Language of document : ECLI:EU:C:2019:346

DOMSTOLENS DOM (Ottende Afdeling)

2. maj 2019 (*)

»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 97/67/EF – fælles regler for udvikling af det indre marked for posttjenester – postbefordringspligt – enerettigheder for den udpegede virksomhed – udstedelse af andre frankeringsmidler end frimærker«

I sag C-259/18,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Juzgado de lo Mercantil no 3 de Madrid (handelsret nr. 3 i Madrid, Spanien) ved afgørelse af 20. juni 2017, indgået til Domstolen den 11. april 2018, i sagen

Sociedad Estatal Correos y Telégrafos SA

mod

Asendia Spain SLU,

har

DOMSTOLEN (Ottende Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden, F. Biltgen, og dommerne J. Malenovský og L.S. Rossi (refererende dommer),

generaladvokat: E. Sharpston,

justitssekretær: A. Calot Escobar,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

efter at der er afgivet indlæg af:

–        Asendia Spain SLU ved abogadas I. Moreno-Tapia Rivas og E. de Félix Parrondo samt ved abogado J. Botella Carretero,

–        den spanske regering først ved V. Ester Casas, derefter ved M.J. García-Valdecasas Dorrego, som befuldmægtigede,

–        den franske regering ved A.-L. Desjonquères, E. de Moustier og R. Coesme, som befuldmægtigede,

–        Europa-Kommissionen ved L. Nicolae og J. Rius Riu, som befuldmægtigede,

og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,

afsagt følgende

Dom

1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (EFT 1998, L 15, s. 14), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008 (EUT 2008, L 52, s. 3, berigtiget i EUT 2015, L 225, s. 49) (herefter »direktiv 97/67«).

2        Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Sociedad Estatal Correos y Telégrafos SA (herefter »Correos«) og Asendia Spain SLU vedrørende sidstnævntes markedsføring af andre frankeringsmidler end frimærker.

 Retsforskrifter

 EU-retten

 Direktiv 97/67

3        Følgende fremgår af 8., 16. og 20. betragtning til direktiv 97/67:

»(8)      [F]or at garantere retten til fri udveksling af tjenesteydelser i postsektoren i hele Fællesskabet under skyldig hensyntagen til de befordringspligtige virksomheders forpligtelser og rettigheder er der behov for foranstaltninger, der tager sigte på en gradvis og kontrolleret åbning af markedet, og det er nødvendigt at sikre en rimelig balance i anvendelsen af disse foranstaltninger.

[…]

(16)      [F]or at befordringspligten kan opfyldes på bæredygtige økonomiske vilkår, synes det berettiget at opretholde eneretten på bestemte tjenester, for så vidt det ikke strider mod traktatens bestemmelser eller mod anvendelsen af konkurrencereglerne […]

[…]

(20)      [M]edlemsstaterne kan af hensyn til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed have en legitim interesse i at overdrage opstillingen på offentlige steder af postkasser, der er beregnet til at modtage postforsendelser, til en eller flere enheder, som medlemsstaterne selv udpeger; de kan ud fra samme hensyn selv udpege den eller de enheder, der har ret til at udstede frimærker med angivelse af oprindelseslandet, samt de enheder, der er ansvarlige for postforkyndelse som led i retlige eller administrative procedurer i henhold til deres nationale lovgivning […]«

4        Direktivets artikel 7, stk. 1-4, bestemmer:

»1.      Medlemsstaterne undlader at udstede eller opretholde ene- eller særrettigheder for etablering og udførelsen af posttjenesterne. Medlemsstaterne kan finansiere varetagelsen af tjenester, der er omfattet af befordringspligten, med et eller flere af de midler, der er anført i stk. 2, 3 og 4, eller med andre midler, der er i overensstemmelse med traktaten.

2.      Medlemsstaterne kan sørge for, at befordringspligten opfyldes ved at købe de pågældende tjenester efter de gældende regler for offentlige indkøb, herunder i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter [(EUT 2004, L 134, s. 114)], konkurrencepræget dialog eller udbud med forhandling med eller uden offentliggørelse af en udbudsbekendtgørelse.

3.      Hvis en medlemsstat fastslår, at befordringspligten som omhandlet i dette direktiv medfører en nettoomkostning, der, beregnet under hensyn til bilag I, udgør en urimelig økonomisk byrde for den eller de befordringspligtige virksomheder, kan den indføre:

a)      en mekanisme, hvorefter den eller de pågældende virksomheder kompenseres med offentlige midler, eller

b)      en mekanisme, hvorefter nettoomkostningerne ved befordringspligten fordeles mellem postbefordrende virksomheder og/eller brugere.

4.      Når nettoomkostningerne fordeles som anført i stk. 3, litra b), kan medlemsstaterne oprette en udligningsfond, hvis midler kan skaffes ved bidrag fra postvirksomhederne og/eller brugerne, og som med dette formål administreres af et organ, der er uafhængigt af den eller de begunstigede. Medlemsstaterne kan gøre udstedelsen af tilladelser til postvirksomheder i medfør af artikel 9, stk. 2, betinget af, at virksomheden påtager sig enten pligt til at bidrage økonomisk til denne fond eller befordringspligt. Den eller de befordringspligtige virksomheders befordringspligt, jf. artikel 3, kan finansieres på denne måde.«

5        Direktivets artikel 8 fastsætter:

»Artikel 7 berører ikke medlemsstaternes ret til at foranstalte opstilling af postkasser på offentlige steder, udstedelse af frimærker og postforkyndelse som led i retlige eller administrative procedurer i henhold til deres nationale lovgivning.«

 Direktiv 2008/6

6        2., 10., 11., 13. og 25. betragtning til direktiv 2008/6 er affattet således:

»(2)      I [direktiv 97/67/EF] er der fastlagt en lovgivningsmæssig ramme for postsektoren på fællesskabsplan, herunder foranstaltninger til sikring af, at befordringspligten opfyldes, og maksimumsgrænser for de posttjenester, som medlemsstaterne med henblik på at opfylde befordringspligten kan give deres befordringspligtige virksomhed(er) eneret på, idet der skulle ske en gradvis og fremadskridende reduktion af eneretsområdet. Den ramme omfattede også en tidsplan for beslutningerne om yderligere åbning af markedet med det formål at skabe et indre marked for posttjenester.

[…]

(10)      Som foreskrevet i direktiv 97/67/EF er der foretaget en prospektiv undersøgelse, hvor det for hver medlemsstat vurderes, hvordan den fulde gennemførelse af det indre marked for posttjenester i Fællesskabet i 2009 vil påvirke opfyldelsen af befordringspligten. Kommissionen har desuden foretaget en grundig gennemgang af Fællesskabets postsektor og har i den forbindelse også iværksat undersøgelser af den økonomiske, sociale og teknologiske udvikling i sektoren samt foretaget omfattende høringer af de berørte parter.

(11)      Det påpeges i den prospektive undersøgelse, at hovedmålet, som er at give varig sikkerhed for bæredygtige posttjenester, der opfylder befordringspligten og lever op til de kvalitetsstandarder, som medlemsstaterne har fastsat i overensstemmelse med direktiv 97/67/EF, kan nås i Fællesskabet som helhed i 2009, uden at der er behov for et eneretsområde.

[…]

(13)      Den prospektive undersøgelse viser, at eneretsområdet ikke længere bør være det foretrukne svar på spørgsmålet om, hvordan befordringspligten skal finansieres. […]

[…]

(25)      På baggrund af de foretagne undersøgelser og med henblik på at frigøre hele potentialet i det indre marked for posttjenester bør brugen af eneretsområdet og de særlige rettigheder som middel til at finansiere befordringspligten ophøre.«

 Spansk ret

7        Artikel 33 i ley 43/2010 del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal (lov nr. 43/2010 om en befordringspligtig posttjeneste, brugernes rettigheder og markedet for postydelser) af 30. december 2010 (BOE nr. 318 af 31.12.2010, s. 109195, herefter »lov nr. 43/2010«), der gennemfører direktiv 2008/6, har følgende ordlyd:

»Med det formål at sikre en velfungerende befordringspligtig posttjeneste garanteres det over for den udpegede virksomhed, at denne kan:

[…]

e)      distribuere frimærker eller andre frankeringsmidler, idet detailsalget kan ske gennem postnettet eller tredjemand.«

 Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

8        Correos er ved lov nr. 43/2010 udpeget som den virksomhed, der varetager den befordringspligtige posttjeneste i Spanien.

9        Asendia Spain er en virksomhed, der har tilladelse til at levere posttjenester på det spanske marked.

10      Da sidstnævnte markedsfører andre frankeringsmidler end frimærker, har Correos anlagt sag om illoyal konkurrence ved den forelæggende ret, Juzgado de lo Mercantil no 3 de Madrid (handelsret nr. 3 i Madrid, Spanien).

11      Under denne sag har Correos anklaget Asendia Spain for tre former for illoyal adfærd, der angiveligt har påført Correos skade, nemlig, for det første markedsføring af frankeringsmidler eller forudbetalte mærker, der er efterligninger af de frimærker, som Correos anvender, og som kan forveksles hermed, for det andet markedsføring af disse frankeringsmidler uden for Asendia Spains interne postnet og for det tredje undladelse af på tilstrækkelig vis at oplyse brugerne af disse frankeringsmidler om, at breve med Asendia Spains frankeringsmidler udelukkende kan lægges i bestemte postkasser.

12      Spørgsmålet om, hvorvidt Asendia Spains adfærd er illoyal, afhænger ifølge den forelæggende ret af rækkevidden af de garantier, der er givet Correos ved lov nr. 43/2010. I så henseende har den forelæggende ret noteret sig praksis fra Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien), i lyset af hvilken det ikke kan udelukkes, at artikel 33, litra e), i lov nr. 43/2010 skal forstås således, at der skal gives Correos eneret til markedsføring af andre frankeringsmidler end frimærker.

13      Da Juzgado de lo Mercantil no 3 de Madrid (handelsret nr. 3 i Madrid) er i tvivl om, hvorvidt denne således fortolkede bestemmelse er forenelig med EU-retten, har denne ret besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)      Er artikel 7, stk. 1, og artikel 8 i [direktiv 97/67] til hinder for en national bestemmelse, i henhold til hvilken den garanti, som tillægges den postvirksomhed, der er udpeget til at varetage den befordringspligtige posttjeneste, [indebærer, at] denne virksomhed som den eneste har ret til at distribuere andre frankeringsmidler end frimærker?

2)      Såfremt det foregående spørgsmål besvares bekræftende, er det da foreneligt med Den Europæiske Unions regler for postsektoren at stille krav om, at private postvirksomheder råder over fysiske etablissementer, der er åbne for offentligheden, for at kunne distribuere og markedsføre andre frankeringsmidler end frimærker?«

 Om de præjudicielle spørgsmål

 Om spørgsmålene kan antages til realitetsbehandling

14      Det følger af Domstolens faste praksis, at proceduren efter artikel 267 TEUF er et middel til samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, som giver Domstolen mulighed for at forsyne de nationale retter med de elementer vedrørende fortolkningen af EU-retten, som er nødvendige for, at de kan afgøre den for dem verserende tvist (dom af 27.11.2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, præmis 83 og den deri nævnte retspraksis).

15      I denne forbindelse tilkommer det alene den nationale ret, som tvisten er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag, at vurdere, både om en præjudiciel afgørelse er nødvendig forud for, at den kan afsige dom, og hvorvidt de spørgsmål, der forelægges Domstolen, er relevante. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).

16      Det følger heraf, at der gælder en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er hypotetisk, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 6.9.2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).

17      I sidstnævnte henseende er det for at opnå en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret kan bruge, påkrævet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstændigheder og regler, som danner baggrund for de forelagte spørgsmål, eller i al fald forklarer de faktiske antagelser, som spørgsmålene beror på. Domstolen har nemlig alene kompetence til at træffe afgørelse vedrørende fortolkningen af en EU-retsakt på grundlag af de faktiske omstændigheder, som den nationale ret har anført (kendelse af 21.6.2018, Idroenergia, C-166/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:476, præmis 12 og den deri nævnte retspraksis).

18      Den forelæggende ret skal ligeledes angive de præcise grunde til, at den finder, at der er tvivl om fortolkningen af visse EU-retlige bestemmelser, og at den finder det nødvendigt at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål. Det er endvidere nødvendigt, at den nationale ret i det mindste i et vist omfang angiver begrundelsen for valget af de EU-retlige bestemmelser, som den ønsker fortolket, og angiver den forbindelse, som efter dens opfattelse består mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, der finder anvendelse i sagen (kendelse af 21.6.2018, Idroenergia, C-166/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:476, præmis 13 og den deri nævnte retspraksis).

19      Disse krav til indholdet af en anmodning om præjudiciel afgørelse fremgår udtrykkeligt af artikel 94 i Domstolens procesreglement, som den forelæggende ret forventes at have kendskab til og iagttage nøje inden for rammerne af det samarbejde, der er indført ved artikel 267 TEUF (kendelse af 21.6.2018, Idroenergia, C-166/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:476, præmis 14 og den deri nævnte retspraksis).

20      I øvrigt afspejles disse krav ligeledes i punkt 15 i Den Europæiske Unions Domstols henstillinger til de nationale retter vedrørende forelæggelse af præjudicielle spørgsmål (EUT 2018, C 257, s. 1). Det fremgår desuden af punkt 16 i disse henstillinger, at »[d]en forelæggende ret skal […] anføre de nøjagtige henvisninger til de nationale bestemmelser, som finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen« (jf. i denne retning kendelse af 21.6.2018, Idroenergia, C-166/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:476, præmis 16 og 17).

21      I sit skriftlige indlæg har Kommissionen gjort gældende, at forelæggelsesafgørelsen ikke indeholder tilstrækkelige oplysninger vedrørende de faktiske forhold i tvisten i hovedsagen eller den relevante nationale lovgivning til, at det er muligt at forstå det første spørgsmål, Dette spørgsmål bør derfor ikke antages til realitetsbehandling.

22      Det fremgår imidlertid klart af forelæggelsesafgørelsen, dels at den forelæggende ret skal tage stilling til, om der foreligger illoyal handelspraksis, når Asendia Spain udbyder andre frankeringsmidler end frimærker til salg, dels at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger illoyal handelspraksis, afhænger af, om den eneret, der gives Correos i medfør af artikel 33, litra e), i lov nr. 43/2010 til at distribuere disse frankeringsmidler, er forenelig med artikel 7 og 8 i direktiv 97/67.

23      Den omstændighed, at Kommissionen finder den forelæggende rets fortolkning af spansk ret ukorrekt, og at artikel 33, litra e), i lov nr. 43/2010 dermed ikke giver Correos nogen eneret, er ikke relevant, når henses til den retspraksis, som er nævnt i nærværende doms præmis 16 og 17.

24      Heraf følger, at det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.

25      Dette er derimod ikke tilfældet hvad angår det andet spørgsmål.

26      Som både den franske regering og Kommissionen har anført i deres skriftlige indlæg, giver den forelæggende ret nemlig ingen beskrivelse af de faktiske omstændigheder og regler, som danner baggrund for det andet spørgsmål. Navnlig forklarer den forelæggende ret ikke grundlaget for dens antagelse om, at det alene ud fra den nationale bestemmelse, der er nævnt i forelæggelsesafgørelsen, dvs. artikel 33, litra e), i lov nr. 43/2010, skal udledes, at denne bestemmelse pålægger private postvirksomheder at råde over fysiske salgssteder, der er åbne for offentligheden, for at kunne distribuere og markedsføre andre frankeringsmidler end frimærker.

27      Bortset fra en generel henvisning til »Den Europæiske Unions regler for postsektoren« fremgår det ikke af forelæggelsesafgørelsen, hvilke EU-retlige bestemmelser den forelæggende ret ønsker fortolket, hvilket gør det umuligt for Domstolen at forstå sammenhængen mellem EU-retten og den nationale lovgivning, som finder anvendelse i hovedsagen.

28      Under disse omstændigheder råder Domstolen ikke over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for at kunne give en sagligt korrekt besvarelse af det andet spørgsmål, og det er således åbenbart, at spørgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling.

 Det første spørgsmål

29      Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 7, stk. 1, og artikel 8, i direktiv 97/67 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, hvorved det garanteres over for den virksomhed, der er udpeget til at varetage den befordringspligtige posttjeneste, at denne har eneret til at distribuere andre frankeringsmidler end frimærker.

30      Med henblik på at besvare dette spørgsmål er det tilstrækkeligt at bemærke, at det fremgår af selve ordlyden af artikel 7, stk. 1, at »[m]edlemsstaterne undlader at udstede eller opretholde ene- eller særrettigheder for etablering og udførelsen af posttjenesterne«.

31      Denne bestemmelse er således til hinder for enhver national lovgivning, der – som den i hovedsagen omhandlede – giver enerettigheder til postbefordrende virksomheder, og herunder følgelig en eneret til at markedsføre andre frankeringsmidler end frimærker.

32      En historisk og teleologisk fortolkning af direktiv 97/67 fører i samme retning.

33      Som det fremgår af 16. betragtning til direktiv 97/67, var opretholdelse af eneretten for bestemte tjenester således den foretrukne løsning til finansiering af postbefordringspligten, mens den oprindelige affattelse af direktivet var i kraft. Imidlertid følger det af 10., 11., 13. og 25. betragtning til direktiv 2008/6, at EU-lovgiver i lyset af den prospektive undersøgelse, der blev foretaget for at vurdere, hvordan den fulde gennemførelse af det indre marked for posttjenester ville påvirke opfyldelsen af befordringspligten, med vedtagelsen af dette direktiv i sidste ende drog den konklusion, at hovedmålet, som var at give varig sikkerhed for bæredygtige posttjenester, der opfyldte befordringspligten, nu kunne nås, uden at der var behov for et eneretsområde, og at »brugen af eneretsområdet og de særlige rettigheder som middel til at finansiere befordringspligten [derfor burde] ophøre«.

34      Selv om det stadig kan være nødvendigt med ekstern finansiering af de resterende nettoomkostninger ved befordringspligten, nævner artikel 7, stk. 2-4, i direktiv 97/67 ikke udstedelse eller opretholdelse af ene- eller særrettigheder for den udpegede virksomhed blandt de udtrykkeligt tilladte muligheder for finansiering af befordringspligten.

35      Ovenstående betragtninger modsiges ikke af artikel 8 i direktiv 97/67, i henhold til hvilken bestemmelserne i direktivets artikel 7 ikke berører medlemsstaternes ret til bl.a. at udstede frimærker i henhold til deres nationale lovgivning.

36      Udstedelse af andre frankeringsmidler end frimærker, såsom dem, der distribueres af Asendia Spain, henhører således åbenlyst ikke under det materielle anvendelsesområde for nævnte artikel 8, der alene henviser til opstilling af postkasser på offentlige steder, udstedelse af frimærker og postforkyndelse som led i retlige eller administrative procedurer.

37      Dette resultat bekræftes desuden af den omstændighed, at artikel 8 for det første skal fortolkes strengt, idet den indfører en undtagelse til hovedreglen i artikel 7, stk. 1, i direktiv 97/67 og sigter på at virkeliggøre hovedmålet med direktiv 2008/6, nemlig, som det fremgår af selve dets titel, fuld realisering af det indre marked for posttjenester. For det andet fremgår det af 20. betragtning til direktiv 97/67, at det kun er af hensyn til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed og ingen andre hensyn i tilknytning til finansieringen af befordringspligten, at det stadig tilkommer medlemsstaterne bl.a. at udpege den eller de enheder, der har ret til at udstede frimærker med angivelse af oprindelseslandet.

38      Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det første præjudicielle spørgsmål skal besvares med, at artikel 7, stk. 1, og artikel 8 i direktiv 97/67 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, hvorved det garanteres over for den virksomhed, der er udpeget til at varetage den befordringspligtige posttjeneste, at denne har eneret til at distribuere andre frankeringsmidler end frimærker.

 Sagsomkostninger

39      Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret:

Artikel 7, stk. 1, og artikel 8 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, hvorved det garanteres over for den virksomhed, der er udpeget til at varetage den befordringspligtige posttjeneste, at denne har eneret til at distribuere andre frankeringsmidler end frimærker.

Underskrifter


* Processprog: spansk.