Language of document : ECLI:EU:C:2019:432

Väliaikainen versio

UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)

21 päivänä toukokuuta 2019 (*)


Sisällys


I Asiaa koskevat oikeussäännöt

A Unionin oikeus

1. Perusoikeuskirja

2. Vuoden 2003 liittymisasiakirja

B Unkarin oikeus

II Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

III Kanteen kohde

IV Unionin tuomioistuimen toimivalta

A Asianosaisten lausumat

B Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

V Asiakysymys

A Asianosaisten lausumat

B Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

1. SEUT 49 artikla

2. SEUT 63 artikla ja perusoikeuskirjan 17 artikla

a) SEUT 63 artiklan sovellettavuus ja pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksen olemassaolo

b) Pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksen oikeuttaminen ja perusoikeuskirjan 17 artiklan sovellettavuus

1) Onko kyse perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta omaisuuden riistämisestä

2) Oikeuttamisperusteet ja yleisen edun vaatimukset

i) Maatalousmaiden hyödyntämiseen liittyvän yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin perustuva oikeuttamisperuste

ii) Kansallisen valuuttavalvontalainsäädännön rikkomiseen perustuva oikeuttamisperuste

iii) Yleisen järjestyksen suojelemiseksi tapahtuvaan kansallisen lainsäädännön kiertämisen torjumiseen perustuva oikeuttamisperuste

iv) Perusoikeuskirjan 17 artiklassa tarkoitettujen yleisen edun vaatimusten ja korvausjärjestelmän puuttuminen

c) Päätelmät

VI Oikeudenkäyntikulut


Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 63 artikla – Pääomien vapaa liikkuvuus – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artikla – Omistusoikeus – Kansallinen lainsäädäntö, jolla ex lege ja ilman korvausta lakkautetaan maa- ja metsätalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet, jotka ovat oikeushenkilöiden tai sellaisten luonnollisten henkilöiden aiemmin hankkimia, jotka eivät voi todistaa olevansa omistajan lähiomaisia

Asiassa C-235/17,

jossa on kyse SEUT 258 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 5.5.2017,

Euroopan komissio, asiamiehinään L. Malferrari ja L. Havas,

kantajana,

vastaan

Unkari, asiamiehenään M.Z. Fehér,

vastaajana,

UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),

toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti R. Silva de Lapuerta, jaostojen puheenjohtajat J.-C. Bonichot, A. Prechal (esittelevä tuomari), E. Regan ja T. von Danwitz sekä tuomarit A. Rosas, L. Bay Larsen, M. Safjan, D. Šváby, C. G. Fernlund, C. Vajda ja S. Rodin,

julkisasiamies: H. Saugmandsgaard Øe,

kirjaaja: hallintovirkamies I. Illéssy,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 9.7.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,

kuultuaan julkisasiamiehen 29.11.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

1        Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Unkari ei ole noudattanut SEUT 49 ja SEUT 63 artiklan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 17 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on rajoittanut ilmeisen suhteettomasti maa- ja metsätalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeuksia – erityisesti viljelysmaista vuonna 1994 annetun lain nro LV (termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény, jäljempänä vuoden 1994 viljelysmaalaki) 1.1.2013 voimaan tulleilla säännöksillä, maa- ja metsätalousmaan vaihdannasta vuonna 2013 annetun lain nro CXXII (mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény, jäljempänä maatalousmaasta vuonna 2013 annettu laki) relevanteilla säännöksillä, [maatalousmaasta vuonna 2013 annettuun lakiin] liittyvistä erinäisistä säännöksistä ja siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain nro CCXII (mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII, törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény, jäljempänä siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annettu laki) tietyillä säännöksillä ja kiinteistörekisteristä vuonna 1997 annetun lain nro CXLI (ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény, jäljempänä kiinteistörekisterilaki) 94 §:n 5 momentilla.

I       Asiaa koskevat oikeussäännöt

A       Unionin oikeus

1.     Perusoikeuskirja

2        Perusoikeuskirjan 17 artiklan, jonka otsikko on ”Omistusoikeus”, 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.”

3        Perusoikeuskirjan 51 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Tämän perusoikeuskirjan määräykset koskevat unionin toimielimiä, elimiä ja laitoksia toissijaisuusperiaatteen mukaisesti sekä jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta. – – ”

4        Perusoikeuskirjan 52 artiklan, jonka otsikko on ”Oikeuksien ja periaatteiden ulottuvuus ja tulkinta”, 1 ja 3 kohdassa määrätään seuraavaa:

”1.      Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

– –

3.      Siltä osin kuin tämän perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa. Tämä määräys ei estä unionia myöntämästä tätä laajempaa suojaa.”

2.     Vuoden 2003 liittymisasiakirja

5        Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, tehdyn asiakirjan (EUVL 2003, L 236, s. 33; jäljempänä vuoden 2003 liittymisasiakirja) liitteen X otsikko on ”Liittymisasiakirjan 24 artiklassa tarkoitettu luettelo: Unkari.” Mainitussa liitteessä olevan 3 luvun, jonka otsikko on ”Pääomien vapaa liikkuvuus”, 2 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Niiden velvoitteiden estämättä, joista määrätään sopimuksissa, joihin Euroopan unioni perustuu, Unkari saa pitää voimassa seitsemän vuoden ajan liittymispäivästä maatalousmaan hankkimista koskeva[t], tämän asiakirjan allekirjoittamisajankohtana voimassa olevassa lainsäädännössään säädetyt kiellot, jotka koskevat luonnollisten henkilöiden, jotka eivät asu Unkarissa eivätkä ole Unkarin kansalaisia, tai oikeushenkilöiden maatalousmaan hankintaa. Jäsenvaltioiden kansalaisia tai jonkin muun jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti perustettuja oikeushenkilöitä ei missään tapauksessa saa maatalousmaan hankinnassa kohdella epäedullisemmin kuin liittymissopimuksen allekirjoittamisen ajankohtana. – –

Toisen jäsenvaltion kansalaisiin, jotka haluavat asettua Unkariin itsenäisiksi viljelijöiksi ja jotka ovat laillisesti asuneet ja harjoittaneet maanviljelyä Unkarissa yhtäjaksoisesti vähintään kolmen vuoden ajan, ei sovelleta edellisen alakohdan määräyksiä eikä muita sääntöjä ja menettelyjä kuin Unkarin kansalaisiin sovellettavia menettelyjä.

– –

Jos on riittävää näyttöä siitä, että siirtymäkauden päättyessä Unkarin maatalousmaan markkinoilla on vakavia häiriöitä tai vakavien häiriöiden uhka, komissio voi Unkarin pyynnöstä päättää siirtymäkauden jatkamisesta enintään kolmella vuodella.”

6        Vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä X olevan 3 luvun 2 kohdassa tarkoitettua siirtymäkautta pidennettiin 30.4.2014 asti maatalousmaan hankintaa Unkarissa koskevan siirtymäkauden pidentämisestä 20.12.2010 annetulla komission päätöksellä 2010/792/EU (EUVL 2010, L 336, s. 60).

B       Unkarin oikeus

7        Vuoden 1897 maalain nro I (földről szóló 1987. évi I. törvény) 38 §:n 1 momentissa säädettiin, että luonnolliset henkilöt, jotka eivät ole Unkarin kansalaisia, tai Unkarin kansalaiset, jotka asuvat pysyvästi muualla kuin Unkarissa, sekä oikeushenkilöt, joiden kotipaikka on muualla kuin Unkarissa tai joiden kotipaikka on Unkarissa mutta jonka osuudet omistavat muualla kuin Unkarissa asuvat luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, voivat hankkia viljelysmaata kaupalla, vaihdolla tai lahjoituksella vain valtiovarainministerin ennakkoluvalla.

8        Hallituksen asetuksen nro 171/1991 (171/1991 Korm. rendelet), joka annettiin 27.12.1991 ja tuli voimaan 1.1.1992, 1 §:n 5 momentissa suljettiin pois sellaisten luonnollisten henkilöiden, jotka eivät olleet Unkarin kansalaisia, lukuun ottamatta henkilöitä, joilla on pysyvä oleskelulupa tai joiden pakolaisasema on tunnustettu, mahdollisuus hankkia viljelysmaata.

9        Vuoden 1994 viljelysmaalailla pysytettiin tämä hankkimista koskeva kielto ja ulotettiin se lisäksi oikeushenkilöihin riippumatta siitä, onko niiden kotipaikka Unkarissa vai ei.

10      Kyseistä lakia muutettiin [vuoden 1994 viljelysmaalain] muuttamisesta vuonna 2001 annetulla lailla nro CXVII (termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény) 1.1.2002 alkavin vaikutuksin siten, että sillä suljettiin pois myös sellaisten luonnollisten henkilöiden, jotka eivät olleet Unkarin kansalaisia, ja oikeushenkilöiden mahdollisuus saada sopimukseen perustuva viljelysmaan käyttö- ja tuotto-oikeus. Vuoden 1994 viljelysmaalain 11 §:n 1 momentissa säädettiin näiden muutosten jälkeen, että ”käyttö- ja tuotto-oikeuden tai käyttöoikeuden perustamiseen sopimuksella sovelletaan II luvussa säädettyjä omaisuuden hankinnan rajoittamista koskevia sääntöjä. – – ”.

11      Vuoden 1994 viljelysmaalain 11 §:n 1 momenttia muutettiin sittemmin tiettyjen maataloutta koskevien lakien muuttamisesta vuonna 2012 annetulla lailla nro CCXIII (egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény, jäljempänä vuoden 2012 laki nro CCXIII). Uuden sanamuotonsa mukaan, jossa tämä muutos on otettu huomioon ja joka tuli voimaan 1.1.2013, kyseisessä 11 §:n 1 momentissa säädettiin, että ”sopimukseen perustuva käyttö- ja tuotto-oikeus on mitätön, paitsi jos se on annettu lähiomaiselle”. Vuoden 2012 lailla nro CCXIII lisättiin vuoden 1994 lakiin myös uusi 91 §:n 1 momentti, jossa säädetään, että ”1.1.2013 voimassa oleva käyttö- ja tuotto-oikeus, joka on annettu muiden kuin lähiomaisten välillä tehdyllä sopimuksella toistaiseksi tai määräajaksi, joka päättyy 30.12.2032 jälkeen, lakkaa 1.1.2033 suoraan lain nojalla.”

12      Maatalousmaasta vuonna 2013 annettu laki annettiin 21.6.2013, ja se tuli voimaan 15.12.2013.

13      Maatalousmaasta vuonna 2013 annetun lain 37 §:n 1 momentissa pidetään voimassa sääntö, jonka mukaan sopimukseen perustuva tällaisen maan käyttö- ja tuotto-oikeus tai käyttöoikeus on mitätön, paitsi jos se on annettu lähiomaiselle.

14      Kyseisen lain 5 §:n 13 kohdassa on seuraava määritelmä:

”’Lähiomaisia’ ovat: puolisot, sukulaiset suoraan ylenevässä tai alenevassa polvessa, adoptiolapset, puolison lapset, adoptiovanhemmat, appivanhemmat ja sisarukset.”

15      Siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annettu laki annettiin 12.12.2013, ja se tuli voimaan 15.12.2013.

16      Mainitun lain 108 §:n 1 momentissa, jolla kumottiin vuoden 1994 viljelysmaalain 91 §:n 1 momentti, säädetään seuraavaa:

”Kaikki 30.4.2014 voimassa olevat, muiden kuin lähiomaisten välillä tehtyyn sopimukseen perustuvat toistaiseksi tai määräajaksi, joka päättyy 30.4.2014 jälkeen, annetut käyttö- ja tuotto-oikeudet ja käyttöoikeudet lakkaavat suoraan lain nojalla 1.5.2014.”

17      Kiinteistörekisterilain 94 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.      Jotta kiinteistörekisteristä voidaan poistaa [siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain] 108 §:n 1 momentin nojalla lakkaavat käyttö- ja tuotto-oikeudet sekä käyttö-oikeudet (jäljempänä yhdessä käyttö- ja tuotto-oikeudet tässä pykälässä), käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijan, joka on luonnollinen henkilö, on virallisesta huomautuksesta, joka rekisteriviranomaisen on lähetettävä viimeistään 31.10.2014, ilmoitettava 15 päivän kuluessa huomautuksen vastaanottamisesta ministeriön tähän tarkoitukseen laatimalla lomakkeella lähiomaissuhde, joka mahdollisesti liittää hänet henkilöön, joka on ilmoitettu kiinteistön omistajaksi rekisteröinnin perustana olleessa asiakirjassa. Jos ilmoitusta ei tehdä tässä määräajassa, todistusta koskevaa hakemusta ei käsitellä 31.12.2014 jälkeen.

– –

3.      Jos lähisukulaisuussuhde ei ilmene ilmoituksesta tai jos ilmoitusta ei ole tehty määräajassa, kiinteistörekisteriviranomainen poistaa viran puolesta käyttö- ja tuotto-oikeudet rekisteristä kuuden kuukauden kuluessa sen määräajan päättymisestä, jonka kuluessa ilmoitus oli tehtävä, ja viimeistään 31.7.2015.

– –

5.      Kiinteistöasioista vastaavat viranomaiset poistavat viran puolesta kiinteistörekisteristä viimeistään 31.12.2014 sellaiset käyttö- ja tuotto-oikeudet, jotka oli kirjattu oikeushenkilöille tai yksiköille, joilla ei ole oikeushenkilön asemaa mutta jotka voivat hankkia kiinteistörekisteriin kirjattavissa olevia oikeuksia, ja jotka ovat lakanneet [siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain] 108 §:n 1 momentin nojalla.”

II     Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely

18      Komissio osoitti Unkarille virallisen huomautuksen 17.10.2014, koska se katsoi, että koska Unkari oli antanut maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeuden rajoituksia eräissä siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain säännöksissä, muun muassa sen 108 §:n 1 momentissa, se oli rikkonut SEUT 49 ja SEUT 63 artiklaa ja perusoikeuskirjan 17 artiklaa. Unkari vastasi viralliseen huomautukseen 18.12.2014 kirjeellä, jolla se kiisti mainitut rikkomiset.

19      Komissio antoi 19.6.2015 perustellun lausunnon, jossa se katsoi edelleen, että lakkauttamalla siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentin nojalla tietyt käyttö- ja tuotto-oikeudet 1.5.2014 alkaen Unkari on rikkonut edellä mainittuja unionin oikeussääntöjä. Kyseinen jäsenvaltio vastasi perusteltuun lausuntoon 9.10.2015 ja 18.4.2016 päivätyillä kirjeillä, joissa se totesi, että väitettyjä jäsenyysvelvoitteiden rikkomisia ei ollut tapahtunut.

20      Tässä tilanteessa komissio päätti nostaa nyt käsiteltävän kanteen.

III  Kanteen kohde

21      Komissio arvostelee Unkaria kannekirjelmänsä vaatimusosassa siitä, että tämä on ”rajoittanut” maa- ja metsätalousmaiden (jäljempänä maatalousmaiden) käyttö- ja tuotto-oikeuksia unionin oikeuden vastaisesti komission tässä vaatimusosassa mainitsemilla kansallisilla säännöksillä. Sekä perustellusta lausunnosta että itse kannekirjelmästä kuitenkin ilmenee, ja asianosaisten välillä on lisäksi riidatonta – minkä istunnossa käyty keskustelu on vahvistanut, kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 39 kohdassa –, että komission tässä tapauksessa esiin tuoma käyttö- ja tuotto-oikeuksien rajoitus on erityisesti se, joka seuraa näiden oikeuksien poistamisesta siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentissa. Muut kansalliset säännökset, joihin kannekirjelmän vaatimusosassa viitataan, mainitaan vaatimusosassa ja itse kannekirjelmässä vai osana sitä kansallista lainsäädäntökehystä, johon mainittu 108 §:n 1 momentti kuuluu; nämä seikat ovat välttämättömiä, jotta voidaan täysin ymmärtää viimeksi mainitun säännöksen sisältö.

22      Komission kanteen kohteena on siis sen toteaminen, että Unkari ei ole noudattanut SEUT 49 artiklan ja SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut siirtymätoimenpiteistä vuonna 2013 annetun lain 108 §:n 1 momentin (jäljempänä riidanalainen lainsäädäntö) ja siten poistanut ex lege sellaiset Unkarissa sijaitsevien maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet, jotka on aiemmin perustettu muiden kuin lähiomaisten välillä.

IV     Unionin tuomioistuimen toimivalta

A       Asianosaisten lausumat

23      Unkari väittää ensiksi, että koska riidanalaisella lainsäädännöllä lakkautetuilla käyttö- ja tuotto-oikeuksia koskevilla sopimuksilla kierrettiin maatalousmaan omistusoikeuden hankkimista koskevia kieltoja, jotka olivat voimassa ennen Unkarin liittymistä Euroopan unioniin, ja koska ne olivat tämän vuoksi alun perinkin pätemättömiä jo ennen tätä liittymistä, näin rikottuja kieltoja, niiden vaikutuksia ja siis kyseessä olevien käyttö- ja tuotto-oikeuksien myöhempää lakkauttamista riidanalaisella lainsäädännöllä ei voida arvioida unionin oikeuden perusteella. Unionin tuomioistuin ei näet ole toimivaltainen tulkitsemaan tätä oikeutta, koska riita-asian tosiseikat tapahtuivat ennen asianomaisen jäsenvaltion liittymistä unioniin.

24      Komissio puolestaan katsoo, että unionin oikeutta sovelletaan välittömästi uusissa jäsenvaltioissa ja että tässä tapauksessa riita-asian kohteena on vuonna 2013 annettu kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään siitä, että ex lege lakkautetaan 1.5.2014 tuolloin yhä olemassa olevat ja kiinteistörekisteriin merkityt käyttö- ja tuotto-oikeudet; riita-asian kohteena ei ole niiden käyttö- ja tuotto-oikeutta koskevien sopimusten laillisuus, jotka oli tehty ennen Unkarin liittymistä unioniin. Komission mukaan Unkari on lisäksi perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa nimenomaisesti myöntänyt, että unkarilaiset tuomioistuimet eivät ole yhdessäkään asiassa todenneet käyttö- ja tuotto-oikeuksia koskevia sopimuksia mitättömiksi.

B       Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

25      Kuten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, unionin tuomioistuimen toimivaltaan kuuluu unionin oikeuden tulkitseminen siltä osin kuin kyse on tämän soveltamisesta uudessa jäsenvaltiossa sen unioniin liittymisen jälkeen (ks. tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

26      Tässä tapauksessa, kuten komissio on väittänyt, käyttö- ja tuotto-oikeudet, joihin riidanalainen lainsäädäntö vaikuttaa, olivat olemassa vielä 20.4.2014 ja niiden lakkauttaminen ja tätä seurannut poistaminen kiinteistörekisteristä johtuivat tästä lainsäädännöstä, joka annettiin lähes kymmenen vuotta Unkarin Euroopan unioniin liittymisen jälkeen, eikä sellaisten kansallisten säännöstöjen soveltamisesta, jotka olisivat olleet voimassa ja tuottaneet kaikki näihin käyttö- ja tuotto-oikeuksiin kohdistuvat vaikutuksensa jo ennen tätä liittymisajankohtaa.

27      Tästä seuraa, että Unkarin esittämät unionin tuomioistuimen toimivallan puuttumista koskevat väitteet on hylättävä.

V       Asiakysymys

A       Asianosaisten lausumat

28      Komissio väittää ensiksi, että riidanalainen lainsäädäntö on kunkin ajateltavissa olevan yksittäistapauksen ominaispiirteiden mukaan omiaan rajoittamaan sekä sijoittautumisvapautta että pääomien vapaata liikkuvuutta ja tämän vuoksi rikkomaan sekä SEUT 49 että SEUT 63 artiklaa.

29      Komission mukaan toiseksi kyseisellä lainsäädännöllä syrjitään välillisesti muiden jäsenvaltioiden kuin Unkarin kansalaisia, koska vuosien 1992 ja 2002 välisenä aikana käyttö- ja tuotto-oikeuden perustaminen oli heille ainoa tapa sijoittaa Unkarin maatalousmaihin, ja koska oli lisäksi harvinaista, että näillä kansalaisilla oli lähiomaisia, jotka omistivat tällaista maata ja joilta he olisivat voineet hankkia tällaisten maiden käyttö- ja tuotto-oikeuden. Näin ollen riidanalainen lainsäädäntö ei ole oikeutettavissa SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdan perusteella tai oikeuskäytännössä hyväksytyillä yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä.

30      Kolmanneksi on niin, että jos tällaiset oikeutusperusteet olisivat ajateltavissa, niitä, joihin Unkari on vedonnut, ei voitaisi hyväksyä tässä tapauksessa ja riidanalainen lainsäädäntö ei täyttäisi suhteellisuusperiaatteesta johtuvia vaatimuksia.

31      Siltä osin kuin ensin on kyse maatalousmaasta vuonna 2013 annetun lain johdanto-osassa mainituista ja Alkotmánybíróságin (perustuslakituomioistuin, Unkari) 21.7.2015 antamassaan tuomiossa nro 25 yksilöimistä maatalouspolitiikan eri tavoitteista, joita ovat sen varmistaminen, että viljelyskäytössä olevat maatalousmaat ovat ainoastaan niillä työskentelevien luonnollisten henkilöiden omistuksessa ja että niitä ei omisteta keinottelutarkoituksessa, maa-alueiden pirstoutumisen torjuminen, maaseutuväestön ja kestävän maatalouden ylläpitäminen sekä kooltaan elinkelpoisten ja kilpailukykyisten tilojen perustaminen, komissio katsoo, että nämä tavoitteet eivät oikeuta pääomien vapaan liikkuvuuden rajoittamista.

32      Kyseessä olevat rajoitukset eivät missään tapauksessa ole asianmukaisia eivätkä johdonmukaisia eivätkä tarpeen esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi.

33      Siltä osin kuin toiseksi on kyse niiden lainvastaisten tilanteiden korjaamisesta, jotka ovat syntyneet, kun käyttö- ja tuotto-oikeuksia ovat hankkineet muut kuin Unkarissa asuvat henkilöt, joilla ei ole Unkarin keskuspankin myöntämää valuutanvaihtolupaa, jota vuonna 1995 annetun valuuttalain nro XCV nojalla edellytettiin 16.6.2011 saakka, komissio katsoo, että tällainen lupavaatimus merkitsee Unkarin unioniin liittymisestä lähtien unionin oikeudessa kiellettyä kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää. Unkari on lisäksi oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä myöntänyt, että ei ole olemassa sellaista unkarilaisen tuomioistuimen ratkaisua, jossa olisi katsottu, että käyttö- ja tuotto-oikeuden hankkiminen ilman valuutanvaihtolupaa johtaa kyseisen oikeuden mitättömyyteen.

34      Siltä osin kuin kolmanneksi on kyse tavoitteesta poistaa ne käyttö- ja tuotto-oikeudet, jotka muualla kuin Unkarissa asuvat henkilöt tai oikeushenkilöt ovat hankkineet ennen 1.1.2002 ja näin tehdessään kiertäneet lainvastaisesti omaisuuden hankkimiskieltoa, komissio katsoo, että se, että muun jäsenvaltion kuin Unkarin kansalainen valitsee maatalousmaahan sijoittaessaan tai Unkariin sijoittautuessaan tämän jäsenvaltion oikeuden nojalla käytettävissä olevan oikeudellisen perusteen, merkitsee pelkästään SEUT 49 ja SEUT 63 artiklassa taattujen vapauksien käyttämistä, eikä sitä näin ollen voida pitää väärinkäyttönä.

35      Unkari ei myöskään ole esittänyt tukea väitteelleen siitä, että kaikki käyttö- ja tuotto-oikeutta koskevat sopimukset, joihin riidanalainen lainsäädäntö vaikuttaa, olisi tehty väärinkäytösluonteisesti. Se ei muun muassa esitä, minkä vuoksi näin olisi esimerkiksi niiden kantelijoilta peräisin olevien sopimusten osalta, jotka komissio on esittänyt unionin tuomioistuimessa, eikä mainitse ainuttakaan sopimusta, joka olisi tuomioistuimessa todettu lainvastaiseksi. Lisäksi vaikka myönnettäisiin, että joissakin tapauksissa käyttö- ja tuotto-oikeus on perustettu voimassa olevan lainsäädännön kiertämiseksi, tätä toteamusta ei missään tapauksessa voida yleistää siten, että kaikkien tällaisen oikeuden perustaneiden henkilöiden oletettaisiin toimineen tässä tarkoituksessa.

36      Komissio katsoo neljänneksi, että riidanalaisella lainsäädännöllä loukataan oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita. Näistä periaatteista näet seuraa, että kun lakkautetaan oikeudellisia perusteita, joiden nojalla niiden haltijat voivat harjoittaa taloudellista toimintaa, ei olisi oikeasuhteista ja perusteltua säätää ainoastaan neljän ja puolen kuukauden pituista siirtymäaikaa ja samalla poistaa vähemmän kuin vuotta aiemmin säädetty 20 vuoden pituinen siirtymäaika. Näiden periaatteiden vastaista olisi myös se, että ei säädettäisi asianomaisille ennalta määritellyin edellytyksin suoritettavasta erityisestä korvauksesta maksetun vastikkeen menettämisestä, tehtyjen investointien arvonalennuksesta ja tulojen menetyksestä.

37      Komissio väittää viidenneksi, että koska riitautetulla lainsäädännöllä rajoitetaan sijoittautumisvapautta ja pääomien vapaata liikkuvuutta ja koska Unkari vetoaa yleisen edun mukaisiin pakottaviin syihin näiden rajoitusten oikeuttamiseksi, perusoikeuskirjan määräyksiä sovelletaan tässä tapauksessa.

38      Kyseinen lainsäädäntö on komission mukaan kuitenkin ristiriidassa perusoikeuskirjan 17 artiklan kanssa. Kyseessä oleva käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttaminen merkitsee näet kyseisessä artiklassa sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn, Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa tarkoitettua omaisuuden riistämistä.

39      Käyttö- ja tuotto-oikeuksien riistämistä tuhansilta muilta kuin Unkarin kansalaisilta ei ole tässä tapauksessa oikeutettu millään hyväksyttävällä yleiseen etuun liittyvällä syyllä, ja jos tämä lakkauttaminen olisi perusteltu, se ei olisi oikeasuhteinen, kun otetaan huomioon erityisesti edellä esitetyt seikat. Riidanalaisessa lainsäädännössä ei myöskään ole säädetty korvauksen maksamisesta, jota edellytetään perusoikeuskirjan 17 artiklassa ja jossa on tarkoituksena tehokkain menettelyin korvata huomattavan taloudellisen arvon omaavien esineoikeuksien riistäminen.

40      Lopuksi asianomaiset ovat toimineet hyvässä uskossa ja käyttäneet olemassa olevan lainsäädännön heille tarjoamaa sijoitusmahdollisuutta, ja sekä kiinteistörekisteriasioissa toimivaltaisten viranomaisten käytäntö että se, että oikeusviranomaiset eivät ole ryhtyneet toimenpiteisiin, ovat vahvistaneet kyseisten käyttö- ja tuotto-oikeuksien laillisuuden.

41      Puolustuksessaan Unkari kiistää, että sijoittautumisvapautta olisi millään tavoin rajoitettu. Sen mukaan Alkotmánybíróságin 21.7.2015 antamasta tuomiosta nro 25 ilmenee, että asianomaisille käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijoille ei ole aiheutunut varallisuusvahinkoa, koska tämä tuomioistuin katsoi, että yleisesti Unkarin siviilioikeuden säännökset takaavat heille riittävän mahdollisuuden vedota intresseihinsä osapuolten välisen tilinteon yhteydessä. Kyseiset oikeuksien haltijat voivat lisäksi jatkaa maa-alueella työskentelyä hankkimalla omistajan suostumuksin sen omistusoikeuden tai tekemällä vuokrasopimuksen. Pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitusta ei ole osoitettu, koska riidanalaisella lainsäädännöllä asetetaan sukulaisuutta koskeva edellytys ainoastaan yhden viljelysmaiden hyödyntämisen perusteen osalta; osto ja vuokraaminen pysyvät mahdollisina.

42      Kyseinen jäsenvaltio kiistää lisäksi kansalaisuuteen perustuvan välillisen syrjinnän olemassaolon, koska riidanalainen lainsäädäntö vaikutti erotuksetta Unkarin kansalaisiin ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, mitä osoittaa se, että niistä yli 100 000 henkilöstä, joita tämä lainsäädäntö koski, vain 5 058 oli muiden valtioiden, mukaan lukien kolmansien valtioiden, kansalaisia. Se, että lähisukulaisuutta koskeva poikkeus toimii tyypillisesti Unkarin kansalaisten eduksi, johtuu siitä, että kyseessä ovat Unkarissa sijaitsevat maat, joiden omistajat ovat tavallisesti unkarilaisia. Kyseisessä poikkeuksessa otetaan huomioon se, että vanhemmat ostavat usein lapsilleen kiinteistöjä, joihin he perustuvat käyttö- ja tuotto-oikeuden, ja siihen, että jälkeen jäänyt puoliso usein perii tämän oikeuden.

43      Jos pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus näytetään toteen, Unkari toteaa, että rajoitus on oikeutettu ensiksikin tämän tuomion 31 kohdassa mainituilla maatalouspolitiikan tavoitteilla.

44      Kyseinen jäsenvaltio toteaa sitten, että Alkotmánybíróság oli tunnustanut kyseessä olevien käyttö- ja tuotto-oikeuksia koskevien sopimusten alkuperäisen lainvastaisuuden ja todennut 21.7.2015 antamassaan tuomiossa nro 25, että riidanalaisen lainsäädännön tavoite oli erityisesti se, että kiinteistörekisteri ilmentää maatalousmaihin sovellettavan uuden järjestelmän mukaisia oikeudellisia suhteita, ja poistaa sellaisen käytännön oikeudelliset vaikutukset, jonka vuoksi käyttö- ja tuotto-oikeutta sovellettiin epäasianmukaisesti.

45      Siinä tapauksessa, että osapuolet valitsevat muun kuin heidän todellista tarkoitustaan vastaavan sopimustyypin, vuoden 1959 siviililain nro IV (a polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény) 207 §:n 6 momentista seuraa, että sopimus on fiktiivinen ja mitätön.

46      Kun otetaan huomioon niiden eri menettelytavoin sovittujen käyttö- ja tuotto-oikeuksien hankintojen suuri määrä, jotka muut kuin Unkarissa asuvat ovat tehneet siinä toivossa, että he voivat Unkarin liityttyä Euroopan unioniin tai laillisten esteiden poistuttua vielä jonakin päivänä hankkia asianomaisten maiden omistusoikeuden – hankintojen, joiden poistaminen voisi kuulua SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetun yleisen järjestyksen käsitteen alaan – kansallinen lainsäätäjä on budjettiin ja prosessiekonomiaan liittyvistä syistä päättänyt näiden oikeuksien lakkauttamisesta ja niiden poistamisesta kiinteistörekisteristä lainsäädäntöteitse pikemminkin kuin niiden jättämisestä yksi toisensa jälkeen tuomioistuimessa riitautettavaksi.

47      Unkari katsoo lopuksi, että riidanalainen lainsäädäntö on oikeutettu myös sillä, että on haluttu lopettaa niiden käyttö- ja tuotto-oikeussopimusten lainvastaisuus, jotka on tehty ennen vuonna 1995 annetussa laissa nro XCV edellytettyä valuutanvaihtolupaa.

48      Siltä osin kuin kyse on omistusoikeuden rajoituksen oikeasuhteisuudesta ja tarpeellisuudesta, Alkotmánybíróság on Unkarin mukaan 21.7.2015 antamassaan tuomiossa nro 25 katsonut, että kyseessä olevien käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttaminen ei vastaa pakkolunastusta, koska asianomaiset oikeudet ovat sopimukseen perustuvia oikeuksia ja niitä voidaan näin olleen rajoittaa lainsäädännöllä yleisen edun mukaisesti, eikä tämä lakkauttaminen johda siihen, että valtio hankkii oikeuden, eikä siihen, että syntyy uusi esineoikeus jonkin toisen oikeussubjektin hyväksi. Tämä toimenpide on lisäksi yleisen edun mukainen, koska omistajan maa-alue vapautuu rasituksista ja siihen kohdistetaan vastedes sosiaalisten paineiden vuoksi viljelysmaata koskevia velvoitteita.

49      Unkari katsoo siirtymäajan lyhyyden osalta, että asianomaiset talouden toimijat eivät ole perustellusti voineet luottaa siihen, että aiempi lainsäädäntö pysytettäisiin, koska sen osalta oli ennakoitavissa, että se kehittyisi vuoden 2003 liittymisasiakirjasta seuranneen maan hankintaa koskevan lykkäyksen päättymisen vuoksi.

50      Unkari väittää lisäksi, että riidanalaista lainsäädäntöä ei ole tarpeen tarkastella erikseen perusoikeuskirjan valossa ja että joka tapauksessa Alkotmánybíróságin 21.7.2015 antamasta tuomiosta nro 25 seuraa, että kyseessä olevien käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttaminen ei ole pakkolunastus, ja että se on lisäksi oikeutettu yleisen edun perusteella, kun taas siviilioikeudellisten säännösten perusteella entinen käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija voi saada oikeudenmukaisen, kattavan ja oikea-aikaisen korvauksen aiheutuneista tappioista. Perusoikeuskirjan 17 artiklaa ei lisäksi sovelleta tässä tapauksessa, koska näin lakkautetut käyttö- ja tuotto-oikeutta koskevat sopimukset oli tehty lainvastaisesti ja vilpillisessä mielessä.

B       Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

1.     SEUT 49 artikla

51      Siltä osin kuin kyse on komission vaatimuksesta, joka koskee sen toteamista, että Unkari ei ole noudattanut SEUT 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, on muistutettava, että kiinteän omaisuuden hankkimista, käyttämistä ja luovuttamista toisessa jäsenvaltiossa koskeva oikeus, joka täydentää sijoittautumisvapautta, synnyttää sitä käytettäessä pääomanliikkeitä (ks. tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

52      Kuten komissio on esittänyt vedotessaan tältä osin niiden muiden jäsenvaltioiden kuin Unkarin kansalaisten tapaukseen, jotka harjoittavat maataloustoimintaa tässä jäsenvaltiossa ja jotka ovat tätä varten hankkineet suoraan tai välillisesti maatalousmaiden tuotto- tai käyttö-oikeuden, kyseinen oikeus täydentää tällaisessa tilanteessa näiden kansalaisten sijoittautumisoikeuden käyttöä.

53      Vaikka riidanalainen lainsäädäntö voi siis a priori kuulua samalla sekä SEUT 49 artiklan että SEUT 63 artiklan soveltamisalaan, on kuitenkin niin, että tässä tapauksessa riidanalaisesta lainsäädännöstä johtuva sijoittautumisvapauden rajoitus, jonka komissio kannekirjelmässään väittää olevan kyseessä, on välitön seuraus pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksesta, jonka se myös on tuonut esiin samassa kannekirjelmässä. Koska ensimmäistä väitettyä rajoitusta ei näin ollen voida erottaa toisesta, riidanalaista lainsäädäntöä ei ole tarpeen tutkia SEUT 49 artiklan valossa (ks. vastaavasti tuomio 4.6.2002, komissio v. Portugali, C-367/98, EU:C:2002:326, 56 kohta; tuomio 13.5.2003, komissio v. Espanja, C-463/00, EU:C:2003:272, 86 kohta ja tuomio 10.11.2011, komissio v. Portugali, C-212/09, EU:C:2011:717, 98 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

2.     SEUT 63 artikla ja perusoikeuskirjan 17 artikla

a)     SEUT 63 artiklan sovellettavuus ja pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksen olemassaolo

54      On syytä palauttaa mieleen, että pääomanliikkeisiin kuuluvat ne toimenpiteet, joilla henkilöt, jotka eivät asu kyseessä olevassa jäsenvaltiossa, tekevät sinne kiinteistösijoituksia, kuten perustamissopimuksen 67 artiklan [joka on kumottu Amsterdamin sopimuksella] täytäntöönpanosta 24.6.1988 annetun neuvoston direktiivin 88/361/ETY (1988, EYVL L 178, s. 5) liitteessä I olevasta pääomanliikkeiden nimikkeistöstä ilmenee, ja kyseinen nimikkeistö on säilyttänyt pääomanliikkeiden käsitteen määrittämistä koskevan ohjeellisen arvonsa (tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

55      Tämän käsitteen alaan kuuluvat muun muassa maan käyttö- ja tuotto-oikeuden hankintaan liittyvät kiinteistösijoitukset, minkä osoittaa erityisesti direktiivin 88/361 liitteessä I oleviin selityksiin sisältyvä täsmennys, jonka mukaan direktiivin kattamien kiinteistösijoitusten ryhmä sisältää rakennettuihin ja rakentamattomiin kiinteistöihin saadut käyttö- ja tuotto-oikeudet (tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 57 kohta).

56      Tässä tapauksessa riidanalaisella lainsäädännöllä lakkautetaan aikaisemmin hankitut maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet, kun näiden oikeuksien haltijat eivät täytä vaatimusta, joka kansallisessa lainsäädännössä nykyään asetetaan tällaisten oikeuksien hankkimiselle, eli sitä, että käyttö- ja tuotto-oikeuden hankkija ja asianomaisen maan omistaja ovat lähisukulaisia keskenään.

57      On lisäksi riidatonta, että niiden käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijoiden joukossa, joihin mainittu lainsäädäntö tällä tavoin vaikuttaa, on useita muiden jäsenvaltioiden kuin Unkarin kansalaisia, jotka ovat joko suoraan tai välillisesti hankkineet nämä oikeudet Unkarissa perustetun oikeushenkilön välityksin.

58      Kun riidanalaisessa lainsäädännössä säädettiin, että muiden jäsenvaltioiden kuin Unkarin kansalaisilla näin olevat maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet lakkaavat ex lege, sillä rajoitetaan jo pelkästään tarkoituksensa perusteella asianomaisten oikeutta SEUT 63 artiklassa taattuun pääomien vapaaseen liikkuvuuteen. Kyseisellä lainsäädännöllä heiltä evätään nimittäin sekä mahdollisuus jatkaa tuotto- ja käyttö-oikeudestaan nauttimista, koska heitä estetään sillä muun muassa käyttämästä ja hyödyntämästä kyseisiä maita tai antamasta niitä vuokralle ja saamasta näin tuottoa, että mahdollisuus kyseisen oikeuden luovuttamiseen esimerkiksi luovuttamalla se takaisin omistajalle. Mainittu lainsäädäntö on lisäksi omiaan aiheuttamaan sen, että muualla kuin Unkarissa asuvat henkilöt ovat tulevaisuudessa vähemmän halukkaita tekemään sijoituksia Unkarissa (ks. vastaavasti tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 62–66 kohta).

b)     Pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksen oikeuttaminen ja perusoikeuskirjan 17 artiklan sovellettavuus

59      Kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, riidanalaisen lainsäädännön kaltainen toimenpide, jolla rajoitetaan pääomien vapaata liikkuvuutta, voidaan hyväksyä ainoastaan, jos sitä voidaan pitää oikeutettuna yleistä etua koskevista pakottavista syistä ja jos se noudattaa suhteellisuusperiaatetta, joka edellyttää, että kyseisillä toimenpiteillä voidaan taata hyväksyttävästi tavoitellun päämäärän saavuttaminen ja ettei niillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 11.11.2010, komissio v. Portugali, C-543/08, EU:C:2010:699, 83 kohta).

60      Tällainen toimenpide voidaan samalla tavoin oikeuttaa SEUT 65 artiklassa mainituilla syillä, kunhan se noudattaa suhteellisuusperiaatetta (tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

61      Tältä osin on myös tärkeää muistuttaa, että kansallinen valuuttavalvontalainsäädäntö on omiaan takaamaan esiin tuodun tavoitteen toteutumisen vain, jos sillä tosiasiallisesti pyritään saavuttamaan tavoite johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla (tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

62      Unkari on nyt käsiteltävissä asioissa väittänyt, että riidanalainen lainsäädäntö on oikeutettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tunnustettujen, yleistä etua koskevien pakottavien syiden – toisin sanoen tässä tapauksessa maatalousmaan rationaaliseen hyödyntämiseen liittyvän tavoitteen – ja SEUT 65 artiklassa tarkoitettujen syiden perusteella. Kyseinen jäsenvaltio vetoaa viimeksi mainitun määräyksen osalta tarkemmin yhtäältä haluun korjata valuuttavalvonnan alan kansallisen lainsäädännön rikkomiset ja toisaalta yleisen järjestyksen suojaamiseen perustuvaan haluun torjua väärinkäytösluonteiset hankintakäytännöt.

63      On lisäksi syytä muistuttaa, että perusoikeuskirjassa taattuja perusoikeuksia on sovellettava kaikkiin unionin oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin ja niitä on siten noudatettava erityisesti silloin, kun kansallinen säännöstö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan (ks. mm. tuomio 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, 19–21 kohta ja tuomio 21.12.2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, 62 kohta).

64      Näin on erityisesti silloin, kun kansallinen säännöstö on omiaan rajoittamaan yhtä tai useampaa EUT-sopimuksessa taattua perusvapautta ja asianomainen jäsenvaltio vetoaa SEUT 65 artiklassa tarkoitettuihin perusteisiin tai unionin oikeudessa tunnustettuihin yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin tällaisen rajoituksen oikeuttamiseksi. Kyseiseen kansalliseen säännöstöön voidaan tällaisessa tilanteessa vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan soveltaa näin määrättyjä poikkeuksia ainoastaan silloin, kun se on niiden perusoikeuksien mukainen, joiden noudattamista unionin tuomioistuin valvoo (ks. vastaavasti tuomio 18.6.1991, ERT, C-260/89, EU:C:1991:254, 43 kohta; tuomio C-441/02, EU:C:2006:253, 108 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 21.12.2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, 63 kohta).

65      Tältä osin, ja kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, on niin, että se, että jäsenvaltio turvautuu unionin oikeudessa määrättyihin poikkeuksiin oikeuttaakseen perussopimuksessa taatun perusvapauden rajoittamisen, on näin ollen pidettävä perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna unionin oikeuden soveltamisena (ks. tuomio 21.12.2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

66      Tässä tapauksessa, kuten tämän tuomion 58–62 kohdassa on todettu, riidanalainen lainsäädäntö muodostaa pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksen, ja Unkari vetoaa yleiseen etuun liittyvien pakottavien syiden sekä SEUT 65 artiklassa tarkoitettujen syiden olemassaoloon tämän rajoituksen oikeuttamiseksi. Näissä olosuhteissa tämän lainsäädännön yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa on tarkasteltava sekä näin perussopimuksessa määrättyjen poikkeusten ja unionin oikeuskäytännön että perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien perusteella (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, 65, 102 ja 103 kohta); viimeksi mainittuihin kuuluu perusoikeuskirjan 17 artiklassa taattu omistusoikeus, jota komissio tässä tapauksessa väittää loukatun.

1)     Onko kyse perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta omaisuuden riistämisestä

67      Perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä, ja että keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Lisäksi omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.

68      Muistutettakoon ensiksi, että kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, perusoikeuskirjan 17 artikla on oikeussääntö, jolla annetaan yksityisille oikeuksia (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2016, Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP, C-8/15 P – C-10/15 P, EU:C:2016:701, 66 kohta).

69      Siltä osin kuin kyse on perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa mainituista aineellisista edellytyksistä, ensinnäkin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että tällä määräyksellä annettu suoja ulottuu varallisuusarvoisiin oikeuksiin, joista voidaan asianomaisen oikeusjärjestyksen perusteella johtaa saavutettu oikeusasema, joka mahdollistaa sen, että oikeuksien haltija käyttää niitä hyödykseen itsenäisesti (tuomio 22.1.2013, Sky Österreich, C-283/11, EU:C:2013:28, 34 kohta ja tuomio 3.9.2015, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. komissio, C-398/13 P, EU:C:2015:535, 60 kohta).

70      Toisin kuin Unkari väitti tältä osin istunnossa, on kuitenkin ilmeistä, että nyt kyseessä olevan kaltaisilla kiinteän omaisuuden käyttö- ja tuotto-oikeuksilla on, siltä osin kuin ne mahdollistavat sen, että niiden haltija käyttää omaisuutta ja nauttii omaisuudesta, varallisuusarvo, ja niiden johdosta kyseisellä haltijalla on saavutettu oikeusasema, joka mahdollistaa näiden käyttö- ja nautintaoikeuksien itsenäisen käyttämisen, ja näin on riippumatta siitä, onko näiden oikeuksien siirrettävyyttä rajoitettu vai onko se poissuljettu sovellettavan kansallisen lainsäädännön nojalla.

71      Maatalousmaiden tällaisten käyttö- ja tuotto-oikeuksien hankkimiseen sopimusteitse liittyy lähtökohtaisesti hinnan maksaminen. Nämä oikeudet mahdollistavat niiden haltijalle näistä maista nautinnan erityisesti taloudellisissa tarkoituksissa, jopa tarvittaessa maiden vuokraamisen kolmansille, ja ne kuuluvat siis perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.

72      Lisäksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklaa koskevasta oikeuskäytännöstä, joka perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan nojalla on otettava huomioon perusoikeuskirjan 17 artiklan tulkinnassa vähimmäissuojan tasona (ks. vastaavasti tuomio 15.3.2017, Al Chodor, C-528/15, EU:C:2017:213, 37 kohta; tuomio 13.6.2017, Florescu ym., C-258/14, EU:C:2017:448, 49 kohta ja tuomio 12.2.2019, TC, C-492/18 PPU, EU:C:2019:108, 57 kohta), käy lisäksi ilmi, että käyttöoikeutta tai käyttö- ja tuotto-oikeutta kiinteään omaisuuteen on pidettävä omaisuutena, joka saa mainitussa 1 artiklassa taattua suojaa (ks. mm. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 12.12.2001, Wittek v. Saksa, CE:ECHR:2002:1212JUD003729097, 43–46 kohta; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 16.11.2004, Bruncrona v. Suomi, CE:ECHR:2004:1116JUD004167398, 78 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 9.2.2006, Athanasiou ym. v. Kreikka, CE:ECHR:2006:0209JUD000253102, 22 kohta).

73      Toiseksi käyttö- ja tuotto-oikeuksia, jotka riidanalaisella lainsäädännöllä lakkautettiin, on – toisin kuin Unkari on väittänyt – pidettävä perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin laillisesti hankittuina.

74      Aluksi on syytä todeta, että – kuten tämän tuomion 8 ja 9 kohdassa on todettu – vuosina 1991 ja 1994 tehdyt lainmuutokset, joilla kiellettiin luonnollisia henkilöitä, jotka eivät ole Unkarin kansalaisia, ja oikeushenkilöitä hankkimasta maatalousmaata, eivät koskeneet tällaisten maiden käyttö- ja tuotto-oikeuden hankkimista. Vuoden 1994 viljelysmaalakia muutettiin vasta 1.1.2002 alkaen siten, ettei näillä luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä ollut enää mahdollisuutta myöskään perustaa maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeuksia sopimuksin.

75      Käyttö- ja tuotto-oikeudet, joita riidanalainen lainsäädäntö koskee, on siis perustettu maatalousmaihin ajankohtana, jolloin tällaisten oikeuksien perustamista ei kielletty voimassa olleessa kansallisessa lainsäädännössä.

76      Unkari ei ole osoittanut, että kansallisen valuuttavalvontalainsäädännön, johon se vetoaa, tarkoituksena olisi, että edellytyksenä sille, että ulkomailla asuvat henkilöt hankkivat käyttö- ja tuotto-oikeuksia, olisi hankinnan pätemättömyyden uhalla ollut valuutanvaihtolupa, eikä että muiden jäsenvaltioiden kansalaisten hankkimat käyttö- ja tuotto-oikeudet, jotka lakkautettiin riidanalaisella lainsäädännöllä, olisivat sovellettavan kansallisen lainsäädännön nojalla alun perin mitättömiä maatalousmaiden omistuksen hankintaan sovellettavien sääntöjen kiertämisen vuoksi.

77      Tältä osin – kuten komissio on todennut ja Unkari myöntänyt oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana – ei ole olemassa tuomioistuinratkaisua, jossa olisi todettu tällainen mitättömyys tällaisten käyttö- ja tuotto-oikeuksien tapauksessa. Komissio on sitä vastoin vedonnut unionin tuomioistuimessa Kúrian (ylin tuomioistuin, Unkari) 26.1.2010 antamaan tuomioon, jonka perusteluista käy selvästi ilmi, että pelkkä maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeuden perustaminen ei merkitse, että sopimuspuolten aikomuksena olisi ollut kiertää tällaisen maan myyntiin sovellettavaa lainsäädäntöä.

78      Lisäksi on niin, että vaikka Alkotmánybíróságin 21.7.2015 antamasta tuomiosta nro 25 tosin näyttää ilmenevän, että riidanalaisella lainsäädännöllä pyrittiin ainakin osittain poistamaan sellaisesta maatalousmaiden hankintakäytännöstä aiheutuvat oikeudelliset vaikutukset, jonka perusteella käyttö- ja tuotto-oikeutta sovellettiin ”epäasianmukaisesti”, tämä toteamus ei näytä vastaavan toteamusta siitä, että kaikki asianomaiset käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijat ovat syyllistyneet väärinkäytökseen. Kyseisessä tuomiossa korostetaan lisäksi, että riidanalaisella lainsäädännöllä peruutettiin asianomaiset käyttö- ja tuotto-oikeudet tulevaisuuden osalta mutta ei luokiteltu mitään aiempaa menettelyä lainvastaiseksi.

79      On lopuksi riidatonta, että toimivaltaiset Unkarin viranomaiset kirjasivat muualla kuin Unkarissa asuvien näin hankkimat käyttö- ja tuotto-oikeudet systemaattisesti kiinteistörekisteriin. Kuten asianosaiset myöntävät, tällainen kirjaaminen edellyttää, että asianomainen asiakirja on joko virallinen asiakirja tai asianajajan allekirjoittama yksityinen asiakirja, ja siitä seuraa kiinteistörekisteristä annetun lain 5 §:n mukaisesti, että asianomainen kiinteistötieto on olemassa, kunnes vastakkaista näyttöä esitetään. Komissio on lisäksi korostanut, että tämän lain 3 §:n nojalla, sellaisena kuin se oli voimassa 15.3.2014 saakka, tällä kirjaamisella oli konstitutiivinen vaikutus, mitä Unkari ei kiistä.

80      On siis riidatonta, että asianomaiset ovat yleensä voineet nauttia näistä oikeuksista ongelmitta käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijoina, joissakin tapauksissa hyvin monien vuosien ajan. He saivat vahvistusta oikeuksiinsa liittyvän oikeusvarmuuden osalta ensiksikin siitä, että ne kirjataan kiinteistörekisteriin; tämän jälkeen siitä, että kansalliset viranomaiset eivät ole ryhtyneet toimenpiteisiin kohtuullisessa ajassa näiden oikeuksien mitättömyyden toteamiseksi ja niiden rekisteröinnin poistamiseksi näistä rekistereistä, ja lopulta siitä, että näiden oikeuksien olemassaolo on vahvistettu lainsäädäntöteitse, koska vuoden 2012 lailla nro CCXIII, joka annettiin hieman yli vuotta aiemmin kuin riidanalainen lainsäädäntö, säädettiin näiden oikeuksien säilyttämisestä 1.1.2033 saakka.

81      Kolmanneksi – ja kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 136 ja 157 kohdassa – asianomaisia käyttö- ja tuotto-oikeuksia pidetään omistusoikeuden yhtenä osatekijänä, koska ne antavat haltijoilleen kaksi omistusoikeuden olennaista osatekijää eli oikeuden käyttää omaisuutta ja oikeuden kerätä sen tuotto. Riidanalaisella lainsäädännöllä lakkautetaan ex lege kaikki olemassa olevat asianomaisten maiden käyttö- ja tuotto-oikeudet, lukuun ottamatta niitä, jotka oli perustettu lähiomaisten kesken. Kyseisellä lakkauttamisella riistetään siis määritelmällisesti pakolla, kokonaan ja lopullisesti asianomaisilta nämä käyttö- ja tuotto-oikeudet mainittujen maiden omistajien hyväksi.

82      Tästä seuraa, että riidanalainen lainsäädäntö ei merkitse omaisuuden käytön rajoittamista vaan perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua omaisuuden riistämistä.

83      Tältä osin ei voi menestyä Unkarin istunnossa kehittelemä argumentaatio, jonka mukaan käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijoilla, joilta on näin viety nämä oikeudet, säilyisi mahdollisuus jatkaa asianomaisista maista nautintaa tekemällä vuokrasopimus omistajan kanssa. Tällaisen sopimuksen tekeminen riippuu näet yksinomaan omistajan suostumuksesta, eikä sen nojalla ole mahdollista palauttaa entiselle käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijalle esineoikeutta, joka tällä oli aiemmin ja joka on luonteeltaan erilainen kuin vuokrasopimuksesta johtuva henkilökohtainen oikeus. Lisäksi vuokrasopimuksen tekeminen johtaisi hänen osaltaan taakkoihin, joita hänellä ei olisi, jos hän olisi säilyttänyt oikeutensa.

84      Lisäksi on niin, että kun perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä määrätään, että ”keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan”, siinä ei tarkoiteta yksinomaan sellaista omaisuuden riistoa, jonka tarkoituksena on omaisuuden siirto viranomaisille. Niinpä toisin kuin Unkari on myös väittänyt tältä osin, se seikka, että viranomaiset eivät ole hankkineet asianomaisia käyttö- ja tuotto-oikeuksia, vaan niiden lakkaamisesta on seurannut, että kyseessä olevan maan täysi omistusoikeus palautuu omistajalle, ei vaikuta millään tavoin siihen, että näiden oikeuksien lakkauttaminen merkitsee niiden aiempien haltijoiden kannalta niiden riistämistä.

85      Huomautettakoon tältä osin myös, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan ensimmäisen kappaleen toisessa virkkeessä tarkoitettuna omaisuuden riistämisenä on pidettävä kansalliseen lainsäädäntöön perustuvaa kiinteistöjen omistusoikeuden pakollista luovutusta niiden omistajan ja niihin kohdistuvan pitkäaikaisen vuokraoikeuden haltijan välillä (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.2.1986, James ym. v. Yhdistynyt kuningaskunta, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, 27, 30 ja 38 kohta), sekä maatilan pakollista siirtoa henkilöltä toiselle maatalouden rationalisoimistarkoituksessa (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.2.1990, Håkansson ja Sturesson v. Ruotsi, CE:ECHR:1990:0221JUD001185585, 42–44 kohta).

86      Edellä tämän tuomion 69–85 kohdassa esitetystä seuraa, että riidanalaisella lainsäädännöllä toteutettu käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttaminen merkitsee perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua omaisuuden riistämistä.

87      Vaikka tässä määräyksessä ei ehdottomasti kielletä omaisuuden riistämistä, siinä määrätään kuitenkin, että se voi tapahtua vain yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että omaisuuden menetyksestä suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus.

88      Siltä osin kuin kyse on näistä vaatimuksista, on otettava huomioon myös täsmennykset, jotka sisältyvät perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohtaan; tämän määräyksen mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien käyttämistä voidaan rajoittaa, kunhan kyseisistä rajoituksista säädetään lailla ja kyseisten oikeuksien keskeistä sisältöä kunnioitetaan ja rajoitukset ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisesti välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

89      Perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan ja 52 artiklan 1 kohdan yhdessä lukeminen johtaa yhtäältä siihen, että kun vedotaan yleisen edun vaatimukseen omaisuuden riiston oikeuttamiseksi, perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisen suhteellisuusperiaatteen noudattamisesta on huolehdittava tämä vaatimus ja sen kattamat yleisen edun tavoitteet huomioon ottaen. Toisaalta tämä tulkinta merkitsee, että jollei tällaista omaisuuden riistämisen oikeuttavaa yleisen edun vaatimusta ole, tai vaikka tällainen yleisen edun vaatimus olisi osoitettu, mutta perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä asetetut edellytykset eivät täyty, tässä määräyksessä taattua omistusoikeutta loukataan.

2)     Oikeuttamisperusteet ja yleisen edun vaatimukset

i)     Maatalousmaiden hyödyntämiseen liittyvän yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin perustuva oikeuttamisperuste

90      Kuten tämän tuomion 31 ja 43 kohdasta käy ilmi, Unkari väittää, että vaikka riidanalaisen lainsäädännön katsottaisiin rajoittavan pääomien vapaata liikkuvuutta, tällä lainsäädännöllä, jolla maatalousmaihin kohdistuvien olemassa olevien käyttö- ja tuotto-oikeuksien voimassapysyttämisen edellytykseksi asetetaan se, että käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija on asianomaisten maiden omistajan lähiomainen, pyritään samalla sekä varaamaan maatalousmaiden omistus niillä työskenteleville henkilöille ja estämään näiden maiden hankkiminen puhtaasti keinottelutarkoituksiin, mahdollistamaan se, että uudet yritykset voivat hyödyntää niitä tehokkaasti, helpottamaan kokonsa puolesta elinkelpoisten ja kilpailukykyisten maatilojen perustamista ja torjumaan maatalousmaiden pirstoutumista sekä maaltapakoa ja maaseudun autioitumista.

91      On syytä palauttaa mieleen, että unionin tuomioistuin on tältä osin myöntänyt, että kansallisella lainsäädännöllä voidaan rajoittaa pääomien vapaata liikkuvuutta, jos sillä pyritään sellaisiin tavoitteisiin kuin maanomistajan itsensä harjoittaman maatalouden säilyttämiseen; siihen, että maatalouskiinteistöillä asuisivat ja niitä hyödyntäisivät pääasiallisesti niiden omistajat; maaseudun pysyvän asutuksen säilyttämiseen aluesuunnitteluun liittyvistä syistä; sekä käytettävissä olevan maan järkevän käytön edistämiseen hillittäessä kiinteistöalan paineita (tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 82 kohta).

92      Tämä koskee myös tavoitetta säilyttää sellainen maanomistuksen jakautuminen, joka mahdollistaa elinkelpoisten maatilojen kehittymisen ja alueiden sekä maisemien harmonisen hoidon (tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 83 kohta).

93      Käsiteltävässä asiassa on kuitenkin tärkeää tarkistaa – kuten tämän tuomion 59 kohdassa on muistutettu –, pyritäänkö riidanalaisella lainsäädännöllä tosiasiallisesti näin väitettyihin yleisen edun mukaisiin hyväksyttäviin tavoitteisiin ja onko se omiaan takaamaan niiden toteuttamisen ylittämättä sitä, mikä on tarpeen niiden saavuttamiseksi.

94      Tässä yhteydessä on myös huomautettava, että niiden oikeuttamisperusteiden tueksi, joihin jäsenvaltio voi vedota, on esitettävä asianmukaisia todisteita tai kyseisen jäsenvaltion toteuttaman rajoittavan toimenpiteen soveltuvuutta ja oikeasuhteisuutta koskeva analyysi sekä täsmällisiä tietoja, joilla sen väitteitä voidaan tukea (tuomio 26.5.2016, komissio v. Kreikka, C-515/15, EU:C:2016:359, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

95      Tältä osin on ensiksi syytä huomauttaa, että riidanalainen lainsäädäntö, siltä osin kuin sillä lakkautetaan kaikki maatalousmaan olemassa olevat käyttö- ja tuotto-oikeudet lukuun ottamatta niitä, joiden haltija on kyseisen maatalousmaan omistajan lähiomainen, ei näytä Unkarin esittämien tavoitteiden toteuttamiseen soveltuvalta eikä se ole suorassa yhteydessä kyseisiin tavoitteisiin.

96      Unkari ei nimittäin ole osoittanut syitä, joiden vuoksi sen oikeuden laadun perusteella, joka henkilöllä on maatalousmaahan, voitaisiin määrittää, hyödyntääkö asianomainen tätä maata itse vai ei, asuuko hän sen läheisyydessä vai ei, onko hän hankkinut sen mahdollisesti keinottelutarkoituksessa vai ei, tai onko hän omiaan myötävaikuttamaan elinkelpoisen ja kilpailukykyisen maatalouden säilymiseen ja kehittymiseen erityisesti torjumalla tilojen pirstoutumista.

97      Lisäksi kuten unionin tuomioistuin on jo todennut 6.3.2018 antamansa tuomion SEGRO ja Horváth (C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157) 87 kohdassa, tässä tapauksessa edellytetyn sukulaisuussuhteen olemassaolo käyttö- ja tuotto-oikeuden haltijan ja omistajan välillä ei ole omiaan takaamaan sitä, että käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija itse hyödyntää kyseistä maata ja ettei hän ole hankkinut kyseistä oikeutta puhtaasti keinottelutarkoituksessa. Samalla tavoin millään perusteella ei voida a priori katsoa, ettei omistajan perheen ulkopuolinen, tällaisen maan käyttö- ja tuotto-oikeuden hankkinut henkilö kykenisi itse hyödyntämään sitä ja että kyseinen hankinta olisi välttämättä tehty puhtaasti keinottelutarkoituksessa ilman minkäänlaista halua viljellä kyseistä maata.

98      Unkari ei myöskään ole osoittanut, millä tavoin tämä lähisukulaisuutta koskeva vaatimus voisi myötävaikuttaa elinkelpoisen ja kilpailukykyisen maatalouden säilymiseen ja kehittämiseen erityisesti torjumalla maa-alueiden pirstoutumista, tai mahdollistaa maaltapaon ja maaseudun autioitumisen torjumisen.

99      Toiseksi riidanalainen lainsäädäntö ylittää joka tapauksessa sen, mikä on tarpeen Unkarin esittämien tavoitteiden saavuttamiseksi.

100    Näyttää näet siltä, että olisi voitu toteuttaa muita toimenpiteitä, joilla pääomien vapaata liikkuvuutta olisi rajoitettu vähemmän kuin riidanalaisella lainsäädännöllä, sen varmistamiseksi, ettei maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudesta aiheutuisi, että kyseisten maiden hyödyntäminen lopetetaan. Tässä suhteessa olisi esimerkiksi ollut mahdollista vaatia, että käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija pysyttää kyseisen maan maatalouskäytössä hyödyntämällä tarvittaessa itse kyseistä maa-aluetta siten, että hyödyntämisen elinkelpoisuus varmistetaan (ks. vastaavasti tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth (C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 92 ja 93 kohta).

101    Unkari ei siis ole osoittanut, että riidanalaisella lainsäädännöllä pyrittäisiin todella sen väittämään maatalousmaiden hyödyntämiseen liittyvän yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen, eikä missään tapauksessa, että kyseinen lainsäädäntö olisi omiaan takamaan johdonmukaisella tavalla näiden tavoitteiden toteuttamisen ja että siinä rajoituttaisiin näiden tavoitteiden toteuttamiseksi tarpeellisiin toimenpiteisiin.

ii)  Kansallisen valuuttavalvontalainsäädännön rikkomiseen perustuva oikeuttamisperuste

102    SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdassa määrätään, että SEUT 63 artikla ei rajoita jäsenvaltioiden oikeutta toteuttaa kaikki toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä, jotta estetään jäsenvaltioiden lakien ja asetusten rikkominen, taikka säätää pääomanliikkeitä koskevista ilmoitusmenettelyistä hallinnollisten tietojen tai tilastotietojen saamiseksi taikka toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta. SEUT 65 artiklan 3 kohdan mukaan nämä toimenpiteet ja menettelyt eivät kuitenkaan saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään taikka SEUT 63 artiklassa tarkoitetun pääomien ja maksujen vapaan liikkuvuuden peiteltyä rajoittamista.

103    Tältä osin on syytä muistuttaa, että koska SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdassa poiketaan pääomien vapaan liikkuvuuden perusperiaatteesta, sitä on tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 96 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

104    Unkari väittää käsiteltävänä olevassa asiassa, että koska maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet hankittiin ennen 1.1.2002 ja koska ne kuuluivat tuolloin sovelletussa kansallisessa valuuttavalvontalainsäädännössä tarkoitetuille muille kuin Unkarissa asuville henkilöille, niiden edellytyksenä oli kyseisen lainsäädännön perusteella Unkarin keskuspankin antama lupa. Unkarin mukaan tällaisia valuutanvaihtolupia ei kuinkaan ole koskaan pyydetty tällaisia hankintoja varten, joten hankinnat ovat pätemättömiä.

105    Tältä osin on ensiksi huomattava, että kuten tämän tuomion 76 kohdasta ilmenee, Unkari ei ole osoittanut, että kansallisen valuuttavalvontalainsäädännön, johon se viittaa, tarkoituksena olisi, että se, että muut kuin Unkarissa asuvat henkilöt hankkivat käyttö- ja tuotto-oikeuksia, edellyttää valuutanvaihtolupaa hankinnan pätemättömyyden uhalla. Se ei ole myöskään osoittanut, että riidanalainen lainsäädäntö olisi annettu sen vuoksi, että olisi haluttu korjata tämän kansallisen valuuttavalvontalainsäädännön rikkomiset.

106    Näistä kahdesta näkökohdasta ensimmäisestä on syytä todeta lisäksi, että vaikka se, että tietyt riidanalaisella lainsäädännöllä lakkautetut käyttö- ja tuotto-oikeudet olivat alun perin päteviä, edellytti valuutanvaihtolupaa, komissio esitti unionin tuomioistuimessa otteita Kúrian 28.6.2010 antamasta lausunnosta nro 1/2010 ja sen antamasta tuomiosta (asia BH2000.556), joiden sanamuotoon perustuva analyysi osoittaa, että vuoden 1959 siviililain nro IV 237 §:n 2 momentin – joka oli voimassa ajankohtana, jolloin kansallinen valuuttavalvontalainsäädäntö, johon on vedottu, kumottiin – mukaan siitä ajankohdasta lähtien, jolloin lupa sopimuksen tekemistä varten lakkaa olemasta tarpeen, on sopimusta, joka on tehty lupaa hankkimatta, pidettävä lopullisesti ja pätevästi tehtynä.

107    Jälkimmäisestä näkökohdasta on syytä muistuttaa, että riidanalaisessa lainsäädännössä säädetään, että sellaisten henkilöiden hallussa olevat maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet, jotka eivät voi todistaa olevansa kyseisen maan omistajan lähiomaisia, lakkaavat systemaattisesti. Tällä lähiomaisuutta koskevalla kriteerillä ei kuitenkaan ole mitään yhteyttä kansalliseen valuuttavalvontalainsäädäntöön. On lisäksi kiistatonta, kuten muun muassa tämän tuomion 42 kohdasta ilmenee, että riidanalaisen lainsäädännön mukaista käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkaamista sovelletaan paitsi muihin kuin Unkarissa asuviin henkilöihin, myös Unkarissa asuviin henkilöihin ja tähän jäsenvaltioon sijoittautuneisiin oikeushenkilöihin, joita ei kuitenkaan koske kansallinen valuuttavalvontalainsäädäntö, johon on vedottu.

108    Toiseksi ja joka tapauksessa pitkään kiinteistörekisteriin kirjattuina olleiden käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttaminen ex lege, joka toteutettiin yli 10 vuotta sen jälkeen, kun mainittu kansallinen valuuttavalvontalainsäädäntö kumottiin, ei ole oikeasuhteinen toimenpide. Kansallisen valuuttavalvontalainsäädännön mahdollisesta rikkomisesta seuraamuksia alun perin määrättäessä olisi voitu toteuttaa vaikutuksiltaan suppeampia toimenpiteitä, kuten hallinnollisia seuraamusmaksuja (tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 106 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

109    Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että Unkari ei ole osoittanut, että kansallinen valuuttavalvontalainsäädäntö, johon se vetoaa, olisi voinut vaikuttaa niiden käyttö- ja tuotto-oikeuksien pätevyyteen, joita riidanalainen lainsäädäntö koskee; että viimeksi mainittu olisi annettu tämän valuuttavalvontalainsäädännön mahdollisten rikkomisten korjaamiseksi; eikä missään tapauksessa – ja vaikka riidanalaisella lainsäädännöllä olisikin tosiasiallisesti pyritty tällaiseen tavoitteeseen –, että sillä toteutettu käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttaminen olisi oikeassa suhteessa tähän tavoitteeseen nähden ja hyväksyttävä SEUT 65 artiklan perusteella.

iii)  Yleisen järjestyksen suojelemiseksi tapahtuvaan kansallisen lainsäädännön kiertämisen torjumiseen perustuva oikeuttamisperuste

110    Kuten tämän tuomion 102 kohdassa on muistutettu, SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdassa määrätään muun muassa, ettei SEUT 63 artikla rajoita jäsenvaltioiden oikeutta toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta perusteltuja.

111    Tässä tapauksessa Unkari väittää, että käyttö- ja tuotto-oikeudet, jotka riidanalaisella lainsäädännöllä lakkautettiin, on hankittu kiertämällä sitä lakiin perustuvaa kieltoa, jonka mukaan luonnolliset henkilöt, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, ja oikeushenkilöt eivät saaneet hankkia maatalousmaata omistukseensa, ja että ne olivat näin ollen alun perin mitättömiä, minkä vuoksi Unkarin lainsäätäjä päätti korjata tällaiset väärinkäytökset ex lege

112    Tältä osin muistutettakoon kansallisen lain kiertämiseen tarkoitettujen käytäntöjen torjumisen osalta, että unionin tuomioistuin on tosin jo hyväksynyt, että toimenpide, jolla rajoitetaan perusvapautta, voi mahdollisesti olla oikeutettu silloin, kun sillä torjutaan täysin keinotekoisia järjestelyjä, joilla pyritään kiertämään asianomaisen kansallisen lainsäädännön vaikutusta (tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 114 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

113    On kuitenkin niin – ensiksikin ja kuten tämän tuomion 76–80 kohdassa on jo todettu –, että Unkari ei ole osoittanut, että käyttö- ja tuotto-oikeudet, joihin riidanalainen lainsäädäntö vaikuttaa, eli maatalousmaihin kohdistuvat oikeudet, jotka oikeushenkilöt ja muiden jäsenvaltioiden kansalaiset ovat perustaneet ennen vuotta 2002, olisivat olleet sovellettavan kansallisen lainsäädännön nojalla pätemättömiä eräiden tämän lainsäädännön sääntöjen kiertämisen vuoksi.

114    Toiseksi tämän tuomion 112 kohdassa mainitun kaltainen oikeuttamisperuste on oikeuskäytännön mukaan hyväksyttävissä vain, jos se koskee nimenomaisesti keinotekoisia järjestelyjä, joilla pyritään kiertämään asianomaisen kansallisen lainsäädännön vaikutusta. Tämä sulkee pois erityisesti väärinkäytöstä koskevan yleisen olettaman, joka riittäisi oikeuttamaan pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksen (ks. vastaavasti tuomio 19.11.2009, komissio v. Italia, C-540/16, EU:C:2018:157, 115 ja 116 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

115    Jotta toimenpide, jolla pyritään tällaiseen nimenomaan täysin keinotekoisten järjestelyjen torjumista koskevaan tavoitteeseen, olisi suhteellisuusperiaatteen mukainen, sen olisi päinvastoin mahdollistettava se, että kansalliset tuomioistuimet voivat tehdä tapauskohtaisen tutkimuksen siten, että ne ottavat huomioon kunkin yksittäistapauksen erityispiirteet ja nojautuvat objektiivisiin seikkoihin, jotta otettaisiin huomioon asianomaisten henkilöiden väärinkäyttöä tai petosta merkitsevä käyttäytyminen (tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 117 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

116    On todettava, että riidanalainen lainsäädäntö ei täytä mitään tämän tuomion 114 ja 115 kohdassa mainituista vaatimuksista.

117    Ensiksikin tämän tuomion 78 kohdassa mainittuun Alkotmánybíróságin 21.7.2015 antamaan tuomioon nro 25 ei sisälly mitään toteamusta asianomaisten käyttö- ja tuotto-oikeuksien haltijoiden väärinkäytöksistä ja siinä korostetaan, että näiden käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttamista riidanalaisella lainsäädännöllä pidettiin tarpeellisena etenkin uudella oikeudellisella järjestelmällä halutun kansallisen strategisen tavoitteen eli sen, että maatalousmaiden tuli olla yksinomaan niillä työskentelevien luonnollisten henkilöiden omistamia, täysimääräiseksi toteuttamiseksi.

118    Näin ollen ei ole osoitettu, että riidanalaisella lainsäädännöllä pyrittäisiin nimenomaisesti torjumaan menettelyjä, joilla oli luotu keinotekoisia järjestelyjä, joilla pyrittiin välttämään maatalousmaiden hankintaan liittyvän kansallisen lainsäädännön vaikutusta.

119    Toiseksi ja missään tapauksessa pelkästään siitä seikasta, että maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeuden haltija on oikeushenkilö tai luonnollinen henkilö, joka ei ole kyseisen maan omistajan lähiomainen, ei kohtuullisesti ottaen voida päätellä, että kyseinen henkilö olisi tällaista käyttö- ja tuotto-oikeutta hankkiessaan syyllistynyt väärinkäyttöön. Kuten tämän tuomion 114 kohdassa on todettu, väärinkäytöstä koskevaa yleistä olettamaa ei voida hyväksyä (ks. vastaavasti tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 121 kohta).

120    Näiden väärinkäytösten torjumiseksi voitaisiin ajatella pääomien vapaata liikkuvuutta vähemmän rajoittavia muita toimenpiteitä, kuten seuraamuksia tai kansallisessa tuomioistuimessa käytäviä erityisiä mitättömyysmenettelyitä, joiden avulla voitaisiin torjua mahdolliset toteen näytetyt sovellettavan kansallisen lainsäädännön kiertämiset, edellyttäen, että nämä toimenpiteet ovat muiden unionin oikeudesta johtuvien vaatimusten mukaisia (ks. vastaavasti tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 122 kohta).

121    Unkarin tältä osin esittämiä, budjettiin ja oikeuskeinojen taloudellisuuteen liittyviä perusteluja ei voida hyväksyä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan nimittäin pelkästään taloudellisia syitä ei voida pitää sellaisina yleistä etua koskevina pakottavina syinä, joiden vuoksi perussopimuksessa taatun perusvapauden rajoittaminen voisi olla oikeutettua. Tämä koskee myös täysin hallinnollisia syitä (tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth, C-52/16 ja C-113/16, EU:C:2018:157, 123 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

122    Tästä seuraa, ettei riidanalaisesta lainsäädännöstä aiheutuvaa pääomien vapaan liikkuvuuden rajoittamista voida oikeuttaa pyrkimyksellä torjua sellaiset täysin keinotekoiset järjestelyt, joiden tavoitteena olisi ollut välttää maatalouskiinteistöjen hankinnan alalla sovellettavan kansallisen lainsäädännön vaikutukset.

iv)  Perusoikeuskirjan 17 artiklassa tarkoitettujen yleisen edun vaatimusten ja korvausjärjestelmän puuttuminen

123    Siltä osin kuin kyse on perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta omaisuuden riistämisestä, jonka asianomaisten käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttaminen saa aikaan, on lisättävä – huomioon ottaen tämän tuomion 87–89 artiklassa mainitut vaatimukset, joiden noudattamista tämän riiston hyväksyttävyys edellyttää –, että tästä lakkauttamisesta säädetään lailla.

124    Lisäksi on niin, että vaikka maatalousmaiden hyödyntämiseen liittyvät yleisen edun mukaiset tavoitteet, kuten tämän tuomion 91 ja 92 kohdassa mainitut, tai tavoitteet, joilla pyritään korjaamaan kansallisen valuuttavalvontalainsäädännön rikkomiset tai torjumaan väärinkäytökset, joilla on yritetty kiertää sovellettavaa kansallista lainsäädäntöä, tosin voivat kuulua yhden tai useamman kyseisessä määräyksessä tarkoitetun yleisen edun vaatimuksen alaan, tämän tuomion 101 kohdasta käy kuitenkin ilmi, että Unkari ei tässä tapauksessa ole millään tavoin osoittanut, että käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttamisella ex lege, joka toteutettiin riidanalaisella lainsäädännöllä, tosiasiallisesti pyritään näihin maatalousmaiden hyödyntämiseen liittyviin tavoitteisiin, eikä missään tapauksessa, että lakkauttaminen olisi omiaan niiden saavuttamiseksi tai edes tältä kannalta tarpeen. Lisäksi ja kun otetaan huomioon tämän tuomion 109 ja 122 kohdassa tehdyt toteamukset, riidanalaisella lainsäädännöllä toteutetun kaltaisen käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttamisen ex lege ei voida myöskään katsoa tapahtuneen kansallisen valuuttavalvontalainsäädännön rikkomisten korjaamiseksi tai tällaisten väärinkäytösten torjumiseksi, koska tällaisia rikkomisia ja väärinkäytöksiä ei ole näytetty toteen, eikä sen voida missään tapauksessa katsoa täyttävän tämän tuomion 89 kohdassa mainittua suhteellisuusvaatimusta.

125    Riidanalainen lainsäädäntö ei missään tapauksessa täytä perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä asetettua vaatimusta siitä, että käyttö- ja tuotto-oikeuden menetyksen kaltaisesta omaisuuden riistämisestä suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus.

126    Saman määräyksen mukaan keneltäkään ei voida riistää hänen omaisuuttaan paitsi ”laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä”, joten tästä korvauksesta, joka on siis yksi omaisuuden riistolle perusoikeuskirjassa asetetuista edellytyksistä, on siis säädettävä lailla. Tästä seuraa, että kansallisessa lainsäädännössä, jolla riistetään omaisuutta, on säädettävä selvästi ja täsmällisesti, että riisto oikeuttaa korvaukseen, sekä korvauksen edellytykset. On kuitenkin todettava, että riidanalaiseen lainsäädäntöön ei sisälly lainkaan säännöksiä, joissa vahvistettaisiin niiden, joilta käyttö- ja tuotto-oikeudet on viety, oikeus korvaukseen ja säädettäisiin korvausjärjestelystä.

127    Tältä osin Unkarin puolustuksessaan esittämä viittaus siviilioikeuden yleisiin sääntöihin ei voi täyttää perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdasta johtuvia vaatimuksia. Lisäksi on niin, että vaikka jäsenvaltio voisi tämän määräyksen perusteella laillisesti velvoittaa yksityiset maksamaan korvaukset omaisuuden riistosta, joka johtuu yksinomaan valtiosta, on todettava, että tällainen viittaus aiheuttaisi tässä tapauksessa sen, että käyttö ja tuotto-oikeuksien haltijat joutuisivat perimään heille maanomistajilta mahdollisesti tulevia korvauksia menettelyissä, jotka voivat osoittautua pitkiksi ja kalliiksi. Tällaisten siviilioikeuden sääntöjen perusteella ei voida helposti ja riittävän täsmällisesti tai ennakoitavasti ratkaista, voidaanko korvauksia tosiasiallisesti saada tällaisten menettelyjen päätteeksi, eikä tietää niiden laatua ja määrää.

128    Tältä osin on myös huomattava, että siltä osin kuin kyse on Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklasta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun yksilön omaisuutta pakkolunastetaan, on oltava olemassa menettely, jolla varmistetaan pakkolunastuksen seurausten kokonaisarviointi eli korvauksen myöntäminen pakkolunastetun omaisuuden arvon perusteella, korvauksen saajien määrittäminen ja kaikki muut pakkolunastukseen liittyvät kysymykset (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 9.10.2003, Biozokat A. E. v, Kreikka, CE:ECHR:2003:1009JUD006158200, 29 kohta).

129    Kun otetaan huomioon tämän tuomion 123–128 kohdassa esitetyt seikat, on todettava, että riidanalaisella lainsäädännöllä toteutettava omaisuuden riistäminen ei ole oikeutettu yleisen edun vaatimuksen perusteella, eikä siihen myöskään ole liitetty oikeudenmukaisen korvauksen maksamista kohtuullisessa ajassa koskevaa järjestelmää. Kyseinen lainsäädäntö siis loukkaa perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa taattua omistusoikeutta.

c)     Päätelmät

130    Kaiken edellä esitetyn perusteella on pääteltävä yhtäältä, että Unkari ei ole osoittanut, että riidanalaisella lainsäädännöllä toteutetulla muiden jäsenvaltioiden kuin Unkarin kansalaisten hallussa suoraan tai välillisesti olevien käyttö- ja tuotto-oikeuksien lakkauttamisella pyrittäisiin takaamaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä hyväksyttyjen tai SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdassa mainittujen yleisen edun mukaisten tavoitteiden toteuttaminen, eikä Unkari ole osoittanut, että tämä lakkauttaminen olisi asianmukaista ja johdonmukaista tai edes rajoittuisi näiden tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeellisiin toimenpiteisiin. Toisaalta tämä lakkauttaminen ei ole perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukaista. Tästä seuraa, että pääomien vapaan liikkuvuuden esteitä, jotka näin syntyvät sellaisen omaisuuden riistämisestä, joka on hankittu pääomalla, joka nauttii SEUT 63 artiklassa vahvistettua suojaa, eivät voi olla oikeutettuja.

131    Näissä olosuhteissa on todettava, että koska Unkari on antanut riidanalaisen lainsäädännön ja siten lakkauttanut ex lege muiden jäsenvaltioiden kansalaisten hallussa suoraan tai välillisesti olevat Unkarissa sijaitsevaan maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet, se on jättänyt noudattamatta SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan mukaisia velvoitteitaan.

VI     Oikeudenkäyntikulut

132    Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut, että Unkari velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska Unkari on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)      Koska Unkari on antanut maa- ja metsätalousmaan vaihdannasta vuonna 2013 annettuun lakiin nro CXXII liittyvistä erinäisistä säännöksistä ja siirtymätoimenpiteistä annetun lain nro CCXII (mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény) 108 §:n 1 momentin ja siten lakkauttanut ex lege muiden jäsenvaltioiden kansalaisten hallussa suoraan tai välillisesti olevat Unkarissa sijaitsevaan maa- ja metsätalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet, se on jättänyt noudattamatta SEUT 63 artiklan ja Euroopan perusoikeuskirjan 17 artiklan mukaisia velvoitteitaan.

2)      Unkari velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Allekirjoitukset


*      Oikeudenkäyntikieli: unkari.