Language of document : ECLI:EU:C:2019:338

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY

přednesené dne 30. dubna 2019(1)

Věc C509/18

Minister for Justice and Equality

proti

PF

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Supreme Court (Nejvyšší soud) (Irsko)]

„Předběžná otázka – Justiční a policejní spolupráce v trestních věcech – Rámcové rozhodnutí 2002/584/SVV – Článek 6 odst. 1 – Evropský zatýkací rozkaz – Pojem ‚justiční orgán‘ – Státní zastupitelství – Nezávislost na výkonné moci“






1.        V tentýž den přednáším své stanovisko ve spojených věcech C‑508/18 a C‑82/19 PPU(2), v nichž položily předběžné otázky Supreme Court (Nejvyšší soud, Irsko) a High Court (Vrchní soud, Irsko). V obou věcech je kladena otázka, zda německé státní zastupitelství představuje „justiční orgán“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584/SVV(3).

2.        V uvedeném stanovisku navrhuji, aby Soudní dvůr předkládajícím soudům odpověděl, že německé státní zastupitelství není „vystavujícím justičním orgánem“ podle čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí.

3.        V projednávané věci, tedy věci C‑509/18, v níž předběžnou otázku položil rovněž Supreme Court (Nejvyšší soud, Irsko), se pochybnost soustředí na způsobilost Nejvyššího státního zastupitelství Litvy vydat evropský zatýkací rozkaz (EZR). V souladu s uvedeným stanoviskem zopakuji tentýž návrh pro Nejvyšší státní zastupitelství Litvy bez ohledu na jeho samostatnost vůči výkonné moci (což je odlišuje od německého státního zastupitelství).

I.      Právní rámec

A.      Unijní právo

4.        Odkazuji na přepis bodů 5, 6 a 10 odůvodnění a článků 1 a 6 rámcového rozhodnutí, který je uveden ve stanovisku ve věcech C‑508/18 a C‑82/19 PPU.

B.      Vnitrostátní právo

5.        V souladu s článkem 109 litevské Ústavy přísluší výkon spravedlnosti výlučně soudům.

6.        Podle článku 118 litevské Ústavy je úlohou státního zastupitelství organizovat a řídit vyšetřování a zajišťovat stíhání trestných činů. Při plnění svých úloh je státní zastupitelství nezávislé na představitelích všech mocí (zákonodárné, výkonné nebo soudní) a na jakémkoli politickém nátlaku nebo vlivu a je vázáno pouze zákonem.

7.        Podle článku 3 Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymas (zákon o státním zastupitelství Litevské republiky)(4) přijímá státní zastupitelství svá rozhodnutí nezávisle a svrchovaně na základě zákona a podle zásady přiměřenosti, v úctě k právům a svobodám osob, při zachování presumpce neviny a zásady rovnosti před zákonem.

II.    Skutkové okolnosti sporu v původním řízení a předběžná otázka

8.        Dne 18. dubna 2014 vydalo Nejvyšší státní zastupitelství Litevské republiky (dále jen „Nejvyšší státní zastupitelství“) EZR za účelem předání P. F. ke stíhání pro údajné spáchání trestného činu ozbrojené loupeže v roce 2012.

9.        P. F. se proti svému předání bránil u High Court (Vrchní soud, Irsko) a mimo jiné tvrdil, že Nejvyšší státní zastupitelství není „justičním orgánem“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí.

10.      Rozhodnutím ze dne 27. února 2017 High Court (Vrchní soud) učinil závěr, že s ohledem na informace poskytnuté Nejvyšším státním zastupitelstvím se tento orgán podílí na výkonu spravedlnosti ve smyslu vyžadovaném rámcovým rozhodnutím. Proto nařídil předání P. F.

11.      Rozhodnutí ze dne 27. února 2017 potvrdil dne 20. října 2017 v odvolacím řízení Court of Appeal (Odvolací soud, Irsko).

12.      Po podání opravného prostředku k Supreme Court (Nejvyšší soud, Irsko) pokládá tento soud Soudnímu dvoru podle článku 267 SFEU následující otázky:

„1)      Spočívají kritéria pro určení, zda je státní zástupce určený jako vystavující justiční orgán ve smyslu čl. 6 odst. 1 justičním orgánem ve smyslu autonomního výkladu tohoto výrazu použitého v čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí […], v tom, že (1) státní zástupce je nezávislý na výkonné moci a (2) v jeho příslušném právním systému je povolán k výkonu spravedlnosti nebo k účasti na výkonu spravedlnosti?

2)      Pokud tomu tak není, na základě jakých kritérií by měl vnitrostátní soud určit, zda je státní zástupce, který je určen jako vystavující justiční orgán ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí, justičním orgánem ve smyslu čl. 6 odst. 1?

3)      Pokud tato kritéria zahrnují požadavek, aby státní zástupce vykonával spravedlnost nebo se účastnil výkonu spravedlnosti, je třeba tento požadavek posoudit na základě postavení, které zaujímá ve svém právním systému, nebo na základě určitých objektivních kritérií? Pokud jsou rozhodná objektivní kritéria, jaká jsou tato kritéria?

4)      Je nejvyšší státní zástupce Litevské republiky justičním orgánem ve smyslu autonomního výkladu tohoto pojmu použitého v čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí […]?“

III. Řízení před Soudním dvorem

13.      Předběžná otázka byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 6. srpna 2018.

14.      Písemná vyjádření předložili P. F., Minister for Justice and Equality (Ministerstvo spravedlnosti a rovnosti), jakož i německá, rakouská, francouzská, maďarská, litevská, nizozemská a polská vláda a také Komise. Jednání konaného dne 26. března 2019 se společně s jednáním ve spojených věcech C‑508/18 a C‑82/19 PPU zúčastnili kromě těch, kdo předložili písemná vyjádření – s výjimkou maďarské a polské vlády –, také dánská a italská vláda.

IV.    Analýza

15.      Otázky Supreme Court (Nejvyšší soud) jsou shrnuty v otázce číslo čtyři, a sice zda je litevské Nejvyšší státní zastupitelství „justičním orgánem“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí.

16.      Předkládající soud chce zejména vědět:

–      Zda k vyřešení svých pochybností má zohlednit nezávislost státního zastupitelství na výkonné moci a to, že je povoláno „k výkonu spravedlnosti nebo k účasti na výkonu spravedlnosti“ (první otázka).

–      V případě, že musí být zohledněna posledně uvedená úloha, zda je tento požadavek třeba posoudit na základě postavení státního zastupitelství podle vnitrostátního práva, nebo jiných objektivních kritérií (třetí otázka).

–      Pokud by odpověď na první otázku byla záporná, jaká kritéria by byla relevantní (druhá otázka).

17.      Ve stanovisku ve věcech C‑508/18 a C‑82/19 PPU, jak už jsem uvedl, obhajuji, že státní zastupitelství nelze kvalifikovat jako „vystavující justiční orgán“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí.

18.      Jelikož není nutné je opakovat, odkazuji na důvody vysvětlené v uvedeném stanovisku, které jsou shrnuty v myšlence, že takové odnětí svobody, jaké umožňuje řízení podle rámcového rozhodnutí, může být nařízeno pouze justičním orgánem stricto sensu, tedy „jediným orgánem způsobilým poskytovat účinnou soudní ochranu zaručenou článkem 47 Listiny“(5).

19.      V témže stanovisku odkazuji také na zásadu nezávislosti soudců jako určující kritérium pojmu „justiční orgán“(6). Uvedená zásada se nachází v jádru otázky položené v tomto řízení, a proto zaměřím svoji analýzu právě na ni.

20.      Považuji za vhodné znovu připomenout, že stejně jako existuje úzké spojení mezi povahou soudního rozhodnutí a postavením orgánu, který je vydává, „existuje rovněž úzký vztah mezi nezávislostí orgánu a postavením jeho rozhodnutí. Jinými slovy, postavení určitého orgánu jako soudu závisí na povaze a dosahu jeho nezávislosti“(7).

21.      Jelikož státní zastupitelství nevykonává soudní pravomoc, není v zásadě vybaveno nezávislostí, která je vlastní výkonu soudní úlohy.

22.      Vnitrostátní právo zajisté může přiznat státnímu zastupitelství vlastnosti nezávislého orgánu. Jelikož však jeho úlohy nejsou soudní, nemůže být nezávislost, jež je mu přiznána, „nezávislostí soudců“.

23.      Podle informací zařazených do spisu litevská Ústava stanoví (článek 118), že státní zastupitelství je nezávislé na představitelích zákonodárné, výkonné a soudní moci. Tato nezávislost je mu přiznána „při plnění jeho úloh“. A těmito úlohami jsou organizovat a řídit vyšetřování, jakož i zajišťovat stíhání trestných činů. To jsou jasně jiné než soudní úlohy, neboť ty spočívají přísně vzato v neodvolatelném uplatňování práva na řešení sporů(8).

24.      Zájmem soudce, který vykonává soudní pravomoc, není nic jiného než zaručit celistvost právního řádu. K zajištění tohoto zájmu je mu přiznána nezávislost, která chrání jeho vázanost výlučně zákonem; to znamená, že ho vyvazuje z jakéhokoli jiného zvláštního zájmu, včetně jiných veřejných zájmů, kterým může být zájem zajistit stíhání trestného činu.

25.      Orgány, které jako státní zastupitelství plní veřejné úlohy v rámci právního řádu, vycházejí z důvěry v zajištění celistvosti tohoto řádu soudní mocí. Právě díky této důvěře se tyto orgány mohou věnovat dosahování konkrétního zájmu, k němuž směřují jejich vlastní úlohy.

26.      Litevské státní zastupitelství je podle obdržených informací nezávislé k tomu, aby organizovalo a řídilo vyšetřování a stíhalo trestné činy, ale nikoli k tomu, aby zajišťovalo celistvost právního řádu jako takovou. Jeho nezávislost je ve službě úlohy, jež je mu svěřena a jejíž naplňování se musí odehrávat v rámci právního řádu, přičemž využívá prostředků, které mu právní řád poskytuje. Právní řád pro něj tudíž představuje prostředek k dosažení určitého cíle.

27.      Naproti tomu pokud je nezávislost přiznávána soudci, je tomu tak za účelem výkonu soudní pravomoci, tedy za účelem neodvolatelného určování, co je v konkrétní věci právem. Jeho úkolem je říci poslední slovo, do něhož je přeloženo uplatnění právního řádu, takže odpověď, spojená s překážkou věci rozsouzené, je v souladu s právem a v tomto směru platná. Jeho nezávislost má smysl z této perspektivy, neboť je-li mu svěřena pravomoc rozhodovat spory (způsobem stanoveným normativními a rozhodovacími postupy, jimiž je tvořen právní řád), je tomu tak s cílem zajistit všem řádnost tohoto posledního slova, které má vyslovit bez jakéhokoli zasahování.

28.      Bylo by tudíž možné říci, že právní řád není pro soudce prostředkem, nýbrž sám o sobě cílem. Přesněji jediným cílem, díky němuž a pro jehož dosažení je mu přiznávána kvalitativně odlišná nezávislost oproti té, jež může být přiznána státnímu zastupitelství nebo na níž může být založena povinnost objektivity a nestrannosti, která je charakteristická pro správní orgány.

29.      Kvalifikace státního zastupitelství jako nezávislého orgánu ho neproměňuje v rovnocenného soudní moci, jako to nenastává ani u tak zvaných nezávislých orgánů, zřizovaných v oblasti regulace různých hospodářských odvětví. Nezávislost státního zastupitelství konkrétně není srovnatelná s nezávislostí soudce, a to ani svým základem, ani svým rozsahem, neboť plní odlišné úlohy.

30.      Autonomní povaha pojmu „justiční orgán“, který používá čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí(9), je důsledkem nezbytnosti zajištění jednotného vymezení jeho smyslu a dosahu v celé Unii. Z toho vyplývá, že členské státy nejsou oprávněny považovat za „vystavující justiční orgán“ takové orgány, které ačkoli nevykonávají soudní pravomoc, lze kvalifikovat jako nezávislé ve vnitrostátním právu(10).

31.      Posledně uvedené tvrzení v konečném důsledku spočívá na předpokladu, že nezávislost státního zastupitelství nelze zaměňovat za nezávislost soudců. K tomu v kontextu rámcového rozhodnutí přistupují nevýhody, k nimž by vedlo uznání, že orgány odlišné od soudů mají povahu vystavujícího justičního orgánu.

32.      Zatímco v případě soudní moci je všem členským státům jasné, že se jedná o nezávislé orgány – z toho pramení důvěra, na niž se mohou spolehnout pro účely vzájemného uznávání jejich rozhodnutí –, u státního zastupitelství totéž nenastává, čehož jsou dobrým příkladem tato předběžná otázka a věci C‑508/18 a C‑82/19 PPU.

33.      V různých členských státech je totiž patrné odstupňování v úrovních samostatnosti státního zastupitelství, která z pojmových důvodů nemůže nikdy dosáhnout soudcovské nezávislosti a kterou by musel vykonávající justiční orgán prověřit v každém případě z hlediska právní úpravy použitelné ve vystavujícím členském státě na státní zastupitelství.

34.      Toto ověřování by mohlo prodloužit lhůty v postupu předávání a vést k žádostem o informace a k opravným prostředkům podávaným dotčenou osobou. Obojí by se nevyhnutelně projevilo prodloužením řízení, a tudíž i prodloužením opatření spočívajících v odnětí svobody, jež mohla být nařízena.

35.      V zájmu jednoduchosti a rychlosti řízení, které jsou obecně ve prospěch práva na svobodu, je tudíž nezbytné a priori rozptýlit jakoukoli nejistotu ohledně postavení orgánu, který vydal EZR, a v důsledku toho vyhradit jeho vydávání orgánu (nezávislé) moci soudní.

36.      Závěrem tu rovněž připomínám, že jsem ve svém stanovisku ve věci Özçelik(11) uvedl, že historie vzniku čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí zřejmě potvrzuje, že se zákonodárce rozhodl nezařadit státní zastupitelství mezi justiční orgány ve smyslu tohoto ustanovení.

37.      Článek 3 původního návrhu rámcového rozhodnutí(12) zahrnoval do definice „justičního orgánu“ (vydávajícího nebo přijímajícího EZR) výslovně státní zastupitelství(13).

38.      Jak jsem uvedl ve stanovisku Özçelik(14), „[d]ůvodová zpráva k tomuto návrhu dodávala, že výraz ‚justiční orgán‘ odpovídá výrazu v Evropské úmluvě o vydávání z roku 1957, která uznávala jako takové ‚justiční orgány ve vlastním slova smyslu a státní zastupitelství, ale nikoliv policejní orgány‘(15)“.

39.      Návrh se neujal, protože zmínka o státním zastupitelství byla z konečného znění článků 1 a 6 vypuštěna.

40.      Toto vypuštění vyvolalo určitou nejistotu a byli tací, kteří obhajovali, že tím se považuje za zaručené, aniž je nutná zmínka nominatim, že státní zastupitelství patří mezi justiční orgány členských států pro účely EZR(16).

41.      Některé členské státy oznámily generálnímu sekretariátu Rady podle čl. 6 odst. 3 rámcového rozhodnutí, že jejich státní zastupitelství patří mezi „příslušné justiční orgány podle je[jich] práva“ k vydání nebo výkonu EZR. Podle těchto států by vypuštění jmenovitého odkazu na státní zastupitelství neznamenalo jeho vyloučení.

42.      Tato oznámení však „nepředjímají či nepodmiňují ze striktně právního hlediska soulad jednání jednotlivých států s obsahem rámcového rozhodnutí. Zmíněné ustanovení opravňuje státy k tomu, aby ze svých justičních orgánů jmenovaly či vybraly ty, které budou příslušné k přijímání nebo vydávání EZR, avšak neumožňuje jim rozšířit pojem ‚justiční orgán‘ i na orgány, které takovéto postavení nemají“(17).

43.      Podle mého mínění musí být ono vypuštění odkazu na státní zastupitelství vykládáno v tom smyslu, že je zákonodárce chtěl vyloučit z čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí. Jelikož se jednalo o velice diskutovanou otázku, pokud by vůlí zákonodárce bylo v kontextu tohoto ustanovení přiznat státnímu zastupitelství postavení justičního orgánu, projevil by ji výslovně, jako tomu bylo v původním návrhu.

44.      Podle opačného názoru, než zastávám já, bylo vypuštění zmínky o státním zastupitelství během legislativního postupu odůvodněno její nadbytečností. Nevěřím však, že tomu tak bylo, jak vzniklá nejistota právě prokazuje.

45.      Za mnohem prostší považuji, že pokud původní návrh usiloval o vyřešení debaty o právní povaze státního zastupitelství výslovným vyhlášením této povahy, její pozdější vypuštění nejenom nevyvolává opětovné rozhoření této debaty, nýbrž naopak vede k jejímu vyřešení za pomoci negativní odpovědi.

46.      Pokud k výše uvedenému připojíme pojmové a principiální důvody, jakož i důvody spočívající v jistotě a zjednodušení řízení, které obhajuji jak v tomto stanovisku, tak ve stanovisku ve věcech C‑508/18 a C‑82/19 PPU, domnívám se, že výklad, který podporuje, že státní zastupitelství nemá povahu „vystavujícího justičního orgánu“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí, je nejkonzistentnější se systémem zavedeným tímto rozhodnutím.

V.      Závěry

47.      S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl Supreme Court (Nejvyšší soud, Irsko) takto:

„Článek 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí Rady 2002/584/SVV ze dne 13. června 2002 o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy, ve znění rámcového rozhodnutí 2009/299/SVV ze dne 26. února 2009, musí být vykládán v tom smyslu, že pojem ‚vystavující justiční orgán‘ nezahrnuje státní zastupitelství.“


1      Původní jazyk: španělština.


2      Minister for Justice and Equality.


3      Rámcové rozhodnutí Rady ze dne 13. června 2002 o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy (Úř. věst. 2002, L 190, s. 1; Zvl. vyd. 19/06, s. 34), ve znění rámcového rozhodnutí Rady 2009/299/SVV ze dne 26. února 2009 (Úř. věst. 2009, L 81, s. 24) (dále jen „rámcové rozhodnutí“).


4      Lietuvos Respublikos Teisės Aktų Registras (TAR), 0921010KONSRG 922324.


5      Soudní dvůr zdůraznil v rozsudku ze dne 25. července 2018, Minister for Justice and Equality (Nedostatky justičního systému) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586), bod 53, že „ochrana nezávislosti [soudních] orgánů je“ k zajištění této ochrany „zásadní, jak potvrzuje čl. 47 druhý pododstavec Listiny, který mezi požadavky plynoucími ze základního práva na účinný přezkum uvádí přístup k ‚nezávislému‘ soudu (rozsudek ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, bod 41)“.


6      Stanovisko ve věcech C‑508/18 a C‑82/19 PPU, body 24 a 79 až 99.


7      Tamtéž, bod 81.


8      K tomu odkazuji na body 66 a 67 svého stanoviska ve věcech C‑508/18 a C‑82/19 PPU.


9      Uznaná rozsudkem Soudního dvora ze dne 10. listopadu 2016, Poltorak (C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858), bod 32.


10      Zdůrazňuji, že to nastává ve vztahu k čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí, a nikoli nutně v kontextu jeho čl. 8 odst. 1 písm. c). V tomto ohledu odkazuji na body 45 až 50 svého stanoviska ve věcech C‑508/18 a C‑82/19 PPU.


11      Věc C‑453/16 PPU (EU:C:2016:783), body 39 až 42.


12      COM(2001) 522 final.


13      „For the purposes of this Framework Decision, the following definitions shall apply: (a) ‚European arrest warrant‘ means a request, issued by a judicial authority of a Member State, and addressed to any other Member State, for assistance in searching, arresting, detaining and obtaining the surrender of a person, who has been subject to a judgement or a judicial decision, as provided for in Article 2; (b) ‚issuing judicial authority‘ means the judge or the public prosecutor of a Member State, who has issued a European arrest warrant; (c) ‚executing judicial authority‘ means the judge or the public prosecutor of a Member State in whose territory the requested person sojourns, who decides upon the execution of a European arrest warrant […]“.


14      Věc C‑453/16 PPU (EU:C:2016:783), bod 40.


15      V komentáři k článku 3 návrhu lze číst: „The procedure of the European arrest warrant is based on the principle of mutual recognition of court judgments. State-to-State relations are therefore substantially replaced by court-to-court relations between judicial authorities. The term ‚judicial authority‘ corresponds, as in the 1957 Convention (cf. Explanatory Report, Article 1), to the judicial authorities as such and the prosecution services, but not to the authorities of police force.“ Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.


16      Vynikající předestření názorů zaujímaných v této diskusi lze nalézt v souhlasných a nesouhlasných názorech uvedených v rozsudku ze dne 30. května 2012, který vydal Supreme Court of the United Kingdom (Nejvyšší soud Spojeného království) ve věci Assange v. The Swedish Prosecution Autorithy, [2012] UKSC 22.


17      Stanovisko Özçelik (C‑453/16 PPU, EU:C:2016:783), bod 43.