Language of document : ECLI:EU:C:2020:1

Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

vom 14. Januar 2020(1)

Rechtssache C78/18

Europäische Kommission

gegen

Ungarn

(Transparenz von Vereinigungen)

„Vertragsverletzungsklage – Freier Kapitalverkehr – Art. 63 AEUV und 65 AEUV – Achtung des Privatlebens – Schutz personenbezogener Daten – Vereinigungsfreiheit – Transparenz – Art. 7, 8 und 12 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Ausländische Zuwendungen an nichtstaatliche Organisationen, die ihre Tätigkeit in einem Mitgliedstaat ausüben – Nationale Rechtsvorschriften, die nichtstaatlichen Organisationen, die ausländische Unterstützung erhalten, sanktionsbewehrte Registrierungs‑, Erklärungs- und Transparenzpflichten auferlegen“






1.        Der Gerichtshof hat auf Antrag der Kommission zu entscheiden, ob Ungarn dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 63 AEUV sowie den Art. 7, 8 und 12 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verstoßen hat, indem es durch Gesetz(2) bestimmte Beschränkungen für aus dem Ausland stammende Zuwendungen zugunsten sogenannter „Organisationen der Zivilgesellschaft“ eingeführt hat.

2.        Bei der Entscheidung über die von der Kommission erhobene Vertragsverletzungsklage sieht sich der Gerichtshof dabei erneut vor die Frage gestellt, wie die gerichtliche Kontrolle über die Tätigkeit der Staaten so ausgeübt werden kann, dass sich im Rahmen seiner Prüfung ein harmonisches Zusammenspiel zwischen den in den Verträgen verankerten Grundfreiheiten und den durch die Charta geschützten Rechten ergibt.

I.      Rechtlicher Rahmen

A.      Unionsrecht

1.      AEU-Vertrag

3.        Art. 63 AEUV lautet:

„(1) Im Rahmen der Bestimmungen dieses Kapitels sind alle Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern verboten.

(2) Im Rahmen der Bestimmungen dieses Kapitels sind alle Beschränkungen des Zahlungsverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern verboten.“

4.        Art. 65 AEUV lautet:

„(1)      Artikel 63 berührt nicht das Recht der Mitgliedstaaten,

a)      die einschlägigen Vorschriften ihres Steuerrechts anzuwenden, die Steuerpflichtige mit unterschiedlichem Wohnort oder Kapitalanlageort unterschiedlich behandeln,

b)      die unerlässlichen Maßnahmen zu treffen, um Zuwiderhandlungen gegen innerstaatliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften, insbesondere auf dem Gebiet des Steuerrechts und der Aufsicht über Finanzinstitute, zu verhindern, sowie Meldeverfahren für den Kapitalverkehr zwecks administrativer oder statistischer Information vorzusehen oder Maßnahmen zu ergreifen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit gerechtfertigt sind.

(2)      Dieses Kapitel berührt nicht die Anwendbarkeit von Beschränkungen des Niederlassungsrechts, die mit den Verträgen vereinbar sind.

(3)      Die in den Absätzen 1 und 2 genannten Maßnahmen und Verfahren dürfen weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des freien Kapital- und Zahlungsverkehrs im Sinne des Artikels 63 darstellen.

…“

2.      Charta

5.        Art. 7 bestimmt:

„Jede Person hat das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihrer Kommunikation.“

6.        Art. 8 sieht vor:

„(1)      .Jede Person hat das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten.

(2)      Diese Daten dürfen nur nach Treu und Glauben für festgelegte Zwecke und mit Einwilligung der betroffenen Person oder auf einer sonstigen gesetzlich geregelten legitimen Grundlage verarbeitet werden. Jede Person hat das Recht, Auskunft über die sie betreffenden erhobenen Daten zu erhalten und die Berichtigung der Daten zu erwirken.

(3)      Die Einhaltung dieser Vorschriften wird von einer unabhängigen Stelle überwacht.“

7.        Art. 12 Abs. 1 lautet:

„Jede Person hat das Recht, sich insbesondere im politischen, gewerkschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Bereich auf allen Ebenen frei und friedlich mit anderen zu versammeln und frei mit anderen zusammenzuschließen, was das Recht jeder Person umfasst, zum Schutz ihrer Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten.“

8.        In Art. 52 heißt es:

„(1)      Jede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten Rechte und Freiheiten muss gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfen Einschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.

(3)      Soweit diese Charta Rechte enthält, die den durch die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten garantierten Rechten entsprechen, haben sie die gleiche Bedeutung und Tragweite, wie sie ihnen in der genannten Konvention verliehen wird. Diese Bestimmung steht dem nicht entgegen, dass das Recht der Union einen weiter gehenden Schutz gewährt.

…“

B.      Nationales Recht. Gesetz Nr. LXXVI von 2017

9.        In der Präambel heißt es:

„… Die im Rahmen der Vereinigungsfreiheit gegründeten Organisationen sind Ausdruck der Selbstorganisation der Gesellschaft, und ihre Tätigkeit trägt zur demokratischen Kontrolle und öffentlichen Debatte über öffentliche Angelegenheiten bei … Diesen Organisationen kommt eine entscheidende Rolle bei der öffentlichen Meinungsbildung zu.

–        … Die Transparenz der in der Gesellschaft wirkenden Vereinigungen und Stiftungen ist von erheblichem öffentlichem Interesse.

–        … Die den im Rahmen der Vereinigungsfreiheit gegründeten Organisationen aus unbekannten ausländischen Geldquellen zufließende Unterstützung kann von ausländischen Interessengruppen dazu genutzt werden, um über den sozialen Einfluss dieser Organisationen eigene Interessen anstatt gemeinschaftlicher Ziele im sozialen und politischen Leben Ungarns zu verfolgen und … kann die politischen und wirtschaftlichen Interessen des Landes sowie das ungehinderte Funktionieren der gesetzlichen Einrichtungen gefährden.“

10.      Art. 1 lautet:

„1. Für die Zwecke dieses Gesetzes ist eine aus dem Ausland unterstützte Organisation jede Vereinigung oder Stiftung, der eine Finanzierung im Sinne der in Abs. 2 enthaltenen Definition erhält.

2.      Als Unterstützung im Sinne dieses Gesetzes ist jeder unmittelbar oder mittelbar aus dem Ausland stammende Beitrag an Geld oder sonstigen Vermögensgegenständen, unabhängig aus welchem Rechtsgrund, anzusehen, sobald er – einzeln oder kumulativ mit anderen Beiträgen – in einem konkreten Steuerjahr das Doppelte des Betrages übersteigt, der in Art. 6 Abs. 1 Buchst. b des Gesetzes Nr. LIII von 2017 über die Verhütung und Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (im Folgenden: Gesetz Pmt) festgelegt ist[(3)].

3.      Nicht in die Berechnung des Unterstützungsbetrags im Sinne von Abs. 2 einzubeziehen ist die Unterstützung, die die Vereinigung oder die Stiftung nach Maßgabe einer speziellen Vorschrift als von der Europäischen Union stammende Unterstützung erhält und die über eine Organisation des [ungarischen] Staatshaushalts abgewickelt wird.

4.      Dieses Gesetz ist nicht anzuwenden auf:

a)      Vereinigungen und Stiftungen, die nicht als Organisationen der Zivilgesellschaft angesehen werden;

b)      Vereinigungen, die unter das Gesetz Nr. I von 2004 über den Sport fallen;

c)      Organisationen, die religiöse Tätigkeit entfalten;

d)      Organisationen und Vereinigungen nationaler Minderheiten, die unter das Gesetz Nr. CLXXIX von 2011 über die Rechte nationaler Minderheiten fallen, sowie Stiftungen, die nach Maßgabe ihres Gründungsakts eine Tätigkeit entfalten, die unmittelbar mit der kulturellen Selbständigkeit einer nationalen Minderheit zusammenhängt, oder die die Interessen einer bestimmten nationalen Minderheit vertreten und verteidigen.“

11.      Art. 2 bestimmt:

„1.      Jede Vereinigung oder Stiftung im Sinne von Art. 1 Abs. 1 hat binnen 15 Tagen, nachdem der Betrag der im betreffenden Steuerjahr zugeflossenen Unterstützung das Doppelte des in Art. 6 Abs. 1 Buchst. b des Gesetzes [Pmt] festgelegten Betrages erreicht hat, mitzuteilen, dass sie eine aus dem Ausland unterstützte Organisation geworden ist.

2.      Eine aus dem Ausland unterstützte Organisation muss dem für seinen Sitz zuständigen Gericht (im Folgenden: Registergericht) die in Abs. 1 genannte Meldung übersenden und die in Anhang I angegebenen Daten zur Verfügung stellen[(4)]. Das Registergericht nimmt die Meldung in die Eintragung der Vereinigung oder Stiftung im Register für Organisationen der Zivilgesellschaft und andere als nichtkommerziell angesehene Organisationen (im Folgenden: Register) auf und trägt die Vereinigung oder Stiftung als aus dem Ausland unterstützte Organisation ein.

3.      In entsprechender Anwendung der in Abs. 1 aufgeführten Regeln muss eine aus dem Ausland unterstützte Organisation dem Registergericht zum Zeitpunkt der Auszahlung eine Meldung mit den in Anhang I genannten Angaben über die ihr während des letzten Jahres zugeflossene Unterstützung übermitteln. In der Meldung für das betreffende Jahr sind anzugeben:

a)      für eine Unterstützung, die 500 000[(5)] HUF je Zuwender nicht übersteigt, die in Anhang I Teil II Buchst. A genannten Informationen,

b)      für eine Unterstützung, die 500 000 HUF erreicht oder übersteigt, die in Anhang I Teil II Buchst. B genannten Informationen.

4.      Vor dem 15. jedes Monats muss das Registergericht dem mit dem Führen des Portals für zivile Informationen betrauten Minister den Namen, den Sitz und die Steuernummer der Vereinigungen und Stiftungen übermitteln, die es im Vormonat im Register als Organisationen, die ausländische Unterstützung erhalten, eingetragen hat. [Dieser] Minister veröffentlicht unverzüglich die so übermittelten Informationen, um sie auf der zu diesem Zweck eingerichteten elektronischen Plattform kostenlos öffentlich zugänglich zu machen.

5.      Nachdem sie ihre Meldung im Sinne von Abs. 1 abgegeben hat, muss die aus dem Ausland unterstützte Organisation unverzüglich auf ihrer Website und in ihren Veröffentlichungen … kenntlich machen, dass sie als aus dem Ausland unterstützte Organisation im Sinne dieses Gesetzes gilt.

6.      Eine aus dem Ausland unterstützte Organisation bleibt an die Verpflichtung nach Abs. 5 so lange gebunden, wie sie als Organisation [dieser Art] im Sinne dieses Gesetzes angesehen gilt.“

12.      In Art. 3 heißt es:

„1.      Erfüllt die Vereinigung oder Stiftung die ihr nach diesem Gesetz obliegenden Verpflichtungen nicht, so fordert der Staatsanwalt, sobald er hiervon Kenntnis erhält …, die Vereinigung oder Stiftung auf, diesen Verpflichtungen in den nächsten 30 Tagen nachzukommen.

2.      Erfüllt die aus dem Ausland unterstützte Organisation die vom Staatsanwalt angemahnte Verpflichtung nicht, so muss dieser sie erneut auffordern, ihren Verpflichtungen nach diesem Gesetz in den nächsten 15 Tagen nachzukommen. Nach einem fruchtlosen Verstreichen dieser Frist beantragt der Staatsanwalt binnen 15 Tagen beim zuständigen Gericht die Verhängung eines Bußgelds nach Art. 37 Abs. 2 des Gesetzes Nr. CLXXXI von 2011 über die Eintragung der Organisationen der Zivilgesellschaft bei den Gerichten und die darauf anwendbaren Regeln und Verfahren[(6)].

3.      Nachdem er eine erneute Aufforderung nach Abs. 2 an die Organisation gerichtet hat, geht der Staatsanwalt unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebots und unter Anwendung der Regeln des Gesetzes Nr. CLXXV von 2011 über das Recht, Vereinigungen zu bilden, das Statut nicht gewinnorientierter Vereinigungen und die Finanzierung der Organisationen der Zivilgesellschaft[(7)] sowie des Gesetzes Nr. CLXXXI von 2011 über die Eintragung der Organisationen der Zivilgesellschaft bei den Gerichten und die hierauf anwendbaren Regeln und Verfahren vor.“(8)

13.      Art. 4 lautet:

„Erreicht der der aus dem Ausland unterstützten Organisation im Jahr nach dem in Art. 2 Abs. 3 bezeichneten Steuerjahr zugeflossene Beitrag an Geld oder anderen Vermögensgegenständen nicht das Doppelte des in Art. 6 Abs. 1 des Gesetzes Pmt genannten Betrags, so gilt die Vereinigung oder Stiftung nicht mehr als aus dem Ausland unterstützte Organisation und teilt dies – unter entsprechender Anwendung der Regeln über die Meldung – binnen 30 Tagen nach der Annahme ihres Jahresberichts für das Jahr, in dem sich dieser Umstand ereignet hat, mit. Das Registergericht übermittelt diese Tatsache nach Art. 2 Abs. 4 dem mit der Administration des Portals über zivile Informationen betrauten Minister, der die Daten der betreffenden Organisation unverzüglich von der für diese Zwecke eingerichteten elektronischen Plattform löscht.

2.      Nach der Meldung nach Abs. 1 löscht das Registergericht die Angabe, dass die Vereinigung oder Stiftung als aus dem Ausland unterstützte Organisation gilt, aus dem Register.“

II.    Vorverfahren

14.      Am 14. Juli 2017 richtete die Kommission im Hinblick auf das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 ein Aufforderungsschreiben an die ungarische Regierung, da sie der Auffassung war, dieses Gesetz verstoße gegen die Verpflichtungen aus Art. 63 AEUV und den Art. 7, 8 und 12 der Charta.

15.      In dem Aufforderungsschreiben wurde der ungarischen Regierung eine Frist zur Stellungnahme von einem Monat eingeräumt. Die ungarische Regierung beantragte eine Fristverlängerung, die ihr die Kommission jedoch verweigerte.

16.      Die ungarische Regierung antwortete der Kommission mit zwei Schreiben vom 14. August und 7. September, in denen sie die im Aufforderungsschreiben enthaltenen Verletzungsrügen zurückwies.

17.      Da die Kommission die Antwort der ungarischen Regierung für unbefriedigend hielt, gab sie am 5. Oktober 2017 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie:

1.      feststellte, dass Ungarn mit dem Gesetz Nr. LXXVI von 2017 unter Verletzung der oben angeführten Vorschriften des Unionsrechts diskriminierende, nicht erforderliche und nicht gerechtfertigte Beschränkungen für ausländische Zuwendungen an Organisationen der Zivilgesellschaft in Ungarn geschaffen habe und

2.      die ungarische Regierung aufforderte, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um der mit Gründen versehenen Stellungnahme nachzukommen oder binnen eines Monats dazu Stellung zu nehmen.

18.      Nachdem auch ihr zweiter Antrag auf Fristverlängerung zurückgewiesen worden war, antwortete die ungarische Regierung am 5. Dezember 2017 auf die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission, indem sie den ihr vorgeworfenen Verstoß zurückwies.

19.      Am 7. Dezember 2017 erhob die Kommission die vorliegende Klage.

III. Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien

20.      Die Vertragsverletzungsklage wurde am 6. Februar 2018 beim Gerichtshof eingereicht.

21.      Die Kommission beantragt, festzustellen, dass Ungarn mit der Annahme des Gesetzes Nr. LXXVI von 2017 gegen seine Verpflichtungen aus Art. 63 AEUV sowie Art. 7, 8 und 12 der Charta verstoßen hat, indem es diskriminierende, nicht erforderliche und nicht gerechtfertigte Beschränkungen für ausländische Zuwendungen an ungarische Organisationen der Zivilgesellschaft festgelegt hat. Auch beantragt sie, diesem Mitgliedstaat die Kosten aufzuerlegen.

22.      Die ungarische Regierung beantragt, die Klage als unzulässig, hilfsweise als unbegründet abzuweisen, und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

23.      Durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 26. September 2018 ist das Königreich Schweden als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen worden.

24.      Am 22. Oktober 2019 fand eine mündliche Verhandlung statt, an der die ungarische Regierung, die schwedische Regierung und die Kommission teilgenommen haben.

IV.    Analyse

A.      Zur Unzulässigkeit der Klage

1.      Standpunkte der Parteien

25.      Für die ungarische Regierung ist die Klage aufgrund von während des Vorverfahrens begangenen Unregelmäßigkeiten unzulässig. Ihrer Ansicht nach hat ihr die Kommission für ihre Äußerungen kürzere Fristen als üblich eingeräumt und ihr die beantragten Fristverlängerungen unzulässigerweise verweigert.

26.      Diese Unregelmäßigkeiten verletzten die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV), das Recht auf eine gute Verwaltung (Art. 41 der Charta), genauer gesagt, das Recht auf rechtliches Gehör, sowie den allgemeinen Rechtsgrundsatz, sich verteidigen zu dürfen.

27.      Die Kommission trägt vor, die Fristen seien weder missbräuchlich noch unangemessen kurz gewesen und hätten die ungarische Regierung nicht daran gehindert, detaillierte schriftliche Erklärungen zu dem ihr vorgeworfenen Verstoß einzureichen.

28.      Hinsichtlich der Frist zur Stellungnahme zum Aufforderungsschreiben trägt die Kommission vor, dass deren Verlängerung an die Bedingung geknüpft worden sei, dass Ungarn dem Aufforderungsschreiben Folge leiste und hierfür einen realistischen Zeitplan mit entsprechenden Maßnahmen ausarbeite, an die sie sich halten werde(9). Außerdem seien die Fristen seinerzeit in Anbetracht des Umstands gesetzt worden, dass Ungarn beschlossen habe, den Dialog mit der Kommission nicht fortzuführen, so dass die Kürze der Frist auf das Verhalten dieses Mitgliedstaats zurückzuführen sei.

2.      Würdigung

29.      Für den Gerichtshof „soll das Vorverfahren dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben, zum einen seinen sich aus dem Unionsrecht ergebenden Verpflichtungen nachzukommen und zum anderen sich gegenüber den Rügen der Kommission wirksam zu verteidigen“(10).

30.      Um diesem doppelten Ziel gerecht zu werden, ist die Kommission verpflichtet, „den Mitgliedstaaten eine angemessene Frist zu lassen, um auf das Aufforderungsschreiben zu antworten und einer mit Gründen versehenen Stellungnahme nachzukommen oder gegebenenfalls ihre Verteidigung vorzubereiten“(11).

31.      Die von der Kommission üblicherweise in Vorverfahren gesetzte Frist beträgt zwei Monate(12). Dies bedeutet allerdings nicht, dass sie sich an diesen Zeitraum in jedem Fall halten muss: Wesentlich ist, wie gesagt, dass die Frist „angemessen“ ist.

32.      Nach alledem kann die Angemessenheit der Frist nicht abstrakt bestimmt werden, sondern allein mit Blick auf das doppelte Ziel, dem sie dienen soll(13). Konkret muss der Mitgliedstaat in der Lage sein, die Verteidigung seines Standpunkts gegenüber den Rügen der Kommission vorzubereiten.

33.      Ob die von der Kommission eingeräumte Frist im Einzelfall angemessen ist, „ist dabei unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände des Einzelfalls zu beurteilen“(14). Beispielsweise können „sehr kurze Fristen … unter besonderen Umständen gerechtfertigt sein, insbesondere, wenn einer Vertragsverletzung schnell begegnet werden muss oder wenn der betroffene Mitgliedstaat den Standpunkt der Kommission schon vor Einleitung des vorprozessualen Verfahrens vollständig kennt“(15).

34.      Die Kommission ist davon ausgegangen, dass in dieser Rechtssache die Verlängerung der Frist zur Beantwortung der mit Gründen versehenen Stellungnahme ausschließlich zu dem Zweck habe bewilligt werden können, dass der Mitgliedstaat die notwendigen Maßnahmen ergreifen könne, um dieser Stellungnahme Folge zu leisten(16). Die ungarische Regierung habe in ihrem Verlängerungsantrag nicht angegeben, dass dies ihre Absicht sei.

35.      Diese Argumentation berücksichtigt allerdings nicht das zweite Ziel des Vorverfahrens, nämlich dem Mitgliedstaat die Verteidigung gegenüber den gegen ihn erhobenen Rügen zu ermöglichen. Sie entspricht daher nicht der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs.

36.      Jedoch ist hier letztlich von Bedeutung, ob das Handeln der Kommission die Vorbereitung der Verteidigung des Mitgliedstaats erschwert hat. Es ist Sache des Mitgliedstaats, den Beweis für diese Erschwernis zu erbringen(17).

37.      Der ungarischen Regierung ist es nicht gelungen, nachzuweisen, dass die eingeräumten Fristen sich negativ auf die Verteidigung ihres Standpunkts ausgewirkt haben. Auch wenn sie möglicherweise zu Recht kritisiert, dass die Kommission ihr ohne die gebotene Rechtfertigung eine kürzere Frist (einen Monat) als die in ihrer Praxis übliche (zwei Monate) eingeräumt hat, war dies praktisch die Frist, die ihr für ihre Antwort sowohl auf das Aufforderungsschreiben als auch auf die mit Gründen versehene Stellungnahme zur Verfügung gestanden hat(18).

38.      Unter diesen Umständen bin ich der Auffassung, dass sich die ungarische Regierung in angemessener Weise verteidigen konnte, indem sie rückblickend über die Frist verfügt hat, die sie ursprünglich beantragt hatte.

39.      Dass sich die Kommission kaum zwei Tage nach Erhalt der Antwort der ungarischen Regierung auf die mit Gründen versehene Stellungnahme zur Klageerhebung entschlossen hat, ist für die Frage der Zulässigkeit dieser Klage nicht von Belang.

40.      Es ist Sache der Kommission, den Zeitpunkt zu bestimmen, in dem sie das Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat einleitet, „wobei die Erwägungen, die für diese Wahl bestimmend sind, die Zulässigkeit der Klage nicht beeinflussen“, da „[d]ie Kommission … in Bezug auf den Zeitpunkt der Klageerhebung über ein Ermessen [verfügt], das daher grundsätzlich nicht der Nachprüfung durch den Gerichtshof unterliegt“(19).

41.      Die ungarische Regierung führt an, zwei Tage seien nicht ausreichend gewesen, damit sich die Kommission ein Urteil über ihre Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme habe bilden können(20). Die Kommission hat hiergegen geltend gemacht, sie habe sich zur Klageerhebung entschlossen, nachdem sie die Antwort der ungarischen Regierung mit aller Professionalität geprüft habe(21).

42.      Ich habe bereits hervorgehoben, dass es der Zuständigkeit der Kommission unterfällt, den Zeitpunkt auszuwählen, in dem sie derartige Klagen erhebt. Von dieser Prämisse ausgehend sehe ich keinen Grund für die Behauptung, die Kommission habe in diesem Fall ihre Entscheidung getroffen, ohne der Stellungnahme der ungarischen Regierung die gebührende Aufmerksamkeit zu widmen.

43.      Die Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme stellt die letzte Phase eines Verfahrens dar, in dem den beteiligten Parteien die jeweiligen Standpunkte bereits gut bekannt sind. Da mithin die verschiedenen Etappen des Vorverfahrens abgeschlossen sind, können zwei Tage ausreichen, um den nächsten Schritt, d. h. die Erhebung der Vertragsverletzungsklage, durchzuführen.

44.      Eine Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme, die, wie dies hier der Fall ist, lediglich eine Wiederholung der von der ungarischen Regierung bereits von Anfang an vertretenen These darstellt, kann dafür genügen, dass die Kommission zu dem Schluss kommt, dass sich in der von diesem Mitgliedstaat während des Vorverfahrens vertretenen, ihr bereits bekannten Rechtsauffassung keine Änderungen ergeben haben. Folglich ist der Entschluss zur Klageerhebung nichts, was einer eingehenderen Prüfung bedarf als derjenigen, die bereits während der vorgerichtlichen Phase stattgefunden hat.

45.      Obwohl die Entscheidung, wie gesagt, bereits am 7. Dezember 2017 gefallen ist, ist die Klageschrift erst am 6. Februar 2018 beim Gerichtshof eingegangen. In ihr sind zahlreiche Bezugnahmen auf die Antwort der ungarischen Regierung enthalten, was beweist, dass deren These einer eingehenden Prüfung unterzogen worden ist. Damit ist nicht festzustellen, dass die Kommission die Prüfung der Antwort auf die begründete Stellungnahme nachlässig vorgenommen hätte.

46.      Letztlich ist relevant, dass das Vorverfahren ermöglicht hat, dass die ungarische Regierung sowohl bei der Kommission als auch beim Gerichtshof ohne Beeinträchtigung ihres Rechts auf Verteidigung ihre Argumente vorbringen konnte.

47.      Es ist beinahe müßig, darauf hinzuweisen, dass dem Gerichtshof zur Entscheidung über dieser Klage sämtliche von der ungarischen Regierung im Vorverfahren erstellten Dokumente vorliegen und selbstredend auch die Argumente, die sie mit der Klagebeantwortung und Gegenerwiderung in diesem gerichtlichen Verfahren vorgebracht hat. Unter diesen Umständen gehe ich davon aus, dass das Recht dieses Mitgliedstaats auf Verteidigung gewahrt ist.

B.      Vorbringen der Verfahrensbeteiligten zur Sache

48.      In erster Linie wirft die Kommission Ungarn eine Verletzung der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV) vor, sodann die „in anderer Weise“(22) [zu überprüfende] Verletzung verschiedener durch die Charta anerkannter Rechte und Freiheiten.

49.      Aus den noch darzulegenden(23) Gründen bin ich der Ansicht, dass die Prüfung dieser beiden Rügen keineswegs „unterschiedlich“, sondern vielmehr einheitlich zu erfolgen hat.

1.       Vorbringen der Kommission und der schwedischen Regierung

50.      Für die Kommission, der die schwedische Regierung folgt, sind die im Gesetz Nr. LXXVI von 2017 geregelten Zuwendungen eine Art von Kapitalbewegungen (Kapitalübertragungen). Das Gesetz bringe eine mittelbar diskriminierende Beschränkung der Kapitalverkehrsfreiheit aufgrund der Staatsangehörigkeit mit sich, die, was die Transparenz und Kontrolle betreffe, nicht mit einem sachlichen Unterschied zwischen der Situation von Zuwendern mit Sitz in Ungarn und solchen mit Sitz im Ausland gerechtfertigt werden könne.

51.      Aber selbst wenn das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 in nicht diskriminierender Weise anwendbar wäre, würde es angesichts der Kostenpflichtigkeit der von ihm auferlegten Melde‑, Registrierungs- und Publizitätspflichten und der sich aus diesen ergebenden abschreckenden Wirkung noch immer eine Beschränkung der Kapitalverkehrsfreiheit darstellen. Dass die Melde- und Publizitätspflichten erst im Nachhinein entstünden, ändere nichts an ihrem beschränkenden Charakter, auch wenn sie weniger belastend seien als eine im Voraus bestehende Verpflichtung.

52.      Die von der ungarischen Regierung geltend gemachten Gründe der öffentlichen Ordnung und der Transparenz rechtfertigten keine gesetzliche Regelung, die a) Organisationen, die Unterstützung aus dem Ausland erhielten, stigmatisiere (allerdings nicht etwa alle, da ohne sachlichen Grund einige von ihnen, wie sportliche und religiöse Organisationen, ausgenommen seien), und die b) grundsätzlich von der Rechtswidrigkeit der Tätigkeiten ausgehe, denen diese Unterstützung zugutekomme.

53.      Diese Maßnahmen seien zudem nicht geeignet, um die vom nationalen Gesetzgeber verfolgten Ziele zu erreichen:

–        Was den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung betreffe, habe die ungarische Regierung, selbst wenn man den Mitgliedstaaten insoweit einen Einschätzungsspielraum einräume (Art. 4 Abs. 2 EUV), nicht dargelegt, dass die betroffenen Organisationen eine ausreichend schwere Bedrohung für die [ungarische] Souveränität und die verfassungsmäßige Ordnung darstellten.

–        Ebenso wenig sei dargelegt worden, dass die Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung es erforderlich mache, die Finanzierung ungarischer nicht gewinnorientierter Organisationen publik zu machen, und auch nicht, in welcher Weise die in Rede stehenden Maßnahmen zu dieser Bekämpfung beitragen sollten.

54.      In jedem Fall seien diese Maßnahmen, die zu anderen, bereits auf die Organisationen der Zivilgesellschaft anwendbaren, hinzukämen, unverhältnismäßig, da andere, weniger beschränkende Maßnahmen hätten getroffen werden können.

55.      In Bezug auf Art. 12 der Charta verletzten die im Gesetz Nr. LXXVI von 2017 festgelegten Anforderungen, Formalitäten und Sanktionen die Vereinigungsfreiheit der Organisationen der Zivilgesellschaft, indem sie deren Funktionsweise, Organisation und Finanzierung beeinflussten. Insbesondere die Sanktionen begründeten eine rechtliche Gefahr für ihre Existenz, da sie sogar ihre Auflösung ermöglichten.

56.      Diese Beschränkungen der Vereinigungsfreiheit seien schon deshalb ungerechtfertigt, weil sie die Ziele, denen sie angeblich dienten, nicht förderten.

57.      Das vorgesehene Sanktionssystem verstoße zudem gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz: Eine Maßnahme wie die Auflösung könne nur als letztes Mittel in außergewöhnlich schwerwiegenden Fällen in Betracht kommen, aber nicht bei geringeren Verstößen, insbesondere nicht solchen administrativer Art.

58.      Was Art. 7 und 8 der Charta betreffe, stelle das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 einen nicht gerechtfertigten und unverhältnismäßigen Eingriff in die Rechte auf Achtung des Privatlebens und auf den Schutz der personenbezogenen Daten der Zuwender dar.

59.      Auch wenn man nicht bestreite, dass die Transparenz der Organisationen der Zivilgesellschaft und die Bekämpfung anonymer Zuwendungen Ziele des Allgemeininteresses darstellen könnten, erscheine es übertrieben, Zuwender, deren Zuwendungen 500 000 HUF überstiegen, als „öffentliche Akteure“ zu behandeln, die einen geringeren Schutz ihrer personenbezogenen Daten verdienten (was unter anderem ermöglichen würde, ihre Namen in einem der Öffentlichkeit zugänglichen Register zu veröffentlichen). So werde dem Ziel der Transparenz automatisch der Vorrang vor den Grundrechten der Zuwender eingeräumt.

2.      Antwort der ungarischen Regierung

60.      Die ungarische Regierung argumentiert, das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 füge sich in den Kontext des Bestrebens der Union ein, Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Kapitalbewegungen zu sichern, um Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu bekämpfen.

61.      Dieses Gesetz verursache keine mittelbar diskriminierende Beschränkung aufgrund der Staatsangehörigkeit, sondern richte das Augenmerk auf die Quelle, aus der die Unterstützung stamme. Es sei daher selbst auf Unterstützung aus dem Ausland anwendbar, die von ungarischen Staatsangehörigen geleistet werde. Die Kommission habe nicht nachweisen können, dass die Zuwender solcher Summen in der Praxis vorwiegend Ausländer seien. Auf jeden Fall sei das Kriterium der Quelle gerechtfertigt, weil inländische Unterstützung leichter kontrollierbar sei als solche, die aus dem Ausland stamme.

62.      Die in Rede stehenden Maßnahmen hätten keine abschreckende Wirkung, da sie den Betroffenen keine neuen administrativen Verpflichtungen auferlegten. Außerdem seien die Offenlegungspflichten neutral und beträfen nicht den durchschnittlichen Zuwender, sondern nur Zuwender, deren Beiträge 500 000 HUF überstiegen. Im Nachhinein zu erfüllende Meldepflichten wie diese habe der Gerichtshof zugelassen.

63.      Was seine Rechtfertigung angehe, habe das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 zum Ziel:

–        Die Transparenz der Organisationen der Zivilgesellschaft zu erhöhen, und zwar wegen ihres wachsenden Einflusses auf die öffentliche Meinung und das öffentliche Leben als solches. Der Gesetzgeber habe nicht ihre Funktionsweise zensieren, sondern sie vielmehr anerkennen und stimulieren wollen, solange sie bei ihrer Tätigkeit die gesetzlichen Vorschriften beachteten. Sie erführen insoweit eine günstigere Behandlung als politische Parteien, die keinerlei Unterstützung aus dem Ausland erhalten dürften.

–        Zur Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung beizutragen.

64.      Das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 verfolge diese Ziele keineswegs inkohärent: Es nehme bestimmte Arten der Unterstützung aus, da diese, wenn sie aus ungarischen Quellen stammten, anhand der bereits zuvor bestehenden Gesetzgebung kontrolliert werden könne. Handle es sich um religiöse Organisationen oder Sportvereine, so sei ihr Ausschluss rechtlichen Besonderheiten geschuldet.

65.      Was die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen betreffe, sei der Begriff „Unterstützung“ auf eine Weise definiert, die nicht weniger unbestimmt sei als vergleichbare Begriffe, die im Unionsrecht verwendet würden.

66.      Es treffe nicht zu, dass schon die vorher bestehenden Rechtsvorschriften den Organisationen der Zivilgesellschaft die Verpflichtung auferlegt hätten, erhaltene Zuwendungen mitzuteilen. Außerdem führten Maßnahmen wie diejenigen, die die Kommission vorgeschlagen habe, zu einem noch sehr viel größeren Eingriff.

67.      Die Registrierungs- und Publizitätspflichten würden nicht flächendeckend angewandt, sondern lediglich oberhalb der vom Gesetz gezogenen Schwellenwerte. Diese Schwellenwerte seien festgelegt worden, um die Informationen zu relevanter, aus dem Ausland stammender Finanzierung einzuschränken und seien sehr viel höher als der Durchschnitt der in der Praxis getätigten Zuwendungen.

68.      Die Sanktionen stellten eine Reihe von Maßnahmen mit aufsteigender Schwere dar, die schrittweise anwendbar seien und der gerichtlichen Kontrolle unterlägen, wobei die Auflösung das letzte Mittel für den Fall darstelle, dass ein klarer und andauernder Wille nachgewiesen werde, das Gesetz zu missachten.

69.      Das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 habe den materiellen Inhalt der Vereinigungsfreiheit nicht beschränkt, sondern regle – unter Beachtung dieser Freiheit – lediglich deren Ausübung. Die Registrierungs- und Publizitätspflichten seien erlassen worden, um eine neutrale Tatsache (den Erhalt finanzieller Hilfen aus dem Ausland von einer gewissen Größenordnung) bekannt zu machen, wiesen aber keineswegs die von der Kommission gerügten stigmatisierenden und abschreckenden Wirkungen auf.

70.      Das Ziel der Transparenz rechtfertige die Annahme von Maßnahmen für eine Meldung (keine Verbote), die auf politische Parteien ganz selbstverständlich anwendbar seien, und folglich auch auf Organisationen der Zivilgesellschaft, denen der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) eine vergleichbare Bedeutung beimesse.

71.      Die Angaben, auf die sich das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 beziehe – der Name des Zuwenders sowie die Stadt und das Land, in dem er seinen (Wohn‑)Sitz habe – hätten keinen personenbezogenen Charakter, und die sie betreffenden Verpflichtungen bedeuteten jedenfalls keinen Eingriff in die durch die Charta geschützten Rechte. Es werde lediglich ein Teil der erhobenen Daten veröffentlicht, die nur zu einem verschwindend geringen Teil natürliche Personen beträfen (im Jahr 2015 einen Anteil von 3,6 % der Zuwender).

72.      Letztendlich sei selbst ein möglicher Eingriff in die durch Art. 7 und 8 der Charta garantierten Rechte durch von der Union anerkannte Ziele des Gemeinwohls wie die größere Transparenz der Finanzierung der Organisationen der Zivilgesellschaft und die Bekämpfung anonymer Zuwendungen gerechtfertigt.

73.      Zusammenfassend sei daher erforderlich gewesen, den früheren Mangel an Regelungen für diese Materie zu beheben. Ein Beweis für die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen sei, dass sie mit den Maßnahmen übereinstimmten, die die unionsrechtliche Regelung für europäische politische Parteien vorsehe.

C.      Voreinschätzung zur Notwendigkeit, einen einheitlichen Kontrollmaßstab zu verwenden

1.      Standpunkt des Gerichtshofs

74.      In seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Ungarn (Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen)(24) hat Generalanwalt Saugmandsgaard Øe hervorgehoben, dass die Kommission erstmals vom Gerichtshof die Feststellung begehre, dass ein Mitgliedstaat – wiederum Ungarn – gegen eine Vorschrift der Charta verstoßen habe(25).

75.      Dieser Präzedenzfall warf keinerlei Probleme hinsichtlich der Zulässigkeit auf, da, wie Generalanwalt Saugmandsgaard Øe ausführte, eine Verpflichtung, deren Verletzung die Kommission nach Art. 258 AEUV rügen kann, zweifellos auch eine solche sein kann, die sich aus den in der Charta garantierten Rechten herleitet(26).

76.      Die heikle Frage war damals (wie heute), ob sich der Gerichtshof – dies war die Auffassung der Kommission – über einen mutmaßlichen Verstoß gegen die Charta gesondert und unabhängig von einem Verstoß gegen die Verkehrsfreiheiten äußern müsse, der Ungarn in jenem Verfahren gleichfalls vorgeworfen wurde.

77.      Der Generalanwalt vertrat gegenüber diesem Ansatz die Ansicht, der Gerichtshof könne den möglichen Verstoß gegen die Charta „nicht unabhängig von der Frage des Verstoßes gegen die Verkehrsfreiheiten prüfen“(27). Der Gerichtshof habe dies im Urteil SEGRO und Horváth(28) in dieser Weise ausgelegt, wo er sich in einer Rechtssache geäußert habe, in dem „eine vollständige Überschneidung zwischen dem Eigentumsrecht und der Kapitalverkehrsfreiheit“ bestanden habe(29).

78.      Allerdings hat es der Gerichtshof in seinem Urteil vom 21. Mai 2019(30) vorgezogen, erst den Verstoß gegen Art. 63 AEUV und dann denjenigen gegen Art. 17 der Charta zu prüfen:

–        Im Hinblick auf Art. 63 AEUV hat er festgestellt, die nationale Vorschrift beschränke das Recht der Betroffenen auf den durch Art. 63 AEUV garantierten freien Kapitalverkehr(31).

–        Anschließend wandte er sich der Frage zu, ob diese Beschränkung gerechtfertigt sei, sei es aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses oder aus solchen nach Art. 65 AEUV(32).

–        Von diesem Ansatzpunkt her führte er aus, eine nationale Regelung, die sich auf Gründe beider Art stütze, müsse die von der Charta garantierten Rechte beachten. Folglich müsse ihre Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht „unter Berücksichtigung sowohl der sich aus dem Vertrag und der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Ausnahmen als auch der durch die Charta garantierten Grundrechte“ festgestellt werden(33).

–        Es sei daher zu prüfen, ob die nationale Regelung auch eine Verletzung des in dieser Rechtssache geltend gemachten Grundrechts (des Rechts auf Eigentum im Sinne von Art. 17 Abs. 1 der Charta) darstelle(34).

79.      Nachdem er beide Verstöße – denjenigen gegen Art. 63 AEUV und denjenigen gegen Art. 17 der Charta – festgestellt hatte, ging der Gerichtshof zur Prüfung über, ob der eine und der andere gerechtfertigt seien.

–        Hinsichtlich der Verletzung von Art. 63 AEUV wies er die Rechtfertigung mit bestimmten Zielen des Allgemeininteresses(35), die sich auf den Verstoß gegen die nationalen Vorschriften über Devisenkontrollen(36) und den Schutz der öffentlichen Ordnung(37) stützten, einzeln zurück.

–        Im Hinblick auf Art. 17 der Charta verneinte er das Bestehen von Gründen des öffentlichen Interesses, die die Entziehung des Eigentums rechtfertigten, ohne dass die nationale Vorschrift die Zahlung einer angemessenen Entschädigung vorsah(38).

80.      Der Gerichtshof versucht zweifellos, die von den Verträgen garantierten Grundfreiheiten und die Grundrechte der Charta miteinander zu verbinden. Allerdings besteht hier, wie Generalanwalt Saugmandsgaard Øe hervorgehoben hat, eine gewisse Gefahr, dass beide Prüfungen sich überlappen(39).

81.      Obwohl diese Überlappung wahrscheinlich keine übermäßigen praktischen Folgen hat, scheint mir eine Verbindung zwischen den Freiheiten der Verträge und den Rechten der Charta, was eine Einbeziehung der einen wie der anderen in einen einzigen Kontrollmaßstab bedeutet, möglich.

2.      Suche nach einem einheitlichen Kontrollmaßstab

82.      In dem traditionellen Aufbau, den der Gerichtshof für die Beurteilung der Frage verwendet, ob eine Verletzung der von den Verträgen geschützten Freiheiten vorliegt, spielen die Grundrechte nur dann eine Rolle, wenn die Mitgliedstaaten diese Freiheiten behindern oder beschränken und hierfür auf Gründe oder Motive zurückgreifen, die nach dem Unionsrecht zulässig sind(40).

83.      Die Regel ist somit, dass der Gerichtshof „eine nationale Rechtsvorschrift nicht im Hinblick auf die Charta beurteilen kann, wenn sie nicht in den Geltungsbereich des Unionsrechts fällt“(41). Dies ist die Voraussetzung dafür, dass die in der Charta verankerten Rechte dieser Regelung entgegengehalten werden können.

84.      Vielleicht kann man auf dieser traditionellen Sichtweise eine andere aufbauen, die sich mehr auf die Anwendbarkeit der Charta in Fällen konzentriert, in denen der Gerichtshof die Freiheiten der Verträge auslegt, zu deren Inhalt notwendig die durch die Charta selbst garantierten Grundrechte gehören.

85.      Wie gerade ausgeführt, kann der Gerichtshof „eine nationale Rechtsvorschrift nicht im Hinblick auf die Charta beurteilen …, wenn sie nicht in den Geltungsbereich des Unionsrechts fällt“(42). Allerdings müssen bei der Auslegung des Unionsrechts (soweit hier von Interesse, Art. 63 AEUV) unbestreitbar die Auswirkungen der Charta einbezogen werden.

86.      Das gesamte Unionsrecht, sowohl das Primär- als auch das Sekundärrecht, sind vom Inhalt der in der Charta verankerten Grundrechte geprägt, die mit den Verträgen rechtlich gleichrangig sind (Art. 6 Abs. 1 EUV). Diese Prägung setzt an seinen Grundfesten an, wie es einer Union ansteht, die auf die Werte der Achtung der Menschenwürde, der Freiheit und der Menschenrechte (Art. 2 EUV) gegründet ist und die Person in den Mittelpunkt ihres Handelns stellt (Präambel der Charta).

87.      Das Inkrafttreten der Charta bedeutete den definitiven Übergang vom vorherigen Rechtssystem zu einem anderen, das um die Person des Bürgers kreist, d. h. eines Akteurs, der Inhaber von Rechten ist, die ihm einen rechtlichen Rahmen sichern, in dem er frei leben und frei seine eigenen Ziele verfolgen kann.

88.      Deshalb können die klassischen, von den Verträgen geschützten Freiheiten heute nicht mehr am Rande der Charta ausgelegt werden, deren Rechte in das Wesen der Grundfreiheiten eingegliedert worden sind. Die Union garantiert so diese Freiheiten in einem rechtlichen Kontext, der von den Grundrechten der Charta definiert ist.

89.      Demzufolge ist die Charta, wenn die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung mit einer der klassischen Freiheiten auf dem Prüfstand steht, sowohl dann anzuwenden, wenn die Mitgliedstaaten einige der Ausnahmen, die die Verträge diesbezüglich vorsehen, in Anspruch nehmen wollen, als auch in jedem anderen Fall, in dem Grundrechte betroffen sind. Letztere spielen, mit anderen Worten, nicht über Art. 65 AEUV eine Rolle, sondern direkt und hauptsächlich über Art. 63 AEUV.

90.      Es kann so scheinen, als würde dieser Ansatz sich nicht allzu sehr von demjenigen unterscheiden, der angewandt wird, wenn die Anwendbarkeit der Charta im Zusammenhang mit einer Rechtfertigung angenommen wird, die die Verträge ausdrücklich zulassen. Allerdings glaube ich, dass es sich von ihrer konzeptuellen Grundlage und von den Folgen her um unterschiedliche Sichtweisen handelt.

91.      Die Einbeziehung der Grundrechte in den Inhalt der von den Verträgen garantierten Freiheiten (die, wie oben ausgeführt, seit dem Inkrafttreten der Charta verpflichtend ist) bedeutet, dass nicht nur nationale Regelungen, die das Unionsrecht in Anspruch nehmen wollen, um diese Freiheiten zu beschränken, diese Rechte der Charta beachten müssen, sondern auch diejenigen, die gegen diese Freiheiten verstoßen oder sie beschränken, ohne vorzugeben, sich auf das Unionsrecht zu stützen. Sonst ergäbe sich das Paradox, dass die Mitgliedstaaten nur dann die Grundrechte beachten müssten, wenn sie eine Beschränkung der geschützten Freiheiten rechtfertigen wollten, nicht aber dann, wenn sie sie beschränken, ohne dafür eine Rechtfertigung in Anspruch zu nehmen.

92.      Ausgehend von dieser Prämisse muss man den Inhalt einer jeden von den Verträgen geschützten Freiheit als unter Einbeziehung der Rechte der Charta in ihre Konzeption neu definiert ansehen.

93.      Wenn wie hier die Kapitalverkehrsfreiheit im Raum steht, können die Geschäfte, die diese Freiheit für sich in Anspruch nehmen können, nicht nur diejenigen sein, die nach Art. 64 und 65 AEUV beschränkt werden können, sondern auch diejenigen, die einer anderen Beschränkung unterliegen, wofür nach den Verträgen zu prüfen ist, ob die betroffenen Grundrechte beachtet werden. Hierzu können ohne weiteres das Recht auf Eigentum, die Ausübung des Rechts auf Arbeit oder die Vereinigungsfreiheit gehören.

94.      Die nach den Verträgen zulässigen Beschränkungen der Grundfreiheiten mussten vor dem Inkrafttreten der Charta den Voraussetzungen der Erforderlichkeit, der Angemessenheit und der Verhältnismäßigkeit gerecht werden, zu denen umfangreiche Rechtsprechung ergangen ist.

95.      Jetzt, im zeitlichen Anwendungsbereich der Charta, ist zu klären, wann die Prüfung eines hypothetischen Verstoßes gegen die Kapitalverkehrsfreiheit nach dieser traditionellen Technik (Beurteilung von Erforderlichkeit, Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit) stattfinden muss und wann sie im Licht der Grundrechte, d. h. nach einem strengeren Kontrollmaßstab, erfolgen muss.

96.      Meiner Auffassung nach müsste der Beurteilungskanon, wenn eine nationale Regelung wegen eines Verstoßes gegen Art. 63 AEUV auf dem Prüfstand steht, ohne ausdrückliche Bezugnahme auf eine mögliche Verletzung der Charta (d. h., wenn lediglich die Kapitalverkehrsfreiheit als solche beschränkt wird, ohne dass diese Beschränkung an die Verletzung eines konkreten Grundrechts anknüpft) derjenige sein, den der Gerichtshof hierfür schon immer benutzt hat, d. h. der klassische Kanon.

97.      Erscheint die Beschränkung dieser Freiheit dagegen als erster oder unmittelbarer Grund einer Grundrechtsverletzung (d. h., zielt die nationale Regelung, die die Kapitalverkehrsfreiheit einschränkt, entweder auf die Beschränkung eines Rechts ab oder führt sie unvermeidlich zu diesem Ergebnis), müsste der Beurteilungskanon dagegen derjenige sein, der für jeden Verstoß gegen Grundrechte gilt.

98.      Damit müsste die Duplizität von „Verstößen gegen Art. 63 AEUV“ einerseits und „Verstößen gegen Grundrechte aufgrund einer von den Verträgen erlaubten Beschränkung von Art. 63 AEUV“ andererseits aufgelöst werden können.

99.      Die Freiheit aus Art. 63 AEUV ist einheitlich und einzig. Ihr Inhalt ist ebenfalls einheitlich und hat den freien Verkehr von Kapital ohne weitere Beschränkungen als die nach den Verträgen erlaubten zum Gegenstand; dies schließt die Achtung der Grundrechte mit ein, und zwar sowohl, wenn deren Ausübung durch die Ausübung dieser Freiheit ermöglicht wird, als auch dann, wenn sie aufgrund ihrer Beschränkung beeinträchtigt werden.

100. Folglich ist in jedem Fall zu entscheiden, ob die Verletzung von Art. 63 AEUV auf eine Beschränkung der Kapitalverkehrsfreiheit zurückgeht, die sich in der schieren Beschränkung von Kapitalbewegungen als solchen erschöpft, oder ob mit dieser Beschränkung in Wirklichkeit die Verletzung eines Grundrechts bezweckt wird(43). Der Kontrollkanon muss in beiden Fällen die klassischen Kriterien umfassen (Beurteilung der Erforderlichkeit, Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit), aber die Anforderungen müssen höher sein, wenn der Kern der Frage den Verstoß gegen ein Grundrecht darstellt.

101. Ausgehend von diesen Prämissen prüfe ich nunmehr die Klage der Kommission.

D.      Beschränkung des freien Kapitalverkehrs

102. Kern der Beanstandungen der Kommission ist die Behandlung der Organisationen der Zivilgesellschaft, die ausländische Finanzierung erhalten, durch das Gesetz Nr. LXXVI von 2017. Aufgrund ihrer Merkmale und Folgen stelle diese Behandlung einen Verstoß gegen die Vereinigungsfreiheit (Art. 12 der Charta) dar, sowie parallel einen Verstoß gegen die Rechte auf Achtung des Privatlebens und auf den Schutz personenbezogener Daten (Art. 7 bzw. Art. 8 der Charta).

103. Betrachtet man die Klage unter diesen Vorzeichen, ist die gesetzliche Regelung, gegen die sie sich richtet, auf den ersten Blick geeignet, Art. 63 AEUV zu verletzen. Würden ihre Regeln zu einer ungerechtfertigten Beschränkung der Kapitalverkehrsfreiheit führen, wären sie mit dieser Vorschrift unvereinbar und könnten gleichzeitig die in der Charta anerkannten Rechte verletzen.

104. Somit ist zu klären:

–        Ob diese Regelung sich auf eine Kapitalbewegung richtet und, sollte dem so sein, unter welche Bedingungen sie diese stellt.

–        Ob, sollte festgestellt werden, dass die gesetzliche Regelung in der Tat eine Kapitalbewegung unter Bedingungen stellt, die auferlegten gesetzlichen Anforderungen zu einem Verstoß gegen die von der Kommission angeführten Grundrechte führen; in diesem Fall würden sie eine Beschränkung der durch Art. 63 AEUV garantierten Freiheit darstellen.

–        Schließlich, ob diese Beschränkung eine Rechtfertigung im Unionsrecht finden kann, denn dies würde verhindern, sie als unrechtmäßig anzusehen und folglich den von der Kommission beanstandeten Verstoß ausschließen.

1.      Zum Vorliegen einer Kapitalbewegung und der Frage, ob diese durch das nationale Gesetz unter Bedingungen gestellt wird

105. Das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 verpflichtet die aus dem Ausland unterstützten Vereinigungen oder Stiftungen – mit einigen Ausnahmen – ihren Status als „aus dem Ausland unterstützte Organisation“ behördlich zu melden, sobald der Betrag der erhaltenen Unterstützung einen bestimmten Schwellenwert erreicht.

106. Diese Organisationen oder Stiftungen müssen außerdem eine Reihe von Angaben zu Art und Höhe der erhaltenen Unterstützung sowie über die Identität des Zuwenders machen. Die vorgeschriebene Meldung wird in ein Register aufgenommen, in dem die Eigenschaft als aus dem Ausland unterstützte Organisation eingetragen wird. Alle diese Angaben werden in diesem amtlichen Register veröffentlicht, das kostenfrei zugänglich ist. Die aus dem Ausland unterstützte Organisation muss auf ihrer Homepage und in ihren Veröffentlichungen auf diese Eigenschaft hinweisen.

107. Nicht einmal die ungarische Regierung bestreitet, dass die vom Gesetz Nr. LXXVI von 2017 geregelte „Unterstützung“ – Art. 1 Abs. 2 dieses Gesetzes definiert sie als „Beitrag an Geld oder sonstigen Vermögensgegenständen, unabhängig aus welchem Rechtsgrund“ – eine „Kapitalbewegung“ darstellt.

108. Tatsächlich können Geschäfte dieser Art ohne Schwierigkeit in die Kategorie „Kapitalbewegungen“ eingeordnet werden, wie sich aus der Nomenklatur in Anhang I der Richtlinie 88/361/EWG(44) ergibt, die nach der Rechtsprechung noch immer den Hinweischarakter hat, der ihr bei der Definition dieses Begriffs zukam(45).

109. Nach der streitgegenständlichen Regelung sind Kapitalbewegungen in Form von Unterstützung für einige Vereinigungen und Stiftungen mit Sitz in Ungarn somit nicht vollkommen frei, sondern unterliegen bestimmten Bedingungen, insbesondere den bereits dargestellten: Die Empfänger der Unterstützung müssen sie den nationalen Behörden zu Zwecken der Eintragung und der Publizität melden(46).

110. Diese Bedingungen sind je nach dem Ort des Sitzes bzw. Wohnsitzes des Zuwenders anwendbar, da das entscheidende Kriterium darin besteht, ob der Beitrag „unmittelbar oder mittelbar aus dem Ausland stamm[t]“, wie in Art. 1 Abs. 2 des Gesetzes Nr. LXXVI von 2017 festgelegt ist.

111. Allerdings betrifft die Voraussetzung des „aus dem Ausland Stammens“ mit erheblich größerer Wahrscheinlichkeit Angehörige anderer Mitgliedstaaten als ungarische Staatsangehörige, auch wenn diese ebenfalls außerhalb Ungarns wohnen und folglich von den in Rede stehenden Maßnahmen betroffen sein können.

112. Ich werde in diesem Kontext noch darauf hinweisen, dass für den Gerichtshof eine nationale Regelung dann als mittelbar diskriminierend anzusehen ist, wenn sie sich ihrem Wesen nach eher auf Angehörige anderer Mitgliedstaaten als auf Inländer auswirken kann(47).

113. Die Rügen der Kommission stellen in diesem Fall keine bloßen „Vermutungen“ dar, wie die ungarische Regierung behauptet. Die Kommission stellt in ihrer Klageschrift nicht die Vereinbarkeit einer einfachen Verwaltungspraxis mit dem Unionsrecht in Frage, sondern diejenige von Gesetzesvorschriften, deren Anwendung die Wirkungen hervorrufen kann, die sie in ihrer Klageschrift erläutert(48).

114. Abgesehen davon, dass sie hauptsächlich Ausländer und insbesondere die Angehörigen anderer Mitgliedstaaten treffen, führen die im Gesetz Nr. LXXVI von 2017 für Zuwendungen an bestimmte Vereinigungen und Stiftungen aufgestellten Bedingungen meiner Ansicht nach zu einer Beschränkung dieser Kapitalbewegungen.

115. Diese Bedingungen sind, wie bereits ausgeführt, geeignet, die Kapitalverkehrsfreiheit zu beschränken, sobald sie:

–        Sich negativ auf die Finanzierung der in Ungarn ansässigen Vereinigungen und Stiftungen auswirken können, die Gelder aus dem Ausland erhalten. Im selben Maße wirken sie sich negativ auf die Ausübung der durch Art. 12 der Charta garantierten Vereinigungsfreiheit aus.

–        Sie können sich ebenfalls negativ auf das Recht auf Achtung des Privatlebens und auf den Schutz personenbezogener Daten (Art. 7 und 8 der Charta) von Personen auswirken, die aus dem Ausland Beiträge an die angeführten Organisationen der Zivilgesellschaft leisten.

116. Die Beschränkung von Kapitalbewegungen erschöpft sich nicht in sich selbst, sondern wird, wie ich anschließend ausführen werde, zu einem Mittel der Verletzung bestimmter Grundrechte gemacht. Deshalb muss der Kontrollkanon, wie bereits vorweggenommen(49), der typische Kanon für diese Rechte sein und nicht derjenige für die klassischen, durch die Verträge geschützten Freiheiten: ein Kanon, der in seiner Intensität und seinen Anforderungen qualifiziert und verstärkt ist.

2.      Zum Eingriff in die durch Art. 7, 8 und 12 der Charta garantierten Grundrechte

a)      Vereinigungsfreiheit

117. Mit Art. 12 der Charta wird jeder Person „das Recht, sich insbesondere im politischen, gewerkschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Bereich auf allen Ebenen … frei mit anderen zusammenzuschließen“, anerkannt.

118. Neben ihrer rein individuellen Ausrichtung hat diese Freiheit auch eine objektive Dimension, die sie zu einer der Säulen pluralistischer Gesellschaften macht, da ihre Ausübung die Gründung von in einem demokratischen System wesentlichen Organisationen ermöglicht. Zu diesen Organisationen gehören selbstverständlich die politischen Parteien, aber auch solche, die die Bildung und den Ausdruck des kulturellen, religiösen, sozialen und wirtschaftlichen Pluralismus‘ der Gesellschaft fördern.

119. Die vom Gesetz Nr. LXXVI von 2017 betroffenen Organisationen („Organisationen der Zivilgesellschaft“) gehören zur zweiten Gruppe, in der politische Parteien und Gewerkschaften außen vor bleiben, da ihre Besonderheiten keinen Vergleich mit den Ersteren zulassen(50).

120. Das erwähnte Gesetz wirkt sich, auch wenn es weder die Bildung dieser Organisationen verhindert noch deren Befugnisse zur Selbstorganisation beschränkt, negativ auf ihre Finanzierungsmöglichkeiten aus, was so viel bedeutet wie dass es ihre wirtschaftliche Funktionsfähigkeit und Überlebensfähigkeit gefährdet, was wiederum die Erreichung ihrer korporativen Zwecke beeinträchtigt(51).

121. Die für aus dem Ausland stammende Zuwendungen aufgestellten Publizitätsanforderungen können auf potenzielle Zuwender psychologisch eine abschreckende Wirkung entfalten, was ihre Beiträge an die Vereinigungen entsprechend verringert. Auch wenn diese Wirkung noch so gering sein sollte, kann sie für die Finanzen der Organisationen der Zivilgesellschaft, die üblicherweise dank der Beiträge ihrer Mitglieder und mit ihnen sympathisierenden Personen überleben, erheblich sein (einige dieser Organisationen erheben sogar den Verzicht auf jede öffentliche Finanzierung zur Grundsatzfrage, um ihre Unabhängigkeit zu wahren).

122. Insbesondere Zuwendungen aus dem Ausland, gleichgültig, wie hoch ihre wirtschaftliche Relevanz ist, stellen für die im Ausland ansässigen Zuwender die unmittelbarste, wenn nicht sogar die einzige Art dar, an der Tätigkeit der Vereinigungen teilzunehmen, die sie mit ihrer Finanzierung unterhalten. Finanzielle Beiträge dieser Personen zu erschweren bedeutet so viel wie diese de facto an der Ausübung der Vereinigungsfreiheit schlechthin zu hindern: Durch die finanzielle Unterstützung der Vereinigung schließen sich diese Personen mit anderen zur gemeinsamen Verfolgung bestimmter Zwecke zusammen, was aber letztlich gerade Gegenstand der Vereinigungsfreiheit ist.

123. Die Kommission erwähnt die stigmatisierende Wirkung, die von der Verpflichtung ausgeht, dass Vereinigungen, die Zuwendungen aus dem Ausland erhalten, sich als „aus dem Ausland unterstützte Organisation“ ausweisen müssen(52). Und eben diese Wirkung wird erreicht, wenn das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 in seiner Präambel die möglichen mit diesen Zuwendungen verbundenen negativen Wirkungen, die die politischen und wirtschaftlichen Interessen des Landes gefährden könnten, drastisch hervorhebt(53). Auf diese Weise wird jedenfalls der Schatten eines Generalverdachts auf die Zuwender geworfen, der ausreicht, um einige oder sogar viele von ihnen davon abzuhalten, zur Finanzierung der Organisationen der Zivilgesellschaft beizutragen.

124. Außerdem ist zu unterstreichen, dass, wie die ungarische Regierung während der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, die Unionsbürger ein gesteigertes Interesse an der Teilnahme am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lebens der Gesamtheit der Mitgliedstaaten haben, und folglich daran, das Ideal einer „immer engeren Union“ zu verwirklichen. Ihr aktives und passives Wahlrecht bei den Kommunalwahlen (das von Staatsangehörigkeit des Wohnsitzstaates abgekoppelt ist) und bei den Wahlen zum Europäischen Parlament in jedem ihrer nationalen Wahlkreise stellen das institutionelle Korollarium eines gemeinsamen Interesses am öffentlichen Leben in sämtlichen Mitgliedstaaten dar. Die Freiheit, sich zusammenzuschließen und sich so an der öffentlichen Debatte ihrer jeweiligen Gesellschaft zu beteiligen, beschränkt sich häufig auf die Möglichkeit, in jedem dieser Staaten zur Finanzierung von Vereinigungen ihrer Präferenz beizutragen. Umso mehr ist dies ein Grund, dass dieser Weg der kollektiven Teilnahme an de bürgerrechtlichen Angelegenheiten weder beschränkt noch beeinträchtigt werden darf.

125. Das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 sieht außerdem die Möglichkeit einer zwangsweisen Auflösung derjenigen Vereinigungen und Stiftungen vor, die die Melde- und Publizitätspflichten für die erhaltenen Zuwendungen nicht einhalten, was den höchsten Grad eines Eingriffs in das Leben dieser Vereinigungen darstellt(54). Auch wenn ihre Anwendung stufenweise vorgesehen ist und von einer richterlichen Entscheidung abhängt, handelt es sich dennoch um einen Eingriff in die durch Art. 12 der Charta garantierte Freiheit.

b)      Rechte auf Achtung des Privatlebens und Schutz der personenbezogenen Daten

126. Das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 verpflichtet die betroffenen Organisationen, dem Registergericht den Betrag der aus dem Ausland stammenden Zuwendung sowie den Namen, die Stadt und das Land des Zuwenders, sei dieser eine natürliche oder eine juristische Person, zu übermitteln(55). Das Register, in das diese Daten eingetragen werden, ist frei zugänglich.

127. Das Recht auf Achtung des Privatlebens im Hinblick auf die Verarbeitung personenbezogener Daten erstreckt sich auf jede Information, die eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person betrifft(56).

128. Die Verordnung (EU) Nr. 2016/679(57) bestimmt in ihrem Art. 4 Nr. 1, dass als „identifizierbare natürliche Person … eine natürliche Person angesehen [wird], die direkt oder indirekt, insbesondere mittels Zuordnung zu einer Kennung wie einem Namen, zu einer Kennnummer, zu Standortdaten, zu einer Online-Kennung oder zu einem oder mehreren besonderen Merkmalen, die Ausdruck der physischen, physiologischen, genetischen, psychischen, wirtschaftlichen, kulturellen oder sozialen Identität dieser natürlichen Person sind, identifiziert werden kann“.

129. Danach genügt schon allein der Name zur Identifizierung, weshalb man das Argument der ungarischen Regierung, die bloße Meldung des Namens, der Stadt und des Wohnsitzstaates des Zuwenders würden nicht ausreichen, um diesen zu identifizieren, verwerfen kann.

130. Die ungarische Regierung versucht zu vertreten, es handle sich dabei nicht um personenbezogene Daten (weshalb sie nicht in den Anwendungsbereich von Art. 8 der Charta fielen), und zwar unter Berufung auf zwei Urteile des Gerichtshofs:

–        Das Urteil vom 6. November 2003, Lindqvist(58), dem sie entnimmt, dass eine Person allein anhand des Namens nicht identifiziert werden könne, sondern dass hierfür andere, zusätzliche Daten vonnöten seien wie die Telefonnummer oder Informationen über ihr Arbeitsverhältnis oder ihre Freizeitbeschäftigungen(59).

–        Das Urteil vom 9. November 2010, Volker und Markus Schecke und Eifert,(60) aus dem sie schließt, dass mangels einer Angabe über die Adresse des Zuwenders, dessen Name, Stadt und Land nicht ausreichten, um ihn zu identifizieren(61).

131. Meines Erachtens sprechen diese beiden Entscheidungen des Gerichtshofs aber eher gegen den Ansatz der ungarischen Regierung. Was das Urteil Lindqvist betrifft, wurde darin gesagt, dass die Umschreibung „alle Informationen über eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person … eindeutig die Nennung des Namens einer Person in Verbindung mit deren Telefonnummern oder mit Informationen über ihr Arbeitsverhältnis oder ihre Freizeitbeschäftigungen [erfasst]“(62).

132. Die Verpflichtung nach dem Gesetz Nr. LXXVI von 2017 hat zur Folge, dass der Name des Zuwenders (der, um es noch einmal zu sagen, schon für sich allein genommen genügt, um ihn zu identifizieren(63)), untrennbar mit der Angabe über eine Zuwendung zugunsten einer bestimmten Vereinigung verbunden wird. Diese Verbindung zeigt schon allein eine Affinität zu dieser Vereinigung, die im weitesten Sinne zur Bestimmung des ideologischen Profils des Zuwenders beitragen kann(64).

133. Im Urteil Volker und Markus Schecke und Eifert hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass die Veröffentlichung der Namen und Wohnsitzgemeinden der Empfänger bestimmter öffentlicher Beihilfen auf einer Website sowie deren Beträge „einen Eingriff in ihr Privatleben im Sinne des Art. 7 der Charta dar[stellt]“(65). Was für durch eine Person empfangene Beihilfen gilt, muss auch für die Unterstützung zutreffen, mit der diese Person zur Unterhaltung einer Vereinigung beiträgt.

134. Folglich stellt die Veröffentlichung sowohl des Namens der natürlichen Personen, die aus dem Ausland verschiedene in Ungarn ansässige Vereinigungen mit Zuwendungen unterstützen, als auch des Betrags dieser Zuwendungen einen Eingriff in deren Privatleben durch die Verarbeitung ihrer personenbezogenen Daten dar.

135. Außerdem können, soweit die veröffentlichten Daten (Name und Zuwendung), wie soeben erläutert, die Erstellung eines ideologischen Profils der Zuwender erlauben, diese umgestimmt oder ihnen zumindest der Anreiz genommen werden, zum Fortbestehen der Organisation der Zivilgesellschaft beizutragen, mit der sie im Rahmen der Vereinigungsfreiheit zusammenarbeiten möchten.

136. Die Veröffentlichung dieser Daten ist nicht nur ein Eingriff in die mit den Art. 7 und 8 der Charta garantierten Rechte, sondern auch in die Vereinigungsfreiheit, denn ihre abschreckende Wirkung kann Auswirkung auf die finanzielle Situation der Organisationen der Zivilgesellschaft haben und folglich auf die Kapazitäten, mit denen sie ihre Tätigkeit ausüben können(66).

3.      Zur Möglichkeit einer Rechtfertigung der in Rede stehenden Eingriffe

137. Finden die soeben geprüften Eingriffe womöglich eine Rechtfertigung im Sinne von Art. 52 Abs. 1 der Charta? Nach dieser Vorschrift muss „jede Einschränkung der Ausübung der in der Charta anerkannten Rechte und Freiheiten … gesetzlich vorgesehen sein und ihren Wesensgehalt achten. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfen Einschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.“

138. Die streitgegenständlichen Maßnahmen erfüllen selbstverständlich die Voraussetzung, durch ein Gesetz angeordnet worden zu sein. Außerdem gehe ich davon aus, dass sie sich nicht gegen den Wesensgehalt der betroffenen Rechte richten, auch wenn sie diesen durchaus beeinträchtigen.

139. Davon zu unterscheiden ist die Frage, ob diese Eingriffe unerlässlich sind, um ein rechtlich anerkanntes Gemeinwohlinteresse zu erfüllen, und ob sie dies in verhältnismäßiger Weise gestatten, wenn festgestellt worden ist, dass es weniger restriktive Maßnahmen und Lösungen nicht gibt.

i)      Zur Erforderlichkeit und Wirksamkeit der in Rede stehenden Maßnahmen

140. Die ungarische Regierung macht geltend, die Transparenz der Finanzierung von Vereinigungen, die Unterstützung aus dem Ausland erhalten, sei ein Motiv, das im öffentlichen Interesse liege. Dieses Interesse sei mit dem Schutz der öffentlichen Ordnung und der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung eng verbunden.

141. Für die Kommission entsprechen diese Ziele grundsätzlich Zwecken, die einen Eingriff in die betroffenen Rechte rechtfertigen können. Ich meinerseits teile diese Auffassung, die auch mit der Lehre des EGMR übereinstimmt(67).

142. Auch ist einzuräumen, dass die Mitgliedstaaten über einen gewissen Spielraum verfügen, um diejenigen Ziele des Gemeinwohls festzulegen, die sie fördern wollen(68).

143. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Geltendmachung der öffentlichen Ordnung als Rechtfertigungsgrund für eine Einschränkung der Freiheiten der Verträge ist aber auch auf Beschränkungen der Grundrechte anwendbar. Deshalb sind „die Erfordernisse der öffentlichen Sicherheit … eng auszulegen, so dass ihre Tragweite nicht von jedem Mitgliedstaat einseitig ohne Nachprüfung durch die Organe der Europäischen Union bestimmt werden kann“, und „eine Berufung auf die öffentliche Sicherheit [ist] nur möglich, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt“(69).

144. Ausgehend von dieser Prämisse könnte die Ordre-public-Klausel Maßnahmen rechtfertigen, die Vereinigungen und Stiftungen auferlegt werden können, die unter dem Verdacht stehen, die öffentliche Ordnung zu verletzen (d. h. die sie in tatsächlicher Weise schwer bedrohen), aber keine allgemeine Regelung, die ex ante allen Vereinigungen unabhängig von ihrem Zweck und ihrer Tätigkeit Publizitätspflichten hinsichtlich ihrer aus dem Ausland stammenden Zuwendungen auferlegt(70).

145. Was die Bekämpfung der Geldwäsche und insbesondere der Terrorismusfinanzierung betrifft, bin ich mit der ungarischen Regierung einer Meinung, dass diese Ziele Maßnahmen zur Transparenz und Kontrolle der Finanzierung jeder Person rechtfertigen könnten, gleichgültig, ob es sich um eine natürliche oder um eine juristische Person handelt(71). Konkret erscheint es grundsätzlich auch geeignet zur Verhinderung und Verfolgung von Geldwäsche und Finanzierung terroristischer Aktivitäten, von den in einem Mitgliedstaat ansässigen juristischen Personen zu verlangen, dass sie den Behörden objektiv verdächtige Finanzierungsquellen melden müssen(72).

146. Ich glaube nicht, dass man all dies vernünftigerweise bezweifeln kann. Allerdings war die ungarische Regierung in der mündlichen Verhandlung nicht in der Lage, hinreichend zu erläutern, warum die gemeinsamen rechtlichen Vorschriften im Bereich der Geldwäsche nicht ausreichen sollen(73).

147. Selbst wenn die Verbindung zwischen den in Rede stehenden Maßnahmen und der Bekämpfung der Geldwäsche erwiesen wäre (quod non), würde die allgemeine und undifferenzierte Verpflichtung zur Veröffentlichung dieser Informationen, sogar noch bevor sie den Behörden, die die Aufgabe haben, zu prüfen, ob Indizien für eine Geldwäsche vorliegen, zur Prüfung vorgelegt worden sind, meines Erachtens die strikte Erforderlichkeit, die zur Rechtfertigung dieses Eingriffs vorliegen muss, nicht erreichen.

148. Unter diesen Prämissen ist zu klären, ob die Maßnahmen des ungarischen Gesetzgebers einem anderen der vorgetragenen Ziele entsprechen, nämlich der Transparenz bei der Finanzierung der Organisationen der Zivilgesellschaft. Nach dem, was ich nunmehr ausführen werde, bin ich der Auffassung, dass sie dies nicht tun.

149. Es gibt bei diesen Maßnahmen drei auffallende Elemente:

–        Zunächst verpflichten sie nicht alle in Ungarn ansässigen Vereinigungen und Stiftungen. Sie betreffen keine Handelsgesellschaften, obwohl einigen von diesen (beispielsweise Gesellschaften, die Kommunikationsmedien betreiben) ebenfalls „eine entscheidende Rolle bei der öffentlichen Meinungsbildung zukommt“(74).

–        Sodann wird nicht nachgewiesen, dass die eingeholten Informationen tatsächlich der Erreichung der Ziele dienen, die sie rechtfertigen sollen.

–        Schließlich sind die Maßnahmen, abgesehen davon, dass sie im Hinblick auf die zur Auskunft verpflichteten Organisationen und deren Funktionsfähigkeit nicht ausreichend sind, aufgrund ihrer Wirkungen unverhältnismäßig.

150. Das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 nimmt diejenigen Organisationen aus, die im Inland finanziert werden, und ist ausschließlich auf diejenigen anwendbar, die finanzielle Unterstützung aus dem Ausland erhalten. Von den Letzteren sind außerdem diejenigen ausgeschlossen, die „nicht als Organisationen der Zivilgesellschaft angesehen werden“(75), daneben Sportvereine, Vereinigungen, die eine religiöse Tätigkeit ausüben und solche, die mit nationalen Minderheiten in Verbindung stehen.

151. Ich bin mit der Kommission einer Meinung, dass der Grund, aus dem sich das Gesetz auf aus dem Ausland stammende Beiträge beschränkt, nicht ersichtlich ist, es sei denn, er bestünde in einer allgemeinen Vermutung (in Wirklichkeit einem Generalverdacht) des Betrugs, die sich gegen Personen mit Sitz im Ausland oder in anderen Mitgliedstaaten richtet, was aber mit dem Unionsrecht unvereinbar wäre(76).

152. Das von der ungarische Regierung angeführte Argument der größeren Schwierigkeit, aus dem Ausland stammende Unterstützung zu kontrollieren, verträgt sich schlecht mit der gleichfalls von der Kommission vorgetragenen Tatsache, dass der frühere Rechtsrahmen bereits die Verpflichtung beinhaltete, dass die Vereinigungen detaillierte Informationen über ihre Finanzierungsquellen angeben mussten, einschließlich solcher aus dem Ausland(77). Auf jeden Fall hätte dieses Problem durch weniger einschränkende Maßnahmen behoben werden können, was noch auszuführen sein wird.

153. Wenn es wirklich darum geht, die Finanzierung aus dem Ausland zu kontrollieren, erscheint es nicht allzu kohärent, Sportvereine, religiöse und mit nationalen Minderheiten verbundene Vereinigungen auszunehmen: jede von ihnen könnte ebenfalls „dazu genutzt werden, um über den sozialen Einfluss dieser Organisationen eigene Interessen anstatt gemeinschaftlicher Ziele im sozialen und politischen Leben Ungarns zu verfolgen“, wie es in der Präambel des Gesetzes Nr. LXXVI von 2017 heißt.

154. Kein Merkmal dieser befreiten Vereinigungen knüpft an Besonderheiten ihrer Finanzierung an, aufgrund deren sie gegenüber den Gefahren gefeit wären, die den Vereinigungen, die den Maßnahmen unterliegen, wegen des Erhalts von finanziellen Mitteln aus dem Ausland drohen(78).

155. Im Übrigen hat die Kommission auch ernsthafte Zweifel an der Nützlichkeit der gesammelten Informationen: Nichts deutet darauf hin, dass sie den Verantwortlichen für die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zur Verfügung gestellt wird(79). Ich persönlich kann diese Zweifel, die die ungarische Regierung in der mündlichen Verhandlung nicht zerstreuen konnte, nur teilen.

156. Unter diesen Umständen ist die Berufung auf die Transparenz von Vereinigungen nicht allzu kohärent mit der geschaffenen gesetzlichen Regelung. Und vor allem rechtfertigt sie nicht, dass die personenbezogenen Daten von Personen, die mit ihren Zuwendungen zur Finanzierung der jeweiligen Organisation beitragen, veröffentlicht werden.

157. Außer dass sie nicht ausreichend und von ihrer Wirkung her zweifelhaft sind, sind die in Rede stehenden Maßnahmen aber auch unverhältnismäßig.

ii)    Zur Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen

158. Ich halte es in erster Linie für unverhältnismäßig, dass der Schwellenwert für die Meldepflicht der aus dem Ausland bezogenen Unterstützung auf 500 000 HUF festgelegt worden ist. Es handelt sich dabei um eine zu niedrige Schwelle für eine Verpflichtung, die aus den dargestellten Gründen die Ausübung der Vereinigungsfreiheit und die Rechte auf Achtung des Privatlebens und den Schutz personenbezogener Daten schwer beeinträchtigt, zumal, wenn die erteilten Informationen veröffentlicht werden müssen.

159. Zweitens ist unverhältnismäßig die Gleichbehandlung, die allen ausländischen Beiträgen zuteilwird, einschließlich denjenigen, die aus den übrigen Mitgliedstaaten stammen, während, wie oben ausgeführt(80), die Unionsbürger ein Interesse daran haben können, am öffentlichen Leben eines jeden Mitgliedstaats teilzunehmen.

160. Drittens bedeutet die Verpflichtung, die Eigenschaft als „aus dem Ausland unterstützte Organisation“ auf ihrer Website und ihren Veröffentlichungen anzugeben, meines Erachtens auch eine übertriebene Forderung. Nicht so sehr wegen der materiellen Bürde, die die Angabe dieser Information bedeutet, als vielmehr aufgrund der stigmatisierenden Wirkung, die, wie ich bereits ausgeführt habe, mit ihr einhergeht.

161. Viertens glaube ich, dass es unverhältnismäßig ist, dass die Verletzung der streitgegenständlichen Verpflichtungen letzten Endes zur Auflösung der gegen sie verstoßenden Vereinigung führen kann. Sicherlich handelt es sich um eine extreme Maßnahme, die nach Angabe der ungarischen Regierung der Höhepunkt einer schrittweisen Antwort auf den Gesetzesverstoß ist(81). Diese Schritte reichen von einem ersten Verstoß (auf den eine Aufforderung der Staatsanwaltschaft folgt) über die mögliche Nichtbefolgung dieser Aufforderung (mit der Möglichkeit der Auferlegung einer Geldbuße) bis zur Nichtbeachtung einer erneuten Aufforderung, die die Tür zu weiteren Sanktionen öffnet, zu denen auch die Auflösung gehört.

162. Die ungarische Regierung behauptet, dass die bewusste Nichtbeachtung der sukzessiven Aufforderungen nicht nur ein „geringfügiger administrativer Verstoß“ sei und daher die Auflösung rechtfertige(82). Meines Erachtens erfordert jedoch eine derart drastische Sanktion erheblich mehr als die – selbst mehrfache – Weigerung, Informationen wie diejenigen zu übermitteln, die das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 fordert(83).

iii) Zur Möglichkeit verhältnismäßigerer beschränkender Maßnahmen

163. Die Art der in Rede stehenden Maßnahmen in ihrer Gesamtheit bietet kaum Spielraum, um Alternativen für den gleichen Inhalt vorzuschlagen, d. h. Maßnahmen zu prüfen, die sich auf die zu veröffentlichenden Informationen beschränken.

164. Solche Alternativen würden einen anderen Ansatz zur Verfolgung der Ziele des Gesetzes Nr. LXXVI von 2017 voraussetzen. Man müsste eher auf eine rigorose und detaillierte Beurteilung der Gefahr einer Instrumentalisierung der Vereinigungen abstellen, die es erlauben würde, diejenigen von ihnen zu identifizieren, deren Umstände eine Gefahr für diese Ziele darstellen(84).

165. Wenn es darum geht, die Quellen unrechtmäßiger Finanzierung zu kontrollieren, weist die Kommission beispielsweise auf den Einsatz von Benachrichtigungs- und Überwachungspflichten hin, was verdächtige Geschäfte aus Ländern mit hohem Risiko betrifft. Ich bin der Meinung, dass dies der Bereich ist, in dem die besten Resultate einer wirksamen Tätigkeit öffentlicher Gewalt zu erwarten sind.

166. Die Forderung, die Namen der natürlichen Personen zu registrieren und zu veröffentlichen, die Zuwendungen an Vereinigungen ihrer Wahl leisten, scheint mir demgegenüber nicht durch eine alternative Maßnahme ersetzbar zu sein, da sie radikal in die von der Charta garantierte Privatsphäre eingreift.

167. Hinsichtlich der Verpflichtung, dass die Vereinigungen auf ihrer Website und in ihren Publikationen über ihre Eigenschaft als aus dem Ausland unterstützte Vereinigungen informieren müssen, gehe ich davon aus, dass sie gleichfalls außerhalb des Zumutbaren liegt, da sie ein Hindernis für die Ausübung der Vereinigungsfreiheit darstellen kann(85).

168. Schließlich würde eine Ausnahme zugunsten der Mitgliedstaaten, indem die Regelung lediglich auf Drittstaaten Anwendung finden würde, zwar den Eingriff in das Recht der Unionsbürger, mit Hilfe von Vereinigungen am öffentlichen Leben in allen Mitgliedstaaten teilzunehmen, verringern. Jedoch würde diese geografische Beschränkung den stigmatisierenden Beigeschmack nicht vollständig beseitigen, wodurch die betroffenen Vereinigungen nach wie vor beeinträchtigt würden.

169. Soweit die Registrierungs- und Publizitätspflichten nicht, für sich genommen, durch andere gleichwertiger Art ersetzbar gemacht werden, ist die festgelegte Sanktionsregelung mit der Charta unvereinbar. Folglich würde auch die Herausnahme der Sanktion der Auflösung nicht genügen, um eine Regelung zu heilen, die, weil sie es erlaubt, Verstöße gegen mit der Charta unvereinbare Bedingungen zu sanktionieren, als solche nicht heilbar ist.

170. Schließlich bin ich der Ansicht, dass das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 den mit Art. 63 AEUV garantierten freien Kapitalverkehr in unrechtmäßiger Weise beschränkt, da es Vorschriften enthält, die einen ungerechtfertigten Eingriff in die durch Art. 7, 8 und 12 der Charta geschützten Grundrechte darstellen.

V.      Kosten

171. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Beide Voraussetzungen sind bei dieser Klage gegeben.

VI.    Ergebnis

172. Aus den dargestellten Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, der Klage der Kommission stattzugeben und

–        festzustellen, dass Ungarn wegen Verstoßes gegen die Art. 7, 8 und 12 der Charta gegen seine Verpflichtungen aus Art. 63 AEUV verstoßen hat, soweit das A külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (Gesetz Nr. LXXVI von 2017 über die Transparenz von aus dem Ausland unterstützten Organisationen) nicht gerechtfertigte Beschränkungen für aus dem Ausland stammende Zuwendungen einführt, die bestimmten in Ungarn ansässigen Vereinigungen und Stiftungen zufließen;

–        Ungarn die Kosten aufzuerlegen.


1      Originalsprache: Spanisch.


2      A külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (Gesetz Nr. LXXVI von 2017 über die Transparenz von aus dem Ausland unterstützten Organisationen, im Folgenden: Gesetz Nr. LXXVI von 2017).


3      7,2 Mio ungarische Forint (HUF)(ca. 24 000 Euro).


4      Diese Daten betreffen die Identität der aus dem Ausland unterstützten Organisation, die Identität des Zuwenders sowie die Höhe der Unterstützung unter Berücksichtigung der Schwellenwerte, die in Abs. 3 derselben Vorschrift festgelegt sind, einschließlich der Angabe, ob es sich um Beiträge in Geld oder in anderen Vermögenswerten handelt.


5      Ca. 1 500 Euro.


6      In dieser Vorschrift heißt es: „Ergibt sich aus der Klage auf Abänderung, dass die Organisation bzw. bei einer Stiftung der oder die Stifter diese nicht innerhalb der dafür geltenden Frist erhoben haben, kann das Gericht ein Bußgeld zwischen 10 000 und 900 000 HUF gegen die Organisation, gegen den Stifter oder, falls mehrere Stifter vorhanden sind, gegen alle Stifter gemeinsam verhängen.


7      Gemäß Art. 3 des Gesetzes über die Organisationen der Zivilgesellschaft darf die Ausübung des Rechts, Vereinigungen zu bilden, nicht gegen Art. C Abs. 2 des Grundgesetzes verstoßen und darf keinen Gesetzesverstoß bzw. keinen Anreiz zur Begehung eines solchen Verstoßes darstellen oder zur Verletzung von Rechten und Freiheiten anderer Personen führen. Nach dieser Vorschrift schützt das Recht, Vereinigungen zu bilden, weder die Gründung bewaffneter Organisationen noch solcher, deren Zweck in der Durchführung einer öffentlichen Aufgabe besteht, die gesetzlich in den Zuständigkeitsbereich einer staatlichen Einrichtung fällt.


8      Im Rahmen der in diesem Gesetz festgelegten „Allgemeinen Regeln für die Kontrolle der Rechtmäßigkeit“ sieht dessen Art. 71/G vor, dass das zuständige Gericht je nach den Umständen folgende Maßnahmen ergreifen kann: a) ein Bußgeld zwischen 10 000 und 900 000 HUF gegen die Organisation oder gegen ihren Vertreter verhängen, b) die rechtswidrige Entscheidung der Organisation aufheben und, falls erforderlich, die Annahme einer neuen Entscheidung innerhalb einer angemessenen Frist anordnen, c) falls wahrscheinlich ist, dass die korrekte Funktionsweise der Organisation wiederhergestellt werden kann, indem ihr Hauptorgan einberufen wird, das Entscheidungsorgan der Organisation einberufen oder diese Aufgabe auf Kosten der Organisation einer geeigneten Person oder Organisation übertragen, d) für eine Zeitraum von höchstens 90 Tagen einen Verwalter ernennen, wenn die Wiederherstellung der korrekten Funktionsweise der Organisation nicht in anderer Weise wiederhergestellt werden kann und wenn dies angesichts des Ergebnisses in besonderer Weise gerechtfertigt erscheint, wobei die Funktionsweise der Organisation und weitere Umstände zu berücksichtigen sind.


9      Die ungarische Regierung weist dieses Argument in ihrer Gegenerwiderung zurück, indem sie vorträgt, mit ihm werde Sinn und Zweck des Vorverfahrens verkannt, der darin bestehe, dem Mitgliedstaat Gelegenheit zu geben, der Verpflichtung, zu der er angehalten werde, nachzukommen oder seine Verteidigungsmittel gegen diese vorzutragen.


10      Urteil vom 2. Februar 1988, Kommission/Belgien (293/85, EU:C:1988:40, im Folgenden: Urteil Kommission/Belgien), Rn. 13.


11      Ebd., Rn. 14.


12      Nr. 9 und 18 der Klagebeantwortung der ungarischen Regierung.


13      So kam der Gerichtshof im Urteil vom 31. Januar 1984, Kommission/Irland (74/82, EU:C:1984:34), Rn. 12 und 13 zum Ergebnis, dass es, selbst wenn es „unsinnig [ist], einem Mitgliedstaat fünf Tage Zeit zu lassen, um Rechtsvorschriften zu ändern, die seit mehr als 40 Jahren in Kraft sind und hinsichtlich deren die Kommission außerdem seit dem Beitritt dieses Mitgliedstaats zur Gemeinschaft bisher keinen Anlass zum eingreifen gesehen hat“, wobei keine besondere Dringlichkeit vorlag, nicht genügt, um die Klage als unzulässig abzuweisen (Hervorhebung nur hier).


14      Urteil vom 13. Dezember 2001, Kommission/Frankreich (C‑1/00, EU:C:2001:687), Rn. 65.


15      Urteil Kommission/Belgien, Rn. 14.


16      Nr. 16 der Erwiderung der Kommission.


17      Urteil vom 18. Juli 2007, Kommission/Deutschland (C‑490/04, EU:C:2007:430), Rn. 26.


18      Das Aufforderungsschreiben vom 14. Juli 2017 wurde von der ungarischen Regierung mit zwei Schreiben vom 14. August und 7. September 2017 beantwortet. Die Antwort auf die mit Gründen versehen Stellungnahme vom 5. Oktober 2017 wurde am 5. Dezember 2017 übersandt.


19      Urteil vom 19. September 2017, Kommission/Irland (Zulassungssteuer) (C‑552/15, EU:C:2017:698), Rn. 34.


20      Nr. 25 der Klagebeantwortung der ungarischen Regierung.


21      Nr. 11 der Erwiderung der Kommission.


22      Nr. 90 der Klageschrift.


23      S. unten Nr. 93 bis 113.


24      Rechtssache C‑235/17, EU:C:2018:971, im Folgenden: Schlussanträge Kommission/Ungarn (Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen).


25      Schlussanträge Kommission/Ungarn (Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen), Nr. 64.


26      Ebd. (Nr. 66).


27      Ebd. (Nr. 76). Hervorhebung im Original. Er hatte dies bereits in seinen Schlussanträgen in den verbundenen Rechtssachen SEGRO und Horváth (C‑52/16 y C‑113/16, EU:C:2017:410), Nr. 121, aus der im Urteil vom 18. Juni 1991, ERT (C‑260/89, EU:C:1991:254) begründeten Lehre gefolgert.


28      Urteil vom 6. März 2018 (C‑52/16 und C‑113/16, EU:C:2018:157, im Folgenden: Urteil SEGRO und Horváth, Rn. 127 und 128.


29      Schlussanträge Kommission/Ungarn (Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen), Nr. 117. Hervorhebung im Original. In jedem Fall, fuhr Generalanwalt Saugmandsgaard Øe fort, beruhten „die Prüfungen, die vorzunehmen sind, um sowohl einen Eingriff in die in Art. 63 AEUV und Art. 17 der Charta garantierten Rechte als auch die Unmöglichkeit einer Rechtfertigung dieses Eingriffs zu belegen, … auf denselben Umständen, die zu einem im Wesentlichen identischen Ergebnis führen.“ (Ebd., Nr. 120, Hervorhebung im Original). Auf diese Weise würde „[eine gesonderte] Prüfung der streitigen Regelung in Bezug auf Art. 17 der Charta zusätzlich zu der zuvor vorgenommenen Prüfung in Bezug auf Art. 63 AEUV“ eine „Künstlichkeit“ darstellen. (Ebd., Nr. 121).


30      Rechtssache Kommission/Ungarn (Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen) [C‑235/17, EU:C:2019:432, im Folgenden: Urteil Kommission/Ungarn (Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen)].


31      Urteil Kommission/Ungarn (Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen), Rn. 58. Die Beschränkung ergab sich daraus, dass den Betroffenen sowohl die Möglichkeit genommen wurde, ihr Nießbrauchsrecht weiterhin auszuüben, als auch die Möglichkeit, es zu veräußern.


32      Ebd., Rn. 59 und 60.


33      Ebd., Rn. 66.


34      Ebd., Rn. 86.


35      Ebd., Rn. 90 bis 101.


36      Ebd., Rn. 102 bis 109.


37      Ebd., Rn. 110 bis 122.


38      Ebd., Rn. 123 bis 129.


39      Ich nehme Bezug auf das in Fußnote 28 dieser Schlussanträge wiedergegebene Zitat. Tatsächlich entsprechen sowohl die jeweiligen Verstöße als auch deren mögliche Rechtfertigung einer im Wesentlichen gleich gearteten Prüfung. Tatsächlich hat der Gerichtshof im Urteil Kommission/Ungarn (Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen), Rn. 124, bestätigt, dass Gründe des öffentlichen Interesses, die den Verstoß gegen Art. 17 der Charta rechtfertigen könnten, nicht bestehen, und zwar unter Verweis auf die Gründe, aus denen er zuvor das Bestehen einer Rechtfertigung im Hinblick auf den Verstoß gegen Art. 63 AEUV ausgeschlossen hatte.


40      Wenn ein Mitgliedstaat sich auf die Verträge beruft, „um eine Regelung zu rechtfertigen, die geeignet ist, die Ausübung [einer Grundfreiheit] zu behindern, ist diese im [Unions]recht vorgesehene Rechtfertigung im Lichte der allgemeinen Rechtsgrundsätze und insbesondere der Grundrechte auszulegen“, so dass die „vorgesehenen Ausnahmen … für die betreffende nationale Regelung nur dann gelten [können], wenn sie im Einklang mit den Grundrechten steht, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat“ (Urteil vom 18. Juni 1991, ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, Rn. 43).


41      Urteil vom 26. Februar 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, Rn. 19).


42      Urteil Åkerberg Fransson, Rn. 19.


43      Eine Beschränkung der Kapitalverkehrsfreiheit kann unter dem Gesichtspunkt der Grundrechte schwerlich neutral sein. Beispielsweise wird durch eine selektive Beschränkung das Recht auf Nichtdiskriminierung in fataler Weise beeinträchtigt, sowie ganz allgemein sämtliche Rechte, deren Ausübung das Kapital ermöglicht, dessen [freier] Verkehr beschränkt wird. Im Unterschied zu diesem strukturellen oder grundsätzlichen Betroffensein der Kapitalverkehrsfreiheit gibt es noch das Betroffensein, das für speziell instrumentalisierte Rechtsbeschränkungen charakteristisch ist, bei dem diese Beeinträchtigung keinen bloßen Kollateralschaden darstellt, sondern die direkte Konsequenz.


44      Richtlinie des Rates vom 24. Juni 1988 zur Durchführung von Artikel 67 des Vertrages [der Artikel ist durch den Vertrag von Amsterdam aufgehoben worden] (ABl. L 178, S. 5).


45      Da in den Verträgen eine Definition des Begriffs „Kapitalbewegungen“ nicht vorhanden war, hat der Gerichtshof der Nomenklatur im Anhang [I] zur Richtlinie 88/361 Hinweischarakter zuerkannt, wobei ausweislich seiner Einführung die dort enthaltene Liste keine erschöpfende Aufzählung darstellt. S. das Urteil vom 27. Januar 2009, Persche (C‑318/07, EU:C:2009:33), Rn. 24. Die Rubrik XI des angeführten Anhangs erwähnt unter dem Titel „Kapitalverkehr mit persönlichem Charakter“ unter Buchst. B „Schenkungen und Stiftungen“.


46      Die ungarische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung Art. 65 AEUV angesprochen, ohne zu beachten, dass nach dessen Abs. 1 Buchst. b zulässig ist, „Meldeverfahren für den Kapitalverkehr zwecks administrativer oder statistischer Information vorzusehen“, nicht aber zu Publizitätszwecken im Sinne der hier in Rede stehenden Regelung.


47      Urteil vom 11. September 2008, Petersen (C‑228/07, EU:C:2008:494), Rn. 54 und 55.


48      Urteil vom 19. Dezember 2012, Kommission/Belgien (C‑577/10, EU:C:2012:814), Rn 35.


49      S. oben Nr. 113.


50      Politische Parteien wirken bei der Bildung und dem Ausdruck des Willens des Volkes mit, und zwar als Medien für eine staatliche Willensbildung. Ohne Staatsorgane zu sein, tragen sie zur Auswahl der Träger öffentlicher Gewalt bei und sind in diesem Sinn außerordentlich relevant für die Stabilität des Staates selbst. Dieser Charakter rechtfertigt es, dass einige Verfassungssysteme Bedingungen und Garantien festlegen, die in Bezug auf andere Vereinigungen nicht gelten (und auch nicht gerechtfertigt wären). Letztere nehmen zwar am öffentlichen Leben teil, versuchen aber weniger, Macht zu übernehmen, als ihre Tätigkeit unter dem Schutz der öffentlichen Gewalt frei zu entfalten bzw. allenfalls, Einfluss auf die Ausübung öffentlicher Gewalt zu nehmen. Deshalb beschäftigt sich Art. 12 der Charta gesondert mit den Vereinigungen „im politischen, gewerkschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Bereich“. Mit den Worten der Präambel des Gesetzes Nr. LXXVI von 2017 ausgedrückt, tragen die Organisationen der Zivilgesellschaft „zur demokratischen Kontrolle und öffentlichen Debatte über öffentliche Angelegenheiten bei“, haben jedoch nicht den Zweck, Macht zu übernehmen. Dasselbe gilt für die Gewerkschaften, deren Handlung im Bereich arbeitsrechtlicher Rechtsverhältnisse eine Sonderregelung für sie erfordert.


51      Für den EGMR kann die Auswirkung bestimmter Maßnahmen der öffentlichen Gewalt auf die finanzielle Kapazität, die Vereinigungen zur Ausübung ihrer Tätigkeit zur Verfügung steht, einen Eingriff in die Ausübung der durch Art. 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) garantierten Vereinigungsfreiheit bedeuten. Siehe EGMR, Urteil vom 7. Juni 2007, Parti Nationaliste Basque – Organisation Régionale d’Iparralde gegen Frankreich (CE:ECHR:2007:0607JUD007125101), Rn. 37 und 38.


52      Hiervon geht auch die Venedig-Kommission in ihrem Gutachten über das Gesetzesvorhaben [Gutachten Nr. 889/2017 vom 20. Juni 2017 über das Gesetzesvorhaben über die Transparenz von aus dem Ausland unterstützten Organisationen [CDL-AD(2017)015], im Folgenden: Gutachten der Venedig-Kommission], Nr. 54 bis 56 aus. Trotz des relativ neutral erscheinenden Charakters dieser Kennzeichnung warnt die Venedig-Kommission vor ihrem stigmatisierenden Charakter im ungarischen Kontext, der aufgrund klarer politischer Positionierungen gegen Vereinigungen, die Finanzierung aus dem Ausland erhalten, eine Sonderstellung einnimmt (ebd., Nr. 65).


53      „… Die den im Rahmen der Vereinigungsfreiheit gegründeten Organisationen aus unbekannten ausländischen Geldquellen zufließende Unterstützung kann von ausländischen Interessengruppen dazu genutzt werden, um über den sozialen Einfluss dieser Organisationen eigene Interessen anstatt gemeinschaftlicher Ziele im sozialen und politischen Leben Ungarns zu verfolgen und … kann die politischen und wirtschaftlichen Interessen des Landes sowie das ungehinderte Funktionieren der gesetzlichen Einrichtungen gefährden.“


54      EGMR, Urteil vom 11. Oktober 2011, Verein Rhino u. a. gegen die Schweiz  (CE:ECHR:2011:1011JUD004884807), Art. 54.


55      Die ungarische Regierung behauptet, die große Mehrheit der Zuwender seien juristische Personen, was jeden Eingriff in die Rechte natürlicher Personen ausschließe. Ich stimme mit der Kommission darin überein, dass abgesehen von der praktischen Realität die in Frage stehende Verpflichtung keinen Unterschied zwischen juristischen und natürlichen Personen macht: Letztere sind in dieser Verpflichtung eindeutig eingeschlossen.


56      Gutachten 1/15 (PNR-Abkommen EU–Kanada) vom 26. Juli 2017, Rn. 122.


57      Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung, im Folgenden: DSGVO, ABl. L 119 vom 4.5.2016, S. 1). Hervorhebung nur hier.


58      Rechtssache C‑101/01, EU:C:2003:596, im Folgenden: Urteil Lindqvist.


59      Nr. 155 der Klagebeantwortung der ungarischen Regierung.


60      Rechtssachen C‑92/09 und C‑93/09, EU:C:2010:66; im Folgenden: Urteil Volker und Markus Schecke und Eifert.


61      Nr. 154 der Klagebeantwortung der ungarischen Regierung.


62      Urteil Lindqvist, Rn. 24.


63      Der Name identifiziert eine Person definitionsgemäß, auch wenn es, wie die ungarische Regierung in Nr. 156 ihrer Klagebeantwortung vorträgt, möglich ist, dass es in ein und derselben Stadt viele Personen gleichen Namens gibt.


64      Nach Art. 4 Nr. 4 DSGVO bedeutet Profiling jede Art der automatisierten Verarbeitung personenbezogener Daten, die darin besteht, dass diese personenbezogenen Daten verwendet werden, um bestimmte persönliche Aspekte, die sich auf eine natürliche Person beziehen, zu bewerten, insbesondere um Aspekte bezüglich Arbeitsleistung, wirtschaftliche Lage, Gesundheit, persönliche Vorlieben, Interessen, Zuverlässigkeit, Verhalten, Aufenthaltsort oder Ortswechsel dieser natürlichen Person zu analysieren oder vorherzusagen.


65      Urteil Volker und Markus Schecke und Eifert, Rn. 58, in der das Urteil vom 20. Mai 2003, Österreichischer Rundfunk u. a. zitiert wird (C‑465/00, C‑138/01 y C‑139/01, EU:C:2003:294); dort wird in Rn. 74 gesagt, dass die Weitergabe „personenbezogener Daten über die an das Personal gezahlten Gehälter … eine Beeinträchtigung des Rechts der Betroffenen auf Achtung ihres Privatlebens und damit einen Eingriff im Sinne von Artikel 8 EMRK dar[stellt].


66      S. oben Nr. 140 und 141.


67      EGMR, Urteil vom 17. Februar 2004, Gorzelik u. a. gegen Polen (CE:ECHR:2004:0217JUD004415898), Rn. 94 und 95.


68      Urteil vom 16. Juni 2011, Kommission/Österreich (C‑10/10, EU:C:2011:399), Rn. 32.


69      Urteil vom 8. Juli 2010, Kommission/Portugal (C‑171/08, EU:C:2010:412), Rn. 73.


70      Die ungarische Regierung hat sich auch auf den Schutz der öffentlichen Sicherheit im engeren Sinn berufen und insbesondere auf die Notwendigkeit, den Einfluss des organisierten Verbrechens auf einige humanitäre Organisationen, dessen Ziele mit Interessen der internationalen Netzwerke des Menschenhandels übereinstimmen könnten (Nr. 84 und 85 der Klagebeantwortung der ungarischen Regierung). Dieses Interesse aber könnte wiederum die Annahme spezifischer Maßnahmen gegen diese einzelnen Organisationen rechtfertigen, dagegen nicht von Maßnahmen mit allgemeiner Geltung wie die hier in Rede stehenden Maßnahmen gegenüber sämtlichen Organisationen der Zivilgesellschaft.


71      Nach Ansicht der Kommission (Nr. 62 bis 64 ihrer Klageschrift) hat Ungarn nicht nachgewiesen, dass in diesem Sinne eine konkrete Gefahr besteht. Aber selbst wenn dem so wäre, könnte man diese Gefahr als Gefahr ansehen, die allen Mitgliedstaaten gemeinsam ist. Die Empfehlungen der Groupe d’Action Financière (GAFI) im Bereich der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung identifizieren nicht gewinnorientierte Organisationen als mögliche Instrumente zur die Begehung rechtswidriger Tätigkeiten [GAFI (2012-2017), Recommandations du GAFI – Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la proliferation, Stand: November 2017 (im Folgenden: GAFI-Empfehlungen), Nr. 8. Etwas ganz anderes ist es, dass angesichts des Umstands, dass die Studien zu den Gefahren, die man bekämpfen möchte, nicht ausreichen, was aus Sicht der Notwendigkeit, Geeignetheit und Effizienz jede vom nationalen Gesetzgeber angenommene Maßnahme legitimieren soll.


72      Was dagegen nicht zulässig ist, ist, jede Zuwendung aus einem Mitgliedstaat oder Drittstaat implizit als verdächtig einzuordnen.


73      Die Kommission bezieht sich in diesem Sinn auf die Möglichkeit, dass die Mitgliedstaaten den Anwendungsbereich der Richtlinie (EU) 2015/849 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2015 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Richtlinie 2006/70/EG der Kommission (ABl. 2015, L 141, S. 73) auf die Organisationen der Zivilgesellschaft erstrecken. Diese Regelung basiert auf einer laufenden, rigorosen Risikobewertung.


74      Anhand dieses Elements definiert die Präambel des Gesetzes Nr. LXXVI die Organisationen der Zivilgesellschaft.


75      So Art. 1 Abs. 4 Buchst. a des Gesetzes Nr. LXXVI de 2017. Um zu wissen, welche Organisationen „nicht als Organisationen der Zivilgesellschaft angesehen werden“, muss man, wie die ungarische Regierung in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, auf das Gesetz Nr. CLXXV von 2011 über das Recht, Vereinigungen zu bilden, das Statut nicht gewinnorientierter Vereinigungen und die Finanzierung der Organisationen der Zivilgesellschaft zurückgreifen. Seinem Art. 2 Abs. 6 ist zu entnehmen, dass „nichtgubernamentale Organisationen“ die in Ungarn registrierten Vereinigungen mit Ausnahme von Parteien, Stiftungen sowie für bestimmte Wirkungen Versicherungen und Gewerkschaften sind. Die Definition erscheint mir nicht sonderlich hilfreich, um die Organisationen, die unter das Gesetz Nr. LXXVI von 2017 fallen, präzise abzugrenzen. Diese Unbestimmtheit des personellen Anwendungsbereichs ist mit der Objektivität, die von einer Regelung erwartet werden kann, die unmittelbare Auswirkungen auf die Ausübung verschiedener Grundrechte hat, nicht vereinbar.


76      Urteil vom 6. Oktober 2009, Kommission/Spanien (C‑153/08, EU:C:2009:618), Rn. 39.


77      Nr. 75 bis 77 der Klageschrift der Kommission und Nr. 74 bis 76 ihrer Gegenerwiderung.


78      So versteht es auch die schwedische Regierung (Rn. 39 ihres Streithilfschriftsatzes).


79      Nr. 66 der Klageschrift der Kommission.


80      Siehe oben, Nr. 144.


81      Nr. 122 der Klagebeantwortung der ungarischen Regierung.


82      Ebd.


83      Es ist nochmals darauf hinzuweisen, dass die Auflösung nach dem EGMR eine Maßnahme ist, die nur in „schwersten Fällen“ angewandt werden darf. EGMR, Urteil vom 13. Februar 2003, Refah Partisi (Wohlstandspartei) u. a.  gegen die Türkei (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098), Rn. 100.


84      In diese Richtung weisen die GAFI-Empfehlungen (Nr. 8). Da solche Beurteilungen fehlen, schert die streitgegenständliche Regelung sämtliche Organisationen der Zivilgesellschaft – mit Ausnahme von drei Arten von Organisationen, die eine andere Behandlung erfahren, was, wie ausgeführt, unter dem Gesichtspunkt des Zwecks der Regelung durch nichts gerechtfertigt ist – über einen Kamm.


85      So auch das Gutachten der Venedigkommission, Nr. 67, 4. Gedankenstrich.