificada, es solventar un potencial vacío normativo, al disponer que la autorización para tales armas de fuego se retire en caso de que la persona autorizada para su adquisición o tenencia pudiera aumentar su capacidad de disparo conforme a lo previsto en dicha norma. (108) Y las mismas inquietudes se dan también respecto a las armas de fuego de percusión central semiautomáticas y las armas de fuego largas semiautomáticas, enumeradas respectivamente en los puntos 7 y 8 de la parte II del anexo I de la Directiva 2017/853.

126. A mi parecer, el tenor de estas disposiciones, en conjunto, es suficientemente claro y preciso como para satisfacer las exigencias del principio de seguridad jurídica.

127. A continuación, la República Checa alega, en esencia, que el nuevo artículo 7, apartado 4 bis, de la Directiva 91/477, introducido por el artículo 1, apartado 7, de la Directiva 2017/853, es incompatible con el principio de protección de la confianza legítima. Sus efectos retroactivos afectan a los derechos de las personas que adquirieron y están en posesión legalmente de armas de fuego semiautomáticas para uso civil con arreglo a la Directiva 91/477 antes de ser modificada por la Directiva 2017/853. Ahora estas armas están prohibidas.

128. Es indudable que el principio de protección de la confianza legítima figura entre los principios fundamentales de la Unión Europea y que constituye un corolario del principio de seguridad jurídica. (109) El derecho a invocar ese principio se extiende a todo justiciable al que una institución de la Unión haya hecho concebir esperanzas fundadas. Constituyen garantías que pueden dar lugar al nacimiento de esas esperanzas, al margen de la forma en que se comunique, la información precisa, incondicionada y concordante emanada de fuentes autorizadas y fiables. En cambio, nadie puede invocar una violación de aquel principio si la Administración no le ha dado tales garantías concretas. (110)

129. A mi juicio, en el presente asunto no hay prueba de tales garantías.

130. En primer lugar, no se ha aportado ninguna  prueba que indique que las instituciones de la Unión formulasen garantía alguna relativa a la clasificación de las armas, que pudiera haber sugerido que las armas de fuego semiautomáticas nunca se reclasificarían como armas prohibidas. Por el contrario, los trabajos preparatorios de la Directiva 2017/853 apuntan en sentido opuesto. La clasificación de las armas de fuego es una cuestión que fue objeto de estudio durante cierto tiempo y muy detalladamente antes de la adopción de la Directiva 2017/853. (111)

131. En segundo lugar, el artículo 7, apartado 4 bis, debe interpretarse en el contexto del artículo 6 de la Directiva 91/477, en su versión modificada. Este último introduce una serie de excepciones a la prohibición relativa a las armas de fuego de la categoría A. (112) El artículo 7, apartado 4 bis, prevé otra posible excepción. Permite a los Estados miembros confirmar, renovar o prorrogar las autorizaciones para armas semiautomáticas que antes (de la modificación) perteneciesen a la categoría B. Por lo tanto, el artículo 7, apartado 4 bis, reduce los efectos de la prohibición resultante del cambio de categoría, al permitir que las personas afectadas continúen conservando dichas armas, bajo la supervisión oportuna. En mi opinión, esto constituye la antítesis de la introducción de efectos retroactivos ilegítimos. Cabe añadir que, en cualquier caso, el artículo 7, apartado 4 bis, es una disposición discrecional. Por lo tanto, si un Estado miembro considera que la transposición del artículo 7, apartado 4 bis, puede generar problemas concretos debido a la normativa nacional vigente, no está obligado a permitir que se beneficien de la excepción las personas que posean las armas que han quedado prohibidas.

132. En tercer lugar, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el principio de protección de la confianza legítima no puede extenderse hasta el punto de impedir, de manera general, la aplicación de una nueva normativa a los efectos futuros de situaciones nacidas durante la vigencia de las normas antiguas. (113)

133. En consecuencia, considero que debe desestimarse el tercer motivo por infundado.

 Cuarto motivo: igualdad de trato

134. Con su cuarto motivo, la República Checa alega que la Directiva 2017/853 es inválida porque vulnera el principio de igualdad de trato. Esta alegación se basa en el hecho de que el artículo 6, apartado 6, párrafo segundo, de la Directiva 91/477, en su versión modificada, prevé específicamente una excepción a la prohibición atinente al uso de armas de fuego de la categoría A, en relación con Suiza.

135. El Parlamento y el Consejo consideran lo contrario.

136. Yo estoy de acuerdo con el Parlamento y el Consejo.

137. El principio de igualdad de trato, como principio general del Derecho de la Unión, exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado. (114)

138. Con arreglo al artículo 4 TUE, apartado 2, el legislador de la Unión está obligado a respetar la igualdad de los Estados miembros, así como su identidad nacional. En mi opinión, esto es precisamente lo que pretendía hacer el legislador de la Unión con la «excepción suiza».

139. El artículo 6, apartado 6, párrafo primero, en su versión resultante de la Directiva 2017/853, establece el marco para una excepción general, en las circunstancias pertinentes, a la prohibición que pesa sobre la adquisición y tenencia de armas de fuego de la categoría A clasificadas en los puntos 6 o 7. (115) El párrafo segundo de la misma disposición se limita a adoptar una norma específica respecto a un país que durante muchos años ha contado con un ejército de reserva basado en el servicio militar obligatorio. Es evidente que solo Suiza cumple esta condición. El objeto de la excepción es tener en cuenta el hecho de que dicho Estado está capacitado para el seguimiento y control de las personas (y las armas) en cuestión a fin de garantizar la seguridad pública.

140. La situación de cada Estado miembro es diferente, en función de su cultura y sus tradiciones. Por lo tanto, no puedo estar de acuerdo en que la situación de todos los Estados miembros y los cuatro Estados Schengen (entre los que figura Suiza) sea automáticamente comparable en todos los aspectos. Por lo tanto, en mi opinión, el artículo 6, apartado 6, no es discriminatorio.

141. En conclusión, el cuarto motivo es infundado y propongo al Tribunal de Justicia que lo desestime.

 Conclusión

142. A la luz de todas las consideraciones precedentes y con arreglo a los artículos 138, apartado 1, y 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, relativos a la imposición de costas, propongo al Tribunal de Justicia que:

–        Desestime el recurso interpuesto por la República Checa.

–        Condene a la República Checa a cargar con sus propias costas, así como con las del Parlamento Europeo y las del Consejo de la Unión Europea.

–        Condene a los Gobiernos francés, húngaro y polaco y a la Comisión Europea a cargar con sus propias costas.


1      Lengua original: inglés.


2      Los días 14 y 15 de febrero de 2015 se produjeron tres tiroteos independientes en Copenhague (Dinamarca). Murieron dos víctimas y el terrorista, y cinco policías resultaron heridos. El 13 de noviembre de 2015, 120 personas murieron en una serie de atentados terroristas coordinados que se cometieron en París (Francia).


3      COM(2015) 750 final: Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 91/477/CEE del Consejo, sobre el control de la adquisición y tenencia de armas, de 18 de noviembre de 2015 [en lo sucesivo, «propuesta de la Comisión COM(2015) 750 final»].


4      Directiva 91/477/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1991 (DO 1991, L 256, p. 51), en su versión modificada por la Directiva 2008/51/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008 (DO 2008, L 179, p. 5).


5      Paralelamente, ese mismo día la República Checa presentó una demanda de medidas provisionales con arreglo al artículo 278 TFUE, en la que solicitaba la suspensión de los efectos de la Directiva 2017/853. Esta solicitud fue desestimada mediante auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 27 de febrero de 2018, República Checa/Parlamento y Consejo (C‑482/17 R, no publicado, EU:C:2018:119).


6      Directiva sobre el control de la adquisición y tenencia de armas (DO 2017, L 137, p. 22).


7      DO 2010, C 83, p. 391.


8      La exposición de motivos de la Directiva 2008/51 también se refiere expresamente (en sus considerandos 2 y 3) a la Directiva 91/477, que fue modificada tras la decisión de la Unión Europea de firmar el Protocolo sobre la lucha contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas, componentes y municiones, con arreglo a la Decisión 2001/748/CE del Consejo, de 16 de octubre de 2001 (DO 2001, L 280, p. 5); en lo sucesivo, «Protocolo de las Naciones Unidas contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego»; véanse el artículo 1 de la Directiva 2008/51 y la nota 2 de las presentes conclusiones.


9      Considerandos 1 a 3 de la Directiva 91/477.


10      Considerando 5 de la Directiva 91/477.


11      Dichas disposiciones son, principalmente, los artículos 4 (sobre la comercialización de armas de fuego), 5 (sobre la autorización de la adquisición y la tenencia de armas de fuego), 6 (sobre la prohibición de adquisición y tenencia de armas de fuego de la categoría A), 7 (sobre la adquisición de armas de fuego de la categoría B) y 8 (sobre la tenencia de armas de fuego de la categoría C). Las armas de fuego de la categoría D se mencionan en el artículo 4, apartado 5 (antes de la modificación por la Directiva 2017/853: véase el punto 24 de las presentes conclusiones), conforme al cual los Estados miembros establecerán, a partir del 28 de julio de 2010, medidas adecuadas de localización que les permitan vincular en todo momento dichos productos a su propietario.


12      Artículo 2, apartado 1.


13      Artículo 2, apartado 2.


14      Considerando 1.


15      Considerando 2; véase también la nota 2 de las presentes conclusiones.


16      Considerando 6.


17      Considerando 9.


18      Considerando 15.


19      Considerando 20.


20      Considerando 21.


21      Considerando 23.


22      Considerando 31.


23      Considerando 36; véase también el Acuerdo entre la Unión Europea, la Comunidad Europea y la Confederación Suiza sobre la asociación de la Confederación Suiza a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen que pertenece a los ámbitos mencionados en el artículo 1 de la Decisión 1999/437/CE del Consejo (DO 1999, L 176, p. 31), en relación con el artículo 3 de la Decisión 2008/146/CE del Consejo (DO 2008, L 53, p. 1). Liechtenstein, Islandia y Noruega también participan (junto con Suiza) en el acervo de Schengen en virtud de sendos acuerdos bilaterales con la Unión Europea (en lo sucesivo, «cuatro Estados Schengen»).


24      En lo sucesivo, en las presentes conclusiones me referiré al artículo 6, apartado 6, párrafo segundo, como la «excepción suiza».


25      Véase la nota 11 de las presentes conclusiones.


26      Véanse también el artículo 1, apartado 15, el artículo 13 bis modificado y el nuevo artículo 13 ter.


27      Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2403 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2015, por el que se establecen orientaciones comunes sobre las normas y técnicas de inutilización de las armas de fuego para garantizar que las armas de fuego inutilizadas lo sean irreversiblemente (DO 2015, L 333, p. 62).


28      DO 2016, L 123, p. 1 (en lo sucesivo, «Acuerdo interinstitucional»).


29      Considerando 1.


30      Considerando 3.


31      Puntos 1 y 2, respectivamente.


32      Los respectivos papeles de las tres instituciones de la Unión (Parlamento, Consejo y Comisión) se definen en los puntos 13 a 17.


33      A este respecto, véase la línea jurisprudencial del Tribunal de Justicia sobre los productos del tabaco y su publicidad. En la sentencia de 5 de octubre de 2000, Alemania/Parlamento y Consejo (C‑376/98, EU:C:2000:544), apartado 82, el Tribunal de Justicia declaró que el mercado interior es un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del Tratado, y que se caracteriza por la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de dichos elementos.


34      Véase la nota 2 de las presentes conclusiones.


35      Véase también la sentencia de 23 de enero de 2018, Buhagiar y otros (C‑267/16, EU:C:2018:26), apartado 60.


36      Véase el artículo 3 de la Directiva 91/477, así como el punto 13 de las presentes conclusiones.


37      Véase, por analogía, la sentencia de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741), apartado 66.


38      Sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros (C‑547/14, EU:C:2016:325), apartados 57 a 60 y jurisprudencia citada.


39      Véanse, por analogía, las sentencias de 12 de diciembre de 2006, Alemania/Parlamento y Consejo (C‑380/03, EU:C:2006:772), apartados 42 y 43, y de 4 de mayo de 2016, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑358/14, EU:C:2016:323), apartados 37 y 38.


40      Lo que se conocía como «nuevo enfoque» comprendía aproximadamente 22 actos de la Unión dirigidos a mejorar el mercado interior y a fortalecer las condiciones de comercialización de un amplio abanico de productos en la Unión. En esencia, la Unión Europea adopta una legislación que establece los requisitos esenciales en cuanto a seguridad y otros aspectos de interés público que deben satisfacer los productos que se vendan en el mercado interior; véase, por ejemplo, la Comunicación COM(2003) 240 final, «Reforzar la aplicación de las Directivas de nuevo enfoque». Dichas Directivas están comprendidas ahora en el ámbito del «nuevo marco legislativo», regulado, en particular, por la Decisión n.o 768/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, sobre un marco común para la comercialización de los productos y por la que se deroga la Decisión 93/465/CEE del Consejo (DO 2008, L 218, p. 82).


41      Directiva 2009/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009, sobre la seguridad de los juguetes (DO 2009, L 170, p. 1).


42      Directiva 2014/28/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de comercialización y control de explosivos con fines civiles (DO 2014, L 96, p. 1).


43      Reglamento (UE) 2016/425 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, relativo a los equipos de protección individual y por el que se deroga la Directiva 89/686/CEE del Consejo (DO 2016, L 81, p. 51).


44      Sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros (C‑547/14, EU:C:2016:325), apartado 61. Los principios jurídicos a los que se refiere esta cita son, entre otros, los de proporcionalidad, seguridad jurídica y no discriminación.


45      Véase la nota 38 de las presentes conclusiones.


46      Sentencia de 5 de octubre de 2000 (C‑376/98, EU:C:2000:544).


47      En la sentencia de 14 de diciembre de 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802), el Tribunal de Justicia adoptó una postura diferente. Entonces rechazó el argumento de que una prohibición de todo tabaco de uso oral, que incluía el «snus» (un tipo de tabaco que se consume colocándolo entre la encía y el labio, popular en Suecia), no contribuía al mercado interior. El Tribunal de Justicia declaró que las legislaciones nacionales relativas a esos productos del tabaco estaban evolucionando en direcciones diferentes que generaban obstáculos al comercio. En tales circunstancias, en principio era lícito recurrir al artículo 95 CE (precedente del artículo 114 TFUE) como base jurídica (véanse los apartados 37 a 42).


48      Sentencia de 5 de octubre de 2000, Alemania/Parlamento y Consejo (C‑376/98, EU:C:2000:544), apartados 99 a 105.


49      Véanse los puntos 18 a 21 de las presentes conclusiones.


50      Sentencia de 23 de enero de 2018, Buhagiar y otros (C‑267/16, EU:C:2018:26), apartado 42 y jurisprudencia citada.


51      Véase la sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2018:483), apartado 49.


52      La República Checa hace referencia a diversos documentos redactados antes de la adopción de la Directiva 2017/853 y que mencionan la prevención de la delincuencia y la seguridad como objetivos. Entre ellos figuran la «Evaluación de la Directiva sobre armas de fuego», que realizó Technopolis para la Comisión, con fecha de 11 de diciembre de 2014, y la propuesta de la Comisión COM(2015) 750 final.


53      Sentencia de 27 de enero de 2000, DIR International Film y otros/Comisión (C‑164/98 P, EU:C:2000:48), apartado 26.


54      Se han redactado varios informes, entre los que cabe citar los siguientes: el documento COM(2013) 716 final, Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo «Las armas de fuego y la seguridad interna de la UE: proteger a los ciudadanos e impedir el tráfico ilícito», de 21 de octubre de 2013; el «Estudio para apoyar una evaluación de impacto sobre una posible iniciativa dirigida a mejorar las normas de procedimiento de inutilización, destrucción y marcado de armas de fuego en la UE, así como de armas de alarma y réplicas», de junio de 2014, elaborado para la Comisión Europea, y el documento COM(2015) 751 final, Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, «Evaluación REFIT de la Directiva 91/477/CE del Consejo, de 18 de junio de 1991, modificada por la Directiva 2008/51/CE, de 21 de mayo de 2008, sobre el control de la adquisición y tenencia de armas» [en lo sucesivo, «Informe COM(2015) 751»], de 18 de noviembre de 2015.


55      Véanse, respectivamente, los puntos 6, 8, 9, 10 y 11 del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2017/853.


56      Artículo 4, apartado 2 bis, de la Directiva 91/477, en su versión modificada por la Directiva 2017/853.


57      Condiciones entre las cuales figuran: la confirmación de que el interesado se ha sometido a un examen de su estado médico y psicológico con arreglo al artículo 5, apartado 2, de la Directiva 91/477; la prueba de participación en competiciones de tiro reconocidas por una organización de tiro deportivo oficialmente reconocida, y certificación de que es miembro de un club de tiro, ha practicado con regularidad el tiro deportivo durante al menos doce meses y el arma de fuego en cuestión cumple las especificaciones requeridas.


58      Véase el punto 22 de las presentes conclusiones.


59      Otras disposiciones de la Directiva 2017/853 introducen cambios formales. Por ejemplo, se faculta a la Comisión para adoptar legislación delegada (artículo 1, apartado 14), y la palabra «Comunidad» se sustituye por la palabra «Unión» (artículo 1, apartado 17).


60      Véase el punto 24 de las presentes conclusiones.


61      Sentencia de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland y otros (C‑293/12 y C‑594/12, EU:C:2014:238), apartado 42 y jurisprudencia citada.


62      Sentencia de 23 de enero de 2018, Buhagiar y otros (C‑267/16, EU:C:2018:26), apartado 54.


63      Véanse los puntos 60 y 61 de las presentes conclusiones.


64      Véase el Libro Blanco sobre la realización del mercado interior, de 14 de junio de 1985, COM(85) 310, apartados 10 y siguientes.


65      COM (2015) 185 final, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Agenda Europea de Seguridad», de 28 de abril de 2015.


66      El Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (código de fronteras Schengen) (DO 2016, L 77, p. 1), permite a los Estados miembros la reintroducción temporal de los controles en las fronteras interiores en caso de amenaza grave para el orden público o la seguridad interior. Aunque no se cite en la exposición de motivos de la Directiva 2017/853, también es posible que el legislador de la Unión fuera consciente de que ciertos Estados miembros (Francia y Malta) habían reintroducido controles fronterizos en 2015 debido a la amenaza que para la seguridad interior representaba el riesgo de nuevos atentados terroristas, en el caso de Francia, o la amenaza de tales sucesos en relación con Malta (véase «Notificaciones de los Estados miembros sobre la reintroducción temporal de los controles en las fronteras interiores con arreglo a los artículos 25 y siguientes del código de fronteras Schengen», puntos 54 y 48).


67      Véanse el punto 11 de las presentes conclusiones, el considerando 5 de la Directiva 91/477 y el artículo 1, apartado 14, de la Directiva 2017/853.


68      Véase el Libro Blanco sobre la realización del mercado interior, de 14 de junio de 1985, COM(85) 310, apartados 57 a 59.


69      Véase el artículo 1, apartado 6, de la Directiva 2017/853, que introduce una nueva disposición, el artículo 5 ter, en la Directiva 91/477.


70      Véase el punto 62 de las presentes conclusiones.


71      Véase la Guía Práctica Común del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión dirigida a las personas que contribuyen a la redacción de los textos legislativos en las instituciones comunitarias, en particular el punto 18.12.


72      Véase la sentencia de 10 de febrero de 2009, Irlanda/Parlamento y Consejo (C‑301/06, EU:C:2009:68), apartados 65 a 72.


73      Véase el punto 26 de las presentes conclusiones.


74      Sentencia de 8 de junio de 2010, Vodafone y otros (C‑58/08, EU:C:2010:321), apartados 51 y 52 y jurisprudencia citada.


75      Sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2018:483), apartado 150.


76      Sentencia de 8 de junio de 2010, Vodafone y otros (C‑58/08, EU:C:2010:321), apartado 53 y jurisprudencia citada.


77      Véanse los puntos 75 y 76 de las presentes conclusiones.


78      Propuesta de la Comisión COM(2015) 750 final, p. 2.


79      Véase, por ejemplo, el Acuerdo interinstitucional, de 2 de diciembre de 2013, entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera (DO 2013, C 373, p. 1).


80      Véase, por analogía, la sentencia de 19 de marzo de 1996, Comisión/Consejo (C‑25/94, EU:C:1996:114), apartado 49. En relación con los casos en que los acuerdos de cooperación interinstitucional pueden no ser vinculantes, véanse mis conclusiones presentadas en los asuntos acumulados VG Wort (C‑457/11 a C‑460/11, EU:C:2013:34), punto 32, en relación con el Acuerdo interinstitucional, de 22 de diciembre de 1998, relativo a las directrices comunes sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria (DO 1999, C 73, p. 1).


81      Véanse los considerandos 1 y 2 y los puntos 1 y 2, expuestos en el punto 25 de las presentes conclusiones.


82      El texto del Acuerdo interinstitucional de 2016 sustituyó al anterior acuerdo de 2003 y al Acuerdo interinstitucional sobre la evaluación de impacto de 2005. Este último tampoco estaba redactado en términos imperativos.


83      Véanse, por analogía, las conclusiones de la Abogado General Kokott en el asunto Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2015:854), punto 72.


84      Sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo (C‑5/16, EU:C:2018:483), apartado 159.


85      En defecto de evaluación de impacto, es evidente que las instituciones no pueden remitirse a tal documento para proporcionar al Tribunal de Justicia la base de evaluación de un acto impugnado, como prevé el punto 18 del Acuerdo interinstitucional.


86      Propuesta de la Comisión COM(2015) 750 final, p. 7. La relevancia de la evaluación de impacto se menciona expresamente en el informe del Parlamento Europeo sobre la propuesta de la Comisión: en él, el ponente lamenta la falta de una evaluación de impacto y afirma (creo, sinceramente, que de forma muy razonable) que, si se hubiese dispuesto de tal evaluación, habría resultado más sencilla la tarea del Parlamento.


87      Véase, por ejemplo, la propuesta de la Comisión COM(2015) 750 final, p. 5.


88      Véase el punto 16 de las presentes conclusiones.


89      Véanse, por ejemplo, el Informe COM(2015) 751 y el informe redactado para la Comisión Europea por Technopolis: «Evaluación de la Directiva sobre armas de fuego», de 11 de diciembre de 2014, mencionado en la nota 52 de las presentes conclusiones.


90      Véanse los considerandos 1, 2 y 9.


91      Véase el Informe COM(2015) 751, en particular los puntos 20, 27 y 34.


92      Sentencia de 13 de junio de 2017, Florescu y otros (C‑258/14, EU:C:2017:448), apartados 49 a 51 y jurisprudencia citada. El derecho de propiedad que consagra el artículo 17 de la Carta se corresponde con el derecho de propiedad del artículo 1 del Protocolo n.o 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.


93      Véanse los puntos 106 y siguientes de las presentes conclusiones.


94      Véanse los puntos 18, 19, 20 y 23 de las presentes conclusiones.


95      Véase el Expediente interinstitucional 2015/0269 (COD), de 8 de junio de 2016, 9841/16.


96      Véase el Informe COM(751) 2015, pp. 11 y 13.


97      Véanse el punto 17 y la nota 23 de las presentes conclusiones.


98      Véase el Expediente interinstitucional 2015/0269 (COD), de 8 de junio de 2016, 9841/16.


99      Véase el Expediente interinstitucional 2015/0269 (COD), de 8 de junio de 2016, 9841/16.


100      Véase el punto 24 de las presentes conclusiones.


101      Véase el Informe COM(2015) 751, p. 13.


102      Véase el Expediente interinstitucional 2015/0269 (COD), de 8 de junio de 2016, 9841/16, así como el documento COM(2012) 415, Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, «Posibles ventajas y desventajas de una reducción a dos categorías de armas de fuego (prohibidas o sujetas a autorización), con vistas a un mejor funcionamiento del mercado interior para los productos en cuestión a través de una posible simplificación», de 26 de julio de 2012.


103      Véase el Informe COM(2015) 751, punto 22; véanse también las observaciones del ponente en el informe del Parlamento Europeo A8-0251/2016, de 2 de agosto de 2016, p. 65.


104      Véase el Informe COM(2015) 751, puntos 28 y 30.


105      En lo sucesivo me referiré a dichas disposiciones de la Directiva 2017/853 como «disposiciones controvertidas»; véanse los puntos 19, 20 y 24 de las presentes conclusiones.


106      Sentencia de 5 de mayo de 2015, España/Consejo (C‑147/13, EU:C:2015:299), apartado 79.


107      Véase el punto 17 de las presentes conclusiones.


108      El artículo 5, apartado 3, es aplicable a menos que a la persona interesada se le haya concedido una autorización en virtud del artículo 6 o una autorización que ha sido confirmada, renovada o prorrogada en virtud del artículo 7, apartado 4 bis, de la Directiva 91/477, en su versión modificada por la Directiva 2017/853.


109      Sentencia de 14 de marzo de 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169), apartado 23 y jurisprudencia citada.


110      Sentencia de 14 de marzo de 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169), apartados 24 y 25 y jurisprudencia citada.


111      Véase el Informe COM(2012) 415 final.


112      Véase el punto 20 de las presentes conclusiones, en particular lo referente a las excepciones del artículo 6, apartados 2 a 6.


113      Sentencias de 18 de abril de 2002, Duchon (C‑290/00, EU:C:2002:234), apartado 21, y de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), apartado 43 y jurisprudencia citada.


114      Sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros (C‑127/07, EU:C:2008:728), apartado 23.


115      Véase el punto 24 de las presentes conclusiones.