TRIBUNALENS DOM (första avdelningen)
den 12 juli 2019 (*)
”Statligt stöd – Stödordning som genomförts av Frankrike mellan år 1994 och år 2008 – Investeringsbidrag beviljade av regionen Île-de-France – Beslut att förklara stödordningen förenlig med den inre marknaden – Fördel – Selektiv karaktär – Artikel 107.1 FEUF – Motiveringsskyldighet – Begreppen befintligt stöd och nytt stöd – Artikel 108 FEUF – Artikel 1 b i och v i förordning (EU) 2015/1589”
I mål T‑292/17,
Région Île-de-France (Frankrike), företrädd av advokaten J.-P. Hordies,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av L. Armati, C. Georgieva-Kecsmar och T. Maxian Rusche, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut (EU) 2017/1470 av den 2 februari 2017 om de stödordningar SA.26763 2014/C (f.d. 2012/NN) som Frankrike har genomfört till förmån för busstransportföretag i regionen Île-de-France (EUT L 209, 2017, s. 24),
meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
sammansatt av ordföranden I. Pelikánová samt domarna V. Valančius och U. Öberg (referent),
justitiesekreterare: handläggaren L. Ramette,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 9 oktober 2018,
följande
Dom
I. Bakgrund till tvisten
1 Sökanden, Région Île-de-France, upprättades som en offentlig institution med rättskapacitet och ekonomiskt självbestämmande genom Loi no 76–394 portant création et organisation de la Région d’Île-de-France (lag nr 76–394 av den 6 maj 1976 om upprättande och organisation av regionen Île-de-France, JORF av den 7 maj 1976, s. 2741). Enligt artikel 6 i den lagen är regionen bland annat ansvarig för att formulera och genomföra den regionala trafik- och persontransportpolitiken inom sitt territorium.
2 Artikel 17 i nämnda lag föreskrev bland annat följande:
”Regionfullmäktige ska vid sina överläggningar besluta om de ärenden som hör till regionens kompetensområde …”
3 Den 20 oktober 1994 antog regionfullmäktige i Île-de-France beslut CR 34–94 om stöd för förbättring av kollektivtrafik på väg som utförs av privata företag eller i regionens regi, i syfte att förnya en rad stödåtgärder som tidigare genomförts till förmån för dessa företag. Två beslut, CR 44–98 och CR 47–01 (nedan gemensamt med beslut CR 34–94 kallade de omtvistade besluten) följde, år 1998 respektive år 2001, innan stödordningen i fråga avskaffades år 2008.
4 Enligt de omtvistade besluten beviljade regionen ekonomiskt stöd till kommuner i regionen som hade ingått avtal med privata företag som utför kollektiva persontransporter på väg om drift av reguljära busslinjer eller som drev sådana linjer i egen regi (nedan kallade de berörda kommunerna). De berörda kommunerna betalade sedan ut stödet till dessa transportföretag (nedan kallade de slutliga stödmottagarna).
5 Inom ramen för den stödordning som inrättades genom de omtvistade besluten (nedan kallad stödordningen i fråga) beviljades stöden i form av investeringsbidrag och var avsedda att främja att de slutliga stödmottagarna köpte in nya fordon och installerade ny utrustning, för att förbättra utbudet av kollektiva transportmedel och åtgärda de negativa effekterna av den särskilt täta trafiken i regionens transportnät.
6 Enligt de franska myndigheterna har 135 företag gynnats av stödordningen mellan år 1994 och år 2008. Användningen av stödet reglerades genom tillägg till driftavtalen mellan kommunerna och de slutliga stödmottagarna. Tilläggsavtalen kontrasignerades av ordföranden för regionfullmäktige i Île-de-France och innehöll närmare uppgifter om de slutliga stödmottagarnas skyldigheter i utbyte mot utbetalningen av stödet.
7 Den 17 oktober 2008 gavs ett klagomål in till Europeiska kommissionen angående påstått olagligt statligt stöd i form av stödåtgärder till förmån för vissa busstransportföretag mellan år 1994 och år 2008, beviljat av regionen inom dess territorium och, från år 2008, av Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF, Frankrike) inom samma territorium.
8 Genom skrivelse av den 11 mars 2014 underrättade kommissionen Republiken Frankrike om sitt beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 FEUF. Genom att offentliggöra detta beslut i Europeiska unionens officiella tidning (EUT C 141, 2014, s. 38) anmodade kommissionen berörda parter att inkomma med synpunkter på de aktuella åtgärderna.
9 Den 30 april 2014 översände Republiken Frankrike sina synpunkter till kommissionen. Alla synpunkter från de berörda parterna, däribland sökanden, har kommunicerats till Republiken Frankrike, som inte har lämnat några kommentarer.
10 Den 21 juni 2016 mottog kommissionen ett gemensamt meddelande från fyra av de sju berörda parterna, som syftade till att klargöra deras ståndpunkt efter domen av den 6 oktober 2015, kommissionen/Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647). Sökanden inkom med kompletterande synpunkter den 9 november 2016.
11 Den 2 februari 2017 avslutade kommissionen det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF och antog beslut (EU) 2017/1470 om de stödordningar SA.26763 2014/C (f.d. 2012/NN) som Frankrike har genomfört till förmån för busstransportföretag i regionen Île-de-France (EGT L 209, 2017, s. 24) (nedan kallat det angripna beslutet).
12 I det angripna beslutet fann kommissionen bland annat att de omtvistade bidrag som sökanden beviljat inom ramen för stödordningen i fråga mellan år 1994 och år 2008 utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Eftersom villkoren för handeln mellan medlemsstaterna inte påverkades i en omfattning som stred mot det gemensamma intresset, drog kommissionen slutsatsen att den ordningen var förenlig med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 FEUF. Kommissionen konstaterade dock att eftersom stödåtgärderna inte hade anmälts och skulle kvalificeras som ”nytt stöd”, hade de genomförs olagligen, i strid med artikel 108.3 FEUF.
13 Artiklarna i det angripna beslutet har följande lydelse:
”Artikel 1
Den stödordning som Frankrike olagligen har genomfört under tiden 1994–2008 i form av investeringsbidrag som regionen Île-de-France har beviljat inom ramen för besluten nr CR 34–94, CR 44–98 och CR 47–01 är förenlig med den inre marknaden.
…
Artikel 4
Detta beslut riktar sig till Republiken Frankrike.”
II. Förfarandet vid de nationella domstolarna
14 I maj 2004 begärde Syndicat Autonome des Transporteurs de Voyageurs (nedan kallat SATV) att ordföranden för regionfullmäktige i Île-de-France skulle upphäva de omtvistade besluten. Efter att den begäran avslogs, överklagade SATV den 17 juni 2004 det beslutet av regionfullmäktiges ordförande till Tribunal administratif de Paris (Förvaltningsdomstolen i Paris, Frankrike) och yrkade att det skulle ogiltigförklaras.
15 Genom dom nr 0417015 av den 10 juli 2008 biföll Tribunal administratif de Paris (Förvaltningsdomstolen i Paris) SATV:s överklagande och ålade regionen att lägga fram ett nytt förslag till beslut för regionfullmäktige, med motiveringen att den stödordning som genomförts genom de omtvistade besluten inte hade anmälts till kommissionen. Rätten ålade även regionen att upphäva de omtvistade besluten.
16 Regionen antog beslut CR 80–08 av den 16 oktober 2008 om upphävande av de omtvistade besluten, samtidigt som den överklagade domen.
17 Genom dom nr 08PA 04753 av den 12 juli 2010 fastställde Cour administrative d’appel de Paris (Förvaltningsöverdomstolen i Paris, Frankrike) dom nr 0417015 av den 10 juli 2008 från Tribunal administratif de Paris (Förvaltningsdomstolen i Paris). Regionen överklagade den domen till Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike). Genom dom nr 343440 av den 23 juli 2012 ogillade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) överklagandet och angav att den omständigheten att marknaden för reguljär kollektivtrafik i regionen inte var öppen för konkurrens inte påverkade kvalificeringen av de omtvistade bidragen som statligt stöd, eftersom de slutliga stödmottagarna också var verksamma på andra marknader som var öppna för konkurrens.
18 Efter att Cour administrative d’appel de Paris (Förvaltningsdomstolen i Paris) den 27 november 2015 ogillat flera överklaganden från berörda tredje parter, överklagade de slutliga stödmottagare som gett in dessa överklaganden de domarna till Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen). De målen var fortfarande anhängiga den dag ansökan lämnades in.
19 Efter att SATV den 27 oktober 2008 gett in en ny ansökan, ålade Tribunal administratif de Paris (Förvaltningsdomstolen i Paris) genom dom nr 0817138 av den 4 juni 2013 regionen att utfärda verkställighetsbeslut för att återkräva de omtvistade bidragen. Den 27 november 2015 avslog Cour administrative d’appel de Paris (Förvaltningsöverdomstolen i Paris) regionens överklagande av den domen (dom nr 13PA 03172). Regionen har överklagat till Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen). Det målet var fortfarande anhängigt den dag ansökan lämnades in.
III. Förfarandet och parternas yrkanden
20 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 16 maj 2017 väckte sökanden med stöd av artikel 263 FEUF förevarande talan om delvis ogiltigförklaring av det angripna beslutet.
21 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– fastställa att talan kan tas upp till prövning,
– ogiltigförklara det angripna beslutet i den mån kommissionen där kvalificerat stödordningen i fråga som en ”statlig stödordning”, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
22 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– i första hand avvisa talan, eller
– i andra hand ogilla talan, samt
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
IV. Rättslig bedömning
A. Upptagande till sakprövning
23 Kommissionen har, dock utan att ha framställt en invändning om rättegångshinder i en separat handling i enlighet med artikel 130.1 i tribunalens rättegångsregler, yrkat att talan ska avvisas på grund av att sökanden saknar talerätt och berättigat intresse av att få saken prövad.
24 Sökanden har hävdat att även om det angripna beslutet förvisso inte är riktat till sökanden, kan talan ändå tas upp till prövning, eftersom sökanden har såväl talerätt som ett berättigat intresse av att få det angripna beslutet överprövat.
25 Tribunalen erinrar om att unionsdomstolarna mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet kan pröva om kravet på en god rättskipning motiverar att talan ogillas i sak utan att det dessförinnan har prövats huruvida talan kan tas upp till sakprövning (dom av den 26 februari 2002, rådet/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punkterna 51 och 52, och dom av den 14 september 2015, Brouillard/domstolen, T-420/13, ej publicerad, EU:T:2015:633, punkt 18).
26 Med hänsyn till omständigheterna i det aktuella fallet finner tribunalen det lämpligt att av processekonomiska hänsyn pröva talan i sak direkt utan att först pröva om den kan tas upp till sakprövning.
B. Prövning i sak
27 Till stöd för sin talan har sökanden åberopat två grunder. Den första grunden avser åsidosättande av artikel 1 b i och v i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 [FEUF] (EGT L 249, 2015, s. 9), eftersom kommissionen i det angripna beslutet felaktigt konstaterade att det stöd som beviljats enligt den berörda stödordningen mellan år 1994 och år 2008 var nytt stöd som, i avsaknad av anmälan, hade genomförts olagligen. Den andra grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten, eftersom kommissionen vid sin bedömning av kvalificeringen av de omtvistade bidragen som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF inte i tillräcklig mån motiverade på vilket sätt bidragen var selektiva och gav de slutliga stödmottagarna en otillbörlig ekonomisk fördel.
28 Tribunalen noterar att sökanden i sina yrkanden uttryckligen har begärt att tribunalen ska ogiltigförklara det angripna beslutet i den mån kommissionen där kvalificerat de omtvistade bidragen som en statlig stödordning.
29 Av de grunder som åberopats till stöd för förevarande talan kan dock inte utläsas att dessa skulle angripa kvalificeringen av de omtvistade bidragen som statligt stöd.
30 Det framgår av de åberopade grunderna att dessa enbart syftar till att, vad gäller den andra grunden, få fastställt att det angripna beslutet är bristfälligt motiverat och, vad gäller den första grunden, bestrida kommissionens bedömning i det beslutet av huruvida stödordningen i fråga är ny.
31 Det framgår dock tydligt av ansökan att även om den andra grunden är formulerad på ett sådant sätt att den enbart avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten, klandrar sökanden kommissionen även för att ha funnit att kriterierna om selektivitet och fördel var uppfyllda i det aktuella fallet. Genom denna grund vill sökanden alltså både få fastställt att motiveringsskyldigheten åsidosatts och ifrågasätta det angripna beslutets rättsenlighet i sak, med motiveringen att de omtvistade bidragen inte utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
32 Det framgår vidare såväl av de argument som sökanden anfört i sina inlagor som av dem som sökanden utvecklade under förhandlingen att begäran om ogiltigförklaring av det angripna beslutet inte enbart syftar till att ifrågasätta kvalificeringen av de omtvistade bidragen som statligt stöd utan också att ifrågasätta att stödordningen i fråga är ny. Under dessa omständigheter ska den första grunden, om åsidosättande av artikel 1 b i och v i förordning nr 2015/1589, anses kunna åberopas till stöd för denna begäran.
33 Mot denna bakgrund ska de anförda grunderna anses ha åberopats till stöd för sökandens yrkande om delvis ogiltigförklaring av det angripna beslutet med motiveringen dels att det inte föreligger något statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, dels att stödordningen i fråga felaktigt kvalificerats som en ny stödordning.
34 Avsaknad av eller bristande motivering utgör åsidosättande av en väsentlig formföreskrift. Prövningen av motiveringsskyldigheten ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen av det omtvistade beslutet är hållbar, vilken handlar om huruvida det beslutet är lagenligt i materiellt hänseende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkt 67, och dom av den 15 december 2005, Italien/kommissionen, C‑66/02, EU:C:2005:768, punkt 26).
35 Av detta följer att den andra grunden, såtillvida som den bland annat syftar till fastställelse av att kommissionen åsidosatt motiveringsskyldigheten och gjort en felaktig bedömning vid kvalificeringen av de omtvistade bidragen som statligt stöd, ska prövas före den första grunden, som uteslutande rör rättsenligheten av det angripna beslutet i sak.
1. Den andra grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten och felaktig bedömning av kvalificeringen av de omtvistade bidragen enligt artikel 107.1 FEUF
a) Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
36 För det första har sökanden hävdat att det angripna beslutet är bristfälligt motiverat, såtillvida som kommissionen i det beslutet endast noterade att stödordningen i fråga i praktiken innebar ett urval bland de ekonomiska aktörerna inom sektorn för reguljär kollektivtrafik på väg och gynnade denna ekonomiska sektor i förhållande till andra sektorer. Frågan om stödens selektivitet ägnades bara tre skäl i det angripna beslutet (skälen 222–224).
37 För det andra anser sökanden att den bristande motivering som kännetecknar det angripna beslutet beror på att kommissionen inte har visat på vilket sätt de slutliga stödmottagarna hade fått ett visst handlingsutrymme efter det att de omtvistade bidragen beviljats inom ramen för stödordningen i fråga. Bland annat underlät kommissionen att analysera hur dessa bidrag gjorde det möjligt för de slutliga stödmottagarna att mildra effekterna av de kostnader som skulle kunna påverka dem, vilket gav dem en ekonomisk fördel.
38 Kommissionen har bestritt sökandens argument. Kommissionen anser i synnerhet att det angripna beslutet innehåller detaljerade förklaringar av både förekomsten av en ekonomisk fördel och denna fördels selektiva karaktär. Den har angett att i den mån de omtvistade besluten inte närmare preciserade någon nyckelparameter för avräkningen av den fördel som erhölls, var det tillräckligt för att uppfylla de rättsliga kraven att kommissionen fann att det förelåg en otillbörlig ekonomisk fördel för de slutliga stödmottagarna.
39 Tribunalen erinrar om att artikel 296 andra stycket FEUF föreskriver att rättsakter ska motiveras. Enligt artikel 41.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna innefattar rätten till god förvaltning att förvaltningen är skyldig att motivera sina beslut.
40 Enligt fast rättspraxis beror motiveringsskyldighetens omfattning på den ifrågavarande rättsaktens beskaffenhet och på det sammanhang i vilket den antagits. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur institutionen har resonerat, dels så att unionsdomstolarna ges möjlighet att utöva sin laglighetsprövning, dels så att de som berörs kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden för att kunna göra gällande sina rättigheter och bedöma om beslutet är välgrundat (dom av den 6 mars 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale och Land Nordrhein-Westfalen/kommissionen, T-228/99 och T-233/99, EU:T:2003:57, punkt 278).
41 Det krävs emellertid inte att samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 andra stycket FEUF ska ske inte endast utifrån rättsaktens lydelse, utan även utifrån dess sammanhang och rättsreglerna på området (dom av den 6 mars 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale och Land Nordrhein-Westfalen/kommissionen, T-228/99 och T-233/99, EU:T:2003:57, punkt 279).
42 Kommissionen är dock inte skyldig att ta ställning till samtliga argument som de berörda personerna har åberopat inför den, utan det räcker att den anger de faktiska omständigheter och rättsliga överväganden som är av väsentlig betydelse för beslutets systematik (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 mars 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale och Land Nordrhein-Westfalen/kommissionen, T-228/99 och T-233/99, EU:T:2003:57, punkt 280).
43 Vad gäller kvalificeringen av en stödåtgärd, fordrar motiveringsskyldigheten att kommissionen anger skälen till varför den anser att åtgärden omfattas av tillämpningsområdet för artikel 107.1 FEUF (dom av den 13 juni 2000, EPAC/kommissionen, T-204/97 och T-270/97, EU:T:2000:148, punkt 36).
44 Tribunalen konstaterar att kommissionen, innan den fann att det var fråga om en ekonomisk fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, bemötte de franska myndigheternas och de berörda parternas argument, som den erinrade om i skäl 198 i det angripna beslutet och som syftade till att visa att sökanden hade beviljat stöden i utbyte mot ett tillhandahållande av allmännyttiga tjänster och inte kunde förmodas ge de slutliga stödmottagarna en sådan fördel, i enlighet med de villkor som formulerades i domen av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punkterna 87–94).
45 Kommissionen angav särskilt, i skälen 201–207 i det angripna beslutet, varför den ansåg att de omtvistade bidragen inte var avsedda som ersättning för en allmän trafikplikt utan lades till utöver de avtalsförhållanden som redan förelåg mellan kollektivtrafikföretagen och de berörda kommunerna, för att stimulera investeringar. Kommissionen preciserade att det inte var relevant i sammanhanget att den fördel som de bidragen medförde skulle kunna korrigeras genom en eventuell avräkning från de belopp som betalats ut av samma kommuner till de slutliga stödmottagarna för att ersätta dem för den allmänna trafikplikten.
46 Mot bakgrund av den detaljerade bedömning som kommissionen gjort i det ifrågasatta beslutet om huruvida de omtvistade bidragen innebar en fördel för de slutliga stödmottagarna, kan den inte kritiseras för att inte ha lämnat en motivering som var tillräcklig för att det ska kunna prövas om det kriteriet var uppfyllt.
47 Vad vidare gäller kriteriet om de omtvistade bidragens selektivitet och den motivering som lämnats beträffande det kriteriet i det ifrågasatta beslutet, ankommer det enligt fast rättspraxis på kommissionen att visa att åtgärden medför särbehandling bland företag som i faktiskt och rättsligt hänseende – och med hänsyn till den målsättning som ska uppfyllas genom den anmälda åtgärden – befinner sig i en jämförbar situation (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2011, kommissionen/Nederländerna, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, punkt 62 och där angiven rättspraxis).
48 I skälen 222 och 223 i det angripna beslutet konstaterade kommissionen att de omtvistade bidragen enbart gällde privata kollektivtrafikföretag med vilka de berörda kommunerna hade ingått driftavtal, så att endast den reguljära kollektivtrafiken på väg i regionen berördes av de bidragen. Samtidigt konstaterade den att ett urval gjordes bland företagen i denna sektor innan bidrag beviljades, när det avgjordes vilka som skulle fullgöra den allmänna trafikplikten i regionen.
49 Kommissionen drog därför i skäl 224 i det angripna beslutet slutsatsen att stödordningens selektiva karaktär kunde iakttas både på sektornivå, beträffande den berörda sektorn, och inom denna sektor, mellan de företag som beviljades de omtvistade bidragen och dem som uteslöts från stödordningen.
50 Av detta följer att kommissionen lämnade tillräckligt detaljerade förklaringar som gjorde det möjligt för sökanden att förstå varför kommissionen ansåg att de omtvistade bidragen utgjorde en särbehandling, i den mening som avses i ovan i punkt 47 nämnda rättspraxis, mellan de slutliga stödmottagarna och andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende och med hänsyn till målsättningen med den anmälda åtgärden befann sig i en jämförbar situation som stödmottagarna.
51 Under dessa omständigheter kan sökanden inte klandra kommissionen för att ha åsidosatt motiveringsskyldigheten vid sin bedömning av dels stödordningens selektiva karaktär, dels den otillbörliga ekonomiska fördel som beviljades de slutliga stödmottagarna.
b) Felaktig bedömning vid kvalificeringen av de omtvistade bidragen som statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF, särskilt kriterierna om ekonomisk fördel och selektivitet
1) Bedömningen av kriteriet ekonomisk fördel
52 Enligt sökanden gjorde kommissionen fel när den i det angripna beslutet fann att kriteriet om ekonomisk fördel i artikel 107.1 FEUF var uppfyllt. I synnerhet underlät kommissionen att specificera vilka särskilda kostnader som skulle belasta de slutliga stödmottagarna och hur de omtvistade bidragen kunde minska dessa kostnader och därmed ge dem en ekonomisk fördel.
53 Kommissionen har bestritt sökandens argument. Den anser att de omtvistade besluten inte preciserade några nyckelparametrar avseende en eventuell avräkning från den ekonomiska fördel som de slutliga stödmottagarna fick. Mot bakgrund av övervägandena i skäl 209 i det angripna beslutet – i synnerhet att det utifrån de omtvistade besluten inte fanns något som tydde på att de omtvistade bidragen hade avräknats korrekt – var det därför korrekt att dra slutsatsen att de stöd som beviljats enligt stödordningen i fråga gav de slutliga stödmottagarna en otillbörlig ekonomisk fördel.
54 I detta avseende bör det inledningsvis noteras att kommissionen i skäl 207 i det angripna beslutet angav att, i den mån som de omtvistade bidragen var avsedda att täcka en del av de investeringskostnader som företag på den reguljära kollektivtrafiken normalt sett måste bära, gav sökanden de slutliga stödmottagarna ett visst ekonomiskt handlingsutrymme, så att dessa kunde använda sina egna resurser för andra ändamål.
55 Analysen i skäl 207 i det angripna beslutet är tillräcklig för att tillbakavisa sökandens argument att kommissionen underlät att förklara varför de omtvistade bidragen minskade kostnaderna för de slutliga stödmottagarna.
56 Sökanden har inte anfört något annat argument eller någon annan bevisning för att ifrågasätta kommissionens bedömning i det angripna beslutet rörande kriteriet ekonomisk fördel enligt artikel 107.1 FEUF, utan har nöjt sig med att påstå att bedömningen är felaktig. Det finns därför inte anledning att ifrågasätta riktigheten av bedömningen i det angripna beslutet av huruvida det föreligger en ekonomisk fördel.
2) Bedömningen av selektivitetskriteriet
57 Sökanden har bestritt att de omtvistade bidragen är selektiva. Sökanden har gjort gällande att den inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning när det gällde beviljandet av dessa bidrag. Enligt sökanden var alla aktörer som var verksamma på marknaden för kollektivtrafik berättigade till dessa bidrag mot uppvisande av handlingar, under förutsättning att de ingick ett driftavtal med en av de berörda kommunerna. Av de 150 kollektivtrafikföretag som är verksamma på dess territorium beviljades mer än 130 stöd enligt stödordningen i fråga.
58 Kommissionen har bestritt sökandens argument. Den har i synnerhet anfört att, som sökanden själv medgett, vissa företag verksamma på marknaden för reguljär kollektivtrafik i Île-de-France uteslöts från kretsen av slutliga stödmottagare. Att ett stort antal företag kunde dra nytta av de omtvistade bidragen kan inte räcka för att ifrågasätta deras selektiva karaktär.
59 Som sökanden själv medgett i sina inlagor, beviljades de omtvistade bidragen endast om den slutliga stödmottagaren tecknade driftavtal med en berörd kommun.
60 Företag från andra medlemsstater eller andra regioner i Frankrike var därför inte berättigade till de omtvistade bidragen, och endast företag på marknaden för reguljär persontransport som bedrev verksamhet i regionen kunde dra nytta av den utrustning som subventioneras genom de stöd som beviljats enligt stödordningen i fråga. Mer specifikt var det bara dessa företag som sannolikt kunde använda den subventionerade utrustningen i andra delar av unionen och i Frankrike, där de kunde tänkas konkurrera med kollektivtrafikföretag som inte fick samma stöd.
61 I motsats till vad sökanden har hävdat ska det därför anses att även om ett stort antal företag som bedriver reguljär kollektivtrafik på väg i regionen kunde dra nytta av de berörda subventionerna, innebar stödordningen i fråga en särbehandling ägnad att gynna ”vissa företag eller viss produktion” i jämförelse med andra företag som, mot bakgrund av det mål som eftersträvades med stödordningen, befann sig i en jämförbar situation i faktiskt och rättsligt hänseende.
62 Under dessa omständigheter måste man dra slutsatsen att de argument som sökanden framfört inte räcker för att ifrågasätta kommissionens bedömning i det angripna beslutet av de omtvistade bidragens selektivitet.
63 Mot denna bakgrund kan sökandens argument rörande kommissionens bedömning i det angripna beslutet av den omtvistade stödordningens selektivitet inte godtas. Talan kan därmed inte bifallas avseende någon del av den andra grunden.
2. Den första grunden: Åsidosättande av artikel 1 b i och v i förordning 2015/1589 i den meningen att den berörda stödordningen felaktigt klassificerats som en ny stödordning
64 Sökanden har gjort gällande att stödordningen i fråga är en befintlig stödordning i enlighet med artikel 1 b i) i förordning 2015/1589, av det skälet att möjligheten för de berörda kommunerna att bevilja bidrag till företag som bedriver kollektivtrafik på väg infördes genom artikel 19 i dekret nr 49–1473 av den 14 november 1949 om samordning och harmonisering av järnvägs- och vägtransporter (JORF av den 15 november 1949, s. 11104) (nedan kallat 1949 års dekret), innan fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (numera EUF-fördraget) trädde i kraft i Frankrike den 1 januari 1958.
65 Sökanden har vidare hävdat att eftersom det angripna beslutet inte innehåller någon precis slutsats om datumet för införandet av stödordningen i fråga, kunde kommissionen inte utesluta möjligheten att stödordningen införts på en marknad som ursprungligen inte var öppen för konkurrens och därför utgör en befintlig stödordning enligt artikel 1 b v i förordning 2015/1589.
66 När det gäller sökandens argument att stödordningen i fråga genomfördes genom bestämmelserna i 1949 års dekret, har kommissionen påpekat att den i skäl 236 i det angripna beslutet drog slutsatsen att de bestämmelserna inte definierade någon av nyckelparametrarna för stödordningen, nämligen dess varaktighet, budget, stödmottagare, vilken typ av varor som berättigade till bidrag och den tillämpliga bidragsnivån, och inte heller gav upphov till någon rätt till bidrag.
67 När det gäller sökandens argument om från vilken dag de omtvistade bidragen kunde påverka konkurrensen på den inre marknaden, har kommissionen hävdat att såsom Tribunal administratif de Paris (Förvaltningsdomstolen i Paris) fastställde i dom nr 0417015 av den 10 juli 2008, var de slutliga stödmottagarna verksamma både på marknaden för reguljär persontransport och på marknaden för tillfälliga persontransporter. Marknaden för tillfälliga persontransporter liberaliserades emellertid redan år 1979. Av detta följer att stödordningen i fråga skulle ha kunnat påverka konkurrensen mellan medlemsstaterna på den marknaden, oavsett när den infördes, under förutsättning att detta var mellan år 1979 och år 2008.
68 Det ska därför prövas om, som sökanden har gjort gällande, stödordningen i fråga infördes genom 1949 års dekret, vid en tidpunkt innan Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen trädde i kraft i Frankrike, och därför utgjorde en befintlig stödordning enligt artikel 1 b i) i förordning nr 2015/1589.
69 I 1949 års dekret föreskrevs följande:
”Artikel 2
Följande persontransporttjänster omfattas av samordnings- och harmoniseringsåtgärder enligt artikel 7 i lagen av den 5 juli 1949:
…
2. Följande persontransporttjänster på väg …:
Linjetrafik, inbegripet säsongsbaserad och periodisk trafik …
Tillfälliga tjänster, det vill säga tjänster som, även om de tillhandahålls på begäran, svarar mot allmänhetens allmänna behov och förnyas vid vissa tillfällen varje år …
Artikel 19
En kommun får subventionera en vägtransporttjänst genom att ingå ett avtal med ett företag. I avtalet ska fastställas vilka förpliktelser som företaget åläggs utöver dem som följer av dess verksamhetsordning.
De avgifter som fastställs i avtalet ska följa alla bestämmelser i artiklarna ovan.”
70 Vad gäller frågan huruvida det stöd som beviljats enligt stödordningen i fråga har sitt ursprung i 1949 års dekret, bör det påpekas att det fanns skillnader mellan hur bidragen enligt 1949 års dekret och stöden enligt beslut CR 34–94 beviljades. Som kommissionen med rätta har hävdat, beviljades investeringsbidragen inom ramen för beslut CR 34–94 av regionen till kommunerna innan de betalades ut till de slutliga stödmottagarna. En sådan återbetalningsmekanism fanns inte i 1949 års dekret.
71 För det andra framgår det av dom nr 343440 av den 23 juli 2012 från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att de bidrag som beviljades enligt beslut CR 34–94 endast syftade till att underlätta för kollektivtrafikföretagen i Île-de-France att köpa in utrustning. Stödordningen hade inte till syfte eller resultat att som motprestation ålägga de slutliga stödmottagarna skyldigheter avseende avgifter. Så var inte fallet med artikel 19 i 1949 års dekret, som samtidigt som den allmänt föreskrev en möjlighet för franska kommuner att ingå avtal med dessa företag om bidrag även syftade till att kontrollera vilka avgifter som togs ut. I artikel 11 i dekretet föreskrevs följande: ”För tjänster där det föreligger ett kontrakt med en kommun ska avgifterna fastställas … i enlighet med avtalet mellan företaget och den kommun som betalar ut bidraget.”
72 För det tredje innehöll det omtvistade beslutet inte någon hänvisning till 1949 års dekret. Dessa beslut nämnde endast Code général des collectivités territoriales (den allmänna lagen om lokala myndigheter), Loi no 82–1153 d’orientation des transports intérieurs (lag nr 82–1153 av den 30 december 1982 om inlandstransporter, JORF av den 31 december 1982, s. 4004) och flera tidigare beslut och dekret som antagits enligt nationell rätt, bland vilka 1949 års dekret inte ingick.
73 För det fjärde ingick de omtvistade besluten i ett specifikt lagstiftningssammanhang, rörande organiseringen av transporter i Île-de-France, vilken påpekades för första gången i Ordonnance no 59–151 relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne (beslut nr 59–151 av den 7 januari 1959 om organiseringen av persontransporter i Parisregionen, JORF av den 10 januari 1959, s. 696), som antogs nära tio år efter 1949 års dekret.
74 Av vad som anförts följer att 1949 års dekret inte utgjorde den rättsliga grunden för stödordningen i fråga.
75 Under dessa omständigheter konstaterar tribunalen att sökanden inte i denna process har styrkt att stödordningen i fråga måste kvalificeras som en befintlig stödordning enligt artikel 1 b i) i förordning (EG) nr 2015/1589.
76 Vad för det andra gäller frågan huruvida stödordningen i fråga ska kvalificeras som en befintlig stödordning enligt artikel 1 b v i förordning 2015/1589, erinrar tribunalen om att begreppet ”utvecklingen av den inre marknaden” i den bestämmelsen enligt rättspraxis kan tolkas som en ändring av den ekonomiska och rättsliga situationen i den sektor som berörs av åtgärden i fråga. En sådan ändring kan i synnerhet vara följden av liberaliseringen av en marknad som inledningsvis inte var öppen för konkurrens (se, analogt, dom av den 24 mars 2011, Freistaat Sachsen och Land Sachsen-Anhalt/kommissionen, T-443/08 och T-455/08, EU:T:2011:117, punkt 188).
77 Av detta följer att en stödordning som infördes på en marknad som inledningsvis inte var öppen för konkurrens ska betraktas, vid tidpunkten för liberaliseringen av marknaden, som en befintlig stödordning (dom av den 15 juni 2000, Alzetta m.fl./mot kommissionen, T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97–T-607/97, T-1/98, T-3/98–T-6/98 och T-23/98, EU:T:2000:151, punkt 143).
78 Enligt artikel 1 b v i förordning 2015/1589 ska datumet för liberaliseringen av en viss typ av verksamhet genom unionsrätten därför endast beaktas för att utesluta en situation där en åtgärd som inte utgjorde ett stöd före liberaliseringen kvalificeras som befintligt stöd efter det datumet (se, analogt, dom av den 16 januari 2018, EDF/kommissionen, T-747/15, EU:T:2018:6, punkt 369).
79 I förevarande fall framgår det av det angripna beslutet, särskilt skälen 18 a, 19, 183 och 186 i det beslutet, att kommissionen ansåg att stödordningen i fråga hade inrättats år 1994 och upphävts år 2008, så att de stöd som beviljades enligt de tidigare besluten måste betraktas som en stödordning skild från den som genomfördes genom beslut CR 34–94 och följande beslut.
80 I detta avseende bör det erinras om att Loi no 93–122, du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (lag nr 93–122 av den 29 januari 1993 om förebyggande av korruption och insyn i det ekonomiska livet och offentliga förfaranden, JORF av den 30 januari 1993, s. 1588), som innebar en liberalisering av marknaden för reguljär persontransport i hela Frankrike utom i regionen, antogs år 1993, det vill säga innan beslut CR 34–94 trädde i kraft, och att det senare datumet enligt den analys som kommissionen genomförde i det ifrågasatta beslutet sammanfaller med dagen för införandet av stödordningen i fråga.
81 Mot bakgrund av dessa omständigheter hade kommissionen fog för att i det angripna beslutet finna att de slutliga stödmottagarna från år 1994 kunde använda den utrustning som finansieras genom de omtvistade bidragen på andra marknader för reguljär kollektivtrafik, öppna för konkurrens, och följaktligen att dessa bidrag från den dagen kunde påverka konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna.
82 Kommissionens slutsats att samtliga kriterier i artikel 107.1 FEUF var uppfyllda för den perioden är dessutom i linje med bedömningen i de nationella domstolarnas avgöranden, särskilt dom nr 0417015 av den 10 juli 2008 från Tribunal administratif de Paris (Förvaltningsdomstolen i Paris) och dom nr 08PA 04753 av den 12 juli 2010 från Cour administrative d’appel de Paris (Förvaltningsöverdomstolen i Paris), som bland annat nämns i skäl 226 i det angripna beslutet.
83 Även om kommissionen, som sökanden hävdat, gjorde fel när den fann att stödordningen i fråga infördes först år 1994, räcker dessutom inte det felet i sig för att ogiltigförklara slutsatsen att den stödordningen ska betraktas som ny. Det framgår av skälen 226 och 237 i det angripna beslutet att även om stödordningen i fråga skulle anses ha införts redan år 1979 eller senast år 1994, då marknaden för linjetrafik fortfarande inte var öppen för konkurrens, kunde de slutliga stödmottagarna använda den utrustning som delvis finansierats av regionen för tillfällig transportverksamhet som var öppen för konkurrens.
84 I detta fall har sökanden inte lagt fram någon bevisning för att styrka att marknaden för tillfälliga transporter inte ingick i handeln mellan medlemsstaterna under perioden före införandet av stödordningen i fråga eller när den infördes. Den har nöjt sig med att, vid förhandlingen, göra gällande att den marknaden var marginell jämfört med marknaden för reguljär kollektivtrafik.
85 Cour administrative d’appel de Paris (Förvaltningsöverdomstolen i Paris) hade dock redan med fog understrukit betydelsen av marknaden för tillfälliga persontransporter i sin dom nr 15PA 00385 av den 27 november 2015. Det är därför på grundval av de nationella domstolarnas avgöranden som kommissionen fann att stödordningen i fråga måste anses ha påverkat handeln mellan medlemsstaterna och konkurrensen redan från den tidpunkt då den infördes och att den därför inte kunde kvalificeras som en befintlig stödordning enligt artikel 1 b v i förordning 2015/1589.
86 Mot bakgrund av ovanstående konstaterar tribunalen att kommissionen inte åsidosatte artikel 1 b i och v i förordning 2015/1589.
87 Talan kan således inte bifallas avseende den första grunden och ska därför ogillas i sin helhet.
V. Rättegångskostnader
88 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
89 Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska sökanden förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Région Île-de-France ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 juli 2019.
Underskrifter
Innehållsförteckning