JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
8 päivänä toukokuuta 2019 (1)
Asia C-674/17
Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo – Kainuu ry,
Risto Mustosen,
Kai Ruhasen ja
Suomen riistakeskuksen
osallistuessa asian käsittelyyn
(Ennakkoratkaisupyyntö – Korkein hallinto-oikeus (Suomi))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – 12 artiklan 1 kohdan a alakohta – Liitteessä IV olevassa a kohdassa tarkoitettujen lajien tahallista tappamista koskeva kielto – Canis lupus (susi) – 16 artiklan 1 kohdan e alakohta – Poikkeus – Edellytykset – Niin sanottu kannanhoidollinen metsästys
I Johdanto
1. Korkein hallinto-oikeus (Suomi) pyytää ennakkoratkaisupyynnössään unionin tuomioistuinta tulkitsemaan yleisesti luontodirektiiviksi kutsutun direktiivin 92/43/ETY(2) 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa.
2. Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa valittajana on Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo – Kainuu ry (jäljempänä Tapiola) ja muuna osapuolena Suomen riistakeskus (jäljempänä riistakeskus). Tapiola vaatii ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta kumoamaan kaksi päätöstä, joissa riistakeskus oli sallinut metsästysvuonna 2015–2016 susien tappamisen niin sanottuna kannanhoidollisena metsästyksenä.
3. Kannanhoidollisella metsästyksellä pyrittiin pääasiallisesti lisäämään susien esiintymisalueiden läheisyydessä asuvien ihmisten ”sosiaalista sietokykyä” susien läsnäoloa kohtaan, jotta saataisiin vähennettyä salametsästystä ja siten parannettua susikannan suojelun tasoa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, voivatko jäsenvaltiot – ja millä edellytyksillä – sallia kannanhoidollisen metsästyksen luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla. Tämän säännöksen mukaan jäsenvaltiot saavat tiettyjä edellytyksiä noudattaen poiketa velvollisuudestaan varmistaa, että on kiellettyä tahallaan tappaa susia, sillä nämä ovat tällä direktiivillä tiukasti suojellun lajin yksilöitä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
4. Luontodirektiivin 1 artiklan g alakohdan sanamuodon mukaan ”yhteisön tärkeinä pitämät lajit” ovat lajeja, jotka ovat direktiivin 2 artiklassa tarkoitetulla alueella ”uhanalaisia”, ”vaarassa”, ”harvinaisia” tai ”paikallisia ja vaativat erityishuomiota elinympäristönsä erityisluonteen vuoksi ja/tai sellaisten mahdollisten seurausten vuoksi, joita niiden hyödyntämisellä voi olla niiden suojelun tasolle”. Nämä lajit ”luetellaan tai ne voidaan luetella liitteessä II ja/tai liitteessä IV tai V”.
5. Luontodirektiivin 1 artiklan i alakohdassa määritellään ”lajin suojelun taso” ”eri tekijöiden yhteisvaikutu[kseksi], joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä 2 artiklassa tarkoitetulla alueella”, ja esitetään arviointiperusteet, joiden perusteella lajin suojelu taso voidaan katsoa ”suotuisaksi”.
6. Luontodirektiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tämän direktiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan.
2. Tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen.
3. Tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.”
7. Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä:
a) kaikki näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa;
– –”
8. Luontodirektiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa mainitaan yhteisön tärkeinä pitämien ja tiukkaa suojelua edellyttävien lajien joukossa yleisesti sudeksi kutsuttu laji Canis lupus lukuun ottamatta muun muassa ”suomalais[ia] populaatio[ita] poronhoitoalueella”.
9. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa 12, 13 ja 14 artiklan ja 15 artiklan a ja b alakohdan säännöksistä:
a) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ja luontotyyppien säilyttämiseksi;
b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta;
c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle;
d) näiden lajien tutkimus- ja koulutus-, uudelleensijoittamis- ja uudelleenistuttamis-tarkoituksessa ja näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen;
e) salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa.”
B Suomen oikeus
1. Metsästyslaki
10. Metsästyslain 615/1993, sellaisena kuin se on muutettuna lailla 159/2011 (jäljempänä metsästyslaki), 37 §:n 3 momentin mukaan susi on aina rauhoitettu. Metsästyslain 41 §:n 1 momentissa kuitenkin annetaan riistakeskukselle toimivalta myöntää poikkeuslupia näin säädetystä rauhoituksesta tämän lain 41 a – 41 c §:ssä säädetyin edellytyksin.
11. Metsästyslain 41 §:n 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeuslupien myöntämismenettelystä ja edellytyksistä ja niitä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Metsästyslain 41 §:n 5 momentin mukaan poikkeuslupien nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa maa- ja metsätalousministeriön asetuksella.
12. Metsästyslain 41 a §:n 1 momentilla saatetaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan a–d alakohta osaksi Suomen oikeutta. Lain 41 a §:n 3 momentilla saatetaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta osaksi Suomen oikeutta säätämällä, että ”sutta – – koskeva poikkeuslupa voidaan myöntää myös tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi”.
2. Valtioneuvoston asetus 452/2013
13. Valtioneuvoston asetuksen 452/2013 3 §:ssä säädetään, että metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää suden pyydystämiseksi tai tappamiseksi poronhoitoalueella lokakuun 1 päivästä maaliskuun 31 päivään ja muualla maassa marraskuun 1 päivästä maaliskuun 31 päivään.
14. Tämän asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää vain sille rajatulle alueelle, jolla metsästyslain 41 a §:ssä säädetyt poikkeusluvan myöntämisedellytykset täyttyvät. Asetuksen 4 §:n 3 momentissa täsmennetään, että metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaisia poikkeuslupia tulee myöntää vain lajin vahvalla esiintymisalueella tapahtuvaan metsästykseen.
3. Maa- ja metsätalousministeriön asetukset
15. Metsästyslain 41 §:n 5 momentin nojalla annetun, poikkeusluvalla sallittavaa suden metsästystä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2015–2016 koskevan maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 1488/2015 (jäljempänä asetus 1488/2015) 1 §:n mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitetun poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen susien määrä sai kyseisenä metsästysvuonna olla enintään 46 yksilöä.
16. Poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuosina 2016–2018 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 1335/2016 (jäljempänä asetus 1335/2016) 1 §:n mukaan metsästyslain 41 §:n 1 momentissa tarkoitetun poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen susien määrä sai olla kunakin metsästysvuonna yhteensä enintään 53 yksilöä. Asetuksen 3 §:n 3 momentin mukaan tähän määrään luettiin myös poliisin määräyksellä poistetut, liikenteessä tai muutoin tietoon tulleet kuolleet sudet.
4. Susikannan hoitosuunnitelma
17. Maa- ja metsätalousministeriö vahvisti uuden Suomen susikannan hoitosuunnitelman 22.1.2015 (jäljempänä hoitosuunnitelma).(3) Hoitosuunnitelman tavoitteena on saavuttaa susikannan suotuisa suojelutaso ja säilyttää se sillä. Hoitosuunnitelmassa pienimmän elinvoimaisen susikannan kooksi on katsottu 25 lisääntyvää paria. Suunnitelmassa edellytetään paikallisella tasolla toteutettavaa susireviirikohtaista kannanhoitoa, jonka tavoitteena on turvata kunkin lauman elinvoimaisuus ja samaan aikaan edistää ihmisten ja susien rinnakkaiseloa.
18. Hoitosuunnitelman mukaan vuoden 2007 jälkeen susien tappamiseen ei ole myönnetty kannanhoidollisen metsästyksen poikkeuslupia (jäljempänä kannanhoidollinen poikkeuslupa). Vuoden 2007 jälkeen Suomen susikanta on kuitenkin pienentynyt, ja vähimmäiskanta-arvio oli pienimmillään vuonna 2013 noin 120 yksilöä. Kannankasvua on koko tämän ajan tavoiteltu tiukalla suojelupolitiikalla. Vain vahinkoperusteiset poikkeusluvat ovat olleet mahdollisia. Samaan aikaan susikannan laskun myötä kritiikki suden läsnäoloa ja sen aiheuttamia haittoja kohtaan on maaseudulla säilynyt ennallaan tai jopa lisääntynyt. Tämän suojelupolitiikan todettiin epäonnistuneen siksi, etteivät toimivaltaiset viranomaiset kyenneet vastaamaan susien lähellä asuvien ihmisten huoliin. Turhautuminen on vahvistanut susien laittoman tappamisen sosiaalista hyväksyttävyyttä.
19. Näiden näkökohtien perusteella hoitosuunnitelman lähtökohtana on, että susikannan suojelupolitiikka onnistuu vain, jos näiden ihmisten huolet ja tarpeet otetaan huomioon. Jotta tähän vastattaisiin ja luotaisiin laillinen kannanhoidollinen toimintamalli puuttua haittaa tuottaviin yksilöihin ja näin ehkäistä susien salametsästystä, hoitosuunnitelmassa tuodaan esiin mahdollisuus myöntää kannanhoidollisia poikkeuslupia. Näiden poikkeuslupien määrä ei saa ylittää vuosittaista suurinta saalismäärää, joka voidaan pyytää koko Suomessa kannanhoidollisella metsästyksellä ja jonka maa- ja metsätalousministeriö säätää asetuksella Luonnonvarakeskuksen (Suomi) tuottaman tiedon perusteella.
20. Kannanhoidollisia poikkeuslupia myönnettäessä edellytetään, että poikkeuslupa myönnetään lajin vahvalle esiintymisalueelle, tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen susiyksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi. Riistakeskuksen tulee tapauskohtaisesti arvioida susilauman elinvoimaisuuden toteutumista. Lisäksi kannanhoidollinen poikkeuslupa voidaan myöntää tietyissä tapauksissa vahinkoa tai haittaa aiheuttavien susiyksilöiden elinalueelle lajin vahvalla esiintymisalueella.
21. Lauman elinvoimaisuuden turvaamiseksi pidetään erityisesti tarpeellisena, että yksilöt, jotka voidaan tappaa, valikoidaan. Hoitosuunnitelmassa todetaan tältä osin, että pyynti tulee pyrkiä kohdistamaan lauman nuoreen yksilöön tai tarvittaessa yksilöön, joka tuottaa kyseisellä reviirillä asuville ihmisille tai heidän omaisuudelleen vahinkoa tai haittaa. Riistakeskuksen tulee harkita tapauskohtaisesti, onko olemassa muuta tyydyttävää ratkaisua kuin poikkeusluvan myöntäminen.
III Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
22. Riistakeskus on 18.12.2015 tekemillään päätöksillä (jäljempänä riidanalaiset päätökset) myöntänyt Risto Mustoselle ja Kai Ruhaselle metsästyslain 41 §:n ja 41 a §:n 3 momentin nojalla pyyntiluvat susien tappamiseen 23.1.–21.2.2016 Pohjois-Savon maakunnan (Suomi) alueella.
23. Mustoselle ja Ruhaselle osoitetuissa päätöksissä ensin mainitulle annettiin lupa tappaa neljä sutta ja jälkimmäiselle lupa tappaa kolme sutta. Lupa oli kunkin saaliin osalta rajattu tietyn lauman reviirille, joka oli yksilöity päätöksissä. Kuhunkin kyseessä olevaan laumaan kuului 5–7 yksilöä, ja laumoja pidettiin elinvoimaisina ja vakiintuneina. Pyyntiluvissa tarkoitettujen alueiden ympärillä asusti lisäksi jonkin verran muita laumoja.
24. Riistakeskus totesi näissä päätöksissä, että tietyt näillä alueilla asuvien laumojen yksilöt olivat toistuvasti aiheuttaneet vahinkoa tai haittaa. Sudet olivat erityisesti vahingoittaneet koiria metsästyksen yhteydessä. Koiravahinkoja oli saatu rajoitettua pitämällä koiria häkeissä, mutta tämän ratkaisun katsottiin soveltuvan huonosti metsästyksen harjoittamiseen. Vaikka nämä alueet ovat syrjäisiä, niillä asui lapsiperheitä. Vanhemmat olivat olleet huolissaan lastensa turvallisuudesta.
25. Riidanalaisissa päätöksissä esitettiin suosituksia. Ensinnäkin niissä suositeltiin välttämään alfauroksen tappamista ja kohdistamaan pyynti nuoriin tai haittaa tuottaviin yksilöihin. Toiseksi päätöksissä suositeltiin välttämään pannoitetun yksilön tappamista. Kolmanneksi päätöksissä kehotettiin niiden saajia ottamaan tarvittaessa huomioon poikkeuksen kohteena olevien laumojen yksilöiden ennen sallitun pyynnin aloituspäivää viranomaistoimin todennettu kuolleisuus. Tällöin suositeltiin, että saaliiden määrää vähennetään niin, ettei kokonaiskuolleisuus ylitä pyyntiluvassa alun perin tarkoitettua yksilömäärää.
26. Riidanalaisissa päätöksissä viitattiin sovellettavaan kansalliseen lainsäädäntöön ja hoitosuunnitelmaan. Riistakeskus totesi päätöksissä, että sen mukaan asetuksen 1488/2015 1 §:ssä säädetyn 46 yksilön enimmäiskiintiön puitteissa myönnettyjen kannanhoidollisten poikkeuslupien nojalla saatu saalis ei vaaranna lajin suotuisaa suojelun tasoa tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella. Riistakeskus vetosi lisäksi siihen, ettei kyseisillä alueilla ollut muuta tyydyttävää ratkaisua kuin kannanhoidollisten poikkeuslupien myöntäminen. Riistakeskuksen mukaan pyynti tapahtuu tarkoin valvotuissa oloissa. Pyynnin valikoivuus ja rajoittuneisuus toteutuvat riidanalaisissa päätöksissä asetetuissa alueellisissa ja määrällisissä rajoissa sekä niiden mukaisesti toteutetuin pyyntimenettelyin.
27. Tapiola valitti riidanalaisista päätöksistä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen 31.12.2015 ja vaati, että ne kumotaan ja niiden täytäntöönpano kielletään. Hallinto-oikeus jätti 11.2.2016 antamillaan päätöksillä valitukset tutkimatta. Tapiola valitti hallinto-oikeuden päätöksistä. Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksillään 29.5.2017 myöntänyt osittain valitusluvan.
28. Tapiola vetoaa valituksensa tueksi siihen, että riidanalaiset päätökset ovat erityisesti luontodirektiivin 12 ja 16 artiklan vastaisia. Tapiolan mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetaan vain tapauksia, joissa kyseisen lajin kannan suojelun vahva taso edellyttää poikkeamista tämän lajin tiukkaa suojelua koskevista velvollisuuksista tai sallii sen. Tapiolan mukaan metsästys on kuitenkin omiaan vahingoittamaan tämän Suomessa jo erittäin uhanalaisen lajin suojelun tasoa. Ei sitä paitsi ole osoitettu, että suden metsästyksellä saavutettaisiin hoitosuunnitelmassa sille asetettuja tavoitteita. Tapiola toteaa lisäksi, että riistakeskus on tehnyt jokaisen kannanhoidollista poikkeuslupaa koskevan päätöksen vain sen kohteena olevaa aluetta koskevan tarkastelun perusteella ottamatta huomioon kaikkien eri alueita koskevien poikkeuslupapäätösten kumulatiivista vaikutusta suden suojelun tasoon.
29. Riistakeskus toteaa puolustuksessaan, että kannanhoidollinen metsästys oli hoitosuunnitelman toteuttamiseen liittyvä kaksivuotinen kokeilu. Kokeilua ei jatkettu, kuten asetuksen 1335/2016 antaminen osoittaa. Riistakeskus väittää varmistuneensa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädettyjen edellytysten noudattamisesta seikkaperäisesti. Se toteaa lisäksi, että riippuu lajin biologiasta, millä tasolla poikkeusluvan vaikutusta on arvioitava. Suden osalta tämä taso on lauman sijasta jopa valtioiden rajat ylittävien populaatioiden kokonaisuus.
30. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa tässä yhteydessä, että Canis lupus on Suomessa erittäin uhanalainen laji. Susien määrä Suomessa on vuosien kuluessa vaihdellut voimakkaasti, ja näillä kannanvaihteluilla arvioidaan olevan yhteys salametsästyksen määrään. Lisäksi susikannan pieni koko altistaa sen satunnaisille tekijöille.
31. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii ensinnäkin, miten se, että poikkeuslupa sisältyy valtakunnalliseen hoitosuunnitelmaan ja kansalliseen lainsäädäntöön, jossa säädetään vuosittainen suurin sallittu saalismäärä koko kyseisen jäsenvaltion alueelle, vaikuttaa siihen, onko se luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukainen. Kyseinen tuomioistuin pohtii lisäksi, sallitaanko tässä säännöksessä, että kannanhoidollinen metsästys kohdistetaan paikalliseen populaatioon, jonka suojelun taso on suotuisa, ilman että arvioidaan susikannan suojelun tasoa koko valtion alueella. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa myös selvittää, voidaanko kannanhoidollinen poikkeuslupa myöntää siinäkin tapauksessa, ettei susikannan suojelun taso ole suotuisa, kunhan poikkeusluvalla ei entisestään huononneta sitä.
32. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on toiseksi epävarma siitä, noudatetaanko riidanalaisissa päätöksissä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan johdantokappaleessa säädettyä edellytystä siitä, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole. Se toteaa tässä yhteydessä, ettei ole tieteellistä näyttöä siitä, että kannanhoidollinen metsästys olisi omiaan vähentämään salametsästystä siinä määrin, että sillä olisi suden suojelun tason kannalta positiivinen kokonaisvaikutus. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa lisäksi, että pääasian kohteena olevilla poikkeuslupapäätöksillä pyrittiin myös estämään koiravahinkoja ja lisäämään kyseisten alueiden asukkaiden yleistä turvallisuudentunnetta. Ei kuitenkaan ole nimenomaisesti esitetty, että nämä poikkeuslupapäätökset kuuluisivat luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitettuihin tapauksiin.
33. Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus päätti 28.11.2017 tekemällään ja unionin tuomioistuimeen 1.12.2017 saapuneella välipäätöksellään lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Voidaanko niin sanottua kannanhoidollista metsästystä tarkoittavia yksittäisten metsästäjien hakemuksiin perustuvia aluekohtaisia poikkeuslupia myöntää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla alakohdan sanamuoto huomioon ottaen?
a) Onko asian arvioinnissa merkitystä sillä, että poikkeuslupaharkinta perustuu valtakunnalliseen hoitosuunnitelmaan ja asetuksella säädettyyn saaliiksi saatujen eläinyksilöiden enimmäismäärään, jonka rajoissa poikkeuslupia jäsenvaltion alueelle voidaan vuosittain myöntää?
b) Voidaanko arvioinnissa ottaa huomioon muita seikkoja, kuten tarkoitus estää koiravahinkoja ja lisätä yleistä turvallisuudentunnetta?
2) Voidaanko poikkeuslupien myöntämistä ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitettuun kannanhoidolliseen metsästykseen perustella sillä, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua muuta tyydyttävää ratkaisua salametsästyksen estämiseksi ei ole olemassa?
a) Voidaanko tällöin ottaa huomioon käytännön vaikeudet laittoman salametsästyksen valvonnan järjestämiseksi?
b) Onko muun tyydyttävän ratkaisun arvioinnin suhteen mahdollisesti merkitystä myös tarkoituksella estää koiravahinkoja ja lisätä yleistä turvallisuudentunnetta?
3) Miten luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua edellytystä, joka liittyy lajien kantojen suojelun tasoon, on aluekohtaisia poikkeuslupia myönnettäessä arvioitava?
a) Onko lajin kannan suojelun tasoa arvioitava sekä aluekohtaisesti että koko jäsenvaltion alueella tai sitäkin laajemmalla lajin levinneisyysalueella?
b) Onko mahdollista, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan edellytykset poikkeusluvan myöntämiseen täyttyvät siitä huolimatta, että lajin kannan suojelun tasoa ei asianmukaisen arvioinnin jälkeen voitaisi pitää direktiivissä tarkoitetulla tavalla suotuisana?
c) Jos vastaus edelliseen kysymykseen on myöntävä, minkälaisessa tilanteessa tämä voisi tulla kysymykseen?”
34. Tapiola, riistakeskus, Suomen ja Tanskan hallitukset sekä Euroopan komissio esittivät unionin tuomioistuimelle kirjallisia huomautuksia. Edellä mainitut sekä Ruhanen ja Ruotsin hallitus esittivät suulliset lausumansa 9.1.2019 pidetyssä istunnossa.
IV Asian tarkastelu
A Alustavat huomautukset
35. Riidanalaisilla päätöksillä yhdessä sallittiin luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan täytäntöön panemiseksi annetun Suomen lainsäädännön säännöksen nojalla seitsemän suden tappaminen. Niissä käytettiin siten hoitosuunnitelman mukaista riistakeskuksen toimivaltaa sallia kannanhoidollinen metsästys kansallisessa lainsäädännössä metsästysvuodelle 2015–2016 säädetyn 46 yksilön ylärajan puitteissa.
36. Riistakeskus on hoitosuunnitelmassa maininnut susien suojelupolitiikan menestyksen esteeksi susien esiintymisalueiden läheisyydessä maaseudulla asuvan väestön luottamuksen puutteen. Se, ettei tämä väestö pidä tätä politiikkaa legitiiminä, on johtanut laajamittaiseen salametsästykseen. Hoitosuunnitelma oli kokeilu sen arvioimiseksi, johtaako ennalta määritellyn susimäärän pyynnin laillistaminen salametsästyksen vähenemiseen ja lopulta susikannan suojelun tason paranemiseen. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, tässä yhteydessä otettiin huomioon myös susien aiheuttamien koiravahinkojen estämistä ja maaseutuväestön yleisen turvallisuudentunteen lisäämistä koskevat tavoitteet.
37. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on kuitenkin todennut, ettei tämän kokeilun perusteella voitu katsoa, että kannanhoidollinen metsästys on tehokas keino torjua salametsästystä niin, että susikannan suojelun taso paranee, minkä Suomen hallitus on vahvistanut istunnossa. Kokeilua ei sitä paitsi jatkettu ja poikkeuksia susien tahallista tappamista koskevasta kiellosta on sittemmin myönnetty vain luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdan täytäntöön panemiseksi annetuissa Suomen lainsäädännön säännöksissä säädetyistä syistä.
38. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii ennakkoratkaisukysymyksillään selvittämään pääasiallisesti, olivatko riidanalaiset päätökset siltä osin, kuin niillä poikettiin velvollisuudesta varmistaa suden tahallisen tappamisen kieltäminen, josta säädetään luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa, kun se luetaan yhdessä direktiivin liitteessä IV olevan a kohdan kanssa, luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädettyjen edellytysten ja näin ollen näiden säännösten mukaisia.(4)
39. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa asetetaan kaikille tästä velvollisuudesta tehtäville poikkeuksille kaksi yleistä edellytystä. Poikkeuksen myöntäminen edellyttää ensinnäkin, ettei ole muuta tyydyttävää ratkaisua (B jakso). Toiseksi poikkeus ei saa haitata kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella (C jakso).
40. Edellä mainittuun säännökseen turvautuminen edellyttää lisäksi, että tapaus kuuluu jonkin tämän säännöksen a–e alakohdassa säädetyn poikkeamisperusteen alaisuuteen. Tässä asiassa merkityksellisessä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa sallitaan poikkeuksien myöntäminen erityisesti direktiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa tarkoitettujen lajien yksilöiden tappamisen sallimiseksi,(5) jos tietyt nimenomaiset edellytykset täyttyvät (D jakso).
41. Sen selvittäminen, onko kaikki edellytykset täytetty, edellyttää tosiseikkoja koskevia arviointeja, joiden tekeminen kuuluu yksin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimivaltaan. Unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisukysymyksiin antamat vastaukset voivat kuitenkin auttaa sitä tässä tehtävässä.
42. Ennen kysymysten tarkastelua on mielestäni tarpeen muistuttaa eräistä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä jo esitetyistä yleisluonteisista suuntaviivoista, jotka ohjaavat minua tässä tarkastelussa.
43. Yhteisöjen tuomioistuin on ensinnäkin katsonut toistuvasti, että koska luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetään direktiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa tarkoitettujen lajien tiukkaa suojelua koskevista velvollisuuksista tehtävien poikkeusten järjestelmästä, sitä on tulkittava suppeasti.(6)
44. Seuraavaksi on todettava, että koska tällä säännöksellä otetaan käyttöön poikkeusjärjestelmä, todistustaakka siinä säädettyjen edellytysten täyttymisestä on tästä päätöksen tekevällä jäsenvaltion viranomaisella kunkin poikkeuksen osalta. Lisäksi poikkeus voidaan sallia vain täsmällisesti ja asianmukaisesti perustelluilla päätöksillä, joissa viitataan kyseisessä säännöksessä säädettyihin perusteluihin, edellytyksiin ja vaatimuksiin.(7)
45. On vielä todettava, että oikeuskäytäntö, joka koskee lintudirektiivin 9 artiklaa,(8) jonka mukaan jäsenvaltiot saavat poiketa luonnonvaraisten lintulajien suojelua koskevista velvollisuuksista edellytyksin, jotka vastaavat luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan säädettyjä edellytyksiä, on myös relevantti tätä säännöstä tulkittaessa.(9) Unionin tuomioistuin on erityisesti katsonut, että kaikkien lintudirektiivin 9 artiklan perusteella myönnettyjen poikkeusten on perustuttava maantiedettä, ilmastoa, ympäristöä ja biologiaa koskeviin tieteellisiin tietoihin.(10) Käsitykseni mukaan tätä periaatetta voidaan samalla tavoin kuin muita tätä säännöstä koskevasta oikeuskäytännöstä ilmeneviä arviointeja, joita tarkastelen jäljempänä,(11) soveltaa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan yhteydessä.
B Muun tyydyttävän ratkaisun puuttumista koskevan edellytyksen ulottuvuus
46. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy ensimmäisen kysymyksensä johdanto-osan ja b kohdan sekä toisen kysymyksensä sanamuodon mukaan varsinaisesti, voiko salametsästyksen torjumista koskeva tavoite – tilanteen mukaan – yhdessä susien aiheuttamien koiravahinkojen estämistä ja paikallisväestön rauhoittamista koskevien tavoitteiden kanssa oikeuttaa myöntämään kannanhoidollisen poikkeusluvan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan perusteella. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii erityisesti selvittämään, että kun otetaan huomioon salametsästyksen valvonnan järjestämistä koskevat käytännön vaikeudet, täyttääkö tällaisen poikkeusluvan myöntäminen luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan johdantokappaleessa säädetyn edellytyksen, jonka mukaan poikkeaminen on sallittua vain, ”jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole”.
47. Tätä edellytystä voidaan käsitykseni mukaan pitää unionin oikeutta ohjaavan yleisen suhteellisuusperiaatteen erityisenä ilmauksena.(12) Edellytys merkitsee näet sitä, että jäsenvaltion, joka aikoo myöntää poikkeuksen, on selvästi yksilöitävä legitiimi tavoite, johon pyritään (1 alajakso). Kun tämä tavoite on selvästi ilmaistu, jäsenvaltion on osoitettava, että poikkeus soveltuu sen saavuttamiseen (2 alajakso) ja että poikkeus on tarpeen sen saavuttamiseksi (3 alajakso).(13)
1. Kannanhoidollisten poikkeuslupien tavoitteiden yksilöinti
48. Kuten ennakkoratkaisupyynnössä todetaan, pääasian kohteena olevilla poikkeusluvilla sekä hoitosuunnitelmalla, johon ne liittyivät, pyrittiin samanaikaisesti salametsästyksen vähentämistä, koiravahinkojen estämistä ja susien esiintymisalueiden lähistöllä asuvien ihmisten yleisen turvallisuudentunteen lisäämistä koskeviin tavoitteisiin. Viimeksi mainitut kaksi tavoitetta esitettiin niin, että ne liittyvät tiiviisti ensin mainittuun tavoitteeseen, koska niiden saavuttaminen lisäisi riistakeskuksen mukaan paikallisväestön sosiaalista sietokykyä sutta kohtaan ja tämän seurauksena vähentäisi salametsästystä. Kannanhoidollisten poikkeuslupien päämäärä muotoutui näin susikantojen säilyttämistavoitteesta ja ihmisten sille vastakkaisten intressien suojaamistavoitteesta yhdessä.
49. Katson, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan sanamuotoon perustuvan, systemaattisen ja teleologisen tulkinnan mukaan edellä mainitut tavoitteet ovat legitiimejä päämääriä, joihin voidaan vedota tähän säännökseen perustuvan poikkeuksen tueksi.
50. Totean ensinnäkin, että muista luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa luetelluista poikkeamisperusteista poiketen tämän säännöksen e alakohdassa ei mainita tavoitteita, joihin poikkeuksen myöntämisellä voidaan pyrkiä. Tässä alakohdassa säädetään kuitenkin lisäedellytyksistä, jotka koskevat pääasiallisesti otettujen yksilöiden rajoitettua määrää, ottamisen valikoivuutta ja poikkeuksen sallimista vain tarkoin valvotuissa oloissa. Näillä erityisvaatimuksilla kompensoidaan laajaa harkintavaltaa, joka jäsenvaltioilla on määritellessään päämääriä, joihin poikkeuksella pyritään.
51. Tavoitteisiin, jotka voivat oikeuttaa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen, voi näin ollen sisältyä sekä pyrkimys parantaa lajin suojelun tasoa että tälle vastakkaisten intressien suojeleminen. Näihin intresseihin sisältyvät tämän säännöksen a–d alakohdassa tarkoitetut intressit, mutta niitä ei ole rajattu vain näihin. Kun otetaan huomioon kyseisen säännöksen e alakohdassa asetetut erittäin tiukat edellytykset, se, että sen perusteella myönnetään poikkeus a–d alakohdassa mainittujen poikkeusten kanssa päällekkäisten tavoitteiden saavuttamiseksi, ei johda a–d alakohdissa säädettyjen poikkeamisperusteiden kiertämiseen, toisin kuin Tapiola ja komissio väittävät.
52. Kuten Suomen ja Tanskan hallitukset ovat todenneet, koska luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetyt yksityiskohtaiset säännöt ovat tiukempia kuin ne, jotka liittyvät muihin poikkeamisperusteisiin, tähän säännökseen tukeutuminen luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan a–d alakohdan jo kattamien tavoitteiden saavuttamiseksi, tulee kyseeseen silloin, kun ei ole osoitettu, että a–d alakohdan mukaisten poikkeamisperusteiden soveltamisen mahdollistavat edellytykset täyttyvät.(14)
53. Totean toiseksi, että ehdottamani tulkinta vastaa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan tarkoitusta, kun tämä alakohta luetaan direktiivin 2 artiklan valossa. Siinä annetaan joustovaraa sallimalla jäsenvaltioiden ottaa huomioon sosiaaliset, taloudelliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet(15) mutta samalla siinä huolehditaan siitä, ettei tämä vaaranna yhteisön tärkeinä pitämien lajien tiukan suojelujärjestelmän yleistavoitteen – eli näiden lajien suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai sen ennalleen saattamisen – saavuttamista.(16)
54. Kuten komissio on todennut, tavoitteet, joihin poikkeuksen tueksi vedotaan, on näin ollen määriteltävä poikkeuslupapäätöksessä selvästi, täsmällisesti ja tuetusti.(17) Vain tällainen määrittely nimittäin mahdollistaa sen valvomisen, onko poikkeus soveltuva ja tarpeellinen, mikä riippuu tavoitteista, joihin sillä pyritään.(18) Kuten lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohtaa koskevan oikeuskäytännön analoginen soveltaminen osoittaa, luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuva poikkeus voi tarkoittaa vain ”sovel[tamista] – – sellaisiin yksittäistapauksiin, joissa erityiset olosuhteet sitä erityisesti vaativat”.(19)
55. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistuttava siitä, pyrittiinkö pääasian kohteena olevilla poikkeusluvilla ratkaisemaan erityisiä ongelmia, jotka oli määritelty selvästi ja täsmällisesti päätöksissä, joihin poikkeusluvat perustuivat. Seuraavat toteamukset voivat ohjata ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta sen tutkiessa tätä.
56. On yhtäältä todettava, ettei kukaan kiistä sitä, että salametsästys oli riistakeskuksen riidanalaisissa päätöksissä toteamin tavoin näiden päätösten tekoajankohtana merkittävä haaste susien suojelupolitiikan menestykselle, mitä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pitää uskottavana. Riistakeskus on lisäksi huomauttanut riidanalaisissa päätöksissä, että sudet olivat vahingoittaneet koiria. Tapiolan väitteellä siitä, ettei riistakeskus ollut esittänyt näyttöä tilastollisesti korkeasta koiravahinkojen riskistä, ei toteen näytettynäkään voitaisi kyseenalaistaa sitä, että riistakeskuksen toteama ongelma oli olemassa, vaikkakaan ei ehkä kovin merkittävä.
57. Toisaalta on todettava, että kuten komissio väittää, poikkeuslupien kohteena olevien alueiden asukkaiden yleisen turvallisuudentunteen lisäämistä koskeva tavoite oli sitä vastoin todennäköisesti muotoiltu niin yleisesti, ettei ole mahdollista tutkia sen oikeasuhteisuutta tähän tavoitteeseen pyrkimisen kannalta. On erityisesti todettava, ettei ennakkoratkaisupyynnöstä ilmene, että riistakeskus olisi tukenut näytöllä näiden asukkaiden pelkojen todenperäisyyttä ja laajuutta tai myöskään heidän turvallisuuteensa kohdistuvia uhkia.(20)
2. Kannanhoidollisten poikkeuslupien soveltuvuus asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen
58. Sen määrittäminen, kuinka paljon näyttöä vaaditaan sen osoittamiseksi, että poikkeuksella pystytään saavuttamaan etukäteen yksilöidyt tavoitteet, aiheuttaa tämän asian yhteydessä erityisiä vaikeuksia.
59. On ensinnäkin todettava, että koska pääasian kohteena olevat poikkeusluvat olivat kokeilu sen selvittämiseksi, pystyttiinkö laillisen metsästyksen rajoitetulla sallimisella edistämään salametsästyksen vähentämistä ja lopulta susikannan suojelun tason parantamista, siihen, soveltuvatko ne näiden tavoitteiden saavuttamiseen, liittyi epävarmuustekijöitä silloin kun riistakeskus myönsi ne.
60. Katson, että toisin kuin Tapiola väittää, tässä asiayhteydessä ei voida vaatia, että jo tällaisia poikkeuslupia myönnettäessä olisi näytettävä – ilman että tästä olisi tieteellisesti minkäänlaista epävarmuutta –, että ne vähentäisivät laitonta tappamista ja että tämä vaikutus olisi niin laaja, että ihmisen aiheuttama kokonaiskuolleisuus vähentyisi.
61. Kuten olen jo todennut,(21) luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta on käsitykseni mukaan oikeusperusta kyseessä olevan lajin kantojen suojelun tason parantamiseen tähtäävien poikkeusten myöntämiselle, kun on jossain määrin epävarmaa, kuinka tehokkaasti niillä pystytään saavuttamaan tämä päämäärä. Kuten Suomen hallitus on todennut, pääasian kohteena olevan kaltaiset kannanhoidolliset poikkeusluvat voidaan ymmärtää niin, että niillä pyritään salametsästyksen torjuntaa koskevaan tavoitteeseen mahdollistamalla sen arvioiminen, miten kannanhoidollisen metsästyksen salliminen vaikuttaa laittoman tappamisen määrään. Tältä kannalta katsottuna se, ettei kokeilu osoittautunut onnistuneeksi, ei yksinään tee tällaisista poikkeusluvista soveltumattomia näin kuvaillun tavoitteen saavuttamiseen.
62. Katson, että osoittaakseen, että kannanhoidollisilla poikkeusluvilla pystytään saavuttamaan tämä tavoite, toimivaltainen kansallinen viranomainen on tämän ratkaisuehdotuksen 44 ja 45 kohdassa esiin tuotujen periaatteiden mukaisesti pelkästään velvollinen esittämään täsmälliset tieteelliset tiedot sen olettaman tueksi, että kannanhoidollisen metsästyksen salliminen vähentää laitonta tappamista ja että se vähentää sitä niin paljon, että sillä on myönteinen nettovaikutus susikannan suojelun tasoon.(22) Olettamaa on tutkittava erityisesti vertaamalla myönnettäviksi aiottujen poikkeuslupien määrää uusimpiin arvioihin laittoman pyynnin määristä.
63. Ennalta varautumisen periaate, johon Tapiola on vedonnut, ei kyseenalaista tätä päätelmää. Luontodirektiivin yhteydessä tämä periaate merkitsee pääasiallisesti, että kun sitä, että ihmisen toiminta ei vaikuta haitallisesti suojeltujen luontotyyppien ja lajien suojeluun, on syytä epäillä alaa koskeva paras tieteellinen asiantuntemus huomioon ottaen, toimintaa ei saa sallia.(23) Kuten totean jäljempänä, tämä vaatimus kuitenkin sisältyy jo edellytykseen, joka on myös ilmaistu luontodirektiivin 16 artikla 1 kohdan johdantokappaleessa ja jonka mukaan ennen poikkeuksen myöntämistä on osoitettava, että poikkeus ei haittaa kyseisen lajin kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista.(24) Ennalta varautumisen periaate ei velvoita toimivaltaisia kansallisia viranomaisia todistamaan, että poikkeus parantaa näiden kantojen suojelun tasoa.
64. Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnössä ei ole ilmoitettu, että riistakeskus olisi ennen riidanalaisten päätösten tekemistä esittänyt edellä mainitun olettaman tueksi tieteellisiä tietoja. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on näin ollen arvioitava, onko riistakeskus täyttänyt tämän tehtävän.
65. Riistakeskus väittää tässä yhteydessä, että on osoitettu, että kannanhoidollinen metsästys on omiaan vähentämään salametsästystä ainakin lyhyellä aikavälillä. Tapiola ja komissio väittävät, että käytettävissä olevat tieteelliset tutkimukset osoittavat pikemminkin päinvastaista.(25)
66. Viimeksi mainituilla olevien tietojen mukaan Suomessa tapettiin metsästysvuoden 2015–2016 aikana kannanhoidollisten poikkeuslupien perusteella 43 tai 44 sutta yhteensä 275–310 yksilön suuruisesta kannasta. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voisikin vahvistaa näiden tietojen paikkansapitävyyden, sen on suhtauduttava vähintäänkin tietyllä varovaisuudella käsitykseen, jonka mukaan se, että tästä kannasta tapetaan melkein 15 prosenttia – joka ei sisällä muiden ihmisistä johtuvien syiden aiheuttamaa todettua kuolleisuutta – olisi voinut parantaa sen suojelun tasoa.
67. Tapiola toteaa tässä yhteydessä lisäksi, että kannanhoidollisten poikkeuslupien kohteena olevien susien määrä ylitti laittomien saaliiden vuotuisen määrän, joka on hoitosuunnitelman mukaan arvioitu noin 30 yksilöksi.(26) Kannanhoidollinen metsästys on siis johtanut siihen, että on tapettu 14 yksilöä enemmän kuin mitä olisi tapettu salametsästyksellä, jos oletetaan, että kannanhoidollinen metsästys on lopettanut kaiken laittoman tappamisen, mitä voidaan epäillä. Nämä tiedot, edellyttäen, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kykenee varmistumaan niiden paikkansapitävyydestä, viittaavat siihen, etteivät poikkeusluvat sovellu sen tavoitteen saavuttamiseen, johon niillä pyritään, eli salametsästyksen torjuntaan lajin suojelun intressissä.
68. Siltä osin kuin on toiseksi kysymys siitä, pystytäänkö kannanhoidollisilla poikkeusluvilla estämään susien aiheuttamat koiravahingot, tämä riippuu komission tähdentämin tavoin lähtökohtaisesti siitä, kohdistuvatko poikkeusluvat yksilöihin, jotka ovat aiheuttaneet todetut vahingot. Kuten ennakkoratkaisupyynnössä todetaan ja kuten Suomen hallitus on vahvistanut istunnossa, riidanalaisissa päätöksissä kuitenkin pelkästään suositeltiin niiden päätöksen saajille pyynnin kohdistamista haittaa tuottaviin yksilöihin, heitä kuitenkaan tähän velvoittamatta.
69. On kuitenkin todettava, että 14.6.2007 annetun tuomion komissio v. Suomi(27) mukaan ei voida sulkea pois, että susilaumaan, jonka jotkut yksilöt aiheuttavat vahinkoja, kuuluvan yksilön tappaminen voi siinäkin tapauksessa, ettei tappaminen kohdistu ongelmia aiheuttaviin yksilöihin, ehkäistä tällaiset vahingot tai vähentää niitä herättämällä sudessa pelkoa ihmistä kohtaan. Mainitun tuomion mukaan poikkeuksesta päättävän viranomaisen on kuitenkin esitettävä tämän olettaman tueksi konkreettista selvitystä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole täsmentänyt, onko tässä tapauksessa esitetty tällaista selvitystä, mikä sen on selvitettävä.
3. Mahdollisten vaihtoehtoisten ratkaisujen tutkiminen
70. Kuten oikeuskäytännöstä ilmenee,(28) luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan esittämään täsmälliset ja asianmukaiset perustelut sen osalta, ettei ole muuta tyydyttävää ratkaisua, jolla voitaisiin saavuttaa tavoitteet, joihin vedotaan poikkeuksen tueksi.(29)
71. Unionin tuomioistuin on myös täsmentänyt, että lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohtaan tukeutumiseen liittyvää samankaltaista perusteluvelvollisuutta ei ole täytetty, jos poikkeukseen ei liity mitään mainintaa muun tyydyttävän ratkaisun puuttumisesta eikä viittausta relevantteihin teknisiin, oikeudellisiin tai tieteellisiin raportteihin.(30)
72. Kuten Tapiola ja komissio ovat tähdentäneet, tässä tapauksessa ennakkoratkaisupyynnössä ei ole minkäänlaista mainintaa siitä, että riistakeskus olisi perustellut sitä, miksi ainoa keino niiden tavoitteiden saavuttamiseksi, joihin kannanhoidollisten poikkeuslupapäätösten tueksi oli vedottu, oli suden metsästyksen osittainen laillistaminen, ja sitä, miksi näin suuri poikkeuslupien määrä oli tarpeen tätä varten.
73. Kuten komissio on korostanut, ennakkoratkaisupyynnöstä ei tältä osin ilmene, että riistakeskus olisi analysoinut tarkemmin niitä salametsästyksen valvontaan liittyviä käytännön ongelmia, jotka olisivat voineet saada sen katsomaan, että tiukempi valvonta- ja rangaistuspolitiikka yhdistettynä muihin ehkäiseviin toimenpiteisiin ei ollut tyydyttävä vaihtoehto.(31) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole myöskään täsmentänyt, oliko Tapiolan puoltamia vaihtoehtoisia ratkaisuja, kuten sähköistettyjen petoaitojen saamiseksi varattujen määrärahojen lisäämistä ja paikallisväestöön kohdistuvaa aktiivisempaa tiedotuspolitiikkaa,(32) tarkasteltu ja oliko ne hylätty perustellusti.
74. Vaikka riistakeskus ei nimenomaisesti kiistä, ettei tällaista edeltävää analyysia tehty, se väittää, että seuraamusten koventaminen ei olisi voinut saada ihmisiä luopumaan salametsästyksestä, koska seuraamuksia pidetään epäoikeudenmukaisina. Riistakeskus toteaa sitä paitsi, että kuten myös Ruhanen ja Suomen hallitus ovat todenneet, hoitosuunnitelmassa mainitaan kannanhoidolliseen metsästykseen turvautumisen lisäksi täydentäviä toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen salametsästyksen estämiseksi pidemmällä aikavälillä. Näihin toimenpiteisiin kuuluvat tiedotuskampanjat, paikallisväestön kuuleminen ja susien aiheuttamien vahinkojen korvaaminen.
75. Siltä osin kuin on kysymys susien aiheuttamien koiravahinkojen estämistä koskevasta tavoitteesta, on lisäksi todettava, että kuten komissio on tähdentänyt, ennakkoratkaisupyynnössä ei mainita, että riistakeskus olisi selittänyt, miksi tätä tavoitetta ei olisi voitu saavuttaa ongelmia aiheuttaviin susiyksilöihin kohdennettavilla poikkeusluvilla niin, että tarvittaessa edellytetään, että ammattilaiset tappavat ne.
76. Siinä tapauksessa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin saa varmuuden siitä, että riistakeskus on myöntänyt pääasian kohteena olevat poikkeusluvat ilman, että se olisi etukäteen perustellut täsmällisesti ja asianmukaisesti, ettei asetettuja tavoitteita pystytä saavuttamaan millään muulla ratkaisulla, sen on katsottava, että poikkeusluvilla rikotaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaa.
C Poikkeuslupien vaikutus lajin suojelun tasoon
1. Maantieteelliset alueet, joilla kyseisten lajien kantojen suojelun tasoa on arvioitava
77. Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on sen selvittämiseksi, onko noudatettu luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan johdantokappaleessa säädettyä edellytystä, jonka mukaan poikkeus ”[ei] haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella”, ensin tutkittava, mikä on näiden kantojen suojelun taso. Kyseiset viranomaiset pystyvät vasta tämän tutkittuaan arvioimaan, miten poikkeus on omiaan vaikuttamaan näiden kantojen suojelun tasoon.(33)
78. Kolmannen kysymyksen a alakohta koskee maantieteellisiä alueita, joilla susikannan suojelun tasoa on tässä yhteydessä arvioitava. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, onko sitä arvioitava poikkeusluvan kohteena olevan paikallisalueen lisäksi koko jäsenvaltion alueella tai jopa rajat ylittävällä alueella, kun kyseisen kannan luontainen levinneisyysalue ulottuu usean valtion alueelle.
79. Tässä yhteydessä on todettava, että vaikka luontodirektiivissä ei määritellä sen enempää kannan kuin luontaisen levinneisyysalueen käsitettä, niiden merkityssisältöä direktiivin 16 artiklan 1 kohdan yhteydessä voidaan selventää ottamalla huomioon direktiivin tarkoitus. Kun direktiivin 2 artiklan 1 ja 2 kohta luetaan yhdessä, niiden sanamuodon mukaan direktiivin tarkoitus on erityisesti varmistaa yhteisön tärkeinä pitämien lajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen ja sen ennalleen saattaminen ”jäsenvaltioiden – – Euroopassa olevalla alueella”. Lisäksi direktiivin 1 artiklan i alakohdassa määritellään suotuisan suojelun tason käsite viittaamalla tällä samalla alueella eläviin kantoihin.
80. Kun nämä näkökohdat otetaan huomioon, luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua kannan käsitettä ei voida rajata tarkoittamaan vain poikkeusluvassa tarkoitettua paikallista susilaumaa. Yhteisöjen tuomioistuin on tästä näkökulmasta arvioinut 14.6.2007 antamassaan tuomiossa komissio v. Suomi(34) suden suojelun tasoa koko valtion alueella.(35)
81. Komission ohjeissa määritellään kannan käsite samansuuntaisesti niin, että se sisältää joukon saman lajin yksilöitä, jotka elävät samanaikaisesti samalla maantieteellisellä alueella ja voivat lisääntyä keskenään.(36) Tämän asiakirjan mukaan luontaisen levinneisyysalueen käsite puolestaan määrittää alueelliset rajat, joiden sisällä kanta elää.(37)
82. Tältä kannalta katsottuna on todettava, että kuten komission ohjeissa ja LCIE:n suuntaviivoissa suositellaan ja kuten Tapiola, Suomen ja Tanskan hallitukset sekä komissio ovat todenneet, kyseisten lajien kantojen suojelun tasoa sekä suunnitellun poikkeuksen mahdollista vaikutusta siihen on arvioitava koko jäsenvaltion alueella tai tarvittaessa kyseessä olevalla luonnonmaantieteellisellä alueella, jos jäsenvaltion rajat ulottuvat useille luonnonmaantieteellisille alueille.(38)
83. On lisäksi todettava, että kuten kaikki kirjallisia huomautuksia esittäneet ovat tähdentäneet ja kuten komission ohjeissa todetaan,(39) sen arvioiminen, mikä vaikutus poikkeuksella on paikallisen lauman reviirialueella, on yleensä tarpeen sen määrittämiseksi, miten poikkeus vaikuttaa kyseisen kannan suojelun tasoon laajemmin. Koska poikkeuksella on vastattava erityiseen ongelmaan tietyssä tilanteessa,(40) sen seuraukset oletettavasti tuntuvat välittömimmin sen kohteena olevalla paikallisalueella. Kannan suojelun taso koko valtion alueella tai luonnonmaantieteellisellä alueella riippuu kuitenkin paikallisalueisiin vaikuttavien eri poikkeusten sekä – tilanteen mukaan – muiden ihmisestä johtuvien paikallisesti vaikuttavien kuolleisuuden syiden kumulatiivisesta vaikutuksesta.(41)
84. En sitä vastoin yhdy riistakeskuksen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa esittämään argumentaatioon, jonka mukaan sen osoittamiseksi, että nyt tarkasteltava edellytys on käsiteltävässä asiassa täyttynyt, riittää, että näytetään toteen, ettei poikkeuslupa vaaranna susikannan suotuisan suojelun tason säilyttämistä sen luontaisella levinneisyysalueella, joka määritellään valtioiden rajat ylittäväksi. Vaikka riistakeskus ei ole täsmentänyt kyseisen susikannan luontaisen levinneisyysalueen laajuutta, Tapiolan esittämistä tiedoista ilmenee, että se voi kattaa tiettyjä Suomen ja Venäjän alueiden osia.(42)
85. Muistutan tältä osin ensinnäkin, että luontodirektiivillä pyritään yksinomaan varmistamaan yhteisön tärkeinä pitämien lajien kantojen suojelu jäsenvaltioiden alueella. Toiseksi on todettava, että tästä direktiivistä johtuvat näiden lajien tiukkaa suojelua koskevat velvollisuudet eivät sido kolmansia valtioita. Jäsenvaltio ei näin ollen käytännössä pysty selvittämään eikä järkevästi ennakoimaan kyseisten lajien niiden yksilöiden lukumäärää ja tyyppiä, joiden tappamisen kolmas valtio mahdollisesti sallii tai jonka se sietää.(43) Koska poikkeuksen vaikutus kannan suojelun tasoon riippuu ihmisestä aiheutuvien kuolleisuuden eri syiden kumulatiivisesta vaikutuksesta, sitä ei pystytä arvioimaan kolmannen valtion rajat ylittävällä alueella.
86. Käsitykseni mukaan se, miten yhteisöjen tuomioistuin on 14.6.2007 antamassaan tuomiossa komissio v. Suomi(44) arvioinut asiaa, on perustunut tähän lähestymistapaan. Kuten Tapiola on todennut, yhteisöjen tuomioistuin on tässä tuomiossa lausunut suden suojelun tasosta vain Suomen alueen osalta tutkimatta suojelun tasoa rajat ylittävän kannan laajuisesti.
87. Tämä päätelmä ei vaikuta siihen, voiko jäsenvaltio silloin, kun kannan luontainen levinneisyysalue ulottuu useiden jäsenvaltioiden alueelle, osoittaa kyseisen kannan suojelun tason suotuisaksi todistamalla, että taso on suotuisa kyseisellä rajat ylittävällä alueella.(45)
88. Katson tämän perusteella, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa ei voida myöntää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvaa poikkeusta, jollei kyseisen lajin kantojen suojelun tasoa sekä suunnitellun poikkeuksen mahdollista vaikutusta siihen ole arvioitu koko jäsenvaltion alueella tai tähän sisältyvällä luonnonmaantieteellisellä alueella, jolla poikkeus on tarkoitus panna täytäntöön.
2. Sen edellytyksen ulottuvuus, jonka mukaan kyseisten kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä ei saa haitata
89. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa kolmannen kysymyksensä b ja c osalla, jotka tutkin yhdessä, selvittää, onko luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohta väistämättä esteenä poikkeuksen myöntämiselle, kun kyseisen lajin kantojen suojelun taso ei ole suotuisa.
90. Tässä yhteydessä on todettava, että koska tämän säännöksen sanamuodossa mainitaan poikkeuksen kohteena olevien kantojen ”suotuisan suojelun tason säilyttämi[nen]”, se voi antaa vaikutelman, että näiden kantojen suotuisa suojelun taso on poikkeuksen myöntämisen ennakkoedellytys.
91. Yhteisöjen tuomioistuin on 14.6.2007 antamassaan tuomiossa komissio v. Suomi(46) kuitenkin hylännyt tämän tulkinnan. Se on katsonut tässä tuomiossa, että edellä mainittu edellytys täyttyy silloinkin, kun kyseisten kantojen suojelun taso ei ole suotuisa, kunhan on asianmukaisesti osoitettu, että poikkeus ei ole omiaan entisestään huonontamaan niiden jo epäsuotuisaa suojelun tasoa eikä estämään niiden suotuisan suojelun tason ennalleen saattamista. On myös riittävää, että poikkeus on lajin suojelun tason kannalta vähintäänkin neutraali, mikä tulee yhteisöjen tuomioistuimen mukaan kyseeseen poikkeuksellisissa tilanteissa.
92. Totean vielä, että luontodirektiivin säännöksiä tulkittaessa on otettava huomioon SEUT 191 artiklan 2 kohdassa vahvistettu ennalta varautumisen periaate,(47) johon Tapiola ja komissio ovat viitanneet. Tämä periaate merkitsee, että jos parasta saatavilla olevaa tieteellistä tietoa tutkittaessa jää merkittävää epävarmuutta siitä, haittaako poikkeus kyseisen lajin kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista, jäsenvaltio ei saa myöntää poikkeusta tai panna sitä täytäntöön.(48)
3. Hoitosuunnitelman ja sen kansallisen lainsäädännön vaikutus, jossa säädetään niiden yksilöiden enimmäismäärästä, jotka voidaan tappaa
93. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy ensimmäisen kysymyksensä a osassa, että kun arvioidaan, onko poikkeus luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukainen, onko sillä merkitystä, että poikkeus sisältyy hoitosuunnitelmaan ja kansalliseen lainsäädäntöön, jossa säädetään enimmäiskiintiö yksilöille, jotka voidaan tietyn metsästysvuoden aikana tappaa valtion alueella tämän säännöksen perusteella.
94. Katson Tapiolan, riistakeskuksen, Suomen ja Tanskan hallitusten sekä komission tavoin, että tällä seikalla on tässä yhteydessä merkitystä. Se, että säädetään enimmäismäärä saaliille, joiden pyytäminen voidaan sallia tällä alueella, on nimittäin omiaan takaamaan, ettei yksittäisten poikkeuslupapäätösten vuotuinen kumulatiivinen vaikutus haittaa kyseisen lajin kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista.(49) Komission ohjeissa suositellaankin hoitosuunnitelmien tekemistä siitä syystä, että ne ovat ”paras tapa osoittaa se, että [luontodirektiivin] 16 artiklassa säädettyjä tiukkoja vaatimuksia noudatetaan”.(50)
95. Hoitosuunnitelmalla ja kyseessä olevan lainsäädännön sisältämillä yksityiskohtaisilla säännöillä on tässä tarkoituksessa tietenkin todella varmistettava näiden vaatimusten noudattaminen. Jotta se, että yksilöitä tapetaan määrä, joka täyttää ennalta vahvistetun enimmäiskiintiön, olisi mainittujen vaatimusten mukaista, kiintiö on pitänyt vahvistaa ottamalla huomioon luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvien poikkeuslupien, muiden poikkeamisperusteiden nojalla myönnettyjen poikkeuslupien sekä ihmisestä johtuvien kuolleisuuden muiden syiden kumulatiivinen vaikutus.(51) Kuten Tapiola on todennut, kyseisen kannan suojelun tason kannalta merkitystä on vain kuolleiden yksilöiden lukumäärällä ja tyypillä mutta ei niiden kuolinsyyllä.
96. Riistakeskus on todennut riidanalaisissa päätöksissä, että asetuksen 1488/2015 1 artiklassa säädetyllä 46 yksilön ylärajalla pystyttiin takaamaan, ettei susikannan suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista vaaranneta.
97. Tapiola ja komissio kyseenalaistavat tämän käsityksen paikkansapitävyyden erityisesti tämän ratkaisuehdotuksen 66 kohdassa esiin tuotujen tietojen perusteella. Tapiola väittää yhtäältä, että tämä yläraja oli susikannan kokoon ja suojelun tasoon nähden liian korkea. Toisaalta kannanhoidollinen metsästys oli hoitosuunnitelmassa ja sen perusteella myönnetyissä poikkeusluvissa esitettyjen suositusten vastaisesti kohdistunut suureen määrään lisääntyviä yksilöitä. Noin puolet näiden poikkeuslupien perusteella tapetuista 43 tai 44 sudesta – ja erityisesti neljä Mustosen ja Ruhasen tappamista seitsemästä sudesta – oli ollut lisääntyviä yksilöitä. Muistutan, että hoitosuunnitelman mukaan lauman elinvoimaisuus edellyttää kuitenkin, että pyynti kohdistuu yksilöihin, jotka eivät lisäänny.(52) Tapiola ja komissio huomauttavat, että susikanta on kyseisten poikkeuslupien täytäntöönpanon jälkeen pienentynyt jyrkästi.
98. Tiedot, joihin Tapiola ja komissio vetoavat, ovat vahvoja osoituksia – sikäli kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vahvistaa niiden paikkansapitävyyden – siitä, että Suomen lainsäädännössä ennalta säädetyllä enimmäiskiintiöllä yhdistettynä lisääntyvien yksilöiden tappamista koskevan kiellon puuttumiseen ei taattu sitä, etteivät tämän kiintiön puitteissa myönnetyt kannanhoidolliset poikkeusluvat, joihin pääasian kohteena olevat poikkeusluvat kuuluvat, haitanneet susikannan suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista.
D Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa mainittujen nimenomaisten edellytysten ulottuvuus
99. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa asetetaan siinä säädetyn poikkeamisperusteen käyttämisen ehdoksi, että on noudatettava edellytyksiä, jotka koskevat ottamisen valikoivuutta, otettavien yksilöiden määrän rajoittamista ja määrittelemistä sekä sitä, että ottaminen tapahtuu tarkoin valvotuissa oloissa. Jotta ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastattaisiin tyhjentävästi, unionin tuomioistuimen on esitettävä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle eräitä täsmennyksiä näiden vaatimusten sisällöstä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa.
100. Kuten edellä esitetystä on ilmennyt, yleinen ennakkoedellytys, joka jokaisen poikkeuksen on luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan täytettävä ja jonka mukaan kyseisten kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämiselle tai ennalleen saattamiselle ei saa aiheutua haittaa, asettaa jo eräitä rajoituksia sille, kuinka moneen ja – tilanteen mukaan – minkä tyyppiseen yksilöön ottaminen voi kohdistua.
101. Jotta tämän säännöksen e alakohdassa asetetuille nimenomaisille edellytyksille annettaisiin oma sisältö ja säilytettäisiin siten niiden tehokas vaikutus, niitä on käsitykseni mukaan tulkittava niin, että niissä rajoitetaan lisäksi mahdollisuutta poiketa kyseisten lajien kantojen tiukkaa suojelua koskevista velvollisuuksista silloinkin, kun suunniteltu poikkeus ei estä näiden kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista.
102. Komission ohjeissa todetaan tätä silmällä pitäen, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädettyyn poikkeamisperusteeseen liittyy lisävaatimuksia, jotka ovat ”merkittäviä” verrattuna tämän säännöksen muissa alakohdissa säädettyjä poikkeusperusteita koskeviin lisävaatimuksiin, joten sen soveltaminen ”vaikuttaa käytännössä poikkeukselliselta”.(53)
103. Komissio ehdottaa näissä ohjeissa mielestäni perustellusti testiä, jonka mukaan poikkeusta ei voida myöntää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan perusteella, jos on vaarana, että sillä on ”merkittävä kielteinen vaikutus kyseiseen kantaan määrällisesti tai laadullisesti (eli kielteinen vaikutus kannan rakenteeseen)”.(54) Jos tällainen vaara on olemassa, poikkeusta ei voida myöntää, vaikkei se estäisikään suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista.
104. Nämä näkökohdat on otettava huomioon määritettäessä tämän säännöksen e alakohdassa säädettyjen kolmen nimenomaisen edellytyksen ulottuvuutta.
105. Todettakoon ensimmäiseksi, että edellytyksen, jonka mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan perusteella sallitut ottamiset tapahtuvat ”rajoitetusti”, tulkinta saa selvennystä oikeuskäytännöstä, joka koskee lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädettyä vastaavaa edellytystä, jonka mukaan yksilöitä voidaan pyydystää ”pieniä määriä”.
106. Unionin tuomioistuin on tämän osalta katsonut, että lintujen määrä, joka voidaan metsästää tämän säännöksen perusteella, riippuu lajin kannan koosta, sen suojelun tasosta ja biologista ominaisuuksista. Tätä määrää määritettäessä on otettava huomioon maantieteeseen, ilmastoon, ympäristöön ja biologiaan liittyviä seikkoja sekä arvio kyseisen lajin lisääntymisen ja vuotuisen luonnollisen kokonaiskuolleisuuden tilanteesta.(55)
107. Toiseksi on todettava, että komission ohjeiden mukaan(56) kyseisen lajin yksilöiden ottamisten valikoivuutta koskeva vaatimus tarkoittaa ensisijaisesti ottamisen kohdentamista vain yhteen eikä mihinkään muuhun lajiin.(57) Katson, että kun tätä vaatimusta tulkitaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädettyjen nimenomaisten edellytysten yleisen ulottuvuuden valossa, sellaisena kuin tämä on kuvattu edellä 103 kohdassa, se voi myös olosuhteiden mukaan edellyttää tarkempaa kohdentamista määrättyihin yksilöihin tai yksilöiden luokkiin.(58)
108. Tältä kannalta katsottuna myös vaadittava valikoivuuden aste riippuu kyseisen kannan koosta, sen suojelun tasosta ja sen biologisista ominaisuuksista, kuten Tanskan ja Ruotsin hallitukset ja komissio ovat pääasiallisesti esittäneet.(59) Tiettyjen lajien tai kantojen osalta voi osoittautua tarpeelliseksi, että kohteeksi otetaan yksilöitä, jotka on erikseen yksilöity tiettyjen biologisten ominaisuuksien (erityisesti geneettisten ominaisuuksien tai näillä yksilöillä ryhmässä olevan aseman)(60) taikka sen perusteella, että ne kuuluvat tietyllä alueella elävään ryhmään.
109. Kolmanneksi on todettava, että edellytys, jonka mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvat poikkeukset sallitaan vain tarkoin valvotuissa oloissa, tarkoittaa erityisesti, että näillä oloilla sekä sillä, miten niiden noudattamista valvotaan, voidaan varmistaa, että kyseisten lajien yksilöiden ottaminen on valikoivaa ja rajoitettua.
110. Yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut tästä, että hallinnolliset menettelyt on järjestettävä niin, että sekä lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla tehtyjä poikkeuspäätöksiä pyynnin sallimisesta että tapaa, jolla näitä päätöksiä sovelletaan, valvotaan tehokkaasti ja asianmukaisessa ajassa.(61)
111. Komission ohjeet tukevat tätä käsitystä, sillä niiden mukaan poikkeuksiin on annettava selvä lupa, jossa täsmennetään yksilöt tai yksilöiden ryhmät, jotka voidaan tappaa, ja niiden lukumäärä sekä sallitut pyyntipaikat ja ‑päivämäärät.(62) Lisäksi toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on jokaisen luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvan poikkeuksen osalta ennen sen myöntämistä varmistuttava tässä säännöksessä säädettyjen edellytysten noudattamisesta ja valvottava sen vaikutusta jälkikäteen.(63)
112. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, onko riistakeskus kyennyt tieteellisten tietojen perusteella näyttämään, että kannanhoidollisille poikkeusluville asetetut alueelliset ja määrälliset rajoitukset sekä se, miten poikkeuslupien noudattamista on valvottu, riittivät takaamaan, ettei poikkeusluvilla ollut merkittävää kielteistä vaikutusta susikannan suojelun tasoon. Pidän tätä epätodennäköisenä, kun otetaan huomioon yhtäältä se, että lupien kohteena olleiden yksilöiden määrä oli Tapiolan ja komission esittämien lukujen mukaan suuri suhteessa koko susikantaan (jos nämä luvut pitävät paikkansa),(64) ja toisaalta se, ettei ollut kiellettyä kohdistaa pyyntiä lisääntyviin yksilöihin.
V Ratkaisuehdotus
113. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa korkeimman hallinto-oikeuden (Suomi) ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/17/EU, 16 artiklan 1 kohdan e alakohta ei ole esteenä sille, että jäsenvaltio poikkeaa direktiivin 92/43 12 artiklan a alakohdassa säädetystä velvollisuudestaan kieltää direktiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa tarkoitettujen lajien, muun muassa Canis lupuksen, yksilöiden tahallinen tappaminen, siten että se sallii suden metsästämisen salametsästyksen torjumiseksi, koiravahinkojen estämiseksi ja/tai väestön yleisen turvallisuudentunteen lisäämiseksi, kunhan jäsenvaltio osoittaa, että kaikki tämän direktiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät.
2) Direktiivin 92/43, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/17, 16 artiklan 1 kohtaa on siltä osin kuin siinä säädetään, että tähän säännökseen perustuva poikkeus voidaan myöntää vain, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, tulkittava siten, että jäsenvaltion on tässä tarkoituksessa yksilöitävä poikkeuksesta tehdyssä päätöksessä selvästi ja täsmällisesti tavoitteet, joihin poikkeuksella pyritään, näytettävä, että poikkeus soveltuu näiden tavoitteiden saavuttamiseen, ja osoitettava, ettei niitä pystytä saavuttamaan millään muulla ratkaisulla.
3) Direktiivin 92/43, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/17, 16 artiklan 1 kohtaa on siltä osin kuin siinä säädetään, että tähän säännökseen perustuva poikkeus voidaan myöntää vain, jollei se haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, tulkittava siten,
– että se on esteenä sille, että jäsenvaltio myöntää tällaisen poikkeuksen, kun kyseisen lajin kannan suojelun tasoa on arvioitu vain poikkeuksen kohteena olevalla paikallisalueella mutta ei koko jäsenvaltion alueella tai sillä biomaantieteellisellä alueella, johon poikkeus kohdistuu kyseisen jäsenvaltion sisällä
– ettei se ole esteenä sille, että jäsenvaltio myöntää tällaisen poikkeuksen, kun kyseisen lajin kannan suojelun taso ei ole suotuisa, kunhan poikkeuksella ei entisestään huononneta sitä eikä estetä tämän kannan suotuisan suojelun tason ennalleen saattamista
– että se, että direktiivin 92/43, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/17, 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuva poikkeus sisältyy valtakunnalliseen hoitosuunnitelmaan ja kansalliseen lainsäädäntöön, jossa säädetään vuotuinen enimmäiskiintiö yksilöille, jotka voidaan tämän perusteella tappaa valtion alueella, takaa tämän edellytyksen noudattamisen vain, jos kiintiö vahvistetaan sen suuruiseksi, että poikkeuslupien myöntäminen kiintiön täyteen määrään saakka – kun otetaan huomioon myös direktiivin 16 artiklan 1 kohdan a–d perusteella mahdollisesti myönnetyt poikkeusluvat sekä muut ihmisestä johtuvat kuolleisuuden syyt – ei haittaa näiden kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista.
4) Direktiivin 92/43, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/17, 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on siltä osin kuin siinä säädetään, että tähän säännökseen perustuva poikkeus voidaan myöntää, jotta sallittaisiin tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen direktiivin liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottaminen kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa, tulkittava siten, että näiden viranomaisten on ennen tällaisen poikkeuksen myöntämistä näytettävä, ettei ole vaarana, että sillä on merkittävä kielteinen vaikutus kyseisen kannan suojelun tasoon. Se, ettei tällaista vaaraa ole, on varmistettava poikkeuksen kohteena olevien yksilöiden määrää koskevalla rajoituksella ja poikkeuksen valikoivuudella sellaisten yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka riippuvat kannan suuruudesta, sen suojelun tasosta ja sen biologista ominaisuuksista. Nämä edellytykset on määriteltävä poikkeuksesta tehtävässä päätöksessä tarkasti. Niiden noudattamista on valvottava tiukasti.