Language of document : ECLI:EU:C:2019:361

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

G. PITRUZZELLA

fremsat den 2. maj 2019 (1)

Sag C-70/18

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

mod

A,

B,

P

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene))

»Præjudiciel forelæggelse – associeringsaftalen EØF/Tyrkiet – fri bevægelighed for personer – arbejdstagere – standstill-klausuler – afgørelse nr. 1/80 – artikel 13 – nye begrænsninger – forbud – biometriske data fra tyrkiske statsborgere – tilrådighedsstillelse af disse data for tredjemand – tvingende alment hensyn – forebyggelse og bekæmpelse af identitets- og dokumentsvig – nødvendig og forholdsmæssig karakter – forebyggelse, afsløring og efterforskning af strafbare handlinger – usikker og indirekte virkning«






1.        Den foreliggende præjudicielle anmodning rejser spørgsmål om, hvorvidt den pligt, der påhviler tyrkiske arbejdstagere til ved indrejse i Nederlandene for at udøve lønnet beskæftigelse dér og familiemedlemmer til tyrkiske arbejdstagere, der allerede opholder sig i landet, som ønsker at slutte sig til disse, at lade optage ti fingeraftryk og et ansigtsbillede, inden disse biometriske data overføres til udlændingeregisteret, der kan konsulteres enten med henblik på undersøgelse af dokumenternes ægthed og indehavernes identitet eller med henblik på at identificere gerningsmænd til strafbare handlinger, udgør en begrænsning, der er forbudt i henhold til artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 (2) af 20. december 1976 vedtaget af associeringsrådet (herefter »afgørelse nr. 2/76«) oprettet ved aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet, som blev undertegnet den 12. september 1963 i Ankara af Republikken Tyrkiet på den ene side og EØF’s medlemsstater og Fællesskabet på den anden side, og som blev indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23. december 1963 (3) (herefter »associeringsaftalen«) og – særligt – i henhold til artikel 13 i associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 (4) af 19. september 1980 om udvikling af associeringen (herefter »afgørelse nr. 1/80«).

I.      Retsforskrifter

2.        De nationale regler, som hovedsagen angår, kan sammenfattes på følgende måde.

3.        Det fremgår af den nederlandske lovgivning, at statsborgere fra tredjelande, herunder tyrkiske statsborgere, der ønsker at tage sædvanligt ophold i Nederlandene i mere end 90 dage, principielt skal være i besiddelse af en midlertidig opholdstilladelse på det tidspunkt, hvor de indrejser på statens område. En sådan tilladelse udstedes af Nederlandenes konsulære og diplomatiske myndigheder. Med henblik på opnåelse af en midlertidig opholdstilladelse kræves det – i tillæg til visse materielle betingelser – at ansøgerne »medvirker ved optagelse af data med henblik på identifikation [af dem]« (5).

4.        Udlændingeloven giver de nederlandske myndigheder beføjelse til at optage og behandle biometriske data fra statsborgere fra tredjelande. Lovens artikel 106a foreskriver nærmere bestemt, at der kan optages og behandles et ansigtsbillede og ti fingeraftryk fra en udenlandsk statsborger for at fastslå dennes identitet med henblik på håndhævelse af nævnte lov. Disse optagelser sammenlignes straks med oplysninger fra udlændingeregisteret og opbevares efterfølgende i dette.

5.        Udlændingelovens artikel 107 bestemmer, at der oprettes et udlændingeregister, der indeholder de i lovens artikel 106a nævnte biometriske data, og det præciseres, at disse data skal behandles med henblik på håndhævelse af denne lov (6) samt med henblik på efterforskning og forfølgning af strafbare handlinger (7). Såfremt biometriske data vedrørende statsborgere fra tredjelande stilles til rådighed med henblik på opklaring af lovovertrædelser og strafforfølgning, skal betingelserne i udlændingelovens artikel 107, stk. 6, være opfyldt. Den omhandlede lovovertrædelse skal således kunne begrunde varetægtsfængsling (8), og konsultation af udlændingeregisteret kræver undersøgelsesdommerens skriftlige godkendelse efter anmodning fra anklagemyndigheden, såfremt der er en rimelig formodning for, at den mistænkte er statsborger i et tredjeland (9), eller efterforskningshensyn tilsiger dette, idet der ikke er sket fremskridt under den indledende efterforskning, eller såfremt hurtige resultater er nødvendige af hensyn til sagens opklaring (10). Den mistænkte skal endvidere give anledning til alvorlig bekymring.

6.        De biometriske data opbevares i fem år fra meddelelse af afslag på midlertidig opholdstilladelse, udrejse fra Nederlandene efter et lovligt ophold eller fra udløbet af gyldigheden af et indrejseforbud eller en erklæring om, at den pågældende er uønsket. Dataene tilintetgøres således efter dette tidsrum eller tidligere, såfremt tredjelandsstatsborgeren opnår naturalisation (11).

7.        Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at beføjelsen til at optage, behandle og opbevare biometriske data i udlændingeregistret kan gøres gældende over for statsborgere fra tredjelande, som ønsker at opnå opholdstilladelse i Nederlandene for et tidsrum af mere end 90 dage, eller som opholder sig ulovligt i denne medlemsstat.

II.    Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og sagens behandling for Domstolen

8.        B, der er tyrkisk statsborger, er født i 1982 og er gift med P (12), der har såvel nederlandsk som tyrkisk statsborgerskab. Den 17. februar 2014 indgav P ansøgning om midlertidig opholdstilladelse for B med henblik på familiesammenføring. Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekretær for sikkerheds- og justitsanliggender, herefter »statssekretæren«) afslog først ansøgningen, men meddelte ved afgørelse af 4. april 2014 endelig den ønskede tilladelse på betingelse af, at B afgav biometriske data. B samtykkede i optagelsen af de nævnte data, men indgav efterfølgende, den 2. maj 2014, i fællesskab med P en klage over optagelsen og behandlingen af deres biometriske data, i hvilken forbindelse B og P gjorde gældende, at pligten til at afgive biometriske data stred mod artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 og artikel 13 i afgørelse nr. 1/80. Den 23. december 2014 afviste statssekretæren argumentet om, at en sådan pligt udgjorde en ny begrænsning som omhandlet i de nævnte bestemmelser, idet forpligtelsen til at medvirke ved registrering af oplysninger med henblik på identifikation allerede fremgik af en lov fra 1965. Selv om det er korrekt, at optagelse og behandling af data berører artikel 7 og 8 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (13), er dette begrundet i et legitimt hensyn. Ifølge statssekretæren udgør optagelse og behandling af biometriske data heller ikke en krænkelse af artikel 9 i associeringsaftalen (14). I modsætning til, hvad der er tilfældet for EU-borgere, er den opholdstilladelse, der meddeles tyrkiske statsborgere ved den første indrejse, ikke konstaterende, men retsstiftende, hvilket begrunder, at der hverken optages eller registreres biometriske data fra de førstnævnte. Statssekretæren har i øvrigt anført, at EU-borgeres pas indeholder biometriske data.

9.        A, der er tyrkisk statsborger, er født i 1966 og har igennem fem år fra den 1. december 2013 været beskæftiget som chauffør i international landevejstransport. Den 15. november 2013 indgav A’s referenceperson – dvs. hans arbejdsgiver – en ansøgning om, at A meddeles midlertidig opholdstilladelse med henblik på udøvelse af lønnet beskæftigelse. Statssekretæren imødekom ansøgningen den 28. marts 2014. Det fremgik imidlertid af afgørelsen, at den ønskede tilladelse først ville blive udstedt, når A havde afgivet biometriske data. A medvirkede ved optagelsen af de nævnte data, hvorefter han indgav klage over optagelsen og behandlingen af hans biometriske data. Statssekretæren traf afgørelse i klagesagen den 6. januar 2015, idet han indtog samme holdning som den, der fremgik af afgørelsen af 23. december 2014 om afvisning af den af B og P indgivne klage.

10.      A, på den ene side, og B og P, på den anden side, anlagde sag til prøvelse af statssekretærens to afgørelser ved Rechtbank den Haag (ret i første instans i Den Haag, Nederlandene), der den 3. februar 2016 afsagde dom i de to sager. Rechtbank den Haag (ret i første instans i Den Haag) fastslog, at pligten til at medvirke ved optagelse og behandling af biometriske data som betingelse for at opnå en midlertidig opholdstilladelse udgør en formel betingelse for at være berettiget til at indrejse i Nederlandene, og som sådan en ny betingelse for så vidt angår de omhandlede data. Den fastslog dernæst, at en sådan pligt tjente et lovligt formål, nemlig forebyggelse og bekæmpelse af identitets- og dokumentsvig. Retten fandt endelig, at den omhandlede forpligtelse var uforholdsmæssig under hensyn til det lovlige formål, den skulle varetage. I denne forbindelse udtalte Rechtbank den Haag (ret i første instans i Den Haag), at statssekretæren ikke i tilstrækkelig grad havde godtgjort nødvendigheden af, at de biometriske data blev behandlet i udlændingeregistret som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i udlændingeloven. Retten anså det ikke for godtgjort, at tyrkiske statsborgere i højere grad benyttede falske rejsedokumenter eller ægte dokumenter, der var udstedt på grundlag af forfalskede dokumenter, end statsborgere fra andre tredjelande. Argumentet om, at det er nødvendigt at etablere et sådant register for at sikre, at indehaveren af rejsedokumentet – som allerede indeholder biometriske data – ikke tidligere havde indgivet ansøgning ved brug af en anden identitet, blev ikke taget til følge med den begrundelse, at situationen for tyrkiske statsborgere i denne henseende ikke er forskellig fra situationen for EU-borgere, som ikke er nederlandske statsborgere, men som imidlertid ikke ifølge den nationale lovgivning skal afgive biometriske data til et centralt register. Rechtbank den Haag (ret i første instans i Den Haag) fastslog endelig, at den omstændighed, at biometriske data stilles til rådighed med henblik på identifikation af gerningsmænd til strafbare handlinger, gik ud over, hvad der er nødvendigt af hensyn til at nå det lovlige mål. Rechtbank den Haag (ret i første instans i Den Haag) fastslog, at pligten til at medvirke ved afgivelse af biometriske data og til at samtykke i, at disse data behandles i det centrale register i henhold til artikel 107 i udlændingeloven, udgjorde en ny begrænsning, der er forbudt i henhold til artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 og artikel 13 i afgørelse nr. 1/80.

11.      Statssekretæren har iværksat appel til den forelæggende ret, for hvilken han har gjort gældende, at det er nødvendigt at optage og behandle biometriske data i et register over statsborgere fra tredjelande for at opfylde det lovlige formål om forebyggelse og bekæmpelse af identitetssvig. Identifikationen er mere pålidelig ved sammenligning af ti fingeraftryk, opbevaringsperioden af data er nødvendig og forholdsmæssig under hensyn til formålet om med sikkerhed at fastslå udenlandske statsborgeres identitet. Beføjelsen til at behandle biometriske data er tidsbegrænset og ophører ifølge statssekretæren den 1. marts 2021. Den omstændighed, at biometriske data stilles til rådighed med henblik på identifikation af gerningsmænd til strafbare handlinger, tilgodeser hensynet til opretholdelse af den offentlige orden, som er et lovligt formål, og er forholdsmæssig.

12.      Den forelæggende ret lægger til grund, at beføjelsen til at optage og behandle biometriske data fra tyrkiske statsborgere udgør en ny begrænsning i den forstand, hvori dette begreb anvendes i artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 og i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80. Med henvisning navnlig til Genc -dommen (15), hvorefter en ny begrænsning er forbudt, medmindre den er begrundet i et tvingende alment hensyn og er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte lovlige formål og ikke går videre end, hvad der er nødvendigt for at nå formålet, rejser retten nærmere bestemt spørgsmål om, hvorvidt optagelse og behandling af biometriske data er nødvendig og forholdsmæssig. Retten nærer dels tvivl om nødvendigheden og forholdsmæssigheden af, at der etableres et udlændingeregister, hvor de biometriske data opbevares i en relativt lang periode. Dels spørger retten om, hvorvidt den omstændighed, at registret kan stilles til rådighed for politimyndighederne i forbindelse med identifikation af en gerningsmand til en strafbar handling, må antages at gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde det lovlige formål i forbindelse med retsforfølgning af strafbare handlinger.

13.      På denne baggrund har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) besluttet at udsætte sagen og har ved en afgørelse, indgået til Domstolens Justitskontor den 2. februar 2018, forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål

»1)      a)      Skal artikel 7 i afgørelse nr. 2/76, henholdsvis artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national ordning om almindelig behandling og opbevaring af biometriske data om tredjelandsstatsborgere, herunder tyrkiske statsborgere, i et register som omhandlet i artikel 2, litra a) og b), i Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger [ (16)], idet denne nationale ordning ikke går videre end nødvendigt for at gennemføre det med ordningen tilstræbte lovlige formål om at forhindre og bekæmpe identitets- og dokumentsvig?


b)      Har det herved nogen betydning, at varigheden af opbevaringen af de biometriske data er knyttet til varigheden af tredjelandsstatsborgeres lovlige og/eller ulovlige ophold, herunder tyrkiske statsborgeres lovlige og/eller ulovlige ophold?

2)      Skal artikel 7 i afgørelse nr. 2/76, henholdsvis artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, fortolkes således, at en national ordning ikke udgør en begrænsning som omhandlet i disse bestemmelser, hvis virkningen af den nationale ordning for adgangen til beskæftigelse i disse bestemmelsers forstand er for usikker eller for indirekte til, at det kan antages, at denne adgang hindres?

3)      a)      Såfremt spørgsmål 2 besvares således, at en national ordning, hvorefter biometriske data vedrørende tredjelandsstatsborgere, herunder tyrkiske statsborgere, i et register kan stilles til rådighed for tredjemand med henblik på at forhindre, efterforske og undersøge lovovertrædelser – af terror- eller ikke terrormæssig karakter – er en ny begrænsning, skal [chartrets] artikel 52, stk. 1, sammenholdt med [chartrets] artikel 7 og artikel 8, da fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en sådan national ordning?

b)      Har det herved nogen betydning, at denne statsborger, da han anholdes på mistanke om en lovovertrædelse, har opholdsdokumentet med sine biometriske data på sig?«

14.      I den foreliggende sag er der blevet indgivet skriftlige indlæg af A, den nederlandske, den danske og Det Forenede Kongeriges regering samt af Europa-Kommissionen.

15.      A, den nederlandske regering og Irland samt Kommissionen afgav mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 17. januar 2019.

III. Bedømmelse

A.      Indledende bemærkninger

16.      Inden jeg påbegynder min gennemgang, vil jeg anføre tre indledende bemærkninger.

17.      For det første indeholder både artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 og artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 en klar standstill-klausul for så vidt angår indførelsen af nye begrænsninger for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere, der på de kontraherende staters område befinder sig i en lovlig situation med hensyn til ophold og beskæftigelse (17). Disse klausuler forbyder således generelt indførelse af enhver ny national foranstaltning, som har til formål eller følge, at en tyrkisk statsborgers udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed på det nationale område underkastes betingelser, som er mere restriktive end dem, der fandt anvendelse på ham, da nævnte afgørelse trådte i kraft i forhold til den pågældende medlemsstat (18). Domstolen har tidligere fastslået, at artikel 7 i afgørelse nr. 2/76 finder anvendelse ratione temporis på nationale foranstaltninger, der indføres i perioden fra den 20. december 1976 til den 30. november 1980, og at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 finder anvendelse ratione temporis på nationale foranstaltninger, der indføres fra den 1. december 1980 (19). Da den i hovedsagen omhandlede ordning følger af love og bekendtgørelser, der er blevet vedtaget efter denne dato, er efterprøvelsen af den alene omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, og jeg vil derfor alene vurdere den nævnte ordning under hensyn til denne bestemmelse.

18.      Domstolen er for det andet ikke blevet forelagt et spørgsmål om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede ordning ud fra en tidsmæssig betragtning udgør en ny begrænsning eller ej, eller hvorvidt den varetager et tvingende alment hensyn som omhandlet i Domstolens praksis. Der er herved tale om de to første led af den test, som Domstolen benytter med henblik på at fastslå, om den står over for en ny begrænsning, der er forenelig med artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 (20). Domstolen er alene blevet forelagt et spørgsmål om nødvendigheden og forholdsmæssigheden. Selv om jeg ganske vist er bundet af de spørgsmål, som forelægges, nærer jeg imidlertid betænkeligheder for så vidt angår argumentet om, at optagelse af biometriske data i sig selv udgør en ny begrænsning. I denne henseende fremgår det af sagens akter, at det siden 1965 har været muligt at optage biometriske data, såfremt den embedsmand, som forestår grænsebevogtningen eller udlændingekontrollen, anser det for begrundet i legitime hensyn (21). På denne baggrund skal de bestemmelser, der følger af ændringerne af udlændingeloven af 2013, hvorefter bl.a. tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer har pligt til at medvirke ved afgivelse af ti fingeraftryk og et ansigtsbillede, eventuelt ikke forstås som en ny begrænsning i egentlig forstand, men snarere som en ny teknologisk udvikling for så vidt angår et identifikationskrav, som allerede fandtes i nederlandsk ret, inden afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft. Det kan følgelig betvivles, hvorvidt der er tale om en sådan begrænsning.

19.      Man må imidlertid ikke se bort fra, at den omhandlede ordning i hovedsagen ikke alene pålægger pligt til at afgive biometriske data, men ligeledes foreskriver, at de behandles i et register, som tredjemand kan konsultere i forskellige øjemed, samt at de skal opbevares i en periode, der kan vise sig at være meget lang. Den nye teknologiske udvikling, som jeg tidligere har nævnt, indebærer en eventuel krænkelse af de rettigheder, som er tillagt tyrkiske arbejdstagere, hvilket kan begrunde, at den i hovedsagen omhandlede ordning skal anses for omfattet af begrebet »ny begrænsning« i forhold til rækkevidden af den i 1965 pålagte forpligtelse.

20.      Det er i øvrigt værd at minde om, at Domstolen allerede har fastslået, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 er til hinder for, at der i medlemsstaternes retsforskrifter fra den dato, hvor afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft i den pågældende medlemsstat, vedtages helt nye restriktioner for udøvelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed, herunder restriktioner med hensyn til de materielle vilkår for og/eller fremgangsmåden ved den første indrejse på denne medlemsstats område for tyrkiske statsborgere, der agter at gøre brug af denne frihed dér (22), således som det synes at være tilfældet for A’s vedkommende. Den omhandlede ordning synes således umiddelbart betragtet at være omfattet af det materielle anvendelsesområde for artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 (23).

21.      Jeg vil for det tredje fremhæve, at den forelæggende ret allerede selv har noteret sig to tvingende almene hensyn, henholdsvis forebyggelse og bekæmpelse af identitets- og dokumentsvig og forebyggelse, afsløring og efterforskning af strafbare handlinger. Denne konstatering skal bekræftes af Domstolen. Bekæmpelse af identitets- og dokumentsvig skal ses i sammenhæng med formålet om bekæmpelse af ulovlig indrejse og ulovligt ophold, og sågar formålet om en effektiv styring af migrationsstrømme, som Domstolen allerede har fastslået udgør et tvingende alment hensyn (24). Selv om Domstolen – mig bekendt – endnu ikke har fastslået, at forebyggelse, afsløring og efterforskning af strafbare handlinger er et tvingende alment hensyn i relation til associeringsaftalen, bør det ses i forbindelse med opretholdelse af den offentlige orden, hvilket kan begrunde en ny begrænsning i henhold til artikel 14, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 (25) og udgør som sådan et lovligt formål.

22.      Efter disse bemærkninger vil jeg nu gennemgå det første spørgsmål.

B.      Det første præjudicielle spørgsmål

23.      Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om den i hovedsagen omhandlede ordning om behandling og opbevaring af biometriske data fra tredjelandsstatsborgere, herunder tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer, med henblik på forebyggelse og bekæmpelse af identitets- og dokumentsvig, går videre end nødvendigt for at gennemføre det med ordningen tilstræbte lovlige formål. Den forelæggende ret nærer i denne forbindelse tvivl om, hvorvidt varigheden af opbevaringen er en omstændighed, der skal tages i betragtning. Sigtet med dette spørgsmål er at opnå en afklaring af, om den nye begrænsning, der kræver, at de pågældende tyrkiske statsborgere medvirker ved optagelsen af deres biometriske data, således at disse data efterfølgende kan overføres til og behandles i udlændingeregistret, er begrundet som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80.

24.      Hovedtrækkene i den i hovedsagen omhandlede ordning kan i det væsentlige sammenfattes som følger. Tredjelandsstatsborgere har med visse undtagelser (26) pligt til at medvirke ved optagelse af ti fingeraftryk og et ansigtsfoto, inden de kan få meddelt en midlertidig opholdstilladelse. Denne tilladelse har form af en mærkat, der indsættes i det gyldige rejsedokument. Mærkaten indeholder indehaverens biometriske data. Efter den pågældendes ankomst til Nederlandene anbringes to fingeraftryk på den meddelte opholdstilladelse. Samtlige de optagne data overføres i øvrigt til det biometriske udlændingeregister, der er en del af udlændingeregistret. Dette register kan i lighed med det biometriske register alene konsulteres af medarbejdere, der er specielt godkendt af de myndigheder, der deltager i håndhævelsen af den nationale udlændingepolitik, hvilket i princippet er ensbetydende med diplomatisk og konsulært personale i forbindelse med udførelsen af deres hverv. Værtslandets myndigheder udfører alene kontroller, i givet fald ved at konsultere registret. Oprettelsen af den biometriske del af registret tilgodeser ikke alene behovet for at fastslå den korrekte identitet for så vidt angår den person, som er i besiddelse af og fremlægger rejsedokumentet, men ligeledes om der er overensstemmelse mellem indehaveren af den midlertidige opholdstilladelse og den person, som indgav ansøgningen om denne. Sammenligning af ansøgerens data og de data, der allerede er indført i registret, giver i øvrigt myndighederne mulighed for at kontrollere, om ansøgeren tidligere har indgivet ansøgning under en anden identitet eller tidligere har opholdt sig ulovligt i Nederlandene. Dataene opbevares i registret i fem år fra der blev meddelt afslag på ansøgningen, fra den pågældende udrejste efter et lovligt ophold eller fra udløbet af gyldigheden af et indrejseforbud eller en erklæring om, at den pågældende er uønsket. De biometriske data tilintetgøres omgående, såfremt den pågældende person naturaliseres. Den relativt lange opbevaringsperiode skyldes hensynet til formålet om at bekæmpe identitetsændringer, da en sådan ændring kan foretages, efter at den pågældende person har afsluttet sit ophold i Nederlandene.

25.      Med henblik på besvarelsen af det forelagte spørgsmål bemærkes indledningsvis, at biometriske data er følsomme personoplysninger, hvis brug og behandling skal være reguleret. De er som sådan beskyttet i henhold til chartrets artikel 8. Det fremgår af Domstolens praksis, at denne allerede anerkender deres betydning for personidentifikation. Domstolen har nærmere bestemt allerede fastslået, at fingeraftryk falder ind under begrebet personoplysninger, eftersom disse objektivt set indeholder unikke oplysninger om fysiske personer og gør det muligt præcist at identificere dem (27). EU-lovgiver har bestemt, at sådanne oplysninger kan benyttes med henblik på identifikation af EU-borgere (28) eller statsborgere fra tredjelande (29). De nationale myndigheders optagelse og lagring af fingeraftryk på mærkaten og i det centrale udlændingeregister anses endvidere for behandling af personoplysninger, hvilket ligeledes er reguleret (30).

26.      Enhver behandling af personoplysninger foretaget af en tredjemand kan udgøre et indgreb i retten til beskyttelse af personoplysninger (31). Undtagelserne fra og begrænsningerne af beskyttelsen af personoplysninger skal holdes inden for det strengt nødvendige (32). Det skal følgelig vurderes, om den i hovedsagen omhandlede ordning ud fra disse betragtninger er nødvendig og forholdsmæssig. Med henblik herpå skal det undersøges, om optagelse og opbevaring er nødvendig af hensyn til opfyldelse af de tilsigtede mål, oplysningernes karakter, deres omfang samt opbevaringsperioden og betingelserne for at konsultere dem i registret.

27.      Som allerede nævnt synes det fuldstændig legitimt, at en medlemsstat gennem fastsættelse af betingelser for indrejse på dens område søger at opnå vished for den korrekte identitet af den person, der ansøger om en midlertidig opholdstilladelse. De to fingeraftryk, der lagres på mærkaten, gør det muligt at opnå vished om, at mærkatens indehaver reelt er identisk med den person, som fik udstedt tilladelsen. Overførsel af ansøgernes biometriske data til det centrale udlændingeregister er efter min opfattelse ligeledes nødvendig, henset til den nederlandske regerings redegørelse for behovet for bekæmpelse af svigagtig brug af identitet, hvilket støttes af de øvrige regeringer, der har interveneret i denne præjudicielle sag, og som kræver, at der opnås vished for, at en ansøger ikke allerede har indgivet ansøgning ved brug af en anden persons identitet, idet der foretages en sammenligning mellem den pågældendes fingeraftryk og tidligere registrerede fingeraftryk.

28.      De indsamlede data er klart i overensstemmelse med det tilsigtede mål, henset til den umiddelbare forbindelse mellem de biometriske data og personernes identitet.

29.      Dataenes omfang forekommer ikke uforholdsmæssigt. EU-lovgiver har i øvrigt valgt at pålægge visumansøgere pligt til at afgive ti fingeraftryk og et ansigtsbillede (33). Disse data behandles ligeledes i visuminformationssystemet (34), der har til formål at forbedre gennemførelsen af den fælles visumpolitik og bekæmpe svig.

30.      Opbevaringsperioden skal naturligvis tages i betragtning ved vurderingen af, om den nye begrænsning som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 er forholdsmæssig. Det fremgår af Domstolens praksis, at en sådan varighed altid skal opfylde objektive kriterier, som fastlægger et forhold mellem de personoplysninger, der skal opbevares, og det forfulgte mål (35). Den nederlandske regering har medgivet, at opbevaringsperioden i praksis meget ofte andrager mere end fem år, idet opbevaringsperioden er knyttet til varigheden af opholdet i Nederlandene. Varigheden synes i øvrigt at være blevet fastsat under hensyn til det tilsigtede mål. Nødvendigheden af at opnå vished om identiteten af en person, der ansøger om midlertidig opholdstilladelse, bortfalder ikke, så snart den pågældende er indrejst i Nederlandene, eller efter at denne er udrejst af landet. Der kan endvidere foretages identitetskontrol i forbindelse med en fornyet vurdering eller konsolidering af den pågældendes opholdsret. Tilsvarende kan bekæmpelse af identitetssvig og brug af flere identiteter begrunde, at biometriske data opbevares i udlændingeregistret i længere tid. Dette kan i øvrigt vise sig at være til fordel for tredjelandsstatsborgere, der allerede opholder sig i Nederlandene for det tilfælde, at der indgives ansøgning om midlertidig opholdstilladelse i den pågældendes navn, og følgelig ved svigagtig brug af dennes identitet. Konsulatpersonalet kan i så fald eksempelvis efterprøve, om den angivne identitet svarer til de biometriske data, der tidligere er blevet afgivet. Kommissionen har i denne forbindelse med rette anført, at det fremgår af dens forslag til ændring af VIS-forordningen, at opbevaringsperioden vedrørende personer, der ansøger om visum, om visum til længerevarende ophold eller om opholdstilladelse, fastsættes til fem år fra udløbet af tilladelsernes gyldighed (36).

31.      Betingelserne for at foretage søgning i registret er fastsat i overensstemmelse med dets funktion og det tilsigtede mål, idet personalet på konsulære og diplomatiske repræsentationer er bemyndiget til at foretage indlæsning og søgning i registret, men udelukkende for at kontrollere ansøgerens identitet, og at der ikke foreligger misbrug eller identitetssvig. Søgninger i registret, som værtslandets myndigheder foretager, kan alene finde sted med de samme formål for øje.

32.      Gennemgangen af den i hovedsagen omhandlede ordning har følgelig ikke frembragt omstændigheder, der kan rejse tvivl om nødvendigheden og forholdsmæssigheden af den nye begrænsning, henset til formålet om bekæmpelse af identitets- og dokumentsvig.

33.      Det følger hermed af det foregående, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en ordning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter det kræves, at tyrkiske arbejdstagere, der ønsker at indrejse i Nederlandene for at udøve lønnet beskæftigelser dér og familiemedlemmer til tyrkiske arbejdstagere, der allerede opholder sig dér, som ønsker at slutte sig til dem, for at opnå en midlertidig opholdstilladelse i Nederlandene til ophold af en varighed på mere end 90 dage, der er påkrævet med henblik på indrejse i Nederlandene, skal medvirke ved optagelse af ti fingeraftryk og et ansigtsbillede, der lagres og behandles i et udlændingeregister, som konsulære, diplomatiske og værtsstatens myndigheder kan konsultere med henblik på forebyggelse og bekæmpelse af identitets- og dokumentsvig, uanset at disse data opbevares i fem år fra meddelelse af afslag på ansøgning om midlertidig opholdstilladelse, udrejse af Nederlandene efter et lovligt ophold eller udløbet af gyldigheden af et indrejseforbud eller en erklæring om, at den pågældende er uønsket.

C.      Det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål

34.      Med det andet spørgsmål, som er blevet forelagt Domstolen, ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt det må antages, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning må anses for ikke at være omfattet af begrebet »ny begrænsning« som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, for så vidt som dens virkning for tyrkiske statsborgeres adgang til beskæftigelse viser sig at være for usikker og indirekte til, at det kan antages, at denne adgang herved hindres. Til trods for den generelle formulering af spørgsmålet fremgår det af den præjudicielle afgørelse, at det stilles af hensyn til udlændingeregistrets anden funktion, nemlig formålet om forebyggelse, afsløring og efterforskning af strafbare handlinger.

35.      Som tidligere nævnt forbyder standstill-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 generelt indførelse af enhver ny foranstaltning, som har til formål eller til følge at undergive en tyrkisk statsborgers udøvelse af økonomiske frihedsrettigheder på den pågældende medlemsstats nationale område mere restriktive betingelser end dem, der var gældende på datoen for afgørelsens ikrafttræden. Det er følgelig udelukket at bringe den i hovedsagen omhandlede nationale ordning i anvendelse, såfremt den nye begrænsning må antages at kunne påvirke A’s frihed til at udøve lønnet beskæftigelse i Nederlandene. P’s beslutning om at etablere sig og særligt om at forblive i Nederlandene som tyrkisk arbejdstager kan i øvrigt påvirkes negativt, hvis den nationale lovgivning vanskeliggør eller umuliggør familiesammenføring med B, således at P i givet fald kan se sig nødsaget til at vælge mellem sin virksomhed i Nederlandene og sit familieliv i Tyrkiet (37). Det er følgelig spørgsmålet, om allerede muligheden for at biometriske data fra tyrkiske statsborgere – arbejdstagere eller arbejdstagernes familiemedlemmer – benyttes til strafferetlige formål, må antages at kunne påvirke disse arbejdstageres udøvelse af økonomisk virksomhed og følgelig udgør en »ny begrænsning« som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 for de nævnte tyrkiske statsborgeres udøvelse af retten til fri bevægelighed.

36.      I denne forbindelse henvises til Domstolens faste praksis, hvoraf det kan udledes af ordlyden af associeringsaftalen og af formålet med afgørelse nr. 1/80, at principperne i artikel 45 TEUF og artikel 46 TEUF i videst muligt omfang skal overføres på tyrkiske statsborgere, der har opnået de i afgørelse nr. 1/80 anførte rettigheder (38). Det er derfor hensigtsmæssigt at bygge videre på Domstolens praksis vedrørende begrebet hindringer for EU-arbejdstageres ret til fri bevægelighed med henblik på at fastslå, om den i hovedsagen omhandlede ordning må antages at kunne påvirke de berørte tyrkiske statsborgeres udøvelse af økonomisk virksomhed, idet det heri er bestemt, at de biometriske data, der indhentes fra tyrkiske statsborgere på det tidspunkt, hvor de meddeles tilladelse til midlertidigt ophold med henblik på udøvelse af lønnet beskæftigelse i Nederlandene eller til at slutte sig til en tyrkisk arbejdstager, der allerede opholder sig her, kan konsulteres med henblik på identifikation af gerningsmænd til strafbare handlinger.

37.      Den forelæggende ret og den nederlandske regering har navnlig henvist til Graf -dommen (39). Det fremgår af denne dom, der vedrører fri bevægelighed for EU-arbejdstagere, at såfremt den begrænsende virkning af en national foranstaltning er for usikker og indirekte, kan den ikke antages at udgøre en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed (40).

38.      Efter min opfattelse er den omstændighed, at A eller B’s biometriske data i udlændingeregistret stilles til rådighed med henblik på at bidrage til identifikation af personer, der mistænkes for strafbare handlinger, for usikker og indirekte til at kunne udgøre en begrænsning af tyrkiske arbejdstageres ret til fri bevægelighed.

39.      Den i hovedsagen omhandlede ordning, hvorefter biometriske data fra tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer kan stilles til rådighed med henblik på identifikation af gerningsmænd til strafbare handlinger, kan efter min opfattelse ikke være til hinder for eller afholde disse arbejdstagere fra at tage ophold og udøve økonomisk virksomhed i Nederlandene, idet denne tilrådighedsstillelse afhænger af en række fremtidige og hypotetiske begivenheder, nemlig a) at den pågældende mistænkes for at have begået en lovovertrædelse, der giver mulighed for en søgning i udlændingeregistret, eller at hensynet til efterforskningen nødvendiggør en søgning i registret, b) begrundet mistanke om, at gerningsmanden til lovovertrædelsen er tredjelandsstatsborger, c) den pågældende udlændings adfærd giver anledning til alvorlig bekymring, og endelig d) såfremt søgningen sker på anmodning af anklagemyndigheden og er blevet godkendt af retten (41).

40.      Jeg kan således vanskeligt forestille mig, at P vil lade sig afholde fra fortsat at arbejde i Nederlandene, fordi hans og hans ægtefælles biometriske data eventuelt stilles til rådighed for de kompetente myndigheder for det tilfælde, at der hersker alvorlig mistanke om, at de har deltaget i en lovovertrædelse, eller at A af samme grund er rede til at opgive sin beskæftigelse som langturschauffør. Ifølge oplysninger fra den nederlandske regering, som ikke bestrides af de parter, der intervenerede under sagens behandling for Domstolen, konsulteres udlændingeregistret i forbindelse med behandling af straffesager imellem 10 og 30 gange pr. år, hvilket efter min opfattelse bekræfter, at virkningen af en sådan søgning er for usikker og indirekte for så vidt angår tyrkiske arbejdstageres udøvelse af deres økonomiske frihedsrettigheder. Som svar på et spørgsmål fra Domstolen bekræftede den nederlandske regering ligeledes i retsmødet, at sagsøgernes data ikke har været benyttet i forbindelse med en straffesag.

41.      Under disse omstændigheder udgør den i hovedsagen omhandlede ordning, der tillader, at registrerede biometriske data fra tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer benyttes med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af lovovertrædelser, ikke en ny begrænsning som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, idet virkningen heraf er for usikker og for indirekte for så vidt angår de nævnte arbejdstageres adgang til beskæftigelse.

42.      Da det tredje præjudicielle spørgsmål er blevet forelagt Domstolen for det tilfælde, at det andet spørgsmål besvares bekræftende, er det herefter ufornødent at behandle det.

IV.    Forslag til afgørelse

43.      Henset til det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene), således:

»1)      Artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udvikling af associeringen skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en ordning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter det kræves, at tyrkiske arbejdstagere, der ønsker at indrejse i Nederlandene for at udøve lønnet beskæftigelser dér og familiemedlemmer til tyrkiske arbejdstagere, der allerede opholder sig dér, som ønsker at slutte sig til dem, for at opnå en midlertidig opholdstilladelse i Nederlandene til ophold af en varighed på mere end 90 dage, der er påkrævet med henblik på indrejse i Nederlandene, skal medvirke ved optagelse af ti fingeraftryk og et ansigtsbillede, der lagres og behandles i et udlændingeregister, som konsulære, diplomatiske og værtsstatens myndigheder kan konsultere med henblik på forebyggelse og bekæmpelse af identitets- og dokumentsvig, uanset at disse data opbevares i fem år fra meddelelse af afslag på ansøgning om midlertidig opholdstilladelse, udrejse af Nederlandene efter et lovligt ophold eller udløbet af gyldigheden af et indrejseforbud eller en erklæring om, at den pågældende er uønsket.

2)      Den i hovedsagen omhandlede ordning, der tillader, at registrerede biometriske data fra tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer benyttes med henblik på forebyggelse, afsløring og efterforskning af lovovertrædelser, udgør ikke en ny begrænsning som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, idet virkningen heraf er for usikker og for indirekte for så vidt angår de nævnte arbejdstageres adgang til beskæftigelse.«


1 –      Originalsprog: fransk.


2 –      Bestemmelsen har følgende ordlyd: »The Member States of the Community and Turkey may not introduce new restrictions on the conditions of access to employment applicable to workers legally resident and employed in their territory.«


3 –      EFT 1973, C 113, s. 2.


4 –      Bestemmelsen har følgende ordlyd: »Fællesskabets medlemsstater og Tyrkiet må ikke indføre nye begrænsninger for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der på nævnte landes områder har opnået opholds- og arbejdstilladelse i henhold til gældende lovgivning.«


5 –      Artikel 54, stk. 1, litra c), i Vreemdelingenwet 2000 (udlændingeloven af 2000), som ændret ved Wet van 11 december 2013 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de uitbreiding van het gebruik van biometrische kenmerken in de vreemdelingenketen in verband met het verbeteren van de identiteitsvaststelling van de vreemdeling (lov af 11.12.2013 om ændring af udlændingeloven af 2000 for så vidt angår udvidet brug af biometriske identifikatorer i samarbejdet mellem kompetente organer på udlændingeområdet med henblik på at forbedre identifikation af en udenlandsk statsborger, herefter »udlændingeloven«).


6 –      Udlændingelovens artikel 107, stk. 2.


7 –      Udlændingelovens artikel 107, stk. 5.


8 –      Dette er i princippet tilfældet for så vidt angår enhver strafbar handling, der kan straffes med mindst fire års fængsel, og i de særlige tilfælde, der fremgår af den nederlandske straffelov samt af særlovgivningen.


9 –      Udlændingelovens artikel 107, stk. 6, litra a).


10 –      Udlændingelovens artikel 107, stk. 6, litra b).


11 –      Udlændingelovens artikel 107, stk. 9. Jf. ligeledes artikel 8.35 i Vreemdelingenbesluit 2000 (udlændingebekendtgørelsen af 2000).


12 –      I det omfang ansøgningen om familiesammenføring synes at støttes på bestemmelser i afgørelse nr. 1/80, er der en formodning for, at P har status som tyrkisk arbejdstager som omhandlet i denne bestemmelse og allerede opholder sig i Nederlandene. Det må ligeledes antages, at P har lønnet beskæftigelse.


13 –      Herefter »chartret«.


14 –      Bestemmelsen har følgende ordlyd: »De kontraherende parter erkender, at inden for denne aftales anvendelsesområde og med forbehold af de særlige bestemmelser, som kan indføres i medfør af artikel 8, er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt i henhold til det i artikel 7 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab anførte princip.«


15 –      Dom af 12.4.2016 (C-561/14, EU:C:2016:247, præmis 51).


16 –      EFT 1995, L 281, s. 31.


17 –      Jf. dom af 7.8.2018, Yön (C-123/17, EU:C:2018:632, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).


18 –      Jf. dom af 7.8.2018, Yön (C-123/17, EU:C:2018:632, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).


19 –      Jf. dom af 7.8.2018, Yön (C-123/17, EU:C:2018:632, præmis 40-48).


20 –      Denne test er nævnt i punkt 12 i dette forslag til afgørelse.


21 –      Jf. præmis 7 i den præjudicielle forelæggelsesafgørelse, hvori der henvises til Vreemdelingenwet 1965 (udlændingeloven af 1965) og til Vreemdelingenbesluit 1966 (udlændingebekendtgørelsen af 1966).


22 –      Jf. dom af 29.4.2010, Kommissionen mod Nederlandene (C-92/07, EU:C:2010:228, præmis 49), og af 7.11.2013, Demir (C-225/12, EU:C:2013:725, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).


23 –      I denne forbindelse skal det holdes for øje, at de præjudicielle spørgsmål, der er blevet forelagt Domstolen, udelukkende angår spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede ordning er forenelig med artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, hvilket udelukker spørgsmålet om, hvorvidt den er forenelig med artikel 9 i associeringsaftalen EØF-Tyrkiet, som statssekretæren henviste til under sagens behandling i første instans (jf. punkt 8 i dette forslag til afgørelse).


24 –      Jf. henholdsvis dom af 7.11.2013, Demir (C-225/12, EU:C:2013:725, præmis 41), af 29.3.2017, Tekdemir (C-652/15, EU:C:2017:239, præmis 39), og af 7.8.2018, Yön (C-123/17, EU:C:2018:632, præmis 77).


25 –      Bestemmelsen har følgende ordlyd: »Bestemmelserne i dette afsnit finder anvendelse med forbehold af begrænsninger begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed.«


26 –      Det fremgår af sagens akter, at forpligtelsen til at afgive data ikke påhviler børn under seks år eller personer, der på grund af et fysisk handicap ikke er i stand til at opfylde en sådan forpligtelse.


27 –      Jf. dom af 17.10.2013, Schwarz (C-291/12, EU:C:2013:670, præmis 27).


28 –      Jf. bl.a. Rådets forordning (EF) nr. 2252/2004 af 13.12.2004 om standarder for sikkerhedselementer og biometriske identifikatorer i pas og rejsedokumenter, som medlemsstaterne udsteder (EUT 2004, L 385, s. 1).


29 –      Jf. bl.a. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 af 13.7.2009 om en fællesskabskodeks for visa (visumkodeks) (EUT 2009, L 243, s. 1).


30 –      Jf. chartrets artikel 8, stk. 2.


31 –      Jf. dom af 17.10.2013, Schwarz (C-291/12, EU:C:2013:670, præmis 25).


32 –      Dom af 21.12.2016, Tele2 Sverige og Watson m.fl. (C-203/15 og C-698/15, EU:C:2016:970, præmis 96).


33 –      Jf. visumkodeksens artikel 13.


34 –      Jf. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 767/2008 af 9.7.2008 om visuminformationssystemet (VIS) og udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne om visa til kortvarigt ophold (VIS-forordningen) (EUT 2008, L 218, s. 60).


35 –      Jf. udtalelse 1/15 (PNR-aftale EU-Canada) af 26.7.2017 (EU:C:2017:592, præmis 191 og den deri nævnte retspraksis).


36 –      Jf. forslag til artikel 23 i Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 767/2008, forordning (EF) nr. 810/2009, forordning (EU) 2017/2226, forordning (EU) 2016/399, forordning XX/2018 [forordningen om interoperabilitet] og beslutning 2004/512/EF og om ophævelse af Rådets afgørelse 2008/633/RIA (COM(2018) 302 final, Bruxelles, af 16.5.2018).


37 –      Jf. dom af 12.4.2016, Genc (C-561/14, EU:C:2016:247, præmis 39 og 40), og af 29.3.2017, Tekdemir (C-652/15, EU:C:2017:239, præmis 31). Jf. ligeledes dom af 21.12.2016, Ucar og Kilic (C-508/15 og C-509/15, EU:C:2016:986, præmis 68). Jf. for så vidt angår tyrkiske arbejdstageres etableringsfrihed og betingelserne for tilladelse til familiesammenføring dom af 10.7.2014, Dogan (C-138/13, EU:C:2014:2066, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis samt præmis 35), og af 7.8.2018, Yön (C-123/17, EU:C:2018:632, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).


38 –      Jf. dom af 6.6.1995, Bozkurt (C-434/93, EU:C:1995:168, præmis 20), af 10.2.2000, Nazli (C-340/97, EU:C:2000:77, præmis 50 og 54), af 19.11.2002, Kurz (C-188/00, EU:C:2002:694, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis), og af 8.12.2011, Ziebell (C-371/08, EU:C:2011:809, præmis 52, 58 og 66).


39 –      Dom af 27.1.2000 (C-190/98, EU:C:2000:49).


40 –      Jf. dom af 27.1.2000, Graf (C-190/98, EU:C:2000:49, præmis 23, 24 og 25). Jf. ligeledes dom af 13.3.2019, Gemeinsamer Betriebsrat EurothermenResort Bad Schallerbach (C-437/17, EU:C:2019:193, præmis 40).


41 –      Jf. analogt dom af 27.1.2000, Graf (C-190/98, EU:C:2000:49, præmis 24)