Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE,
predstavljeni 5. decembra 2019(1)
Zadeva C‑560/18 P
Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych
proti
Evropski komisiji
„Pritožba – Dostop do dokumentov institucij Evropske unije – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti v zvezi s postopkom za ugotavljanje kršitev v teku – Podrobna mnenja, izdana v okviru postopka uradnega obvestila na podlagi Direktive 98/34/ES – Zavrnitev dostopa – Izjema iz člena 4(2), tretja alinea – Razkritje zahtevanih dokumentov med postopkom pred Splošnim sodiščem – Sklep o ustavitvi postopka – Nadaljnji obstoj pravnega interesa“
I. Uvod
1. Ali pravni interes organizacije, ki zastopa interese delavcev določenega poslovnega sektorja, preneha, potem ko se med postopkom pred Splošnim sodiščem Evropske unije razkrijejo dokumenti, do katerih je Evropska komisija pred tem dostop zavrnila?
2. Obstoj katerih dejstev mora ugotoviti Splošno sodišče, da lahko upravičeno izključi nadaljnji obstoj pravnega interesa tožeče stranke in torej ustavi postopek?
3. Ali je treba verjetnost, da se bo domnevna nezakonitost, in sicer zavrnitev dostopa do nekaterih dokumentov, v prihodnosti ponovila, oceniti abstraktno, in sicer glede na vse možnosti zavrnitve na podlagi iste zakonske določbe, ali konkretno, in sicer z upoštevanjem subjektivnih in objektivnih značilnosti določenih okoliščin?
4. To so v bistvu pravna vprašanja v tokratni zadevi, v kateri pri Sodišču vlaga pritožbo organizacija za varstvo interesov proizvajalcev, distributerjev in operaterjev igralnih avtomatov na Poljskem , ki predlaga razglasitev ničnosti odločbe Splošnega sodišča, ki je odredilo ustavitev postopka zaradi prenehanja pravnega interesa te organizacije.
5. Tožeča stranka je vložila pritožbo na podlagi petih pritožbenih razlogov, vendar se bom na zahtevo Sodišča v teh sklepnih predlogih omejil na pravna vprašanja, ki se nanašajo na prvi pritožbeni razlog.
6. Po določitvi predmeta postopka bom analiziral sodno prakso Sodišča s področja pravnega interesa in uporabil načela, izražena v tem postopku.
7. Poskušal bom zlasti pojasniti, da je ohranitev pravnega interesa v zadevi, povezani z dostopom do dokumentov po njihovem razkritju, popolnoma izjemna in omejena na posebne primere, kot je Sodišče pred kratkim poudarilo v sodbi v zadevi C‑57/16 P (ClientEarth).(2)
8. Zaključil bom z ugotovitvijo, da v zadevi, ki je predmet tega postopka, takih posebnih primerov ni, zato Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, ko je odredilo ustavitev postopka, in da je zato treba prvi pritožbeni razlog zavrniti.
II. Pravni okvir
A. Uredba št. 1049/2001
9. V uvodni izjavi 4 Uredbe št. 1049/2001(3) je navedeno:
„Namen te uredbe je čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov ter določiti splošna načela in omejitve takega dostopa v skladu s členom 255(2) Pogodbe ES.“
10. V uvodni izjavi 11 te uredbe je navedeno:
„Načelno bi morali biti vsi dokumenti institucij dostopni javnosti. Vendar pa je treba nekatere javne in zasebne interese zaščititi z izjemami. Institucije bi morale imeti pravico varovati svoja notranja posvetovanja in razprave, kadar je to potrebno za varovanje svoje sposobnosti opravljanja nalog.
[…]“
11. Člen 2 Uredbe št. 1049/2001 z naslovom „Upravičenci do dostopa in področje uporabe“ določa:
„1. Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico do dostopa do dokumentov institucij ob upoštevanju načel, pogojev in omejitev, določenih s to uredbo.“
12. Člen 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001 z naslovom „Izjeme“ določa:
„2. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
– poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb, vključno z intelektualno lastnino,
– sodnih postopkov in pravnih nasvetov,
– namena inšpekcij, preiskav in revizij, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
3. Dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala [še ni odločila], se zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.“ […]
III. Dejstva, postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijani sklep
A. Dejstva, predhodna tožbi pri Splošnem sodišču
13. Evropska komisija je 20. novembra 2013 v okviru postopka za ugotavljanje kršitev 2013/4218 poslala Republiki Poljski opomin v smislu člena 258 PDEU, s katerim jo je pozvala, naj uskladi svoj nacionalni zakonodajni okvir o igrah na srečo s temeljnimi svoboščinami, določenimi v evropski zakonodaji.
14. Republika Poljska je z odgovorom prejetim dne 3. marca 2014 Komisiji sporočila, da jo bo na podlagi Direktive 98/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998(4) o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov uradno obvestila o osnutku zakona o spremembi poljskega zakona o igrah na srečo.
15. Republika Poljska je 5. novembra 2014 uradno obvestila Komisijo o napovedanem zakonskem osnutku(5) v skladu s členom 8 Direktive 98/34.
16. V okviru tega postopka sta Komisija in Republika Malta 3. oziroma 6. februarja 2015 izdali podrobni mnenji o napovedanem zakonskem osnutku v skladu s členom 9(2) Direktive 98/34.
17. Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych (v nadaljevanju: IGPOUR), organizacija, ki zastopa interese proizvajalcev, distributerjev in operaterjev igralnih avtomatov na Poljskem, je 17. februarja 2015 zahtevala dostop do mnenj, ki sta jih podali Komisija in Republika Malta, v smislu člena 2(1) Uredbe (ES) št. 1049/2001.
18. Komisija je po presoji 10. marca 2015 IGPOUR zavrnila dostop do zahtevanih dokumentov.
19. Zato je IGPOUR 16. aprila 2015 Komisiji poslala potrdilno prošnjo za dostop do dokumentov v skladu s členom 7(2) Uredbe št. 1049/2001.
20. Komisija je 12. junija 2015 s sklepom GESTDEM 2015/1291 potrdilno prošnjo, ki jo je poslala IGPOUR, zavrnila, in sicer v delu, ki se je nanašal na njeno podrobno mnenje. Dne 17. julija 2015 je zavrnila potrdilno prošnjo v delu, v katerem se je nanašala na podrobno mnenje, ki ga je podala Republika Malta.(6)
21. Komisija je v izpodbijanih sklepih svojo zavrnitev razkritja dokumentov, ki jih je zahtevala IGPOUR, obrazložila na podlagi določbe člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. Natančneje, Komisija je pojasnila, da bi razkritje zadevnih dokumentov ogrozilo varstvo „namena inšpekcij, preiskav in revizij“ v zvezi s postopkom za ugotavljanje kršitev št. 2013/4218, ker so zahtevana mnenja neločljivo povezana s tem postopkom.
B. Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijani sklep
22. Po zgoraj navedeni zavrnitvi je IGPOUR 1. septembra 2015 pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti izpodbijanih sklepov.
23. V okviru tega postopka je bila Kraljevini Švedski dovoljena intervencija v podporo predlogom IGPOUR, Republiki Poljski pa je bilo dovoljeno sodelovanje v postopku v podporo Komisiji.
24. Na obravnavi 28. septembra 2017 so stranke predstavile ustna stališča in odgovorile na vprašanja, ki jih je zastavilo Splošno sodišče.
25. Komisija je z vlogo z dne 6. marca 2018 Splošnemu sodišču predlagala, naj ugotovi, da je tožba, ki jo je vložila IGPOUR, postala brezpredmetna, ker se je po koncu postopka za ugotavljanje kršitev št. 2013/4218 Komisija odločila tožeči stranki odobriti dostop do obeh spornih dokumentov. Komisija je z istim aktom tudi predlagala naložitev plačila sodnih stroškov tožeči stranki.
26. Splošno sodišče se je glede na prej navedeni predlog s sklepom z dne 14. marca 2018 odločilo ponovno začeti ustni del postopka in je povabilo stranke, naj podajo mnenja o predlogu za ustavitev postopka, ki ga je vložila Komisija.
27. IGPOUR je v svojih stališčih ugovarjala, da ima še vedno pravni interes, Republika Poljska pa je v svojih stališčih preprosto izjavila, da predlogu Komisije ne nasprotuje. Kraljevina Švedska v zvezi s tem predlogom ni podala stališč.
28. Splošno sodišče je s sklepom z dne 10. julija 2018(7) odredilo ustavitev postopka in vsaki stranki naložilo plačilo lastnih sodnih stroškov.
29. Splošno sodišče je ob upoštevanju posebnosti okoliščin, ki so bile predmet postopka v glavni stvari, svojo odločitev sprejelo, ker je štelo, da se take okoliščine v prihodnje verjetno ne bodo ponovile, zato je izključilo nadaljnji obstoj pravnega interesa tožeče stranke, potem ko ji je bil omogočen dostop do zahtevanih dokumentov.
30. Splošno sodišče je tudi ugotovilo, da se je IGPOUR v ugovoru zoper predlog Komisije za ustavitev postopka omejila na sklicevanje na splošno možnost prihodnje odškodninske tožbe, vendar pa ni navedla, da je sama dejansko imela namen ukrepati v tem smislu.
C. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
31. IGPOUR je 3. septembra 2018 pri Sodišču vložila pritožbo, s katero je predlagala razveljavitev sklepa Splošnega sodišča o ustavitvi postopka in razglasitev ničnosti izpodbijanih sklepov, s katerimi je bil tožeči stranki zavrnjen dostop do podrobnih mnenj, ki sta jih izdali Komisija in Republika Malta v okviru postopka priglasitve 2014/537/PL. IGPOUR je tudi predlagala, naj se plačilo stroškov postopka naloži Komisiji.
32. Podredno je predlagala, naj se zadeva vrne Splošnemu sodišču, da bi se to izreklo o vsebini in o stroških.
33. Kraljevina Švedska je Sodišču predlagala razveljavitev izpodbijanega sklepa in razglasitev ničnosti izpodbijanih sklepov.
34. Komisija pa je predlagala zavrnitev pritožbe in naložitev plačila sodnih stroškov tožeči stranki.
IV. Preučitev pritožbe
35. IGPOUR v utemeljitev pritožbe navaja pet pritožbenih razlogov.
36. S prvim pritožbenim razlogom, ki ima dva dela, IGPOUR očita Splošnemu sodišču napačno uporabo prava (točki 30 in 32 izpodbijanega sklepa): ker je štelo, da ni verjetno, da bi se domnevna nezakonitost, ki jo navaja tožeča stranka, lahko v prihodnje ponovila in da zato tožeča stranka po razkritju zahtevanih dokumentov nima več pravnega interesa za nadaljevanje postopka; ker je pri zgoraj navedeni presoji štelo, da je pomembno vprašanje, ali se taka okoliščina, kot je ta v postopku v glavni stvari, lahko pojavi tudi v prihodnje, namesto vprašanja, ali lahko Komisija v prihodnje v drugih postopkih glede dostopa na enak način uporabi izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
37. Tožeča stranka z drugim pritožbenim razlogom trdi, da naj bi v točki 33 izpodbijanega sklepa Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je ugotovilo, da naj končanje postopka brez sodbe Komisiji ne bi omogočalo, da se izogne učinkovitemu pravosodnemu nadzoru.
38. IGPOUR s tretjim pritožbenim razlogom trdi, da naj bi v točki 34 izpodbijanega sklepa Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je ugotovilo, da naj končanje postopka brez sodbe tožeči stranki ne bi nalagalo neupravičenega bremena, če bi vložila odškodninsko tožbo zoper Komisijo.
39. Četrti pritožbeni razlog, ki se nanaša na točko 34 izpodbijanega sklepa, se nanaša na domnevno napačno uporabo prava, ker je Splošno sodišče menilo, da se ni treba odločati o morebitni zahtevi tožeče stranke ali njenih članov za odškodnino za škodo, ki je nastala zaradi izpodbijanih sklepov, ker tožeča stranka ni pojasnila, ali je namen vložiti odškodninsko tožbo samo hipotetičen, ker za utemeljitev ni navedla natančnih, dejanskih in preverljivih dokazov ter ker ni predložila dokazov o škodi, nastali zaradi izpodbijanih sklepov.
40. IGPOUR s petim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče v točki 34 izpodbijanega sklepa napačno uporabilo pravo, ko je ugotovilo, da tožeča stranka ni imela pravnega interesa za vztrajanje pri tožbi, čeprav je bila razglasitev ničnosti izpodbijanih sklepov potrebna za odpravo nepremoženjske škode, storjene tožeči stranki kot strokovni organizaciji.
41. Kot je navedeno zgoraj, bodo ti sklepni predlogi osredotočeni na prvi pritožbeni razlog.
A. Prvi pritožbeni razlog, ki se nanaša na napačno uporabo prava, ker naj bi Splošno sodišče: (i) ugotovilo, da ni verjetno, da bi se lahko nezakonitost, ki jo v tožbi očita tožeča stranka, lahko v prihodnje ponovila; (ii) štelo, da se zadeva nanaša na možnost, da se v prihodnje primer, podoben obravnavanemu, lahko ponovi
1. Trditve strank
42. IGPOUR trdi, da je Splošno sodišče v točkah 30 in 32 izpodbijane odločbe s tem, da je ugotovilo, da ni verjetno, da bi lahko v primeru, podobnem obravnavanemu, Komisija v prihodnje ponovno zavrnila dostop do navedenih dokumentov, in da naj zato tožeča stranka ne bi imela pravnega interesa za vztrajanje pri tožbi, napačno uporabilo pravo.
43. Natančneje, IGPOUR trdi, da Splošno sodišče ni menilo, da ni verjetno, da bi Komisija v prihodnje uporabila razlago člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, v skladu s katerim velja splošna domneva o nerazkritju, če dokumenti, do katerih se zahteva dostop v skladu z Uredbo št. 1049/2001, vsebujejo sklice na opomine, ali če takih sklicev ni, so „neločljivo povezani“ s tekočim postopkom za ugotavljanje kršitev.
44. Tožeča stranka namreč trdi, da je Splošno sodišče namesto tega ocenilo verjetnost, da bi se razlaga, podana v obravnavanem primeru, lahko ponovno uporabila v primeru, podobnem obravnavanemu, in sicer v novi zadevi, v kateri bi država članica v okviru postopka za ugotavljanje kršitev uradno obvestila Komisijo o osnutku zakona v odgovor na pomisleke, ki utemeljujejo postopek, Komisija pa bi zavrnila razkritje mnenj o osnutku zakona, da bi zaščitila potrebno zaupnost odnosov med državami in Komisijo v postopku za ugotavljanje kršitev.
45. V ta namen se IGPOUR sklicuje zlasti na sodbo Splošnega sodišča z dne 22. marca 2018, De Capitani/Parlament(8), v kateri je Splošno sodišče potrdilo, da je v podobnem primeru v interesu tožeče stranke, da se sprejme odločitev, ker je nezakonitost, ki jo je navajala tožeča stranka, temeljila na razlagi ene od izjem, določenih z Uredbo št. 1049/2001, ki bi jih Parlament lahko ponovno uporabil v primeru nove prošnje za dostop.
46. IGPOUR trdi, da je Splošno sodišče naredilo enako napako, kot je navedena v prejšnjih točkah, ko je potrdilo razlago, ki jo je podala Komisija, v skladu s katero načelo preglednosti iz Direktive 98/34 (ki je bila nadomeščena z Direktivo 2015/1535) ne nasprotuje sklicevanju na splošne domneve o nerazkritju v primeru podrobnih mnenj, izdanih v okviru nezaupnega postopka uradnega obvestila.
47. IGPOUR tudi trdi, da je glede na velik obseg obveznosti držav članic glede uradnega obvestila v smislu Direktive 2015/1535 zelo verjetno, da številni dokumenti, ki so predmet uradnega obvestila, vsaj delno ustrezajo pomislekom, ki jih izraža Komisija.
48. Tožeča stranka tudi ugotavlja, da se lahko za obravnavano zadevo upošteva tudi drugi sklep, ki jo zadeva, in sicer sklep z dne 19. julija 2018, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/Komisija(9), da se dokaže, da Komisija nenehno brani svoje razlage v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 ter načela preglednosti iz direktiv 98/34 in 2015/1535. Po besedah tožeče stranke prav ta precedens potrjuje, da bi se izpodbijana razlaga lahko v prihodnje ponovila.
49. IGPOUR nazadnje trdi, da je zelo verjetno, da bo v prihodnosti vložila zahteve za dostop do dokumentov, podobnih tistim v obravnavani zadevi, ker je organizacija podjetnikov, katerih dejavnosti zadevajo vse vidike poslovnih transakcij njenih članov, in ne le tistih vidikov, ki so neposredno povezani z določenim sektorjem, ki ga zastopa, in sicer s sektorjem iger na srečo.
50. Švedska vlada meni, da je pritožba utemeljena in svoje stališče omejuje na prvi pritožbeni razlog IGPOUR. V zvezi s tem ugotavlja, da čeprav ima IGPOUR zdaj dostop do spornih dokumentov, iz točk 10 in 35 pritožbe izhaja, da Komisija ni formalno umaknila izpodbijanih sklepov, zato predmet spora še vedno obstaja.
51. Švedska vlada meni, da je IGPOUR namerno želela dostopati do podrobnih mnenj v okviru postopka uradnega obvestila, ko je še potekal postopek za ugotavljanje kršitev. Vendar pa je bil dostop do teh dokumentov odobren šele po koncu postopka za ugotavljanje kršitev in postopka uradnega obvestila. Ker zahtevani dokumenti niso bili razkriti pred koncem teh postopkov, z razkritjem niso bili v celoti doseženi cilji zahteve za dostop.
52. Švedska vlada se strinja s stališčem IGPOUR, v skladu s katerim bi moralo Splošno sodišče preučiti, ali bi se Komisija v prihodnje lahko sklicevala na pravilo o splošni domnevi, ki ga je uporabila za izpodbijane sklepe. Tak zaključek naj bi neposredno potrjevala sodba z dne 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisija, iz katere izhaja, da je treba preučiti, ali bi se lahko očitana nezakonitost v prihodnosti ponovila.
53. Švedska vlada trdi, enako kot IGPOUR, da se lahko podoben primer v prihodnje ponovi.
54. Prvič, obstaja neposredno tveganje, da bi lahko Komisija utemeljila sklepe o zavrnitvi prihodnjih zahtev za dostop do dokumentov, vloženih v okviru postopkov uradnega obvestila iz Direktive 2015/1535, z izpodbijano splošno domnevo.
55. Drugič, Komisija je dejansko že uporabila to splošno domnevo po sprejetju izpodbijanih sklepov za utemeljitev zavrnitve dodatnega zahtevka IGPOUR, ki je bil vložen v okviru postopka uradnega obvestila iz Direktive 2015/1535 za dostop do stališč Komisije in do podrobnega mnenja.
56. Tretjič, dejstvo, da za IGPOUR obstaja možnost, da se bo v prihodnje ponovilo sklicevanje na zgoraj navedeno splošno pravilo o domnevi, je tudi posledica tega, da je IGPOUR organizacija, ki zastopa interese proizvajalcev, distributerjev in operaterjev igralnih avtomatov na Poljskem, katere dejavnosti zadevajo vse vidike poslovnih transakcij njenih članov, in ne samo tistih vidikov, ki so neposredno povezani z določenim sektorjem, ki ga zastopa, ali ki so predmet nacionalne zakonodaje o igrah na srečo. To tveganje torej ne zadeva samo zahtev IGPOUR za dostop do dokumentov, ampak tudi zahteve drugih oseb.
57. Komisija meni, da je prvi pritožbeni razlog neutemeljen iz treh razlogov.
58. Prvič, trdi, da IGPOUR ne ugovarja pravnim merilom, ki jih je uporabilo Splošno sodišče pri oceni možnosti, ali bi lahko IGPOUR še vedno imela pravni interes za nadaljevanje postopka, ampak se zdi, da predlaga Sodišču, naj presojo enega od dejstev, ki jo je izvedlo Splošno sodišče, in sicer presojo verjetnosti, da se bo domnevna nezakonitost v prihodnje ponovila, zamenja s svojo presojo istega dejstva. Po mnenju Komisije je Splošno sodišče pravilno preučilo okoliščine primera in ugotovilo, da IGPOUR nima dejanskega in aktualnega interesa, da bi preprečila ponovitev očitane nezakonitosti v prihodnosti.
59. Drugič, Komisija trdi, da po sprejetju sklepa o odobritvi dostopa do zadevnih dokumentov tožeča stranka nima več interesa za razglasitev ničnosti spornih sklepov, ker z nadaljevanjem postopka ne bi pridobila nobene dejanske prednosti. IGPOUR je napačno trdila, da se lahko šteje, da je njen interes za nadaljevanje postopka to, da ugovarja razlagi Uredbe št. 1049/2001, na podlagi katere je Komisija sprejela sporne sklepe in ki bi se lahko ponovno uporabila v prihodnosti.
60. Tretjič, Komisija meni, da je Splošno sodišče pravilno uporabilo posebna dejstva v zadevi kot izhodišče za presojo verjetnosti, da bi se tožbe, kakršno je vložila IGPOUR, v prihodnosti ponovile, in zaključilo, da ni verjetno, da se bodo tako neobičajne okoliščine v prihodnosti ponovno pojavile.
61. Po mnenju Komisije se stališče IGPOUR tudi zelo razlikuje od stališča tožeče stranke v zadevi, v okviru katere je bila sprejeta sodba ClientEarth/Komisija (C-57/16 P). V navedeni zadevi je Sodišče ugotovilo, da ima prosilec interes za začetek ali nadaljevanje postopka kljub razkritju zahtevanih dokumentov, ker je bil namen pritožbe preoblikovati sodbo, s katero je bila priznana uporaba splošne domneve zaupnosti za neko kategorijo dokumentov, in da je bil prosilec, nepridobitna organizacija za varstvo okolja, posebej izpostavljen nevarnosti, da se bo zopet znašel pred domnevno nezakonitostjo.
2. Presoja
62. Predmet te pritožbe je pregled izpodbijanega sklepa z dne 10. julija 2018 s strani Sodišča, da to presodi, ali je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ko je štelo, da sedanja tožeča stranka nima več pravnega interesa (za nadaljevanje postopka), ker je Komisija pred koncem postopka pred Splošnim sodiščem odobrila dostop do dokumentov, ki ga je pred tem zavrnila in zaradi česar je bil vložen predlog za razglasitev ničnosti.
63. S tem namenom bom na kratko povzel načela, ki jih navaja Sodišče na področju pravnega interesa, potem pa bom obravnaval vprašanje omejitev, v katerih se lahko pravni interes po posredovanju zahtevanih dokumentov ohrani.
64. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča morata predmet spora in pravni interes obstajati do razglasitve sodne odločbe, sicer se postopek ustavi. Tak interes je pogojen s tem, da ima lahko razglasitev ničnosti izpodbijanega akta pravne posledice in da lahko rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist.(10)
65. Iz tega sledi, da je za to, da bi se lahko štelo, da ima tožeča stranka pravni interes in interes za nadaljevanje postopka, potrebno ne le, da je tožeča stranka v posebnem položaju glede na akt, katerega zakonitost želi izpodbijati, ampak tudi, da ima razglasitev ničnosti tega akta pozitivne učinke na njen pravni položaj.(11) Če tožeča stranka ne more imeti nobene koristi od morebitne ugoditve njeni tožbi, začetek ali nadaljevanje postopka ne moreta biti utemeljena. Torej je to, da mora vsakdo, ki sproži postopek pred sodiščem, imeti pravni interes in ga ohraniti ves čas trajanja postopka, potrebno za to, da bi se zagotovilo učinkovito izvajanje sodne oblasti, ker se s tem prepreči, da bi se sodišču Unije predložila povsem teoretična vprašanja, katerih rešitev ne more imeti pravnih posledic ali ne more prinesti koristi vlagatelju pravnega sredstva.(12)
66. Pravni interes, ki je v sodni praksi opredeljen kot bistveni in prvi pogoj za vsa pravna sredstva pred sodišči, mora biti obstoječ in dejanski ter ga ni mogoče presojati glede na prihodnji in hipotetičen dogodek.(13)
67. Nadaljnji obstoj pravnega interesa tožeče stranke je treba presojati in concreto, pri tem pa upoštevati zlasti posledice domnevne nezakonitosti in naravo domnevno povzročene škode.(14)
68. Iz zgoraj navedenih ugotovitev Sodišča torej izhajajo naslednja splošna načela: pravni interes mora obstajati ob vložitvi tožbe in do konca postopka, sicer je tožba nedopustna oziroma se postopek ustavi; pravni interes mora biti resničen, obstoječ in dejanski, ter ne le hipotetičen; rezultat pravnega sredstva mora stranki, ki ga je vložila, prinesti dejansko korist.
69. Zdaj je treba obravnavati drugi vidik, in sicer tistega, ki je bolj značilen za nadaljnji obstoj pravnega interesa v primeru postopkov, ki se nanašajo na dostop do dokumentov, do katerih dobi prosilec dostop med sodnim postopkom.
70. V tem postopku, kot smo videli, tožeča stranka v bistvu trdi, da ima pravni interes tudi potem, ko ji je Komisija odobrila dostop do zahtevanih dokumentov (po koncu postopka zaradi neizpolnitve obveznosti zoper Republiko Poljsko), in sicer zaradi tveganja, da bi se take domnevno nezakonite okoliščine v prihodnosti pogosto ponavljale.
71. Nato je treba opredeliti, kakšne so okoliščine, ki bi se lahko v prihodnosti ponovile in ki bi torej lahko upravičile nadaljnji obstoj pravnega interesa.
72. Po mnenju tožeče stranke je to člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, kot ga razlaga Komisija. Tožeča stranka torej meni, da bi sama okoliščina, da bi Komisija v prihodnje lahko razlagala to določbo na podoben način, torej da bi lahko zavrnila dostop do dokumentov med postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti zoper državo članico, povzročila nadaljnji obstoj pravnega interesa in torej potrebo po nadaljevanju postopka do odločitve o glavni stvari.
73. Taka rešitev bi imela protislovne posledice: tožeča stranka bi namreč samodejno ohranila pravni interes v vseh postopkih na področju dostopa do dokumentov samo zato, ker bi lahko evropska institucija v prihodnosti v drugačnih okoliščinah razlagala določeno zakonodajno določbo na očitani način.
74. Da bi preprečili te protislovne učinke, s katerimi bi določbe, ki omogočajo ustavitev postopka pred Splošnim sodiščem, ki se nanaša na dostop do dokumentov, izgubile polni učinek, je nedvomno pravilneje opraviti preizkus verjetnosti dejanske okoliščine, ki je predmet postopka.
75. Ponavljam, da bi moralo biti to v skladu z zgoraj navedenim glede pravnega interesa, ki bi moral biti konkreten in dejanski, ter ne samo hipotetičen.
76. To seveda ne pomeni, da je položaj, ki ga je treba obravnavati pri presoji verjetnosti, samo ta, ki je predmet obravnavane zadeve, ampak lahko gre tudi za podoben položaj, ki bi se lahko navezoval na isto zadevo.
77. Iz sodne prakse Sodišča s tega področja izhaja potrditev tega v sodbi, ki jo tudi navaja tožeča stranka v potrditev svojih trditev, ko Sodišče navaja, da obstaja pravni interes le, če lahko obravnavana nezakonitost v prihodnje nastane „neodvisno od okoliščin“ obravnavane zadeve.(15)
78. Pomen tega izraza ob branju celotne obrazložitve Sodišča bi moral biti, da bi lahko pritožnik ohranil pravni interes, če dokaže, da bi se lahko domnevna nepravilnost v prihodnje ponovila tudi v podobnih postopkih, ne le v postopkih, popolnoma enakih obravnavanemu.(16)
79. V obravnavani zadevi je treba za presojo verjetnosti za ponovitev upoštevati naslednje okoliščine: prošnja za dostop do dokumentov, ki jo je vložila organizacija, ki zastopa poslovne interese v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, v katerem je država članica, da bi se izognila posledicam zaradi očitane neizpolnitve, Komisiji priglasila osnutek zakona o spremembi določb, ki so se štele za nezakonite. Zahteval se je dostop do dveh mnenj, ki sta jih podali Komisija in druga država članica v okviru tega postopka.
80. Take okoliščine so nedvomno nenavadne in ni mogoče šteti, da obstaja velika verjetnost, da se ponovijo.
81. Tožeča stranka glede tega ni podala posebnih ugovorov, ampak se je, kot je že navedeno, omejila na trditev, da naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri dejstvih, ki jih je obravnavalo za presojo verjetnosti.
82. Komisija je, nasprotno, ob upoštevanju, da gre po njenem mnenju za dejanske, in ne pravne okoliščine, katerih presoja s strani Splošnega sodišča ne more biti predmet revizije v okviru pritožbe, v svojih pisanjih, potrjenih na obravnavi, večkrat navedla, da so te okoliščine nenavadne, in potrdila, da se pojavljajo redko, zato ni verjetno, da se bodo kmalu ponovno pojavile.
83. Za presojo, ali je Splošno sodišče dejansko napačno uporabilo pravo, ko je presodilo, da ni verjetno, da bi se ponovno pojavile okoliščine, kakršne so te v obravnavani zadevi, je zelo koristna primerjava z novejšim precedensom Sodišča, na katerega se sklicujejo vse stranke v postopku za potrditev svojih stališč, zlasti pa švedska vlada v pisnih stališčih in tožeča stranka na obravnavi.
84. V zadevi C‑57/16 P se je Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, izreklo o pritožbi zoper sodbo Splošnega sodišča s področja dostopa do dokumentov Komisije, zlasti pa – kar je tudi vidik, ki je najbolj povezan z obravnavano zadevo – se je opredelilo do zahteve Komisije, da se postopek ustavi, ker so bili po obravnavi in pred izrekom sodbe zahtevani dokumenti posredovani tožeči stranki.
85. V navedeni zadevi je Sodišče potrdilo, tudi s sklicevanjem na predhodno sodno prakso, da lahko tožeča stranka v nekaterih primerih tudi po posredovanju zahtevanih dokumentov ohrani pravni interes za predlaganje razglasitve ničnosti,(17) vendar le, če so izpolnjeni nekateri pogoji, za katere je Sodišče menilo, da so v tisti zadevi izpolnjeni, vendar pa, kot bomo videli, niso izpolnjeni v obravnavani zadevi. Glede tega je zaključilo, da je treba „v teh okoliščinah“ ugotoviti, da je tožeča stranka ohranila pravni interes, in da je „[p]riznanje tega interesa […] ob upoštevanju nevarnosti ponovitve zatrjevane nezakonitosti in glede na posebne okoliščine, ki so omenjene zgoraj, v interesu učinkovitega izvajanja sodne oblasti“.(18)
86. Sodišče v sodbi v zadevi C‑57/16P ni podalo splošnega načela o ohranitvi pravnega interesa v postopkih, ki se nanašajo na dostop do dokumentov institucij Evropske unije, kot se zdi, da trdi tožeča stranka.
87. Nasprotno, pojasnilo je – in pri tem odpravilo nekatere dvome, ki bi se lahko pojavili pri branju nekaterih sodb Splošnega sodišča(19) – da je ohranitev pravnega interesa v postopkih, ki se nanašajo na dostop do dokumentov, potem ko je evropska institucija dala dostop do zadevnih dokumentov na voljo javnosti, treba šteti za izjemno, ker je treba upoštevati pravilo, da po pridobitvi dostopa do dokumentov ne obstajata več predmet tožbe in pravni interes.
88. Ta izjemna okoliščina, in sicer ohranitev pravnega interesa, lahko namreč obstaja ali ne, in sicer glede na nekatere spremenljivke: naravo prosilca in zadevne interese ter posebno veljavno pravno ureditev, vrsto dokumentov, ki so predmet zahteve za dostop, naravo postopka, na katerega se nanašajo zahtevani dokumenti, ter izjemo od pravice do dostopa, ki jo Komisija uveljavlja za zavrnitev.
89. Vse te spremenljivke, ki so glede na zgoraj navedeno po mojem mnenju „posebne okoliščine“, ki omogočajo ohranitev pravnega interesa, so v zadevi C‑57/16 P drugačne od tistih v obravnavani zadevi, zato zahtevajo drugačno rešitev.
90. Prosilec v zadevi C‑57/16 P je nepridobitna organizacija, ki varuje okoljske interese; tožeča stranka v obravnavani zadevi pa je organizacija, ki varuje interese proizvajalcev, distributerjev in operaterjev igralnih naprav in iger na srečo.
91. Kot je znano, na področju okolja obstaja posebna ureditev o preglednosti dokumentov, ki med drugim določa ozko razlago razlogov za zavrnitev dostopa do okoljskih informacij.(20)
92. Kar zadeva vrsto dokumentov, ki so predmet prošnje za dostop, je šlo v zadevi C‑57/16 Pza poročila o oceni učinka in spremljajoča mnenja odbora za oceno učinka, ki vsebujejo informacije, ki pomenijo pomembne elemente zakonodajnega postopka Unije in so del podlage njenega zakonodajnega delovanja. Iz tega sledi, da je treba razlog za zavrnitev dostopa razlagati ozko, ob upoštevanju interesa, ki ga ima razkritje zahtevanih informacij za javnost, s čimer naj bi se zagotovila večja preglednost teh informacij.(21)
93. Dokumenti, ki so predmet prošnje za dostop v obravnavani zadevi, so mnenja, ki sta jih podali Komisija in država članica, o predlogu spremembe zakonodaje, ki ga je posredovala Republika Poljska, da bi se izognila posledicam postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.
94. Spomniti je namreč treba, da se je v zadevi C‑57/16 P nedvomno obravnaval zakonodajni postopek,(22) v obravnavani zadevi pa se, kot je že navedeno, obravnava zakonodajni postopek, ki pa funkcionalno spada v okvir postopka zaradi neizpolnitve obveznosti zoper državo članico, v katerem je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso ohraniti zaupnost dialoga med Komisijo in državami članicami.
95. Glede tega je nesporna tesna povezava med izpodbijanimi dokumenti in postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti, kot je vedno trdila Komisija v svojih vlogah in na obravnavi, kot je potrdila Republika Poljska na obravnavi in česar ni posebej zanikala tožeča stranka, ki se je omejila na ugovor, pri čemer tega ni omenjala, čeprav je lahko vsebino prebrala pred obravnavo na Sodišču.
96. Treba je namreč spomniti, da je Sodišče večkrat poudarilo, da dokumenti v spisu o predhodni fazi postopka zaradi neizpolnitve obveznosti za varstvo namena preiskav pomenijo enotno skupino dokumentov, ne da bi jih bilo treba razlikovati glede na vrsto dokumenta v spisu ali avtorja zadevnih dokumentov.(23)
97. V zadevah se razlikuje tudi vir, s katerim je Komisija utemeljila zavrnitev dostopa. V zadevi C‑57/16 P, v kateri je šlo za zakonodajni postopek, se je Komisija sklicevala na člen 4(3), prvi odstavek, Uredbe (ES) št. 1049/2001 in utemeljila zavrnitev dostopa s potrebo po prostoru, odmaknjenem od zunanjih pritiskov, za samostojen razmislek o tem, katere politične pobude predlagati.
98. V obravnavani zadevi pa se je Komisija za zavrnitev dostopa do zahtevanih dokumentov sklicevala na člen 4(2), tretja alinea, Uredbe (ES) št. 1049/2001 in zavrnitev dostopa utemeljila na podlagi dejstva, da zgoraj navedeni mnenji vsebujeta presoje, ki so neposredno povezane s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti, katerih razkritje bi lahko ogrozilo dialog med državami in Komisijo v predhodnem postopku.
99. V zvezi z utemeljitvijo zavrnitve dostopa s strani Komisije in torej v zvezi z razlago člena 4(2), tretja alinea, Uredbe (ES) št. 1049/2001, ki je sicer v svojih sklepnih predlogih iz zgoraj navedenih razlogov ne obravnavam neposredno, se bom omejil na nekaj kratkih pripomb.
100. Če na področju dostopa do dokumentov evropskih institucij velja pravilo čim širšega dostopa in je torej možnost zavrnitve dostopa iz posebnih razlogov izjema, ki se mora uporabljati ozko, ker odstopa od splošnega načela,(24) pa v sodni praksi Sodišča obstajajo različni nagibi za dejansko uporabo teh načel.
101. V sodbi v zadevi C‑57/16 je pojasnjena širina takih izjem, ki so odvisne od narave dokumentov, subjektov in postopka. Če je namreč v zakonodajnem postopku pravica do dostopa širša (in še širša, če gre za varstvo okolja), pa je v predhodnih postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti oziroma – v širšem smislu – v preiskovalnih postopkih ta širina manjša, uravnoteženje interesov v zvezi s preglednostjo in interesov v zvezi z zaupnostjo pa se nagiba k drugim, kar evropskim institucijam omogoča uporabo splošnih domnev.
102. Ureditev izjem iz člena 4 in zlasti njegovega odstavka 2 Uredbe št. 1049/2001 namreč temelji na uravnoteženju interesov, ki so si v danih okoliščinah nasprotni, in sicer na eni strani interesov, ki so razkritju zadevnih dokumentov naklonjeni, in na drugi tistih, ki bi jih to razkritje ogrozilo. Odločitev o zahtevi za dostop do dokumentov je odvisna od tega, kateremu interesu je v obravnavanem primeru treba dati prednost.(25)
103. V skladu z izjemo, na katero se v obravnavanem primeru sklicuje Komisija, in sicer izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, institucije Unije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi njegovo razkritje oslabilo varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij, razen če prevlada javni interes za razkritje navedenega dokumenta.(26)
104. Sodišče je namreč priznalo obstoj splošnih domnev zaupnosti v korist petih kategorij dokumentov, med njimi tudi dokumentov, ki se nanašajo na predhodni postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, vključno z dokumenti, izmenjanimi med Komisijo in zainteresirano državo članico v okviru postopka EU Pilot.(27)
105. Te izjeme so tako namenjene temu, da lahko zadevna institucija Unije ugotovi, da bi razkritje nekaterih kategorij dokumentov načeloma posegalo v interes, ki je varovan z izjemo, na katero se sklicuje, pri čemer se opre na te splošne ugotovitve, ne da bi morala konkretno in posamično preučiti vsakega od zahtevanih dokumentov.(28)
106. Namen predhodnega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti je, da se zadevni državi članici omogoči, da po eni strani izpolni svoje obveznosti, ki ji jih nalaga pravo Unije, in da se po drugi strani učinkovito brani pred očitki Komisije.(29)
107. Zato bi razkritje dokumentov v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti, ki je v fazi predhodnega postopka, poleg tega lahko spremenilo naravo in potek tega postopka, saj bi se v teh okoliščinah lahko izkazalo, da je še težje začeti pogajanja in skleniti sporazum med Komisijo in zadevno državo članico, s katerim bi prenehala očitana neizpolnitev obveznosti ter bi se omogočila spoštovanje prava Unije in izognitev uporabi pravnih sredstev.(30)
108. Torej se lahko domneva, da bi razkritje dokumentov v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti, ki je v fazi predhodnega postopka, lahko spremenilo naravo tega postopka in njegov potek ter da bi zato to razkritje načeloma ogrozilo varstvo namena preiskav v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.(31)
109. Sodišče je tudi pojasnilo, da ta splošna domneva ne izključuje možnosti, da se dokaže, da za dani dokument, katerega razkritje se zahteva, navedena domneva ne velja ali da obstaja prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje tega dokumenta v skladu s členom 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001.(32) Vendar pa mora to dokazati tožeča stranka,(33) česar ta, kot je videti, v obravnavani zadevi ni storila.
110. Videti je, da v obravnavani zadevi ni mogoče izključiti primernosti uporabe splošne domneve; gre namreč za postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, čeprav ima ta nekatere posebnosti.
111. Glede na zgoraj navedene preudarke je mogoče zaključiti, da tožeča stranka v obravnavani zadevi ni dokazala nadaljnjega obstoja pravnega interesa, potem ko je med postopkom pred Splošnim sodiščem prejela dostop do dokumentov, do katerih je Komisija dostop sprva zavrnila.
112. Splošno sodišče v zvezi s prvim pritožbenim razlogom s tem, da je štelo, da ni verjetno, da bi se domnevna nezakonitost, ki jo očita tožeča stranka, lahko v prihodnje ponovila, in s tem, da je za zgoraj navedeno presojo štelo, da je pomembno vprašanje, ali se primer, podoben temu v postopku v glavni stvari, lahko pojavi tudi v prihodnje, ni napačno uporabilo prava.
113. Zaradi narave postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, v okviru katerega je bila podana prošnja za dostop do dokumentov, same narave zahtevanih dokumentov in prosilca ter področja, v okviru katerega postopek poteka, ni mogoče uporabiti izredne usmeritve, ki jo je Sodišče uporabilo v sodbi C‑57/16 P.
114. Zato se še naprej uporablja splošna usmeritev, potrjena v sodbi C‑57/16 P, ki v primeru, da okoliščine niso izredne, Splošnemu sodišču omogoča, da postopek ustavi, če se v postopkih, katerih predmet je dostop do dokumentov, ta dostop odobri med postopkom in stranka ne dokaže posebnega interesa, ki bi upravičeval nadaljevanje postopka.
115. V obravnavanem postopku namreč ni posebnih razlogov, iz katerih bi bilo mogoče šteti, da je tožeča stranka „še posebej izpostavljena uporabi navedene izjeme v prihodnosti“, drugače kot tožeča stranka v zadevi C‑57/16 P, ki je nepridobitna organizacija, katere cilj je varstvo okolja, ena od njenih nalog pa je prizadevati si za večjo preglednost in legitimnost zakonodajnega postopka Unije na področju okolja. Po besedah Sodišča je zaradi tega verjetno, da bo v prihodnje ponovno zaprosila za dostop do dokumentov, ki bodo podobni spornim.(34) Za tožečo stranko v obravnavani zadevi, ki ni dokazala, da ima poseben interes za razglasitev ničnosti izpodbijanih sklepov, ker ji, kot je videti iz zgoraj navedenega – drugače kot v zadevi C‑57/16 P – nadaljevanje postopka ne bi prineslo nobene dodatne koristi, ni mogoče trditi enako.
V. Predlog
116. Zato Sodišču predlagam, naj prvi pritožbeni razlog zavrne kot neutemeljen.