Language of document : ECLI:EU:C:2019:468

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE

od 6. lipnja 2019.(1)

Predmet C233/18

Zubair Haqbin

protiv

Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio arbeidshof te Brussel (Viši radni sud u Bruxellesu, Belgija))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Politika azila – Direktiva 2013/33/EU – Standardi za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Članak 20. – Ograničavanje ili ukidanje materijalnih uvjeta prihvata – Sankcije koje se primjenjuju za teška kršenja pravila u centru za smještaj ili opasno nasilno ponašanje – Nasilje koje počini maloljetnik bez pratnje – Nacionalni propis kojim se predviđa privremeno isključenje prava na materijalnu pomoć – Usklađenost – Povelja Europske unije o temeljnim pravima”






I.      Uvod

1.        Svojim prethodnim pitanjima arbeidshof te Brussel (Viši radni sud u Bruxellesu, Belgija) pita Sud da pojasni smisao odredbi predviđenih člankom 20. stavkom 4. Direktive 2013/33/EU(2) na način da odredi može li država članica i na koji način isključiti iz prava na materijalne uvjete prihvata maloljetnika bez pratnje zbog teškog kršenja pravila u centru za smještaj ili zbog opasnog nasilnog ponašanja.

2.        Zahtjev za prethodnu odluku upućen je u okviru spora između Zubaira Haqbina, maloljetnika bez pratnje afganistanskog državljanstva, i Federaal agentschapa voor de opvang van asielzoekers (Savezna agencija za prihvat tražitelja azila, Belgija)(3). Uzimajući u obzir težinu nasilja koje je počinio Z. Haqbin, Fedasil je protiv njega donio sankciju, kojom mu se privremeno ukidaju materijalni uvjeti prihvata. Ta je sankcija podrazumijevala ne samo isključenje iz prihvatnog objekta već i uskraćivanje svih povezanih usluga.

3.        U skladu s presudama od 27. rujna 2012., Cimade i GISTI(4) i od 27. veljače 2014., Saciri i dr.(5), Sud se poziva da pojasni način na koji se država članica domaćin mora brinuti o podnositelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu(6) kad je riječ o maloljetniku bez pratnje koji je svojim ponašanjem ugrozio osoblje i druge korisnike prihvatnog objekta.

II.    Pravni okvir

A.      Pravo Unije

4.        U skladu s člankom 1. Direktive 2013/33, njezin je cilj utvrditi standarde za prihvat podnositelja zahtjeva u državama članicama.

5.        U uvodnim izjavama 9., 14., 25. i 35. te direktive navodi se:

„(9)      Pri primjeni ove Direktive države članice bi trebale nastojati osigurati potpuno pridržavanje načela interesa djeteta i cjelovitosti obitelji u skladu s Poveljom Europske unije o temeljnim pravima[(7)], Konvencijom Ujedinjenih naroda o pravima djeteta iz 1989.[(8)] odnosno […] [K]onvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda[(9)].

[…]

(14)      Prihvat osoba s posebnim potrebama u vezi s prihvatom trebao bi biti glavna briga nacionalnih tijela kako bi se osiguralo da takav prihvat bude posebno koncipiran radi zadovoljavanja njihovih posebnih potreba u vezi s prihvatom.

[…]

(25)      Mogućnost zloporabe sustava za prihvat trebalo bi ograničiti preciznim utvrđivanjem okolnosti pod kojima se materijalni uvjeti prihvata za podnositelje zahtjeva mogu smanjiti ili ukinuti uz istovremeno osiguravanje dostojnog životnog standarda za sve podnositelje zahtjeva.

[…]

(35)      Ovom se Direktivom poštuju temeljna prava i čuvaju načela koja su posebno priznata u [Povelji]. Ovom se Direktivom nastoji posebno osigurati puno poštovanje ljudskog dostojanstva i poticati primjenu članaka 1., 4., 6., 7., 18., 21., 24. i 47. Povelje te je treba na odgovarajući način provoditi.”

6.        Članak 2. navedene direktive, naslovljen „Definicije”, određuje:

„Za potrebe ove Direktive:

[…]

(d)      ‚maloljetnik’: znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva mlađa od 18 godina;

(e)      ‚maloljetnik bez pratnje’: znači maloljetnik koji dolazi na državno područje država članica bez pratnje odrasle osobe koja je za njega odgovorna, bilo prema pravu ili praksi dotične države članice tako dugo dok ta osoba stvarno ne preuzme brigu o njemu; definicija uključuje i maloljetnika koji je ostao bez pratnje nakon što je ušao na državno područje država članica;

(f)      ‚uvjeti prihvata’: znači sve mjere koje države članice donose u korist podnositelja zahtjeva u skladu s ovom Direktivom;

(g)      ‚materijalni uvjeti prihvata’: znači uvjeti prihvata koji uključuju smještaj, hranu i odjeću dane u naravi ili u obliku novčane naknade ili u vaučerima ili u kombinaciji svih triju kao i novčanu naknadu za svakodnevne troškove;

[…]

(i)      „centar za smještaj’: znači svako mjesto koje se upotrebljava za zajednički smještaj podnositelja zahtjeva;

[…]

7.        Članak 17. Direktive 2013/33, naslovljen „Opća pravila o materijalnim uvjetima prihvata i zdravstvenoj skrbi”, u stavku 2. određuje:

„Države članice osiguravaju da materijalni uvjeti prihvata pružaju odgovarajući životni standard podnositeljima zahtjeva koji osigurava njihovu egzistenciju i štiti njihovo fizičko i duševno zdravlje.

Države članice osiguravaju da se taj životni standard u skladu s člankom 21. postigne u posebnom položaju ranjivih osoba i u vezi s položajem zadržanih osoba.”

8.        Članak 20. te direktive, jedina odredba poglavlja III., naslovljen „Ograničavanje ili ukidanje materijalnih uvjeta prihvata”, glasi kako slijedi:

„1.      Države članice mogu ograničiti ili, u iznimnim ili valjano utemeljenim slučajevima, ukinuti materijalne uvjete prihvata kada podnositelj zahtjeva:

(a)      napusti mjesto boravišta koje je odredilo nadležno tijelo i pritom ga o tome ne obavijesti ili, ako se traži, bez odobrenja; ili

(b)      ne ispunjava obveze javljanja ili zahtjeva u vezi s obavješćivanjem ili sudjelovanjem u osobnim razgovorima vezanim uz postupak azila tijekom razumnog razdoblja koje je utvrđeno nacionalnim pravom; ili

(c)      podnese naknadni zahtjev kako je definirano u članku 2. točki (q) Direktive 2013/32/EU [Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite(10)].

[…]

2.      Države članice mogu također ograničiti materijalne uvjete prihvata kada utvrde da podnositelj zahtjeva bez opravdana razloga nije podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu čim je to bilo praktički izvedivo nakon dolaska u tu državu članicu.

3.      Države članice mogu ograničiti ili ukinuti materijalne uvjete prihvata kada podnositelj zahtjeva utaji financijska sredstva i zbog toga je neutemeljeno imao korist od materijalnih uvjeta prihvata.

4.      Države članice mogu odrediti sankcije koje se primjenjuju za teška kršenja pravila u centrima za smještaj te za opasno nasilno ponašanje.

5.      Odluke o ograničavanju ili ukidanju materijalnih uvjeta prihvata iz stavaka 1., 2., 3. i 4. ovog članka donose se pojedinačno, objektivno i nepristrano i za njih se navode razlozi. Odluke se temelje na posebnom položaju predmetne osobe, posebno u vezi s osobama iz članka 21. i pritom uzima u obzir načelo proporcionalnosti. Države članice u svim okolnostima osiguravaju pristup zdravstvenoj zaštiti u skladu s člankom 19. te svim podnositeljima zahtjeva osiguravaju dostojanstven životni standard.

6.      Države članice osiguravaju da se materijalni uvjeti prihvata ne ograničavaju ili ukidaju prije nego što se donese odluka u skladu sa stavkom 5.”

9.        Poglavlje IV. Direktive 2013/33, naslovljeno „Odredbe vezane uz ranjive osobe”, sadržava među ostalim članke 21. do 24.

10.      Članak 21. te direktive, naslovljen „Opće načelo”, predviđa da države članice pri prenošenju navedene direktive u nacionalno pravo uzimaju u obzir poseban položaj ranjivih osoba, među ostalim, maloljetnika i maloljetnika bez pratnje.

11.      Članak 22. Direktive 2013/33, naslovljen „Ocjena posebnih potreba ranjivih osoba u vezi s prihvatom”, u stavku 1. trećem podstavku i stavku 3. određuje:

„Države članice osiguravaju da potpora koja se pruža podnositeljima zahtjeva s posebnim potrebama u vezi s prihvatom u skladu s ovom Direktivom tijekom čitavog postupka azila uzima u obzir njihove posebne potrebe u vezi s prihvatom, te osiguravaju odgovarajuće praćenje njihova položaja.

[…]

3.      Samo za ranjive osobe u skladu s člankom 21. može se smatrati da imaju posebne potrebe u vezi s prihvatom i tako imaju pravo na posebnu potporu koja se daje u skladu s ovom Direktivom.”

12.      U članku 23. te direktive, koji se odnosi na maloljetnike, navodi se:

„1.      Najbolji interes djeteta primarna je briga država članica pri provedbi odredaba ove Direktive koje se odnose na maloljetnike […]

2.      Pri ocjeni najboljih interesa djeteta, države članice na odgovarajući način posebno uzimaju u obzir sljedeće čimbenike:

[…]

(b)      dobrobit i socijalni razvoj djeteta, i pritom posebno vode računa o sredini iz koje maloljetnik potječe;

(c)      pitanja vezana uz sigurnost i zaštitu, posebno kada postoji opasnost da je maloljetnik žrtva trgovine ljudima;

[…]”

13.      Članak 24. navedene direktive, koji se odnosi na maloljetnike bez pratnje, u stavku 2. predviđa:

„Maloljetnike bez pratnje, koji podnose zahtjev za međunarodnu zaštitu, od trenutka kada im je dopušten ulaz na državno područje do trenutka kada moraju napustiti državu članicu u kojoj je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen, ili se razmatra, smješta se:

[…]

(c)      u centru za smještaj s posebnim mogućnostima zbrinjavanja za maloljetnike;

(d)      u drugim smještajnim kapacitetima primjerenim za maloljetnike.

[…]”

B.      Belgijsko pravo

14.      Wet betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen (Zakon o prihvatu tražitelja azila i određenih drugih kategorija stranaca)(11) od 12. siječnja 2007. u trenutku nastanka činjenica iz glavnog postupka još nije bio izmijenjen u svrhu prenošenja Direktive 2013/33.

15.      U skladu s člankom 2. točkom 6. Zakona o prihvatu, materijalna pomoć definira se kao „pomoć koju dodjeljuje [Fedasil] ili njegov partner u prihvatnom objektu i koja, među ostalim, uključuje smještaj, obroke, odjeću, liječničku skrb, socijalnu i psihološku potporu te novčanu naknadu za svakodnevne troškove. Ona uključuje i pristup besplatnoj pravnoj pomoći, uslugama kao što su usmeno prevođenje i osposobljavanje te programu dobrovoljnog povratka”.

16.      Članak 3. prvi stavak tog zakona određuje da „[s]vaki tražitelj azila ima pravo na prihvat koji mu omogućuje dostojanstven život”.

17.      Članak 5. navedenog zakona pojašnjava da se, „[n]e dovodeći u pitanje […] knjigu III. glavu III., koja se odnosi na stegovne mjere i sankcije, materijalna pomoć opisana u ovom zakonu ne može ni u kojem slučaju ukinuti”.

18.      Knjiga III. glava III. Zakona o prihvatu, naslovljena „Stegovne mjere i sankcije”, u članku 45. određuje:

„Protiv korisnika prihvata može se izreći sankcija zbog teškog kršenja uvjeta i pravila rada koji se primjenjuju na prihvatne objekte iz članka 19. Pri odabiru sankcije uzima se u obzir priroda i težina kršenja, kao i konkretne okolnosti u kojima je ono počinjeno.

Mogu se izreći samo sljedeće sankcije:

[…]

7°      privremeno isključenje iz prava na materijalnu pomoć u prihvatnom objektu u razdoblju od najviše jednog mjeseca.

Sankcije izriče direktor ili voditelj prihvatnog objekta. Sankciju iz stavka 2. točke 7° treba potvrditi glavni direktor [Fedasila] u roku od tri radna dana nakon što direktor ili voditelj prihvatnog objekta donese sankciju. Ako sankcija privremenog isključenja ne bude potvrđena u tom roku, ona se automatski ukida.

Tijelo koje je izreklo sankcije može ih tijekom njihova izvršavanja smanjiti ili ukinuti.

Odluka o izricanju sankcije donosi se objektivno i nepristrano i mora biti obrazložena.

Uz iznimku sankcije iz stavka 2. točke 7°, provedba sankcije ni u kojem slučaju ne može imati za učinak potpuno ukidanje materijalne pomoći dodijeljene na temelju ovog zakona niti do smanjenja pristupa liječničkoj skrbi. Na temelju sankcije iz stavka 2. točke 7° osobi protiv koje je donesena onemogućuje se korištenje ijednim oblikom prihvata osim pristupa liječničkoj skrbi, koji je predviđen člancima 24. i 25. Zakona.

Sankcija iz stavka 2. točke 7° može se izreći samo u slučaju vrlo teškog kršenja pravilnika o unutarnjem redu prihvatnog objekta kojim se ugrožava osoblje ili drugi korisnici prihvatnog objekta ili zbog kojeg nastaju jasni rizici za sigurnost ili poštovanje javnog reda u prihvatnom objektu.

Osobu protiv koje se izriče sankcija privremenog isključenja treba saslušati prije donošenja te sankcije.

[…]”

III. Činjenice u glavnom postupku i prethodna pitanja

A.      Činjenice

19.      Z. Haqbin, afganistanski državljanin, podnio je 23. prosinca 2015. belgijskim tijelima zahtjev za međunarodnu zaštitu kao maloljetnik bez pratnje. Primljen je u prihvatni centar u Sugnyju, a zatim u Broechemu (Belgija) te mu je u skladu s primjenjivim nacionalnim zakonodavstvom dodijeljen „skrbnik” koji ga zastupa i pomaže mu(12).

20.      Z. Haqbin sudjelovao je 18. travnja 2016. u nasilju u koje su bili uključeni korisnici prihvatnog centra u Broechemu različitog etničkog podrijetla. Policija je tada provela administrativno uhićenje Z. Haqbina, a zatim ga je 19. travnja 2016. pustila na slobodu. Istog je dana direktor tog prihvatnog centra odlučio izreći Z. Haqbinu stegovnu sankciju predviđenu člankom 45. Zakona o prihvatu(13). Ta sankcija podrazumijeva ne samo privremeno isključenje maloljetnika iz prihvatnog centra već i uskraćivanje svih povezanih usluga, kao što su obroci, odjeća, aktivnosti i, uz iznimku hitne medicinske pomoći, ukidanje liječničke skrbi, te socijalne i psihološke potpore.

21.      Tu je odluku 21. travnja 2016. potvrdio glavni direktor Fedasila u skladu s primjenjivim nacionalnim zakonodavstvom.

22.      Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je potom dotična osoba od 19. do 21. travnja 2016. i od 24. travnja do 1. svibnja 2016. noći provela u briselskom parku Maximilien. U tom je razdoblju, 25. travnja 2016., skrbnik Z. Haqbina podnio tužbu arbeidsrechtbanku te Antwerpen (Radni sud u Antwerpenu, Belgija)(14) kojom se tražila suspenzija mjere isključenja. Taj je zahtjev odbijen zbog nepostojanja krajnje hitnosti, s obzirom na to da Z. Haqbin nije dokazao da nije imao smještaj.

23.      Z. Haqbin primljen je 4. svibnja 2016. u prihvatni centar u Poelkapelleu (Belgija).

24.      Skrbnik Z. Haqbina tada je odluke o njegovu isključenju iz prihvatnog centra u Broechemu osporavao pred Nederlandstalige arbeidsrechtbankom Brussel (Radni sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija) tužbom od 5. srpnja 2016. Taj je skrbnik smatrao da je Fedasil u tim okolnostima bio dužan odobriti prihvat ili predvidjeti jamstva u pogledu poštovanja ljudskog dostojanstva u razdoblju isključenja dotične osobe te je tražio naknadu za počinjenu neimovinsku štetu u iznosu od jednog eura.

25.      Presudom od 21. veljače 2017. Nederlandstalige arbeidsrechtbank Brussel (Radni sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu) odbio je tu tužbu kao neosnovanu, pri čemu je smatrao da je Z. Haqbin tražio naknadu štete za koju nije dokazano da postoji.

26.      Skrbnik je 27. ožujka 2017. podnio sudu koji je uputio zahtjev žalbu protiv te presude.

B.      Obrazloženje odluke kojom se upućuje zahtjev

27.      Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev pita može li država članica, u skladu s člankom 20. stavkom 4. Direktive 2013/33, ukinuti ili ograničiti materijalne uvjete prihvata zbog teškog kršenja pravila u centru za smještaj ili zbog opasnog nasilnog ponašanja. U tom pogledu upućuje na mišljenje Odbora za kontakt, koji je osnovan kako bi se državama članicama pomoglo u prenošenju Direktive 2013/33(15), kao i na mišljenje Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice(16). Oni smatraju da se člankom 20. stavcima 1. do 3. Direktive 2013/33 utvrđuje taksativan popis razloga koji opravdavaju ograničavanje ili ukidanje materijalnih uvjeta prihvata, dok se, slijedom toga, članak 20. stavak 4. odnosi na druge vrste sankcija. Sud koji je uputio zahtjev upućuje i na mišljenje Raada van State (Državno vijeće, Belgija), prema kojem to nije jedino moguće tumačenje, uzimajući u obzir tekst i odnos odredbi članka 20. stavaka 4. do 6. navedene direktive(17).

28.      Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev pita koje mjere nadležno nacionalno tijelo konkretno treba poduzeti kako bi se u smislu članka 20. stavaka 5. i 6. Direktive 2013/33 zajamčio dostojanstven životni standard svim podnositeljima zahtjeva, uključujući one koji su privremeno isključeni iz prihvatnog centra.

29.      Sud koji je uputio zahtjev odbija Fedasilove argumente prema kojima su odgovornosti skrbnika dovoljne kako bi se ispunila ta obveza. Na temelju nacionalnih odredbi o skrbništvu nad maloljetnim strancima bez pratnje, sud koji je uputio zahtjev ističe da skrbnik nije pravno obvezan sam osigurati prihvat maloljetnika bez pratnje i isključuje bilo kakav skrbnikov propust(18).

30.      Suprotno tomu, sud koji je uputio zahtjev iznosi dvojbe u pogledu mjera koje treba poduzeti nadležno nacionalno tijelo. Ističe da je, u skladu s obrazloženjem nacrta zakona(19) na temelju kojeg je donesen Zakon o izmjeni Zakona od 12. siječnja 2007. o prihvatu tražitelja azila i određenih drugih kategorija stranaca od 6. srpnja 2016.(20), takva obveza ispunjena ako Fedasil odluci o isključenju priloži popis prihvatilišta za beskućnike kojima bi podnositelj zahtjeva mogao imati pristup. Samo u slučaju da se dokaže da se podnositelj zahtjeva u stvarnosti ne može koristiti tim objektima, Fedasil bi bio dužan pronaći a posteriori alternativno rješenje.

31.      Sud koji je uputio zahtjev pita se može li se takvim postupkom ispuniti obveza iz članka 20. stavka 5. Direktive 2013/33 ili se tom direktivom zahtijeva da nadležno nacionalno tijelo zajamči smještaj podnositelju zahtjeva prije njegova isključenja iz prihvatnog objekta.

32.      Kao treće, u slučaju da Sud smatra da se sankcije iz članka 20. stavka 4. Direktive 2013/33 mogu provesti u obliku isključenja iz prava na materijalne uvjete prihvata, sud koji je uputio zahtjev pita mogu li se, s obzirom na članak 20. stavak 5., članke 21. do 23., kao i članak 24. stavak 2. te direktive, takve sankcije izreći maloljetniku i konkretno maloljetniku bez pratnje. Dodaje da se u tom istom kontekstu postavlja i pitanje usklađenosti tih sankcija izrečenih maloljetnicima s člancima 1., 3., 4. i 24. Povelje, navedenima u uvodnoj izjavi 35. navedene direktive(21).

C.      Prethodna pitanja

33.      Arbeidshof te Brussel (Viši radni sud u Bruxellesu) stoga je odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„1.      Treba li članak 20. stavke 1. do 3. [Direktive 2013/33] tumačiti na način da se njima taksativno određuju slučajevi u kojima se materijalni uvjeti prihvata mogu ograničiti ili ukinuti ili iz članka 20. stavaka 4. i 5. [te direktive] proizlazi da pravo na te uvjete može biti ukinuto i sankcijom koja se primjenjuje za teška kršenja pravila u centrima za smještaj te za opasno nasilno ponašanje?

2.      Treba li članak 20. stavke 5. i 6. [navedene] direktive tumačiti na način da države članice prije donošenja odluke o ograničavanju ili ukidanju materijalnih uvjeta prihvata ili o sankcijama i u okviru tih odluka moraju odrediti mjere potrebne za osiguravanje dostojanstvenog životnog standarda tijekom razdoblja isključenja, ili se te odredbe mogu poštovati sustavom u kojem se, nakon donošenja odluke o ograničenju ili ukidanju materijalnog uvjeta prihvata, ispituje osigurava li se osobi koja je predmet odluke dostojanstven životni standard i jesu li po potrebi u tom trenutku poduzete korektivne mjere?

3.      Treba li članak 20. stavke 4. do 6. [Direktive 2013/33] u vezi s [njezinim] člancima 14., 21., 22., 23. i 24. […] i člancima 1., 3., 4. i 24. [Povelje] tumačiti na način da je mjera ili sankcija o privremenom (ili konačnom) isključenju prava na materijalne uvjete prihvata prema maloljetniku, a osobito maloljetniku bez pratnje, moguća ili na način da nije moguća?”

IV.    Analiza

34.      Sud koji je uputio zahtjev pita Sud o dosegu pravila predviđenih člankom 20. Direktive 2013/33 ako podnositelj zahtjeva teško prekrši pravilo u centru za smještaj ili pokaže opasno nasilno ponašanje. Dok se prvo i drugo prethodno pitanje odnose na postupanje prema svim podnositeljima zahtjeva, neovisno o njihovoj dobi i položaju, treće je prethodno pitanje preciznije i odnosi se konkretno na položaj Z. Haqbina, odnosno maloljetnika bez pratnje.

35.      Smatram da ta pitanja treba razmotriti samo s obzirom na položaj maloljetnika bez pratnje. Naime, glavni predmet najprije se odnosi na načine prihvata maloljetnika bez pratnje u državi članici. Njegov položaj zahtijeva posebnu zaštitu i odgovarajuće načine prihvata, tako da se tumačenje članka 20. Direktive 2013/33 temelji na odnosu određenih odredbi ne samo te direktive nego i Povelje(22).

36.      Stoga predlažem razmatranje tih pitanja tako što ću se usredotočiti na poseban položaj maloljetnika bez pratnje.

A.      Prvo prethodno pitanje

37.      Svojim prvim i trećim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud protivi li se članku 20. stavku 4. Direktive 2013/33 nacionalno zakonodavstvo u skladu s kojim se maloljetnika bez pratnje može isključiti iz prava na materijalne uvjete prihvata zbog teškog kršenja pravila u centru za smještaj u koji je primljen ili zbog opasnog nasilnog ponašanja.

38.      Sud koji je uputio zahtjev stoga pita o prirodi i dosegu „sankcij[a] koje se primjenjuju” koje država članica domaćin može donijeti na temelju članka 20. stavka 4. te direktive.

39.      Kako bi se odgovorilo na to pitanje, potrebno je objasniti tekst i strukturu članka 20. navedene direktive, kao i cilj te odredbe.

1.      Tekst, struktura i cilj članka 20. Direktive 2013/33

40.      U pogledu prirode i dosega „sankcij[a] koje se primjenjuju” iz članka 20. stavka 4. Direktive 2013/33 nastaju nedoumice s obzirom na to da je taj članak naslovljen „Ograničavanje ili ukidanje materijalnih uvjeta prihvata” i jedini je članak poglavlja III. istog naslova. Međutim, formulacija stavka 4. te odredbe vrlo se jasno razlikuje od formulacije prethodnih stavaka jer zakonodavac Unije nije izričito naveo da država članica domaćin može ograničiti ili ukinuti materijalne uvjete prihvata. U tom se stavku samo pojašnjava da države članice „mogu odrediti sankcije koje se primjenjuju” za teška kršenja pravila u centru za smještaj ili opasno nasilno ponašanje.

41.      Ta formulacija i margina prosudbe koja se njome podrazumijeva za državu članicu domaćina mogu se opravdati s obzirom na prirodu razloga koje navodi zakonodavac Unije.

42.      Za razliku od razlogâ iz članka 20. stavaka 1. do 3. Direktive 2013/33, „teška kršenja pravila u centrima za smještaj” i „opasno nasilno ponašanje” odnose se na djela koja mogu remetiti red i sigurnost u prihvatnom objektu, ali mogu biti i kazneno djelo. Zakonodavac Unije stoga navodi djela čiju prirodu i težinu mogu ocijeniti samo nadležna nacionalna tijela s obzirom na zakone i propise države članice domaćina. Zakonodavac upućuje i na djela čije počinjenje, u skladu s pravnim sustavom i primjenjivim pravom u toj državi, podrazumijeva donošenje određene mjere ili sankcije stegovne, administrativne ili kaznene prirode, koja može biti i dalekosežnija od ograničavanja ili ukidanja materijalnih uvjeta prihvata.

43.      Prema tome, za razliku od razlogâ iz članka 20. stavaka 1. do 3. Direktive 2013/33, razlog iz stavka 4. te odredbe zahtijeva da se državi članici domaćinu prizna manevarski prostor. Manevarski prostor omogućuje joj da ocijeni u kojoj mjeri treba kazniti, s obzirom na prirodu i težinu djela, podnositelja zahtjeva koji je teško prekršio pravilo u centru za smještaj ili počinio opasno nasilno djelo. Taj manevarski prostor omogućuje državi članici domaćinu i da uzme u obzir konkretne okolnosti u kojima je predmetno djelo počinjeno, kao i dob, položaj i posebne potrebe počinitelja.

44.      Međutim, margina prosudbe kojom raspolaže u tom pogledu jest ograničena.

45.      S jedne strane, država članica domaćin mora poštovati temeljna prava, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 35. Direktive 2013/33. Prema tome, članak 20. te direktive treba tumačiti osobito s obzirom na poštovanje ljudskog dostojanstva i pravâ djeteta priznatih u članku 1. odnosno 24. Povelje.

46.      S druge strane, država članica domaćin treba poštovati obveze iz članka 20. stavaka 5. i 6. navedene direktive.

47.      U skladu s člankom 20. stavkom 5. Direktive 2013/33, odluka o ograničavanju ili ukidanju materijalnih uvjeta prihvata ili sankcija koja se može primijeniti zbog teškog kršenja pravila u centrima za smještaj ili opasnog nasilnog ponašanja treba ispuniti nekoliko materijalnih i formalnih zahtjeva.

48.      Kao prvo, tu odluku ili sankciju treba donijeti objektivno i nepristrano i za nju treba navesti razloge.

49.      Kao drugo, treba biti proporcionalna i donesena nakon pojedinačnog ispitivanja, uzimajući u obzir konkretan položaj i posebne potrebe ranjivih osoba.

50.      Stoga je u slučaju da je djelo počinio maloljetnik bez pratnje država članica domaćin dužna pridati posebnu pažnju najboljem interesu djeteta, kao što to zahtijeva članak 23. Direktive 2013/33(23) i članak 24. stavak 2. Povelje. Konkretno, država članica domaćin stoga treba posebno uzeti u obzir maloljetnikovu dobrobit i socijalni razvoj, kao i pitanja vezana uz njegovu sigurnost i zaštitu, osobito kada ne postoji mogućnost da se o njemu brine nositelj roditeljske odgovornosti. K tomu, treba osigurati da donesena sankcija maloljetnika neće lišiti jamstava povezanih sa zaštitom njegovih interesa i ispunjavanjem njegovih posebnih potreba.

51.      Prema tome, te odredbe podrazumijevaju da je država članica domaćin, u slučaju u kojem ponašanje maloljetnika bez pratnje otkrije da su ugroženi uvjeti njegova obrazovanja i razvoja, dužna primijeniti opće mjere zaštite djeteta kako bi mu se pružila briga primjerena njegovim potrebama. Ta mi se mjera čini neophodna kad je riječ o maloljetniku bez pratnje, koji je posebno ranjiv zbog katkad teškog i traumatičnog migracijskog puta, kao i svojeg nesigurnog položaja s obzirom na to da nema obiteljsku podršku i vlastite resurse.

52.      Naposljetku, kao treće, u članku 20. stavku 5. Direktive 2013/33 pojašnjava se da odluka o ograničavanju ili ukidanju materijalnih uvjeta prihvata ili primjenjiva sankcija svim podnositeljima zahtjeva treba „u svim okolnostima” osigurati pristup zdravstvenoj zaštiti te zajamčiti dostojanstven životni standard.

53.      Tom se odredbom nastoji zajamčiti neprestana briga o podnositelju zahtjeva kojom se poštuje njegovo dostojanstvo nakon što država članica domaćin donese sankciju(24).

54.      To je preuzimanje brige opravdano ako donošenje jedne takve sankcije ne znači zakonski prestanak prava na prihvat. Dok je god maloljetniku dopušteno ostati na području države članice domaćina u svrhu razmatranja njegova zahtjeva(25), pod uvjetom da ne raspolaže vlastitim sredstvima za zadovoljavanje osnovnih potreba(26), ta mu država treba osigurati uvjete prihvata koji mu omogućavaju pristup zdravstvenoj skrbi i dostojanstven život.(27) Iako zakonodavac Unije ne pojašnjava mjere koje je država članica domaćin konkretno dužna donijeti kako bi se zajamčio dostojanstven životni standard, te mjere trebaju obuhvaćati najbitnija prava u trenutku kada podnositelj zahtjeva nema izvore prihoda, odnosno ne može si osigurati smještaj, hranu i odjeću(28).

55.      U skladu s uvodnom izjavom 35. Direktive 2013/33, načelo iz članka 20. stavka 5. te direktive temelji se na činjenici da se njome poštuju temeljna prava te se njime konkretno nastoji zajamčiti puno poštovanje ljudskog dostojanstva.

56.      Cilj je tog načela zajamčiti djelotvornu zaštitu podnositelja zahtjeva na području države članice domaćina, čime se pridonosi smanjenju rizika od marginalizacije kojem je izložen i „sekundarnih kretanja” koja bi mogao poduzeti(29).

57.      Poštovanje navedenog načela omogućuje podnositelju zahtjeva da ostvari pravo na azil i sudjeluje u postupku razmatranja njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu, u skladu s pravima koja su mu priznata i obvezama koje ima na temelju direktiva 2011/95/EU(30) i 2013/32. Ta prava ne bi imala stvaran učinak niti bi te obveze imale koristan učinak da nisu popraćeni neprestanom brigom o najosnovnijim potrebama podnositelja zahtjeva. To preuzimanje brige također omogućuje državi članici domaćinu da s dužnom pažnjom razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu, jer unatoč donošenju sankcije ta država može locirati podnositelja zahtjeva kako bi ga obavijestila o različitim pozivima i sastancima(31).

58.      Načelo iz članka 20. stavka 5. Direktive 2013/33 dopunjuju postupovne odredbe predviđene člankom 20. stavkom 6. te direktive, čiji ću doseg opisati u okviru ispitivanja drugog prethodnog pitanja.

59.      Nakon što sam iznio te elemente, valja razmotriti pitanje može li država članica domaćin i na koji način ukinuti materijalne uvjete prihvata u okolnostima kao što su one u ovom slučaju.

2.      Priroda mjera koje se primjenjuju u kontekstu članka 20. stavka 4. Direktive 2013/33

a)      Smisao i doseg ukidanja materijalnih uvjeta prihvata u kontekstu članka 20. stavaka 1. i 3. Direktive 2013/33

60.      Ukidanje materijalnih uvjeta prihvata jest odluka koju zakonodavac Unije strogo predviđa člankom 20. Direktive 2013/33 s obzirom na to da se tom odlukom podnositelju zahtjeva koji je potpuno ovisan o državnoj pomoći uskraćuje korišteni smještaj, hrana, odjeća i novčana naknada za svakodnevne troškove(32).

61.      Zakonodavac Unije dopušta državi članici domaćinu da donese takvu odluku u dvama slučajevima.

62.      Prvi je slučaj onaj iz članka 20. stavka 1. Direktive 2013/33 i podrazumijeva situaciju u kojoj postoji zlouporaba prava. Ukidanje se može predvidjeti u iznimnim i valjano utemeljenim slučajevima kada podnositelj zahtjeva ne ispunjava obveze koje se zahtijevaju radi razmatranja njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu jer je napustio obvezno boravište ili se ne javlja nadležnim tijelima ili ako podnese naknadni zahtjev samo kako bi se mogao koristiti uvjetima prihvata.

63.      Drugi je slučaj onaj iz članka 20. stavka 3. Direktive 2013/33 i obuhvaća situaciju u kojoj je podnositelj zahtjeva utajio financijska sredstva i u stvarnosti može ispuniti svoje potrebe. Tu odredbu treba tumačiti s obzirom na članak 17. stavak 3. te direktive, kojim se pojašnjava da država članica prihvata može osiguranje svih ili nekih materijalnih uvjeta prihvata i zdravstvenu skrb uvjetovati tim da podnositelj zahtjeva nema dovoljno sredstava za životni standard koji je primjeren njegovu zdravlju i koji omogućuje njegovu egzistenciju.

64.      Zakonodavac Unije stoga je bio oprezan u pogledu slučajeva u kojima država članica domaćin može ukinuti materijalne uvjete prihvata.

65.      Valja pokazati isti oprez u okviru članka 20. stavka 4. Direktive 2013/33 s obzirom na to da je, za razliku od dvaju gore navedenih slučajeva, podnositelj zahtjeva a priori i dalje korisnik prava na prihvat i ne raspolaže dovoljnim sredstvima kako bi zadovoljio svoje osnovne potrebe. Te okolnosti stoga zahtijevaju da se mjera ukidanja materijalnih uvjeta prihvata primjenjuje pod strogim uvjetima, uzimajući u obzir ne samo težinu počinjenog djela, nego i dob, položaj i posebne potrebe maloljetnika bez pratnje.

b)      Smisao i doseg ukidanja materijalnih uvjeta prihvata u kontekstu članka 20. stavka 4. Direktive 2013/33

66.      Svaki podnositelj zahtjeva ima obveze prema državi članici od koje traži međunarodnu zaštitu. Te obveze konkretno podrazumijevaju da poštuje zakone i propise te države i da postupa u skladu sa svim mjerama koje se odnose na očuvanje sigurnosti i javnog reda(33). Tako država članica domaćin može opravdano poduzeti mjere kako bi se zajamčila fizička i psihička sigurnost osoblja i korisnika prihvatnog centra, osobito kad su zbog počinjenog djela nastali jasni rizici za njihovu sigurnost i poštovanje javnog reda u tom objektu.

67.      To djelo podrazumijeva donošenje sankcije, ali najprije naglašava potrebu organiziranja brige drukčije od one ponuđene u okviru prihvata, tim više ako je riječ o nasilnom i ponovljenom djelu. Naime, neovisno o položaju dotičnog maloljetnika i težini počinjenog akta, njegova je zaštita opravdana zbog toga što je maloljetan.

68.      Ograničavanje materijalnih uvjeta prihvata može biti mjera koja nije primjerena položaju tog maloljetnika i ne odgovarati njegovim posebnim potrebama(34).

69.      Prilagodba tih uvjeta također može biti neodgovarajuća mjera. Odredbe predviđene u tom pogledu člankom 18. stavkom 9. točkom (a)(35) u vezi s odredbama predviđenima člankom 22. stavcima 1. do 3. Direktive 2013/33(36), najprije se odnose na osobe čiji ranjivi položaj može postati izraženiji s obzirom na njihovo stanje, kao što su trudnice, teško bolesne osobe, osobe s duševnim poremećajima ili žrtve zlostavljanja i trgovine ljudima. Prema mojem mišljenju, te odredbe nisu primjenjive u slučaju maloljetnika bez pratnje za čije uvjete obrazovanja i razvoja možemo pretpostaviti da su ugroženi, s obzirom na to da je u više navrata počinio nasilje.

70.      U tim je okolnostima ukidanje materijalnih uvjeta prihvata odluka koja može biti potrebna ako maloljetniku bez pratnje treba briga koja, zbog sredstava koje zahtijeva i ciljeva koji se njome žele postići, ne može biti obuhvaćena sustavom prihvata predviđenim Direktivom 2013/33.

71.      Odluka o ukidanju prvotno odobrenih materijalnih uvjeta prihvata može se stoga donijeti samo ako se pri tome obrati službama potpore i/ili pravosudnim tijela zaduženim za zaštitu djeteta. Oni mogu najbolje ocijeniti posebne potrebe tog maloljetnika te naložiti osobito mjere pomoći koje provodi kvalificirano osoblje u primjerenom smještaju.

72.      Taj se analitički okvir primjenjuje a fortiori ako je djelo počinjeno protivno zakonima i propisima države članice kazneno djelo. Naime, počinjenje prekršaja ili kaznenog djela ipso facto dovodi do pokretanja postupka pred pravosudnim tijelima zaduženim za zaštitu djeteta, kao i smještanja ili zatvaranja maloljetnika u primjerenu ustanovu te istodobnog ukidanja materijalnih uvjeta prihvata. To se ukidanje tada provodi u okviru kaznenog postupka kojim se mogu zajamčiti sva prava maloljetnika te je prema tome popraćeno obrazovnim i prisilnim mjerama koje opravdava položaj maloljetnika i težina počinjenog djela.

B.      Drugo prethodno pitanje

73.      Svojim drugim i trećim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita o mjerama koje nadležno nacionalno tijelo treba konkretno poduzeti na temelju članka 20. stavaka 5. i 6. Direktive 2013/33 kako bi se maloljetniku bez pratnje koji je privremeno isključen iz prihvatnog centra zajamčio dostojanstven životni standard.

74.      Konkretno, sud koji je uputio zahtjev pita Sud (a) je li obveza iz članka 20. stavka 5. te direktive ispunjena ako nadležno nacionalno tijelo svojoj odluci o isključenju iz centra za smještaj priloži popis prihvatilišta za beskućnike u kojima podnositelj zahtjeva može zatražiti smještaj ili (b) to tijelo, suprotno tomu, treba pronaći alternativno rješenje za njegov smještaj prije donošenja takve odluke.

75.      Odgovor na to pitanje proizlazi iz članka 20. stavka 6. Direktive 2013/33, na temelju kojeg „[d]ržave članice osiguravaju da se materijalni uvjeti prihvata ne ograničavaju ili ukidaju prije nego što se donese odluka u skladu sa stavkom 5. [navedene direktive]”(37), te jasno proizlazi iz opće strukture i cilja te direktive.

76.      Članak 20. stavak 6. Direktive 2013/33 najprije je postupovna odredba kojom se, nakon sankcije koju donese država članica domaćin, jamči neprestana briga o podnositelju zahtjeva kojom se poštuje njegovo dostojanstvo, u skladu sa zahtjevima iz članka 20. stavka 5. te direktive(38).

77.      Načelo neprestane brige također proizlazi iz uvodne izjave 8. navedene direktive, kojom se pojašnjava da bi se ona „trebala primjenjivati tijekom svih faza i na sve vrste postupaka u vezi sa zahtjevima za međunarodnu zaštitu, na svim lokacijama i u svim objektima u kojima su smješteni podnositelji zahtjeva i tako dugo dok oni mogu ostati na državnom području država članica kao podnositelji zahtjeva”.

78.      Tim se načelom ne nastoji samo zajamčiti poštovanje temeljnih prava podnositelja zahtjeva, nego i osigurati koristan učinak Direktive 2013/33. Kao što sam već upozorio, prava podnositelja zahtjeva i njegove obveze na temelju direktiva 2011/95 i 2013/32 ne bi imali stvaran učinak da nisu popraćeni neprestanom brigom o njegovim najosnovnijim potrebama, pa i tijekom vrlo kratkog razdoblja, osobito ako je podnositelj zahtjeva maloljetnik bez pratnje.

79.      Sud je to načelo već naveo u presudi od 27. veljače 2014., Saciri i dr.(39), koja se odnosi na tumačenje članka 13. Direktive 2003/9/EZ(40). Presudio je da „općoj strukturi i cilju Direktive 2003/9 kao i poštovanju temeljnih prava, osobito zahtjevâ članka 1. [Povelje], prema kojem ljudsko dostojanstvo mora biti poštovano i zaštićeno, protivi se to da tražitelj azila bude lišen, čak i samo privremeno, zaštite na temelju minimalnih standarda ustanovljenih tom direktivom”(41).

80.      To se načelo nalazi i u sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava. U presudi Winterstein i drugi protiv Francuske(42), koja se odnosila na zakonitost postupka protjerivanja Putnika (fr. gens du voyage), taj je sud presudio da nadležna tijela prije nego što pokrenu postupak protjerivanja trebaju uzeti u obzir posljedice protjerivanja i ranjivost tužiteljâ.

81.      Članak 20. stavak 6. Direktive 2013/33 ne dopušta stoga nikakve prekide u brizi za maloljetnika, s obzirom na to da u skladu s njime maloljetniku ne smiju biti uskraćena, pa ni tijekom vrlo kratkog razdoblja, jamstva koja mu pruža članak 20. stavak 5. te direktive.

82.      Poštovanje tih zahtjeva podrazumijeva da država članica domaćin treba, i prije donošenja odluke o ograničavanju ili ukidanju materijalnih uvjeta prihvata ili sankcije iz članka 20. stavka 4., osigurati brigu o osnovnim potrebama podnositelja zahtjeva kako bi mu se zajamčila egzistencija i dostojanstven životni standard u skladu s njegovim zdravstvenim stanjem, pri čemu mu se osobito omogućuje smještaj, hrana i odjeća te se, ovisno o slučaju, uzimaju u obzir njegove posebne potrebe.

83.      U kontekstu isključenja maloljetnika bez pratnje iz prihvatnog centra nadležno nacionalno tijelo treba se, prije nego što donese odluku o isključenju, obratiti službama potpore i/ili pravosudnim tijelima zaduženim za zaštitu djeteta kako bi oni mogli smjestiti maloljetnika u smještaj primjeren njegovim potrebama i, ako to opravdavaju činjenice i položaj maloljetnika, naložiti mjere pomoći.

84.      Nije dakle dovoljno, kao što to tvrdi Fedasil, odluci o isključenju priložiti popis prihvatilišta za beskućnike kojima se maloljetnik bez pratnje ili njegov zastupnik može obratiti.

85.      Takvim se postupkom ne uzima u obzir najbolji interes djeteta. Zbog njega može doći do prekida brige o maloljetniku, kao što se dogodilo u ovom predmetu. Ne može se sa sigurnošću očekivati da će maloljetnik prema popisu prihvatilišta pronaći smještaj, čak ni uz pomoć svojeg skrbnika, s obzirom na to da, iako mogućnosti smještaja postoje, taj smještaj također treba biti dostupan i primjeren položaju maloljetnog stranca bez pratnje. Doista, prihvatilišta za beskućnike ipak ne mogu zajamčiti da će taj maloljetnik imati smještaj, hranu i odjeću tijekom cijelog razdoblja u kojem je isključen iz prihvatnog centra niti mogu zadovoljiti posebne potrebe koje zahtijevaju njegova dob, status i položaj(43).

86.      Tumačenjem koje Fedasil zagovara pred sudom koji je uputio zahtjev ne uzima u obzir situaciju nesigurnosti, ranjivosti i neimaštine u kojoj se može naći maloljetnik bez pratnje i ne jamči poštovanje prava koja taj maloljetnik ima na temelju Direktive 2013/33 i Povelje.

87.      Uzimajući u obzir sve te elemente, smatram da u slučaju u kojem maloljetnik bez pratnje teško prekrši pravilo u centru za smještaj ili pokaže opasno nasilno ponašanje zbog kojeg su nastali ozbiljni rizici za poštovanje javnog reda u tom centru ili za sigurnost osoblja ili korisnika navedenog centra, članak 20. stavke 5. i 6. Direktive 2013/33 treba tumačiti na način da se nadležno nacionalno tijelo, prije nego što donese odluku o isključenju, treba obratiti službama potpore i/ili pravosudnim tijelima zaduženim za zaštitu djeteta kako bi zajamčilo da će tom maloljetniku biti pružena neprestana briga primjerena posebnim potrebama koje zahtijevaju njegova dob, status i položaj.

V.      Zaključak

88.      S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio arbeidshof te Brussel (Viši radni sud u Bruxellesu, Belgija) odgovori na sljedeći način:

U okolnostima kao što su one u glavnom postupku, u kojima je maloljetnik bez pratnje počinio opasno nasilno djelo zbog kojeg nastaju ozbiljni rizici za poštovanje reda i sigurnost u prihvatnom objektu, članak 20. stavak 4. Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg se mogu ukinuti materijalni uvjeti prihvata, pod uvjetom da se pri donošenju te odluke prethodno obrati službama potpore i/ili pravosudnim tijelima zaduženima za zaštitu djeteta kako bi se zajamčilo da će tom maloljetniku biti pružena neprestana briga primjerena posebnim potrebama koje zahtijevaju njegova dob, status i položaj.


1      Izvorni jezik: francuski


2      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL 2013., L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.). Europska komisija predložila je preinaku te direktive u okviru Prijedloga direktive Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (COM(2016) 465 final).


3      U daljnjem tekstu: Fedasil


4      C‑179/11, EU:C:2012:594


5      C‑79/13, EU:C:2014:103


6      U daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva


7      U daljnjem tekstu: Povelja


8      Konvencija koju je donijela Opća skupština Ujedinjenih naroda Rezolucijom 44/25 od 20. studenoga 1989. i koja je stupila na snagu 2. rujna 1990.


9      Potpisana u Rimu 4. studenoga 1950., u daljnjem tekstu: EKLJP


10      SL 2013., L 180, str. 60. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249.)


11      Belgisch Staatsblad, 7. svibnja 2007., str. 24027., u daljnjem tekstu: Zakon o prihvatu


12      Kao što je to na raspravi pojasnila belgijska vlada, treba smatrati da je skrbnik „zastupnik” u smislu članka 2. točke (j) Direktive 2013/33.


13      U skladu s člankom 45. sedmim stavkom Zakona o prihvatu, sankcija o privremenom isključenju iz centra za smještaj može se izreći samo u slučaju vrlo teškog kršenja pravilnika o unutarnjem redu prihvatnog objekta kojim se ugrožava osoblje ili drugi korisnici prihvatnog objekta ili zbog kojeg nastaju jasni rizici za sigurnost ili poštovanje javnog reda u prihvatnom objektu. Grondwettelijk Hof (Ustavni sud, Belgija) u presudi od 27. srpnja 2011., br. 135/2011, potvrdio je zakonitost te odredbe, pri čemu je smatrao da predviđena sankcija nije neproporcionalna legitimnom cilju koji je nastojao postići nacionalni zakonodavac i da se njome znatno ne umanjuje razina zaštite u pogledu socijalne pomoći (vidjeti osobito točku B.18.1. i sljedeće točke te presude). U tom je pogledu Grondwettelijk Hof (Ustavni sud) istaknuo da, u skladu s pripremnim aktima tog zakonodavstva, „tu drastičnu mjeru treba donijeti samo ako se utvrdi da se drugim mjerama koje manje narušavaju prava i slobode korisnika prihvata (osobito kad je riječ o poštovanju ljudskog dostojanstva) nije mogao ili ne može postići željeni cilj, odnosno osigurati siguran prihvat svim korisnicima centra”.


14      Arbeidsrechtbank (Radni sud, Belgija) naime odlučuje o osporavanjima u pogledu svake povrede prava koja se korisnicima prihvata jamče knjigama II. i III. Zakona o prihvatu, u skladu s člankom 580. točkom 8° podtočkom (f) Gerechtelijk wetboeka (Pravosudni zakonik), kao i o primjeni upravnih sankcija predviđenih tim knjigama, u skladu s člankom 583. prvim stavkom Pravosudnog zakonika.


15      Contact Committee „Reception Conditions Directive” (2013/33/EC). Na sjednici održanoj 12. rujna 2013. taj je odbor za kontakt smatrao se člankom 20. stavcima 1. do 3. Direktive 2013/33 utvrđuje taksativan popis razloga koji opravdavaju ograničavanje ili ukidanje materijalnih uvjeta prihvata, dok se, slijedom toga, članak 20. stavak 4. odnosi na druge vrste sankcija.


16      U daljnjem tekstu: UNHCR. Komentari UNHCR‑a o prednacrtu zakona na temelju kojeg je donesen Wet tot wijziging van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen (Zakon o izmjeni Zakona od 12. siječnja 2007. o prihvatu tražitelja azila i određenih drugih kategorija stranaca) od 6. srpnja 2016. (Belgisch Staatsblad, 5. kolovoza 2016., str. 47647.) u svrhu djelomičnog prenošenja Direktive 2013/33, dostupni su na sljedećoj internetskoj stranici: https://www.refworld.org/docid/5746b44b4.html, pri čemu se UNHCR slaže s tezom navedenog odbora za kontakt.


17      Mišljenje od 27. travnja 2016., br. 59.196/4


18      Odgovornosti skrbnika utvrđene su u Programmawetu (Programski zakon) od 24. prosinca 2002. (Belgisch Staatsblad, 31. prosinca 2002., str. 58686.). Valja konkretno uputiti na članke 9. do 13. u glavi XIII. poglavlju 6. tog zakona naslovljenom „Skrbništvo nad maloljetnim strancima bez pratnje”. To zakonodavstvo dopunjuju, s jedne strane, odredbe predviđene u Koninklijk besluitu tot uitvoering van Titel XIII, Hoofdstuk 6 „Voogdij over niet‑begeleide minderjarige vreemdelingen” van de programmawet van 24 december 2002 (Kraljevska uredba o provedbi glave XIII. poglavlja 6. „Skrbništvo nad maloljetnim strancima bez pratnje” Programskog zakona od 24. prosinca 2002.) od 22. prosinca 2003. (Belgisch Staatsblad, 29. siječnja 2004., str. 5538.) i, s druge strane, opće smjernice za skrbnike maloljetnih stranaca bez pratnje od 2. prosinca 2013., dostupne na sljedećoj internetskoj stranici: https://justice.belgium.be/sites/default/files/directives_generales_pour_tuteurs_‑_02_12_2013.pdf (vidjeti konkretno točku 2.8. podtočke (66) do (73) tih smjernica).


19      Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen (nacrt Zakona o izmjeni Zakona od 12. siječnja 2007. o prihvatu tražitelja azila i određenih drugih kategorija stranaca) Zastupničkog doma belgijskog parlamenta od 18. svibnja 2016. (Doc 54, 1839/001)


20      Naveden u bilješci 16.


21      Ističem da uvodna izjava 35. Direktive 2013/33 upućuje na članke 1., 4., 6., 7., 18., 21., 24. i 47. Povelje.


22      Vidjeti u tom pogledu Komunikaciju Komisije Europskom parlamentu i Vijeću od 12. travnja 2017., naslovljenu „Zaštita djece migranata” (COM(2017) 211 final), kao i Smjernice Europskog potpornog ureda za azil o uvjetima prihvata: operativni standardi i pokazatelji, rujan 2016. (dostupne na sljedećoj internetskoj stranici: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Guidance‑on‑ReceptionConditions‑HR.pdf) i njegove smjernice o uvjetima prihvata maloljetnika bez pratnje: operativni standardi i pokazatelji, prosinac 2018. (dostupne na sljedećoj internetskoj stranici: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Guidance‑on%20reception-%20conditions-%20for‑unaccompanied‑children.pdf).


23      Vidjeti i uvodne izjave 9., 14. i 22. te direktive.


24      To načelo proizlazi iz uvodnih izjava 11. i 25. Direktive 2013/33.


25      Vidjeti u tom pogledu odredbe članka 9. Direktive 2013/32.


26      Vidjeti u tom pogledu članak 17. stavke 2. i 3. Direktive 2013/33.


27      Vidjeti u tom pogledu presudu od 18. prosinca 2014., Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, t. 59. do 62.), o tumačenju članka 14. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2008., L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.), u kojoj je Sud presudio da je dotična država članica dužna, koliko je to moguće, preuzeti brigu o osnovnim potrebama državljanina treće zemlje koji boluje od teške bolesti, a koji čeka udaljavanje, kada on ne raspolaže sredstvima za zadovoljavanje vlastitih potreba.


28      Vidjeti u tom pogledu presudu od 19. ožujka 2019., Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, t. 92.), u kojoj je Sud presudio da su najosnovnije potrebe posebice one prehrane, higijene i smještaja.


29      Vidjeti u tom pogledu uvodnu izjavu 12. Direktive 2013/33.


30      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248.)


31      Uostalom, kako bi se osigurala brza i učinkovita obrada zahtjeva za međunarodnu zaštitu, člankom 7. stavkom 2. Direktive 2013/33 omogućuje se državi članici domaćinu da odluči o boravištu podnositelja zahtjeva.


32      Ako se materijalni uvjeti prihvata sastoje od novčane naknade, njihovim se ukidanjem prekida isplata te naknade.


33      Vidjeti u tom pogledu mišljenje UNHCR‑a izneseno u komentarima navedenima u bilješci 16. ovog mišljenja (https://www.refworld.org/docid/5746b44b4.html, točka 20.).


34      U Belgiji, u kojoj materijalna pomoć obuhvaća određeni broj usluga širih od onih obuhvaćenih materijalnim uvjetima prihvata koji su utvrđeni Direktivom 2013/33, to se ograničenje može odnositi na pristup određenim uslugama. Na temelju članka 45. Zakona o prihvatu Fedasil tako može ograničiti pristup određenim uslugama, pa i privremeno ukinuti ili smanjiti novčanu naknadu za svakodnevne troškove. Ta sankcija odnosi se na djela manje težine od onog o kojem je riječ.


35      Na temelju te odredbe država članica domaćin u propisno utemeljenim slučajevima može iznimno odrediti drukčije modalitete za materijalne uvjete prihvata kad je potrebno ocijeniti posebne potrebe ranjive osobe.


36      U skladu s tom odredbom država članica domaćin dužna je na odgovarajući način pratiti položaj podnositelja zahtjeva i uzeti u obzir njegove posebne potrebe, ako se pokažu u kasnijoj fazi postupka azila, kako bi mu dodijelila posebnu potporu.


37      Moje isticanje


38      Vidjeti u tom smislu presudu ESLJP‑a, 21. siječnja 2011., M. S. S. protiv Belgije i Grčke (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, t. 252. do 263.), u kojoj je Europski sud za ljudska prava smatrao da je položaj tražitelja azila koji je „mjesecima živio na ulici, bez sredstava, bez pristupa sanitarijama, bez ikakvih sredstava da zadovolji osnovne potrebe” dosegnula prag težine koji zahtijeva članak 3. EKLJP‑a. Vidjeti i ESLJP, 18. lipnja 2009., Budina protiv Rusije, (CE:ECHR:2009:0618DEC004560305).


39      C‑79/13, EU:C:2014:103


40      Direktiva Vijeća od 27. siječnja 2003. o uvođenju minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za azil (SL 2003., L 31, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 29.)


41      Presuda od 27. veljače 2014., Saciri i dr. (C‑79/13, EU:C:2014:103, t. 35. i navedena sudska praksa), moje isticanje


42      Presuda ESLJP‑a, 17. listopada 2013. (CE:ECHR:2013:1017JUD002701307, t. 161.)


43      Kao što to proizlazi iz članka 18. Zakona o prihvatu, boravak u objektu za hitan prihvat može trajati najviše deset dana i u njemu se ispunjavaju osnovne potrebe korisnika prihvata. One obuhvaćaju svu potrebnu pomoć i osobito hranu, smještaj, pristup sanitarijama i liječničku skrb.