Language of document : ECLI:EU:C:2020:1

Začasna izdaja

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MANUELA CAMPOSA SANCHEZ‑BORDONE,

predstavljeni 14. januarja 2020(1)

Zadeva C78/18

Evropska komisija

proti

Madžarski

(Preglednost društev)

„Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Prosti pretok kapitala – Člena 63 in 65 PDEU – Spoštovanje zasebnega življenja – Varstvo osebnih podatkov – Svoboda združevanja – Preglednost – Členi 7, 8 in 12 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Tuje donacije nevladnim organizacijam, ki opravljajo svojo dejavnost v državi članici – Nacionalna zakonodaja, ki za nevladne organizacije, ki prejemajo tujo pomoč, določa obveznosti registracije, prijave in preglednosti, katerih neizpolnitev se sankcionira“






1.        Sodišče mora na predlog Komisije razsoditi, ali Madžarska ni izpolnila obveznosti iz člena 63 PDEU ter členov 7, 8 in 12 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ker je z zakonom(2) določila nekatere omejitve za donacije iz tujine v korist tako imenovanih „organizacij civilne družbe“.

2.        Sodišče se mora izreči o tožbi zaradi neizpolnitve, ki jo je vložila Komisija, pri čemer se mora ponovno srečati s sodnim nadzorom nad dejavnostjo držav, tako da se v njegovi analizi usklajeno združijo temeljne svoboščine iz Pogodb in pravice, varovane z Listino.

I.      Pravni okvir

A.      Pravo Unije

1.      Pogodba DEU

3.        Člen 63 PDEU določa:

„1.      V okviru določb tega poglavja so prepovedane vse omejitve pretoka kapitala med državami članicami ter med državami članicami in tretjimi državami.

2.      V okviru določb tega poglavja so prepovedane vse omejitve plačil med državami članicami ter med državami članicami in tretjimi državami.“

4.        Člen 65 PDEU določa:

„1.      Določbe člena 63 ne posegajo v pravice držav članic, da:

(a)      uporabljajo ustrezne predpise svojega davčnega prava, v katerih so različno obravnavani davčni zavezanci, ki niso v enakem položaju glede na prebivališče ali kraj, v katerem je naložen njihov kapital;

(b)      sprejmejo vse potrebne ukrepe za preprečevanje kršitev nacionalnih zakonov in drugih predpisov, zlasti na področju obdavčitve in bonitetnega nadzora finančnih institucij, ali določijo postopke za prijavo pretoka kapitala za namene upravnih ali statističnih informacij ali sprejmejo ukrepe, ki so upravičeni zaradi javnega reda ali javne varnosti.

2.      Določbe tega poglavja ne posegajo v veljavnost tistih omejitev pravice do ustanavljanja, ki so združljive s Pogodbama.

3.      Ukrepi in postopki iz odstavkov 1 in 2 ne smejo biti sredstvo samovoljne diskriminacije ali prikritega omejevanja prostega pretoka kapitala in plačil iz člena 63.

[…]“

2.      Listina

5.        Člen 7 določa:

„Vsakdo ima pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja, stanovanja ter komunikacij.“

6.        Člen 8 določa:

„1.      Vsakdo ima pravico do varstva osebnih podatkov, ki se nanj nanašajo.

2.      Osebni podatki se morajo obdelovati pošteno, za določene namene in na podlagi privolitve prizadete osebe ali na drugi legitimni podlagi, določeni z zakonom. Vsakdo ima pravico dostopa do podatkov, zbranih o njem, in pravico zahtevati, da se ti podatki popravijo.

3.      Spoštovanje teh pravil nadzira neodvisen organ.“

7.        Člen 12(1) določa:

„Vsakdo ima pravico do mirnega zbiranja in združevanja na vseh ravneh, zlasti na področju političnih, sindikalnih in državljanskih zadev, kar vključuje pravico vsakogar, da skupaj z drugimi zaradi zaščite svojih interesov ustanavlja sindikate in se vanje včlanjuje.“

8.        Člen 52 določa:

„1.      Kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.

[…]

3.      Kolikor ta listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa navedena konvencija. Ta določba ne preprečuje širšega varstva po pravu Unije.

[…]“

B.      Nacionalno pravo. Zakon št. LXXVI iz leta 2017

9.        V preambuli je navedeno:

„[…] organizacije, ustanovljene na podlagi svobode združevanja, so izraz samoorganizacije družbe, njihova dejavnost pa prispeva k demokratičnemu nadzoru in javni razpravi o javnih zadevah […] te organizacije imajo odločilno vlogo pri oblikovanju javnega mnenja,

–        […] preglednost društev in ustanov v družbi je v velikem javnem interesu,

–        […] pomoč iz tujih virov, ki jih organizacije, ustanovljene na podlagi svobode združevanja, ne poznajo, lahko uporabijo tuje interesne skupine, zato da prek družbenega vpliva teh organizacij namesto skupnih ciljev širijo svoje interese v socialnem in političnem življenju Madžarske ter […] tako lahko ogrozijo politične in ekonomske interese države ter delovanje brez posredovanja zakonitih institucij.“

10.      Člen 1 določa:

„1.      S tem zakonom se za organizacijo prejemnico tuje pomoči šteje vsako društvo ali ustanova, ki ima finančno korist v smislu odstavka 2.

2.      S tem zakonom se vsak prispevek v denarju ali drugih sredstvih, ki izvirajo neposredno ali posredno iz tujine, ne glede na pravni naslov šteje za pomoč od trenutka, ko doseže – sam ali skupaj – v določenem davčnem obdobju dvakratnik zneska, določenega v členu 6(1)(b) zakona št. LIII iz leta 2017 o preprečevanju in boju proti pranju denarja in financiranju terorizma (v nadaljevanju: zakon LIII iz leta 2017).[(3)]

3.      V izračun zneska pomoči v smislu odstavka 2 se ne všteva pomoč, ki jo društvo ali ustanova prejme na podlagi pravila posebnega prava, kot je financiranje iz Evropske unije, opravljeno prek [madžarske] proračunske institucije.

4.      Iz področja uporabe tega zakona so izvzeti:

(a)      društva in ustanove, ki se ne štejejo za organizacije civilne družbe;

(b)      društva, za katera velja zakon št. I iz leta 2004 o športu;

(c)      organizacije, ki opravljajo versko dejavnost;

(d)      organizacije in društva nacionalnih manjšin, za katere velja zakon št. CLXXIX iz leta 2011 o pravicah nacionalnih manjšin, in ustanove, ki v skladu s svojimi ustanovitvenim aktom opravljajo dejavnost, ki je neposredno povezana s kulturno avtonomijo nacionalne manjšine, ali ki predstavljajo in zastopajo interese določene nacionalne manjšine.“

11.      Člen 2 določa:

„1.      Vsako društvo ali ustanova v smislu člena 1(1) mora v petnajstih dneh sporočiti, da je postala organizacija prejemnica tuje pomoči, ko znesek pomoči, ki jih je prejela v zadevnem letu, doseže dvakratnik zneska, določenega v členu 6(1)(b) zakona LIII iz leta 2017.

2.      Organizacija prejemnica tuje pomoči mora poslati prijavo, omenjeno v odstavku 1, sodišču, ki je pristojno v kraju njenega sedeža (v nadaljevanju: registrsko sodišče), in posredovati podatke, opredeljene v prilogi I.[(4)] Registrsko sodišče prijavo vnese v registre v zvezi z društvom ali ustanovo, ki so v registru civilnih organizacij in drugih organizacij, ki se štejejo za nekomercialne (v nadaljevanju: register), ter registrira društvo ali ustanovo kot organizacijo prejemnico tuje pomoči.

3.      Z uporabo pravil, določenih v odstavku 1, po analogiji mora organizacija prejemnica tuje pomoči registrskemu sodišču hkrati s svojimi računovodskimi izkazi poslati prijavo s podatki, opredeljenimi v prilogi I, v zvezi s pomočmi, prejetimi v preteklem letu. V prijavi mora biti za zadevno leto navedeno:

(a)      za pomoč do 500.000 HUF[(5)] na donatorja informacije, navedene v delu II, točka (A), priloge I,

(b)      za pomoč, ki znaša 500.000 HUF na donatorja ali več, informacije, navedene v delu II, točka (B), priloge I.

4.      Pred 15. dnem vsakega meseca mora registrsko sodišče ministru, pristojnemu za upravljanje portala za civilne informacije, poslati ime, sedež in davčno številko društev in ustanov, ki jih je v prejšnjem mesecu vpisalo v register kot organizacije prejemnice tuje pomoči. [Navedeni] minister nemudoma objavi tako poslane informacije, da postanejo javno in brezplačno dostopne na elektronski platformi, vzpostavljeni v ta namen.

5.      Po predložitvi prijave v smislu odstavka 1 mora organizacija prejemnica tuje pomoči na svoji spletni strani in v svojih publikacijah takoj objaviti […], da se šteje za organizacijo prejemnico tuje pomoči v smislu tega zakona.

6.      Organizacijo prejemnico tuje pomoči obveznost, določena v odstavku 5, zavezuje, dokler se šteje za [tako] organizacijo v smislu tega zakona.“

12.      Člen 3 določa:

„1.      Če društvo ali ustanova ne upošteva obveznosti iz tega zakona, mora državni tožilec, ko za to izve […], društvo ali ustanovo opomniti, da mora v naslednjih 30 dneh izpolniti svoje obveznosti.

2.      Če organizacija prejemnica tuje pomoči ne izpolni obveznosti, ki jo je določil državni tožilec, jo mora ta ponovno opomniti, naj v 15 dneh izpolni obveznosti, ki ji jih nalaga ta zakon. V 15 dneh po izteku tega roka brez rezultata državni tožilec pri pristojnem sodišču predlaga naložitev globe v skladu s členom 37(2) zakona št. CLXXXI iz leta 2011 o registraciji organizacij civilne družbe pri sodiščih ter o pravilih in postopkih, ki se uporabijo.[(6)]

3.      Državni tožilec po tem, ko organizaciji pošlje ponovni opomin v skladu z odstavkom 2, sprejme ukrepe ob upoštevanju zahteve po sorazmernosti in po analogiji uporabi zakon št. CLXXV iz leta 2011 o pravici združevanja, statusu nepridobitnega društva in financiranju organizacij civilne družbe[(7)] in zakon št. CLXXXI iz leta 2011 o registraciji organizacij civilne družbe pri sodiščih ter pravilih in postopkih, ki se uporabijo.“[(8)]

13.      Člen 4 določa:

„1.      Če prispevek v denarju ali drugih sredstvih v korist organizacije prejemnice tuje pomoči v letu, ki sledi davčnemu obdobju iz člena 2(3), ne doseže dvakratnika zneska, navedenega v členu 6(1) zakona LIII iz leta 2017, se društvo ali ustanova več ne šteje za organizacijo prejemnico tuje pomoči in se ta informacija – pri čemer se po analogiji uporabijo pravila o prijavi – sporoči v 30 dneh po sprejetju letnega poročila za leto, v katerem je nastala ta okoliščina. Na podlagi člena 2(4) registrsko sodišče to dejstvo sporoči ministru, pristojnemu za upravljanje portala za civilne informacije, ki brez odlašanja z elektronske platforme, ustanovljene v ta namen, zbriše podatke zadevne organizacije.

2.      Po prijavi iz odstavka 1 registrsko sodišče iz registra izbriše navedbo, da je društvo ali ustanova organizacija prejemnica tuje pomoči.“

II.    Predhodni postopek

14.      Komisija je 14. julija 2017 na madžarsko vlado naslovila uradni opomin v zvezi z zakonom št. LXXVI iz leta 2017, ker je menila, da se z njim kršijo obveznosti iz člena 63 PDEU in členov 7, 8 in 12 Listine.

15.      V opominu je bil madžarski vladi dan enomesečni rok za predložitev stališča. Navedena vlada je zaprosila za podaljšanje, kar pa je Komisija zavrnila.

16.      Madžarska vlada je v dopisih z dne 14. avgusta in 7. septembra 2017 Komisiji odgovorila in izpodbijala očitke iz uradnega opomina.

17.      Komisija je, ker ni bila zadovoljna z odgovorom madžarske vlade, 5. oktobra 2017 izdala obrazloženo mnenje, v katerem:

1.      je ugotovila, da je Madžarska z zakonom št. LXXVI iz leta 2017 in s kršitvijo zgoraj navedenih določb prava Unije uvedla diskriminatorne omejitve, ki niso potrebne niti utemeljene, v zvezi s tujimi donacijami organizacijam civilne družbe na Madžarskem, in

2.      madžarsko vlado pozvala, naj sprejme ukrepe, ki so potrebni za uskladitev z obrazloženim mnenjem, ali poda stališče v roku enega meseca.

18.      Madžarska vlada je po tem, ko ji podaljšanje določenega roka ni bilo odobreno, 5. decembra 2017 odgovorila na obrazloženo mnenje Komisije in izpodbijala očitano neizpolnitev.

19.      Komisija se je 7. decembra 2017 odločila vložiti to tožbo.

III. Postopek pred Sodiščem in trditve strank

20.      Tožbo zaradi neizpolnitve je bila v sodnem tajništvu Sodišča vložena 6. februarja 2018.

21.      Komisija Sodišču predlaga, naj razglasi, da Madžarska s sprejetjem zakona št. LXXVI iz leta 2017 ni izpolnila obveznosti iz člena 63 PDEU in členov 7, 8 in 12 Listine, ker je določila diskriminatorne, nepotrebne in neutemeljene omejitve glede tujih donacij organizacijam civilne družbe. Prav tako predlaga, naj se tej državi članici naložijo stroški.

22.      Madžarska vlada predlaga, naj se tožbe ne dopusti, oziroma podredno, naj se zavrne zaradi neutemeljenosti, ter naj se stroški naložijo Komisiji.

23.      S sklepom predsednika Sodišča z dne 26. septembra 2018 je bila Kraljevini Švedski v tej zadevi dovoljena intervencija v podporo predlogom Komisije.

24.      Obravnava, ki so se je udeležile madžarska in švedska vlada ter Evropska komisija, je bila 22. oktobra 2019.

IV.    Analiza

A.      Nedopustnost tožbe

1.      Stališča strank

25.      Za madžarsko vlado tožba zaradi nepravilnosti med predhodnim postopkom ni dopustna. Po njenem mnenju ji je Komisija za predložitev stališča določila roka, krajša od običajnih, in je neupravičeno zavrnila podaljšanji, za kateri je zaprosila.

26.      Te nepravilnosti naj bi kršile dolžnost lojalnega sodelovanja (člen 4(3) PEU), pravico do dobrega upravljanja (člen 41 Listine), in sicer pravico do izjave, ter splošno načelo obrambe.

27.      Komisija trdi, da roka nista bila nepoštena niti nerazumno kratka ter madžarski vladi nista preprečevala, da predloži podrobno pisno stališče o očitani neizpolnitvi.

28.      Glede roka za predložitev stališča v zvezi z opominom Komisija trdi, da je bilo njegovo podaljšanje pogojeno s tem, da se Madžarska z njim uskladi in pripravi realističen časovni okvir za ukrepe za uskladitev.(9) Poleg tega dodaja, da sta se roka takrat določila glede na to, da se je Madžarska odločila, da ne bo nadaljevala dialoga s Komisijo, tako da je njuno kratkost mogoče pripisati ravnanju te države članice.

2.      Presoja

29.      Za Sodišče „je namen predhodnega postopka, da se zadevni državi članici omogoči, da po eni strani izpolni svoje obveznosti, ki ji jih nalaga pravo Unije, in da se po drugi strani učinkovito brani pred očitki Komisije“.(10)

30.      Zaradi uresničitve tega dvojnega cilja mora Komisija „določiti razumen rok, da lahko države članice odgovorijo na uradni opomin in se uskladijo z obrazloženim mnenjem oziroma, po potrebi, pripravijo svojo obrambo“.(11)

31.      Običajni rok, ki ga Komisija v predhodnih postopkih določi, je dva meseca.(12) Vendar to ne pomeni, da se je treba vsekakor omejiti na ta čas: pomembno je, kakor je bilo rečeno, da je rok „razumen“.

32.      Razumnosti roka pa ni mogoče določi abstraktno, temveč glede na dvojni cilj, ki ga ima.(13) Natančneje, država članica mora imeti možnost pripraviti obrambo svojega stališča glede na očitke Komisije.

33.      Da bi se ugotovilo, ali je v posameznem primeru rok, ki ga je dala Komisija, razumen, je treba „upoštevati vse okoliščine, ki so značilne za zadevni položaj“.(14) Na primer, „nekateri zelo kratki roki so lahko utemeljeni v posebnih primerih, predvsem če bi bilo nujno odpraviti neizpolnitev ali če je zadevni državi članici v celoti znano stališče Komisije precej pred začetkom postopka“.(15)

34.      Komisija je menila, da bi bilo mogoče v tej zadevi podaljšanje roka za odgovor na obrazloženo mnenje odobriti samo, da bi država članica lahko sprejela ukrepe, potrebne za uskladitev z navedenim mnenjem.(16) Dodaja, da madžarska vlada v svoji prošnji za podaljšanje ni navedla, da je bil to njen namen.

35.      Ta zagovor ne upošteva drugega od ciljev, ki se uresničujeta s predhodnim postopkom, in sicer državi članici omogočiti obrambo zoper očitke proti njej. Torej ni v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča.

36.      Kljub temu je tu navsezadnje pomembno, ali je ravnanje Komisije otežilo pripravo obrambe države članice. Dokaz o takem oteževanju pa mora predložiti država članica.(17)

37.      Madžarska vlada ni uspela dokazati, da so določeni roki negativno vplivali na obrambo njenega stališča. Tudi če bi imela razlog, da Komisiji očita, da ji je brez ustrezne utemeljitve naložila rok (en mesec), krajši od običajnega v njeni praksi (dva meseca), je bil ta rok de facto tisti, ki ga je imela za odgovor tako na uradni opomin kot tudi na obrazloženo mnenje.(18)

38.      V teh okoliščinah menim, da se je madžarska vlada lahko ustrezno branila, saj je nazadnje upoštevala rok, ki ji je bil prvotno določen.

39.      To, da se je Komisija odločila vložiti tožbo samo dva dni po tem, ko je prejela odgovor madžarske vlade na obrazloženo mnenje, ni pomembno za nedopustnost navedene tožbe.

40.      Komisija mora določiti trenutek, v katerem bo začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti proti državi članici, „pri čemer preudarki, ki to izbiro določajo, ne morejo vplivati na dopustnost tožbe“, saj je „Komisija […] namreč pristojna za presojo, na kateri datum se tožba vloži, pri čemer Sodišče take presoje načeloma ne preverja“.(19)

41.      Madžarska vlada dodaja, da dva dneva ne zadostujeta, da bi si Komisija oblikovala mnenje glede njenega odgovora na obrazloženo mnenje.(20) Komisija odgovarja, da se je odločila vložiti tožbo po tem, ko je popolnoma strokovno pregledala odgovor madžarske vlade.(21)

42.      Poudaril sem že pristojnost Komisije, da izbere trenutek, v katerem se bo odločila vložiti tovrstne tožbe. Na podlagi te premise ne vidim razlogov za trditev, da je Komisija v tem primeru sprejela odločitev, ne da bi stališčem madžarske vlade posvetila pozornost, ki si jo zaslužijo.

43.      Odgovor na obrazloženo mnenje je zadnja faza v postopku, med katerim vpletene strani dobro poznajo zadevna stališča. V takem primeru, ko se različne stopnje predhodne faze končajo, sta dva dneva lahko dovolj za odločitev o naslednjem koraku, in sicer vložitev tožbe zaradi neizpolnitve.

44.      Odgovor na obrazloženo mnenje, ki je – tako kot v tem primeru – samo ponovitev stališča, na katerem je madžarska vlada vztrajala že od začetka, zadostuje, da Komisija ugotovi, da se že prej znano pravno stališče te države članice med postopkom ni spremenilo. Zato se nagibanju k vložitvi tožbe ni treba posvetiti bolj, kot se je že med celotno predhodno fazo.

45.      Čeprav je bila odločitev sprejeta, kot sem že navedel, 7. decembra 2017, je bila tožba pri Sodišču vložena 6. februarja 2018. V njej so številni sklici na vsebino odgovora madžarske vlade, kar dokazuje podrobno preučitev njenega stališča. Zato ni mogoče trditi, da Komisija ni preučila odgovora na navedeno mnenje.

46.      Nazadnje je pomembno, da je bil predhodni postopek namenjen temu, da madžarski vladi omogoči, da predstavi svoje argumente tako pred Komisijo kot nazadnje pred Sodiščem, ne da bi se pri tem kršila njena pravica do obrambe.

47.      Zato se ne zdi potrebno izpostaviti, da ima Sodišče, da bi odločilo o tej tožbi, pred sabo vse pisne vloge, ki jih je predložila madžarska vlada v predhodni fazi, ter odslej tudi njene trditve iz odgovora na tožbo ter duplike v tem sodnem postopku. V teh okoliščinah menim, da je bila pravica države članice do obrambe spoštovana.

B.      Trditve strank glede vsebine

48.      Komisija Madžarski očita, prvič, kršitev prostega pretoka kapitala (člen 63 PDEU), in drugič, „ločeno“(22) kršitev več pravic in svoboščin, priznanih z Listino.

49.      Iz razlogov, ki jih bom predstavil,(23) menim, da teh dveh očitkov ni treba preučiti „ločeno“, temveč skupaj.

1.      Trditve Komisije in švedske vlade

50.      Za Komisijo, s katero se strinja švedska vlada, so donacije, urejene v zakonu št. LXXVI iz leta 2017, vrsta pretoka (prenosa) kapitala. Ta zakon pomeni posredno diskriminatorno omejitev prostega pretoka kapitala glede na državljanstvo, ki se v utemeljitev ne sme sklicevati na z vidika preglednosti in nadzora objektivno razliko med položajem donatorjev, ki so rezidenti Madžarske, in tistimi, ki so rezidenti v tujini.

51.      Tudi če bi bilo zakon št. LXXVI iz leta 2017 mogoče uporabiti nediskriminatorno, ne bi zato nič manj omejeval prostega pretoka kapitala glede na breme, ki ga pomenijo obveznosti prijave, registracije in objave, ki jih nalaga, s posledičnimi odvračilnimi učinki. Poleg tega to, da gre pri obveznostih prijave in objave za obveznosti ex post, ne vpliva na njihovo omejevalno naravo, čeprav povzročajo manj težav kot obveznost ex ante.

52.      Razlogi javnega reda in preglednosti, na katere se sklicuje madžarska vlada, prav tako ne nudijo opore ureditvi, ki: (a) stigmatizira organizacije prejemnice tuje pomoči (ne vseh, saj brez objektivnega razloga izključuje nekatere, kot so športne ali verske); in (b) ki izhaja iz načela nezakonitosti dejavnosti, ki imajo korist od te pomoči.

53.      Poleg tega naj ti ukrepi ne bi bili primerni za uresničevanje ciljev, ki jim sledi nacionalni zakonodajalec:

–        V zvezi z varstvom javnega reda in varnosti, čeprav se državam članicam priznava določeno polje proste presoje (člen 4(2) PEU), madžarska vlada ni dokazala, da prizadete organizacije pomenijo dovolj resno grožnjo suverenosti in ustavnemu redu.

–        Ni dokazala niti, da je zaradi boja proti pranju denarja in financiranju terorizma nujno razkriti financiranje madžarskih nepridobitnih organizacij s tujim kapitalom, niti tega, kako naj bi sporni ukrepi prispevali k temu boju.

54.      Ti ukrepi, ki se pridružijo drugim ukrepom, ki že veljajo za organizacije civilne družbe, vsekakor niso sorazmerni, saj si je mogoče zamisliti druge, manj omejevalne.

55.      V zvezi s členom 12 Listine zahteve, formalnosti in sankcije, določene v zakonu št. LXXVI iz leta 2017 kršijo svobodo združevanja organizacij civilne družbe, saj vplivajo na njihovo delovanje, organizacijo in financiranje. Sankcije še posebej pomenijo pravno tveganje za njihov obstoj, saj vključujejo možnost prenehanja organizacije.

56.      Te omejitve svobode združevanja naj poleg tega ne bi bile utemeljene, saj ne izpolnjujejo ciljev, ki naj bi jih uresničevale.

57.      Določen sistem sankcij naj ne bi upošteval niti načela sorazmernosti: ukrep, kot je prenehanje, se lahko obravnava kot skrajno sredstvo in v izjemno resnih primerih, ne pa v primerih manjših prekrškov, zlasti upravne narave.

58.      V zvezi s členoma 7 in 8 Listine zakon št. LXXVI iz leta 2017 pomeni neutemeljen in nesorazmeren poseg v pravice do spoštovanja zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov tistih, ki donirajo.

59.      Ne da bi se zanikalo, da sta preglednost organizacij civilne družbe in boj proti anonimnim donacijam lahko cilja v splošnem interesu, se zdi pretirano, da se donatorji, katerih donacije presegajo 500.000 HUF, obravnavajo kot „javni subjekti“, ki so deležni manjšega varstva osebnih podatkov (kar bi med drugim omogočalo objavo njihovih imen v javno dostopnem registru). Tako samodejno prevlada cilj preglednosti nad spoštovanjem temeljnih pravic donatorjev.

2.      Odgovor madžarske vlade

60.      Madžarska vlada trdi, da spada zakon št. LXXVI iz leta 2017 v okvir prizadevanja Unije, da zagotovi preglednost in sledljivost gibanja kapitala z namenom boja proti pranju denarja in financiranju terorizma.

61.      Ta zakon ne vsebuje posredne diskriminatorne omejitve glede na državljanstvo, temveč se nanaša na vir pomoči. Poleg tega se prav tako uporablja za pomoči, ki izvirajo iz tujine in so jih plačali madžarski državljani, ne da bi Komisija lahko dokazala, da so tisti, ki v praksi donirajo te zneske, pretežno tujci. Vsekakor naj bi bilo merilo vira utemeljeno, saj je mogoče pomoči iz notranjega vira lažje nadzirati kot pomoči iz tujega vira.

62.      Sporni ukrepi naj ne bi imeli odvračilnega učinka, saj prizadetim ne nalagajo nobene nove upravne obveznosti. Poleg tega so obveznosti objave nevtralne in ne vplivajo na povprečnega donatorja, temveč na tistega, ki prispeva več kot 500.000 HUF. Sodišče je dopustilo obveznosti prijave ex post, kakršne so te.

63.      Zakon št. LXXVI iz leta 2017 pa je utemeljen tako:

–        Povečati preglednost organizacij civilne družbe zaradi njihovega vse večjega vpliva na oblikovanje javnega mnenja in v samem javnem življenju. Zakonodajalec ni nameraval obsojati njihovega delovanja, ampak jih priznati in spodbujati, dokler pri svojem delovanju spoštujejo zakonitost. V tem smislu se obravnavajo veliko ugodneje kot politične stranke, ki ne smejo prejemati pomoči iz tujine.

–        Prispevati k boju proti pranju denarja in financiranju terorizma.

64.      Zakon št. LXXVI iz leta 2017 ne uresničuje teh ciljev nedosledno: izvzema nekatere pomoči, ker jih je – če izvirajo iz madžarskih virov – mogoče nadzirati zaradi že obstoječe zakonodaje, v primeru verskih ali športnih društev pa njihove posebnosti nalagajo njihovo izključitev.

65.      Glede sorazmernosti ukrepov se je pojem „pomoči“ opredelil tako, da ni manj nedoločen kot drugi primerljivi pojmi, uporabljeni v pravu Unije.

66.      Ni res, da bi prej obstoječa zakonodaja organizacijam civilne družbe nalagala obveznost, da poročajo o prejetih donacijah. Poleg tega naj bi se ukrepi, kakršne predlaga Komisija, izkazali za veliko bolj invazivne.

67.      Obveznosti registracije in objave pa ne veljata sistematično, temveč samo v okviru meja, določenih z zakonom. Te meje so odziv na zaskrbljenost glede omejevanja informacije na upoštevna financiranja iz tujine in so veliko višje od povprečnih donacij, izvedenih v praksi.

68.      V zvezi s sankcijami se ustvari postopen sklop ukrepov, ki se uporabljajo po stopnjah in so predmet sodnega nadzora, pri čemer je prenehanje skrajno sredstvo, če se dokaže jasen in trajen namen nespoštovanja zakona.

69.      Zakon št. LXXVI iz leta 2017 ni omejil bistvene vsebine svobode združevanja, temveč ob njenem spoštovanju ureja njeno uresničevanje. Obveznosti registracije in objave se omejita na razkritje nevtralnega dejstva (prejetje finančne pomoči določene vrednosti iz tujine), ne da bi povzročili učinka stigmatizacije in odvračanja, ki ju očita Komisija.

70.      Cilj preglednosti utemeljuje sprejetje deklaratornih ukrepov (in ne ukrepov prepovedi), ki običajno veljajo za politične stranke in zato tudi za organizacije civilne družbe, ki jim Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) pripisuje primerljiv pomen.

71.      Podatki, na katere se nanaša zakon št. LXXVI iz leta 2017 – ime donatorja ter mesto in država prebivališča – niso osebni podatki, obveznosti, ki se nanje nanašajo, pa nikakor ne pomenijo posega v pravice, varovane z Listino. Objavi se samo en del pridobljenih informacij, ki vplivajo na zelo majhen del fizičnih oseb (3,6 % donatorjev v letu 2015).

72.      V skrajnem primeru bi bil morebiten poseg v pravice, ki jih zagotavljata člena 7 in 8 Listine, utemeljen s cilji v splošnem interesu, ki jih Unija priznava, kot sta večja preglednost financiranja organizacij civilne družbe in boj proti anonimnim donacijam.

73.      Nazadnje je bilo nujno zapolniti pravno praznino, ki je prej obstajala na tem področju. Dokaz o sorazmernosti ukrepov je, da so v skladu s tistimi, določenimi z zakonodajo Unije v zvezi z evropskimi političnimi strankami.

C.      Predhodna presoja potrebe po uporabi merila skupnega nadzora

1.      Stališče Sodišča

74.      Generalni pravobranilec H. Saugmandsgaard Øe je v svojih sklepnih predlogih v zadevi Komisija/Madžarska (Pravice užitka na kmetijskih zemljiščih)(24) izpostavil, da je Komisija prvič prosila Sodišče, naj ugotovi, da država članica – prav tako Madžarska – ni izpolnila obveznosti iz Listine.(25)

75.      To, da gre za prvi primer, ni sprožilo nobenega vprašanja dopustnosti, saj – kot je potrdil generalni pravobranilec H. Saugmandsgaard Øe – je med obveznostmi, zaradi katerih neizpolnitve lahko Komisija predloži zadevo Sodišču na podlagi člena 258 PDEU, spoštovanje pravic, zagotovljenih z Listino.(26)

76.      Kočljivo vprašanje je torej (tako kot zdaj) bilo, da se je moralo po mnenju Komisije Sodišče izreči o domnevni kršitvi Listine neodvisno in samostojno od kršitve prostega pretoka, ki se je v tistem postopku prav tako očitala Madžarski.

77.      Soočen s tem vprašanjem je generalni pravobranilec trdil, da Sodišče ne more presojati morebitne kršitve Listine „neodvisno od vprašanja kršitve prostega pretoka“.(27) Tako naj bi to razlagalo Sodišče v sodbi SEGRO in Horváth,(28) ko je odločalo o zadevi, v kateri je obstajalo „popolno prekrivanje med lastninsko pravico in prostim pretokom kapitala“.(29)

78.      Vendar je Sodišče v sodbi z dne 21. maja 2019(30) raje zaporedoma preučilo kršitev člena 63 PDEU in kršitev člena 17 Listine:

–        Glede člena 63 PDEU je razglasilo, da nacionalna določba omejuje pravico zadevnih oseb do prostega pretoka kapitala.(31)

–        V nadaljevanju se je osredotočilo na to, ali je bila ta omejitev utemeljena bodisi z nujnimi razlogi v splošnem interesu ali z razlogi, navedenimi v členu 65 PDEU.(32)

–        S tega zadnjega vidika je menilo, da mora nacionalna ureditev, ki se sklicuje na obe vrsti razlogov, upoštevati pravice, zagotovljene z Listino. Zato je treba njeno združljivost s pravom Unije presojati „glede na izjeme, določene v pogodbi in sodni praksi […], ter temeljne pravice, ki jih zagotavlja Listina“.(33)

–        Zato je nato ugotavljalo, ali nacionalni predpis tudi v tem primeru krši navedeno temeljno pravico (lastninsko pravico, ki jo zagotavlja člen 17(1) Listine).(34)

79.      Ko je Sodišče ugotovilo obe kršitvi – kršitev člena 63 PDEU in člena 17 Listine – je nato presojalo, ali sta bili utemeljeni.

–        Glede kršitve člena 63 PDEU je eno za drugo zavrnilo utemeljitve, ki so temeljile na nekaterih ciljih v splošnem interesu,(35) tiste, ki so se opirale na kršitev nacionalne ureditve o deviznem nadzoru(36) in na varstvo javnega reda.(37)

–        Glede člena 17 Listine je zavrnilo, da obstajajo razlogi javne koristi, ki bi utemeljili odvzem lastninske pravice, ne da bi nacionalni predpis določal plačilo pravične odškodnine.(38)

80.      Sodišče nedvomno namerava jasno razdvojiti osnovne svoboščine, zagotovljene s Pogodbama, ter temeljne pravice iz Listine, vendar obstaja določeno tveganje prekrivanja v njegovi analizi, kot je izpostavil generalni pravobranilec H. Saugmandsgaard Øe.(39)

81.      Čeprav to prekrivanje verjetno nima pretiranih praktičnih posledic, se mi zdi spoj svoboščin iz Pogodb in pravic iz Listine, ki zajema združitev obojih v merilu enotnega nadzora, mogoč.

2.      Iskanje merila skupnega nadzora

82.      V skladu s tradicionalno razlago Sodišča se ob presoji, ali je prišlo do kršitve svoboščin, varovanih s Pogodbama, temeljne pravice upoštevajo samo v obsegu, v katerem države članice ovirajo ali omejujejo navedene svoboščine, pri tem pa se sklicujejo na razloge ali motive, ki jih pravo Unije dopušča.(40)

83.      Pravilo je torej, da Sodišče „nacionalne ureditve, ki ne spada v okvir prava Unije, ne more presojati glede na Listino“.(41) To je domneva, na podlagi katere je pravice iz Listine mogoče uporabiti zoper navedeno ureditev.

84.      Morda je ta tradicionalni pristop mogoče nadgraditi z drugim, ki je bolj osredotočen na možnost uporabe Listine, kadar Sodišče razlaga svoboščine iz Pogodb, katerih vsebino nujno tvorijo temeljne pravice, zagotovljene z Listino.

85.      Kot sem ravnokar navedel, Sodišče „nacionalne ureditve, ki ne spada v okvir prava Unije, ne more presojati glede na Listino“.(42) Vendar je treba, ko se razlaga pravo Unije (v tej zadevi člen 63 PDEU), nedvomno upoštevati posledice, ki jih ima Listina.

86.      Celotno pravo Unije, tako primarno kot sekundarno, se je preželo z vsebino temeljnih pravic, določenih v Listini, ki ima enako pravno veljavnost kot Pogodbi (člen 6(1) PEU). In to je storilo radikalno, kot je primerno za Unijo, ki temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode in človekovih pravic (člen 2 PEU), ki postavlja osebo v središče svojega področja delovanja (preambula Listine).

87.      Začetek veljavnosti Listine je pomenil dokončen prehod s prejšnjega zakonodajnega sistema na drugega, ki se vrti okrog državljana, torej imetnika pravic, ki mu dajejo pravni okvir, v katerem živi avtonomno in si svobodno prizadeva za doseganje svojih ciljev.

88.      Zato se zlasti klasične svoboščine, varovane s Pogodbama, ne morejo več razlagati neodvisno od Listine, katere pravice je treba obravnavati tako, kot da so vključene v vsebino teh pogodb. V tem smislu Unija zagotavlja te svoboščine v zakonodajnem okviru, ki ga opredeljujejo temeljne pravice iz Listine.

89.      Če se torej pojavi vprašanje združljivosti nacionalne ureditve s katero od teh klasičnih svoboščin, je Listino mogoče uporabiti tako v primeru, če se države članice poskušajo zateči h kateri od izjem, ki jih Pogodbi določata v ta namen, kot tudi v katerem koli drugem primeru, v katerem so temeljne pravice prizadete. Drugače povedano, te zadnje ne izpolnjujejo svoje vloge prek člena 65 PDEU, temveč neposredno in v glavnem prek člena 63 PDEU.

90.      Lahko se zdi, da se ta pristop ne razlikuje preveč od tega, ki se mu sledi, kadar se možnost uporabe Listine navezuje na uporabo utemeljitve, ki jo Pogodbi izrecno dopuščata. Vendar menim, da gre za različna pristopa, tako v njunem konceptualnem temelju kot v njunih posledicah.

91.      Vključitev temeljnih pravic v vsebino svoboščin, zagotovljenih s Pogodbama (ki je glede na navedeno po začetku veljavnosti Listine obvezna), pomeni, da morajo pravice iz Listine spoštovati ne samo nacionalne ureditve, ki poskušajo uporabiti pravo Unije, da bi omejile te svoboščine, ampak tudi tiste, ki, ne da bi poskušale uporabiti pravo Unije, kršijo ali omejujejo navedene svoboščine. Sicer bi prišlo do paradoksa, da bi morale države članice spoštovati temeljne pravice samo takrat, kadar bi želele utemeljiti omejitev varovanih svoboščin, ne pa takrat, kadar bi jih omejile brez kakršne koli utemeljitve.

92.      Izhajajoč iz te premise, je treba vsebino katere koli od svoboščin, ki jih zagotavljata Pogodbi, razumeti kot ponovno opredeljeno z vključitvijo pravic iz Listine v njihov okvir.

93.      Kadar je govora – kot v obravnavanem primeru – o prostem pretoku kapitala, transakcije, ki imajo korist od te svoboščine, niso samo tiste, ki jih je mogoče omejiti v skladu s členoma 64 PDEU in 65 PDEU, temveč tudi tiste, ki so lahko predmet katere koli druge omejitve, pri katere nadzoru je treba preveriti, ali se v skladu s Pogodbama spoštujejo zadevne temeljne pravice. Med temi zadnjimi so seveda lahko pravica do pridobitve lastnine, izvajanje pravice do dela ali svoboda združevanja.

94.      Omejitve temeljnih svoboščin, ki so bile dopustne v skladu s Pogodbama pred začetkom veljavnosti Listine, so se morale prilagoditi nekaterim zahtevam po nujnosti, primernosti in sorazmernosti, v zvezi s katerimi se je oblikovala bogata sodna praksa.

95.      Ker Listina velja, je treba razjasniti, kdaj je treba hipotetično kršitev prostega pretoka kapitala preučiti v skladu s to tradicionalno metodologijo (presoja nujnosti, primernosti in sorazmernosti) in kdaj jo je treba preučiti glede na temeljne pravice, to je z zahtevnejšim merilom nadzora.

96.      Menim, da če se nacionalna ureditev izpodbija zaradi kršitve člena 63 PDEU brez izrecnega sklicevanja na morebitno kršitev Listine (to je, če se očita omejitev prostega pretoka kapitala, ne da bi se povezovala s kršitvijo konkretne temeljne pravice), bi moralo biti merilo za presojo tisto, ki ga je Sodišče od nekdaj uporabljalo v ta namen: klasično merilo.

97.      Nasprotno pa, če se omejitev te svoboščine izkaže kot prvi ali neposredni razlog za kršitev temeljne pravice (to je, če nacionalna ureditev, ki omejuje prosti pretok kapitala, sama po sebi išče omejitev pravice ali neizogibno vodi do tega), bi moralo biti merilo za presojo tisto merilo, ki ustreza vsaki kršitvi temeljnih pravic.

98.      Torej bi bilo treba preseči podvajanje „kršitev člena 63 PDEU“ na eni strani in „kršitev temeljnih pravic zaradi omejitve člena 63 PDEU, ki jo dopuščata Pogodbi“, na drugi.

99.      Svoboščina iz člena 63 PDEU je ena in edina. Njena vsebina je prav tako ena in njen cilj je prosti pretok kapitala brez omejitev, razen tistih, ki jih dovoljujeta Pogodbi, kar vključuje spoštovanje temeljnih pravic, če se njihovo uresničevanje lahko olajša z uživanjem te svoboščine in če se vanje posega z njenim omejevanjem.

100. Zato je treba v vsakem posameznem primeru ugotoviti, ali kršitev člena 63 PDEU izhaja iz omejitve prostega pretoka kapitala, ki se izčrpa s čisto enostavno omejitvijo tega pretoka, ali pa se s to omejitvijo dejansko izvaja kršitev temeljne pravice.(43) Merilo nadzora v obeh primerih vključuje klasična merila (presojo nujnosti, primernosti in sorazmernosti), ki pa so kvalificirana po svoji zahtevnosti, če je jedro vprašanja v kršitvi temeljne pravice.

101. Izhajajoč iz teh premis bom zdaj preučil tožbo Komisije.

D.      Omejitev prostega pretoka kapitala

102. Bistvo tožbe Komisije je vprašanje, kako zakon št. LXXVI iz leta 2017 obravnava organizacije civilne družbe, ki so prejemnice tuje pomoči. Ta obravnava naj bi s svojimi značilnostmi in posledicami pomenila poseganje v svobodo združevanja (člen 12 Listine) in postransko tudi kršitev pravic do zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov (člen 7 oziroma 8 Listine).

103. Glede na tako zasnovano tožbo zakonodaja, zoper katero je tožba usmerjena, lahko na prvi pogled krši člen 63 PDEU. Če bi se njena pravila prevedla v neutemeljeno omejitev pretoka kapitala, ne bi bila združljiva s to določbo in bi lahko hkrati kršila pravice, priznane z Listino.

104. Tako je treba razjasniti:

–        ali je namen te zakonodaje pretok kapitala in, če je tako, s čim ga pogojuje.

–        če se ugotovi, da zakonodaja dejansko pogojuje pretok kapitala, ali se z zahtevami, ki jih določa, kršijo temeljne pravice, ki jih navaja Komisija, kar bi pomenilo omejitev svoboščine, zagotovljene s členom 63 PDEU.

–        ali je nazadnje to omejitev mogoče utemeljiti na podlagi prava Unije, zaradi česar kršitve, ki jo očita Komisija, torej ne bi mogli opredeliti kot nezakonite in bi bila ta kršitev izključena.

1.      Obstoj pretoka kapitala in njegovo pogojevanje v nacionalnem zakonu

105. Zakon št. LXXVI iz leta 2017 nalaga društvom ali ustanovam, ki prejmejo tujo pomoč – z nekaterimi izjemami – obveznost, da organom sporočijo svoj status „organizacije prejemnice tuje pomoči“, ko znesek prejetih pomoči doseže določen prag.

106. Te organizacije ali ustanove morajo poleg tega sporočiti vrsto podatkov v zvezi z zneskom in naravo prejete pomoči ter identiteto donatorja. Predpisana prijava se vpiše v register, v katerem se zabeleži status organizacije prejemnice tuje pomoči. Vsi ti podatki se objavijo v tem uradnem registru, ki je dostopen brezplačno. Organizacija prejemnica tuje pomoči mora ta status navesti na spletnih straneh in v svojih publikacijah.

107. Niti madžarska vlada ne zanika, da je „pomoč“, ki jo ureja zakon št. LXXVI iz leta 2017 – katerega člen 1(2) jo opredeljuje kot „vsak prispevek v denarju ali drugih sredstvih […] ne glede na pravni naslov“ – „pretok kapitala“.

108. Tovrstno transakcijo je namreč mogoče brez težav vključiti v kategorijo „pretok kapitala“, kakor izhaja iz nomenklature, ki je v Prilogi I k Direktivi 88/361/EGS,(44) in ki v skladu s sodno prakso ohranja informativno vrednost, ki je bila primerna za opredelitev navedenega pojma.(45)

109. Na podlagi zakonodaje, ki je predmet tožbe, pretok kapitala v obliki pomoči nekaterim društvom in ustanovam, ustanovljenim na Madžarskem, torej ni popolnoma prost, temveč zanj veljajo določeni pogoji. In sicer že opisani (prejemniki pomoči morajo te pomoči prijaviti nacionalnim organom zaradi njihove registracije in objave).(46)

110. Ti pogoji veljajo glede na sedež ali prebivališče donatorja, saj je odločilno merilo, da prispevek prihaja „neposredno ali posredno iz tujine“, kakor je določeno v členu 1(2) zakona št. LXXVI iz leta 2017.

111. Vendar se zahteva po „tujem viru“ z večjo verjetnostjo nanaša na državljane drugih držav članic kot na madžarske državljane, čeprav lahko tudi ti prebivajo zunaj Madžarske in so torej lahko prizadeti s spornimi ukrepi.

112. V tem okviru naj spomnim, da je treba nacionalno zakonodajo, ki lahko po svoji naravi bolj vpliva na državljane drugih držav članic kot na lastne državljane, po mnenju Sodišča šteti za posredno diskriminatorno.(47)

113. Očitki Komisije v tem primeru niso samo „domneve“, kakor trdi madžarska vlada. Komisija v svoji tožbi ne dvomi o združljivosti upravne prakse s pravom Unije, temveč o združljivosti zakonodaje, katere uporaba lahko povzroči učinke, ki jih pojasnjuje v svoji tožbi.(48)

114. Poleg tega da pogoji, določeni v zakonu št. LXXVI iz leta 2017 za donacije določenim društvom in ustanovam, veljajo v glavnem za tujce in zlasti za državljane drugih držav članic, se po mojem mnenju spremenijo v omejitev navedenega pretoka kapitala.

115. Ti pogoji, naj ponovim, lahko omejijo prosti pretok kapitala, takoj ko:

–        lahko negativno vplivajo na financiranje društev in ustanov, ustanovljenih na Madžarskem, ki prejemajo sredstva iz tujine. V tem smislu negativno vplivajo na uresničevanje svobode združevanja, zagotovljene s členom 12 Listine.

–        lahko vplivajo, tudi negativno, na pravici do zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov (člena 7 in 8 Listine) tistih, ki iz tujine nakažejo svoje prispevke navedenim organizacijam civilne družbe.

116. Omejitev pretoka kapitala se ne izčrpa sama po sebi, temveč se spremeni, kakor bom pojasnil v nadaljevanju, v sredstvo za kršitev določenih temeljnih pravic. V smislu, ki sem ga že navedel,(49) mora torej biti merilo nadzora merilo, ki je značilno za te pravice, ne pa merilo, ki je tipično za klasične svoboščine, varovane s Pogodbama. Mora torej biti merilo, ki je kvalificirano ali okrepljeno v svoji intenzivnosti in zahtevnosti.

2.      Poseg v temeljne pravice, zagotovljene s členi 7, 8 in 12 Listine

a)      Svoboda združevanja

117. Člen 12 Listine vsakomur priznava „pravico do […] združevanja na vseh ravneh, zlasti na področju političnih, sindikalnih in državljanskih zadev“.

118. Poleg njene popolnoma individualne dimenzije ima ta svoboščina objektivno dimenzijo, ki jo spremeni v enega od temeljev pluralistične družbe, saj je z njenim uresničevanjem mogoče ustanoviti organizacije, ki so bistvene v demokratičnem sistemu. Med te organizacije se seveda prištevajo politične stranke, pa tudi vse tiste, ki pomagajo pri sooblikovanju in izražanju kulturnega, verskega, socialnega in ekonomskega pluralizma družbe.

119. Organizacije, prizadete z zakonom št. LXXVI iz leta 2017 (organizacije civilne družbe), so druga skupina prej navedenih, kar pomeni, da se politične stranke in sindikati, katerih posebnosti ne dopuščajo izenačitev s prvimi, ne upoštevajo.(50)

120. Omenjeni zakon, čeprav ne preprečuje ustanavljanja teh organizacij niti ne omejuje njihovih pravic do samoorganizacije, negativno posega v njihove možnosti financiranja, kar pomeni, da enako prizadene njihovo dolgoročno in kratkoročno sposobnost preživetja ter posledično škoduje doseganju njihovih socialnih ciljev.(51)

121. Zahteve po objavi, ki so določene za donacije, prejete iz tujine, imajo lahko odvračilni učinek za potencialne donatorje s posledičnim zmanjšanjem njihovih prispevkov društvom. Tudi če bi bil ta učinek minimalen, se lahko izkaže za pomemben za finance organizacij civilne družbe, ki se lahko vzdržujejo zaradi prispevkov svojih članov in simpatizerjev (nekatere od teh organizacij odpoved vsakršnemu javnemu financiranju celo spremenijo v načelno vprašanje, zato da ohranijo svojo neodvisnost).

122. Donacije iz tujine, ne glede na njihov finančni pomen, za donatorje, ki prebivajo v tujini, pomenijo predvsem najbolj neposreden, če ne edini način, da sodelujejo v dejavnostih društev, ki jih podpirajo s svojim financiranjem. To, da se tem osebam oteži finančno prispevanje, pomeni enako, kot če se jim de facto prepreči uresničevanje svobode združevanja tout court: s finančno podporo društvu se te osebe združujejo z drugimi, da bi skupaj uresničevali določene cilje, kar je v končni fazi cilj svobode združevanja.

123. Komisija omenja učinek stigmatizacije, ki ga povzroči obveznost, da se morajo društva, ki so prejemniki donacij iz tujine, označiti kot „organizacija prejemnica tuje pomoči“.(52) In res, ta učinek se doseže, saj zakon št. LXXVI iz leta 2017 v svoji preambuli posebej poudari potencialne negativne značilnosti teh donacij,(53) ki lahko ogrozijo politične in gospodarske interese države. S tem se na donatorje vrže senca splošnega dvoma, ki zadostuje, da nekateri ali večina noče več prispevati k financiranju organizacij civilne družbe.

124. Poleg tega je treba poudariti, da imajo državljani Unije – kot je madžarska vlada priznala na obravnavi – kvalificiran interes za sodelovanje v gospodarskem, socialnem in kulturnem življenju vseh držav članic in torej interes, da se ideal „vedno tesnejše zveze“ prenese v resničnost. Njihovi pravici voliti in biti voljen na občinskih volitvah (ki sta ločeni od njihovega statusa državljanov v državi prebivališča) in na volitvah v Evropski parlament v kateri koli od njegovih nacionalnih volilnih enot pomenita institucionalno posledico skupnega interesa v javnem življenju vseh držav članic. Svoboda združevanja in s tem sodelovanje v javni razpravi v zadevnih družbah se tako pogosto skrči na možnost, da prispevajo k financiranju društev po njihovi izbiri v kateri koli od teh držav. To je razlog več, da se ta način kolektivnega sodelovanja v civilnih zadevah ne sme omejevati niti spodkopavati.

125. Zakon št. LXXVI iz leta 2017 poleg tega določa možnost prisilnega prenehanja društev in ustanov, ki ne spoštujejo dolžnosti obveščanja in objavljanja prejetih donacij, kar pomeni največjo stopnjo posega v življenje teh organizacij.(54) Tudi če bi bilo prenehanje postopno in bi bilo predmet sodne odločbe, bi še vedno šlo za poseg v svoboščino, zagotovljeno s členom 12 Listine.

b)      Pravici do zasebnosti in varstva osebnih podatkov

126. Zakon št. LXXVI iz leta 2017 prizadetim organizacijam nalaga, da registrskemu sodišču sporočijo znesek donacije iz tujine ter ime, kraj in državo donatorja, ki je fizična ali pravna oseba.(55) Register, v katerega se vpišejo ti podatki, je prosto dostopen.

127. Spoštovanje pravice do zasebnega življenja v zvezi z obravnavo osebnih podatkov se nanaša na vsako informacijo o določeni ali določljivi fizični osebi.(56)

128. Uredba (EU) 2016/679(57) v členu 4(1) določa, da „,osebni podatek‘ pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom; določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika“.

129. Samo ime torej zadostuje za ugotovitev istovetnosti, na podlagi česar je mogoče zavrniti trditev madžarske vlade, da samo posredovanje imena donatorja, njegovega kraja in države prebivališča ne zadostuje za njegovo identifikacijo.

130. Madžarska vlada poskuša zagovarjati, da ti podatki niso osebni podatki (in naj zanje zato ne bi veljal člen 8 Listine) s tem, da se sklicuje na dve sodbi Sodišča:

–        Sodbo z dne 6. novembra 2003, Lindqvist,(58) iz katere sklepa, da samo z imenom ni mogoče identificirati osebe, temveč da so za to potrebni drugi dodatni podatki, kot je telefonska številka ali informacije v zvezi z njenimi delovnimi pogoji ali preživljanjem prostega časa.(59)

–        Sodbo z dne 9. novembra 2010, Volker und Markus Schecke in Eifert,(60) iz katere izpelje, ker ni objavljen naslov donatorja, njegovo ime, kraj in država prebivališča ne zadostujejo za njegovo identifikacijo.(61)

131. Menim, da ti odločitvi Sodišča ne podpirata pristopa madžarske vlade. V sodbi Lindqvist se je dokazalo, da pojem „katera koli informacija v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom“ „gotovo zajema ime zadevne osebe skupaj z njenimi telefonskimi podatki ali informacijami v zvezi z njenimi delovnimi razmerami oziroma preživljanjem prostega časa“.(62)

132. Obveznost, ki jo nalaga zakon št. LXXVI iz leta 2017 pomeni, da je ime donatorja (ki, poudarjam, zadostuje za njegovo identifikacijo)(63) neločljivo povezano s podatkom o donaciji v korist določenega društva. Zgolj ta povezava razkrije zvezo s tem društvom, kar lahko prispeva k določitvi ideološkega profila donatorja v najširšem pomenu besede.(64)

133. V sodbi Volker und Markus Schecke in Eifert je bilo navedeno, da objava imen in občin prebivališča prejemnikov določenih javnih pomoči ter zneskov teh pomoči na spletni strani „pomeni poseganje v njihovo zasebno življenje v smislu člena 7 Listine, ker ti podatki postanejo dostopni tretjim osebam“.(65) Kar velja za pomoči, ki jih prejme neka oseba, mora po mojem mnenju veljati tudi za pomoči, ki jih ta oseba prispeva v podporo društvu.

134. Če se v registru, ki je dostopen javnosti, objavijo tako imena fizičnih oseb, ki plačajo donacijo iz tujine nekaterim društvom, ustanovljenim na Madžarskem, kot tudi zneski navedenih donacij, to pomeni poseg v zasebno življenje teh oseb z vidika obdelave njihovih osebnih podatkov.

135. Poleg tega v obsegu, v katerem – kakor sem ravnokar pojasnil – je na podlagi objavljenih podatkov (imena in donacije) mogoče oblikovati ideološki profil donatorjev, se lahko te odvrne oziroma jih vsaj ne spodbuja, da prispevajo k podpori organizacije civilne družbe, s katero želijo sodelovati pri uresničevanju svoje svobode združevanja.

136. Objavljanje teh podatkov ni samo poseg v pravici, zagotovljeni s členoma 7 in 8 Listine, temveč tudi poseg v svobodo združevanja, saj njen odvračilni učinek lahko vpliva na finančni položaj organizacij civilne družbe in torej na njeno sposobnost opravljati svoje dejavnosti.(66)

1)      Utemeljenost posegov, na katere sem opozoril

137. Ali je posege, ki sem jih ravnokar analiziral, mogoče utemeljiti na podlagi člena 52(1) Listine? Naj spomnim, da mora biti v skladu s to določbo „[k]akršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, […] predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene, samo če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih“.

138. Ukrepi, ki so predmet spora, seveda izpolnjujejo zahtevo, da morajo biti uvedeni z zakonom. Poleg tega menim, da ne kršijo bistvene vsebine zadevnih pravic, čeprav jih kratijo.

139. Ločeno vprašanje je, ali so ti posegi nujni za uresničevanje zakonitega splošnega interesa in ali omogočajo, da se to stori sorazmerno, če se ugotovi, da ni manj omejevalnih ukrepov ali rešitev.

i)      Nujnost in učinkovitost spornih ukrepov

140. Madžarska vlada se sklicuje na preglednost financiranja društev, ki prejemajo pomoč iz tujine, kot razlog v splošnem interesu. Dodaja, da je ta interes tesno povezan z varstvom javnega reda in bojem proti pranju denarja in financiranju terorizma.

141. Po mnenju Komisije ta cilja načeloma ustrezata ciljem, ki utemeljujejo poseg v zadevne pravice. Sam se s to presojo strinjam, z njo pa se ujema tudi sodna praksa ESČP.(67)

142. Prav tako priznam, da države članice uživajo določeno polje proste presoje pri določanju ciljev v splošnem interesu, ki jih želijo podpirati.(68)

143. Sodno prakso Sodišča na področju sklicevanja na javni red kot utemeljitev omejitve svoboščin iz Pogodb pa je mogoče uporabiti za omejitve temeljnih pravic. Zato „je treba zahteve javne varnosti […] razlagati ozko, tako da njihovega obsega ne more enostransko določiti vsaka država članica brez nadzora institucij Evropske unije“ in „se lahko na javno varnost sklicuje le ob dejanski in dovolj resni grožnji, ki bi lahko prizadela temeljne interese družbe“.(69)

144. Izhajajoč iz te premise bi lahko klavzula o javnem redu upravičila ukrepe, naložene društvom in ustanovam, za katere bi se sumilo, da ga kršijo (drugače povedano, ki ga dejansko in resno ogrožajo), ne bi pa mogla upravičiti splošne ureditve, ki ex ante nalaga vsem, ne glede na njihov namen in njihove dejavnosti, dolžnosti objave donacij iz tujine.(70)

145. V zvezi z bojem proti pranju denarja in zlasti proti financiranju terorizma se strinjam z madžarsko vlado, da lahko utemeljita ukrepe za preglednost in nadzor nad financiranjem katere koli osebe, fizične ali pravne.(71) Natančneje, zahtevati od pravnih oseb s sedežem v državi članici, da organom sporočajo svoje vire financiranja, ki so objektivno sumljivi, se načeloma zdi ustrezno za preprečevanje in pregon pranja denarja in financiranja terorističnih dejavnosti.(72)

146. Ne menim, da v nič od tega ni mogoče razumno podvomiti. Vendar madžarska vlada na obravnavi ni bila sposobna zadovoljivo pojasniti, zakaj splošne zakonodajne določbe na področju boja proti pranju denarja ne bi bile zadostne.(73)

147. Tudi če bi se (quod non) zveza med spornimi ukrepi in bojem proti pranju denarja dokazala, bi obveznost, da se ta informacija na splošno in neselektivno objavi, celo preden bi jo organi, zadolženi za preverjanje, ali obstajajo indici za pranje denarja, natančno preverili, po mojem mnenju presegala to, kar je nujno potrebno za utemeljitev tega posega.

148. Po opredelitvi teh premis je treba razjasniti, ali ukrepi madžarskega zakonodajalca izpolnjujejo drugega od navedenih ciljev, in sicer preglednost financiranja organizacij civilne družbe. Glede na spodaj pojasnjeno menim, da ne.

149. Opozoriti je treba na tri dejavnike v teh ukrepih:

–        Prvič, ne prizadenejo vseh društev in ustanov, ustanovljenih na Madžarskem. Ne zajemajo gospodarskih družb, čeprav imajo nekatere od njih (na primer lastniki medijev) prav tako „odločilno vlogo pri oblikovanju javnega mnenja“.(74)

–        Drugič, ni dokazano, kako pridobljena informacija v resnici pomaga pri uresničitvi namenov, ki jo utemeljujejo.

–        Tretjič, poleg tega da ukrepi z vidika kroga organizacij, ki morajo posredovati informacijo, in z vidika njihove funkcionalnosti, niso zadostni, so nesorazmerni v svojih posledicah.

150. V zvezi s prizadetimi organizacijami zakon št. LXXVI iz leta 2017 izključuje organizacije, ki se financirajo doma, ter vpliva samo na tiste, ki prejemajo finančno pomoč iz tujine. V zvezi z zadnjimi poleg tega izvzema tiste, ki „se ne štejejo za organizacije civilne družbe“,(75) športne organizacije, tiste, ki opravljajo versko dejavnost, in organizacije, ki so povezane z nacionalnimi manjšinami.

151. Strinjam se s Komisijo, da se ne opozori na razlog, iz katerega se zakon osredotoča na prispevke iz tujine, razen na podlagi splošne domneve (v resnici suma) goljufije, katere protagonisti so osebe s prebivališčem oziroma sedežem v tujini ali v drugih državah članicah in ki ni združljiva s pravom Unije.(76)

152. Argument, ki ga madžarska vlada navaja v zvezi z večjo težavo nadzora tujih pomoči, ni v skladu z dejstvom, ki ga je prav tako izpostavila Komisija, da je prejšnji zakonodajni okvir že določal obveznost, da društva posredujejo podrobne informacije o svojih virih financiranja, vključno s tujimi viri.(77) Vsekakor bi se bilo s to težavo mogoče spoprijeti, kot bo pojasnjeno, z manj omejevalnimi ukrepi.

153. Če gre res za nadzor financiranja iz tujine, ni preveč smiselno izvzeti športna in verska društva ter društva, povezana z nacionalno manjšino: katero koli od njih prav tako lahko „uporabijo tuje interesne skupine, da – prek družbenega vpliva teh organizacij – namesto skupnih ciljev širijo svoje interese v socialnem in političnem življenju Madžarske“, kakor je navedeno v preambuli zakona št. LXXVI iz leta 2017.

154. Nobena od značilnosti teh izvzetih društev se ne nanaša na podrobnosti njihovega financiranja, zaradi katerih ne bi bile izpostavljene tveganjem, ki jih lahko pomeni prejemanje sredstev iz tujine za katero koli društvo, za katero veljajo sporni ukrepi.(78)

155. Poleg tega Komisija resno dvomi o uporabnosti zbranih informacij: nič ne kaže na to, da se dajo na voljo odgovornim za boj proti pranju denarja in financiranju terorizma.(79) Strinjam se s temi dvomi, ki jih madžarska vlada na obravnavi ni uspela razpršiti.

156. V teh okoliščinah sklicevanje na transparentnost društev ni ravno v skladu z vzpostavljeno pravno ureditvijo. Predvsem pa ne upravičuje objavljanja osebnih podatkov tistih, ki s svojimi donacijami prispevajo k financiranju zadevnih organizacij.

157. Sporni ukrepi niso samo nezadostni in vprašljive učinkovitosti, ampak tudi niso sorazmerni.

ii)    Sorazmernost ukrepov

158. Menim, da ni sorazmerno, prvič, to, da se je meja za obveznost prijaviti pomoči, prejete iz tujine, določila na 500.000 HUF. Gre za preveč nizek prag za obveznost, ki iz predstavljenih razlogov resno ogroža uresničevanje svobode združevanja in pravici do zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov, če se morajo posredovane informacije objaviti.

159. Drugič, prav tako ni sorazmerno, da se vsi tuji prispevki, vključno s tistimi iz ostalih držav članic, obravnavajo enako, če, naj ponovim,(80) imajo lahko državljani Unije interes, da sodelujejo v javnem življenju katere koli od njih.

160. Tretjič, dolžnost označiti status „organizacije prejemnice tuje pomoči“ na svoji spletni strani in na svojih publikacijah pomeni zahtevo, ki je po mojem mnenju prav tako pretirana. Ne toliko zaradi materialnih stroškov, ki jih lahko pomeni označevanje tega podatka, kot zaradi učinka stigmatizacije, ki jo spremlja, kar sem že omenil.

161. Četrtič, menim, da ni sorazmerno, da lahko neizpolnitev spornih obveznosti nazadnje povzroči prenehanje društva, ki je storilo kršitev. Res je, da gre za skrajno rešitev, ki spada, kot navaja madžarska vlada, k postopnemu odzivu na kršitev zakona.(81) Te stopnje so prva neizpolnitev (ki ji sledi opomin državnega tožilca), morebitno neupoštevanje tega opomina (z morebitno naložitvijo globe) in neupoštevanje novega opomina, ki odpre pot drugim sankcijam, med katerimi je prenehanje.

162. Madžarska vlada se zagovarja, da zavestno neupoštevanje več opominov, ni „manjši prekršek“ in upravičuje prenehanje.(82) Nasprotno menim, da se s tako drastično sankcijo zahteva precej več kot zgolj odklonitev, tudi ponavljajoča, posredovanja informacij, kakršna se zahteva z zakonom št. LXXVI iz leta 2017.(83)

iii) Možnost bolj sorazmernih omejevalnih ukrepov

163. Narava in bistvo spornih ukrepov ne dajeta veliko prostora za druge možnosti v istem smislu, torej za določitev ukrepov, osredotočenih na informacije, ki se nameravajo objaviti.

164. Te možnosti bi pomenile sprejeti drugačen pristop za doseganje ciljev zakona št. LXXVI iz leta 2017. Pozornost bi bilo bolj treba posvetiti temeljiti in podrobni oceni tveganj instrumentalizacije društev, na podlagi katere bi bilo mogoče identificirati tiste, ki so vpleteni v položaj ogrožanja teh ciljev.(84)

165. Če gre za nadzor virov nezakonitega financiranja, Komisija na primer opozori na to, da bi se uvedli obveznosti priglasitve in nadzora v zvezi s sumljivimi transakcijami iz držav z visokim tveganjem. Menim, da je treba na tem področju pričakovati najboljše rezultate učinkovitega ukrepanja javnih oblasti.

166. Vendar se mi zdi, da zahteve po registraciji in objavi imen fizičnih oseb, ki donirajo društvom po svoji izbiri, ni mogoče nadomestiti z alternativnim ukrepom glede na to, kako temeljito posega v zasebno sfero, zagotovljeno z Listino.

167. V zvezi z obveznostjo, da društva na svoji spletni strani in v svojih publikacijah navedejo status organizacij prejemnic tujih sredstev, menim, da tudi ni umestna, saj lahko pomeni oviro pri uresničevanju svobode združevanja.(85)

168. Nazadnje bi to, da se držav članic ne bi omenilo in bi se omenile samo tretje države, zmanjšalo poseg, ki ga omemba pomeni, v pravico državljanov Unije, da prek društev sodelujejo v javnem življenju vseh držav članic. Vendar ta geografska omejitev ne bi v celoti izključila konotacije stigmatizacije, ki bi še naprej škodila prizadetim društvom.

169. Če obveznosti registracije in objave ni mogoče nadomestiti z drugimi enakovrednimi, vzpostavljen sistem sankcij ni v skladu z Listino. Zato izključitev sankcije prenehanja ne bi zadostovala za izboljšanje sistema, ki ga ni mogoče popraviti v delu, v katerem dopušča kaznovanje neizpolnitve pogojev, ki niso v skladu z Listino.

170. Nazadnje menim, da zakon št. LXXVI iz leta 2017 neupravičeno omejuje prosti pretok kapitala, zagotovljen s členom 63 PDEU, ker vsebuje določbe, ki pomenijo neutemeljen poseg v temeljne pravice, varovane s členi 7, 8 in 12 Listine.

V.      Stroški

171. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov. V tej tožbi sta izpolnjena oba pogoja.

VI.    Predlog

172. Iz zgoraj predstavljenih razlogov Sodišču predlagam, naj ugodi tožbi Komisije in:

–        ugotovi, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz člena 63 PDEU zaradi kršitve členov 7, 8 in 12 Listine, ker a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (zakon št. LXXVI iz leta 2017 o preglednosti organizacij, ki prejemajo pomoč iz tujine) uvaja neutemeljene omejitve v zvezi z donacijami iz tujine v korist določenih društev in ustanov, ustanovljenih na Madžarskem.

–        Madžarski naloži plačilo stroškov.


1      Jezik izvirnika: španščina.


2      Külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (zakon št. LXXVI iz leta 2017 o preglednosti organizacij, ki prejemajo pomoč iz tujine; v nadaljevanju: zakon št. LXXVI iz leta 2017).


3      7,2 milijona madžarskih forintov (HUF) (približno 24.000 EUR).


4      Ti podatki se nanašajo na identiteto organizacije prejemnice pomoči in donatorja ter znesek pomoči glede na pragove, določene v odstavku 3 te določbe, z navedbo, ali gre za prispevke v denarju ali v drugih sredstvih.


5      Približno 1500 EUR.


6      V navedeni določbi je navedeno: „Če iz zahteve za spremembo izhaja, da organizacija oziroma v primeru ustanove ustanovitelj ali ustanovitelji niso predložili zahteve za spremembo v določenem roku, lahko sodišče organizaciji, ustanovitelju ustanove ali, če je ustanoviteljev več, vsem ustanoviteljem naloži globo od 10.000 do 900.000 HUF.“


7      V skladu s členom 3 zakona o organizacijah civilne družbe pravica združevanja ne sme kršiti člena C(2) temeljnega zakona niti ne sme pomeniti kaznivega dejanja ali spodbujanja storitve kaznivega dejanja ali kršiti pravic in svoboščin drugih oseb. Na podlagi navedene določbe pravica združevanja ne zajema ustanovitve oboroženih organizacij niti ustanovitve organizacij, katerih cilj bi bil opravljanje javne funkcije, ki zakonsko spada na področje izključnih pristojnosti državnega organa.


8      V okviru „skupnih pravil, ki veljajo za nadzor zakonitosti“, opredeljenih v navedenem zakonu, njegov člen 71/G določa, da lahko pristojno sodišče glede na okoliščine sprejme naslednje ukrepe: (a) organizaciji ali zastopniku naloži globo v višini od 10.000 do 900.000 HUF; (b) razveljavi nezakonito […] odločbo organizacije in po potrebi odredi sprejetje nove odločbe v primernem roku; (c) če je verjetno, da se pravilno delovanje organizacije lahko vzpostavi, tako da se skliče njen glavni organ, skliče organ organizacije, pristojen za odločanje, ali to nalogo dodeli ustrezni osebi ali organizaciji – na stroške organizacije; (d) imenuje upravljavca za največ 90 dni, če ponovne vzpostavitve pravilnega delovanja organizacije ni mogoče zagotoviti drugače in če se glede na rezultat to zdi še posebej utemeljeno ob upoštevanju delovanja organizacije ali drugih okoliščin; (e) odredi prenehanje organizacije.


9      Madžarska vlada v dupliki zavrača ta argumenti in trdi, da pomeni nepoznavanje smisla predhodnega postopka, katerega namen je državi članici omogočiti, da obveznost, ki se od nje zahteva, izpolni ali da se učinkovito brani proti njej.


10      Sodba z dne 2. februarja 1988, Komisija/Belgija (293/85, EU:C:1988:40, točka 13; v nadaljevanju: sodba Komisija/Belgija).


11      Prav tam (točka 14).


12      Točki 9 in 18 odgovora na tožbo madžarske vlade.


13      Tako je Sodišče v sodbi z dne 31. januarja 1984, Komisija/Irska (74/82, EU:C:1984:34, točki 12 in 13), ugotovilo, da sicer ni bilo „razumno državi članici dati rok petih dni, da spremeni zakonodajo, ki je veljala več kot štirideset let in ki poleg tega ni pripeljala do nobenega ukrepa Komisije v obdobju, ki je preteklo, odkar je država članica pristopila“, in ne da bi se ugotovila kakršna koli nujnost, vendar to ne zadostuje „za nedopustnost tožbe“ (moj poudarek).


14      Sodba z dne 13. decembra 2001, Komisija/Francija (C‑1/00, EU:C:2001:687, točka 65).


15      Sodba Komisija/Belgija (točka 14).


16      Točka 16 replike Komisije.


17      Sodba z dne 18. julija 2007, Komisija/Nemčija (C‑490/04, EU:C:2007:430, točka 26.)


18      Uradni opomin z dne 14. julija 2017 je madžarska vlada izpodbijala z dopisoma z dne 14. avgusta in 7. septembra 2017. Odgovor na obrazloženo mnenje z dne 5. oktobra 2017 je bil poslan 5. decembra 2017.


19      Sodba z dne 19. septembra 2017, Komisija/Irska (Dajatev za registracijo) (C‑552/15, EU:C:2017:698, točka 34).


20      Točka 25 odgovora na tožbo madžarske vlade.


21      Točka 11 replike Komisije.


22      Točka 90 tožbe.


23      Točke od 93 do 113 spodaj.


24      C‑235/17, EU:C:2018:971; v nadaljevanju: sklepni predlogi Komisija/Madžarska (Pravice užitka na kmetijskih zemljiščih).


25      Sklepni predlogi Komisija/Madžarska (Pravice užitka na kmetijskih zemljiščih) (točka 64).


26      Prav tam (točka 66).


27      Prav tam (točka 76). Poudarek je tudi v izvirniku. Stališče, ki ga je zagovarjal že v sklepnih predlogih v združenih zadevah SEGRO in Horváth (C‑52/16 in C‑113/16, EU:C:2017:410, točka 121) in ki se nanaša na sodno prakso, oblikovano v sodbi z dne 18. junija 1991, ERT (C‑260/89, EU:C:1991:254).


28      Sodba z dne 6. marca 2018 (C‑52/16 in C‑113/16, EU:C:2018:157, točki 127 in 128; v nadaljevanju: sodba SEGRO in Horváth).


29      Sklepni predlogi Komisija/Madžarska (Pravice užitka na kmetijskih zemljiščih) (točka 117.) Poudarek je tudi v izvirniku. V tisti zadevi je generalni pravobranilec H. Saugmandsgaard Øe dalje navedel, da „analiza, ki jo je treba opraviti za dokaz poseganja v pravice, zagotovljene v členu 63 PDEU in členu 17 Listine, ter nezmožnost utemeljitve tega poseganja temeljita na istih elementih, ki vodijo do v bistvu enakega rezultata“ (loc. cit., točka 120; poudarek je tudi v izvirniku). Tako bi „iz ločene preučitve sporne ureditve glede na člen 17 Listine, ki bi se opravila poleg prvotno opravljene preučitve na podlagi člena 63 PDEU“, izhajala jasna „nenaravnost“ (prav tam, točka 121).


30      Komisija/Madžarska (Pravice užitka na kmetijskih zemljiščih) (C‑235/17, EU:C:2019:432; v nadaljevanju sodba Komisija/Madžarska (Pravice užitka na kmetijskih zemljiščih)).


31      Sodba Komisija/Madžarska (Pravice užitka na kmetijskih zemljiščih) (točka 58). Ta omejitev izhaja iz tega, da zadevnim osebam odvzema tako možnost, da še naprej uresničujejo svojo pravico užitka, kot tudi možnost, da to pravico odtujijo.


32      Prav tam (točki 59 in 60).


33      Prav tam (točka 66).


34      Prav tam (točka 86).


35      Prav tam (točke od 90 do 101).


36      Prav tam (točke od 102 do 109).


37      Prav tam (točke od 110 do 122).


38      Prav tam (točke od 123 do 129).


39      Naj napotim na citat v opombi 28 teh sklepnih predlogov. V resnici se tako ugotovitev zadevnih kršitev kot njihova morebitna utemeljitev nanašata na v bistvu enakovreden pravni nadzor. V sodbi Komisija/Madžarska (Pravice užitka na kmetijskih zemljiščih) (točka 124) Sodišče namreč potrdi, da ne obstajajo razlogi javne koristi, ki bi utemeljili kršitev člena 17 Listine, pri čemer se je oprlo na razloge, iz katerih je prej zavrnilo njihov obstoj v zvezi s kršitvijo člena 63 PDEU.


40      Če se država članica sklicuje na Pogodbe, „da bi upravičila ureditev, ki bi lahko ovirala uresničevanje [temeljne svoboščine], je treba to utemeljitev, predvideno s pravom [Unije], razlagati ob upoštevanju splošnih pravnih načel in zlasti temeljnih pravic“, tako da „izjem, določenih s [Pogodbama,] ni mogoče uporabiti, le če je [to] v skladu s temeljnimi pravicami, katerih spoštovanje zagotavlja Sodišče“ (sodba z dne 18. junija 1991, ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, točka 43).


41      Sodba z dne 26. februarja 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, točka 19).


42      Sodba Åkerberg Fransson (točka 19).


43      Omejitev prostega pretoka kapitala bi bila težko nevtralna z vidika temeljnih pravic. Na primer, pravica do nediskriminacije bi se neizogibno kratila s selektivno omejitvijo, kot se na splošno kratijo vse pravice, katerih uresničevanje se lahko olajša s kapitalom, katerega pretok se omejuje. Glede na ta strukturni oziroma načelni učinek je to takšna omejitev, ki je značilna za omejitve, ki so bile uvedene posebej v škodo pravice, za katere to kratenje ni samo postranska škoda, temveč prva posledica.


44      Direktiva Sveta z dne 24. junija 1988 o izvajanju člena 67 Pogodbe [člen je bil razveljavljen z Amsterdamsko pogodbo] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 10, zvezek 1, str. 10).


45      Ker v Pogodbah pojem „pretok kapitala“ ni opredeljen, je Sodišče priznalo informativno vrednost nomenklaturi, priloženi k Direktivi 88/361, pri čemer se razume, da v skladu z njenim uvodom seznam, ki ga vsebuje, ni izključen. Glej sodbo z dne 27. januarja 2009, Persche (C‑318/07, EU:C:2009:33, točka 24). V rubriki XI navedene priloge so tako pod naslovom „Osebni pretoki kapitala“ v točki B navedeni „Darila in dotacije“.


46      Madžarska vlada je med obravnavo navedla člen 65 PDEU, ne da bi se ozirala na to, da v odstavku 1(b) dovoljuje, da se „določijo postopk[i] za prijavo pretoka kapitala za namene upravnih ali statističnih informacij“, vendar ne objave v smislu sporne zakonodaje.


47      Sodba z dne 11. septembra 2008, Petersen (C‑228/07, EU:C:2008:494, točki 54 in 55).


48      Sodba z dne 19. decembra 2012, Komisija/Belgija (C‑577/10, EU:C:2012:814, točka 35).


49      Glej točko 113 zgoraj.


50      Politične stranke sodelujejo pri oblikovanju in izražanju volje ljudstva kot sredstvo za oblikovanje volje države. Ne da bi bile državni organi prispevajo k izbiri nosilcev javne oblasti in so v tem smislu organizacije, ki so pomembne predvsem za stabilnost države. Zaradi te značilnosti nekateri ustavni sistemi upravičeno določajo pogoje in jamstva, ki ne veljajo (niti ne bi bila utemeljena) za druga združenja. Zadnjenavedena, čeprav sodelujejo v javnem življenju, nimajo namena toliko prevzeti oblasti kot svobodno opravljati svoje dejavnosti pod okriljem javne oblasti ali največ vplivati na njeno izvajanje. Zato člen 12 Listine ločeno obravnava združenja „na področju političnih, sindikalnih in državljanskih zadev“. V preambuli k zakonu št. LXXVI iz leta 2017 je tako navedeno, da društva civilne družbe prispevajo „k demokratičnemu nadzoru in javni razpravi o javnih zadevah“, vendar njihov cilj ni prevzeti oblasti. Enako je mogoče reči za sindikate, katerih delovanje na področju delovnih razmerjih jih upravičuje do posebne normativne ureditve.


51      Za ESČP lahko vpliv nekaterih ukrepov javne oblasti na finančno sposobnost društev za opravljanje njihove dejavnosti pomeni poseg v uresničevanje svobode združevanja, zagotovljene s členom 11 Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP). Glej sodbo ESČP z dne 7. junija 2007, Parti Nationaliste Basque – Organisation Régionale d’Iparralde proti Franciji (CE:ECHR:2007:0607JUD007125101, točki 37 in 38).


52      Tako to razume tudi Beneška komisija v svojem mnenju o osnutku zakona (Mnenje 889/2017 z dne 20. junija 2017 o predlogu zakona o preglednosti organizacij, ki prejemajo pomoč iz tujine (CDL‑AD(2017)015); v nadaljevanju: mnenje Beneške komisije, točke od 54 do 56). Kljub razmeroma nevtralni naravi te označbe Beneška komisija opozarja na njen učinek stigmatizacije v madžarskih razmerah, za katere so značilna jasna politična stališča proti društvom, ki prejemajo sredstva iz tujine (loc. cit., točka 65).


53      […] podporo iz tujih virov, ki jih organizacije, ustanovljene na podlagi svobode združevanja, ne poznajo, lahko uporabijo tuje interesne skupine, da – prek družbenega vpliva teh organizacij – namesto skupnih ciljev širijo svoje interese v socialnem in političnem življenju Madžarske ter […] lahko ogrozijo politične in ekonomske interese države ter delovanje brez posredovanja zakonitih institucij.“


54      Sodba ESČP z dne 11. oktobra 2011, Asociación Rhino in drugi proti Švici (CE:ECHR:2011:1011JUD004884807, točka 54).


55      Madžarska vlada zagovarja, da je velika večina donatorjev pravnih oseb, kar naj bi izključevalo vsakršen poseg v nekatere pravice, ki jih imajo fizične osebe. Strinjam se s Komisijo, da se s sporno obveznostjo, ne da bi se upoštevala praktična realnost,,ne razlikuje med pravnimi in fizičnimi osebami: ta obveznost očitno velja za zadnjenavedene.


56      Mnenje 1/15 (Sklep PNR EU – Kanada) z dne 26. julija 2017, točka 122.


57      Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Splošna uredba o varstvu podatkov; v nadaljevanju: GDPR) (UL 2016, L 119, str. 1). (moj poudarek).


58      C‑101/01, EU:C:2003:596; v nadaljevanju: sodba Lindqvist.


59      Točka 155 odgovora na tožbo madžarske vlade.


60      C‑92/09 in C‑93/09, EU:C:2010:66; v nadaljevanju: sodba Volker und Markus Schecke in Eifert.


61      Točka 154 odgovora na tožbo madžarske vlade.


62      Sodba Lindqvist (točka 24).


63      Per definitionem ime identificira osebo, čeprav je mogoče – kot madžarska vlada trdi v točki 156 svojega odgovora na tožbo – da obstaja veliko oseb z istim imenom v istem mestu.


64      V skladu s členom 4(4) GDPR „‚oblikovanje profilov‘ pomeni vsako obliko avtomatizirane obdelave osebnih podatkov, ki vključuje uporabo osebnih podatkov za ocenjevanje nekaterih osebnih vidikov v zvezi s posameznikom, zlasti za analizo ali predvidevanje uspešnosti pri delu, ekonomskega položaja, zdravja, osebnega okusa, interesov, zanesljivosti, vedenja, lokacije ali gibanja tega posameznika“.


65      Sodba Volker und Markus Schecke in Eifert (točka 58) z navedbo sodbe z dne 20. maja 2003, Österreichischer Rundfunk in drugi (C‑465/00, C‑138/01 in C‑139/01, EU:C:2003:294), v kateri se v točki 74 zatrjuje, da sporočanje „poimenskih podatkov v zvezi s plačili, ki jih nakazuje zaposlenim, […] krši pravico do spoštovanja zasebnosti zadevnih oseb […] ter pomeni poseg v smislu člena 8 EKČP“.


66      Glej točki 140 in 141 zgoraj.


67      Sodba ESČP z dne 17. februarja 2004, Gorzelik in drugi proti Poljski (CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, točki 94 in 95).


68      Sodba z dne 16. junija 2011, Komisija/Avstrija (C‑10/10, EU:C:2011:399, točka 32).


69      Sodba z dne 8. julija 2010, Komisija/Portugalska (C‑171/08, EU:C:2010:412, točka 73).


70      Madžarska vlada je prav tako navedla zagotavljanje javne varnosti v ožjem smislu in zlasti potrebo po odpravi vpliva organiziranega kriminala na nekatere humanitarne organizacije, katerih cilji lahko sovpadajo z interesi mednarodnih mrež trgovine z ljudmi (točki 84 in 85 odgovora na tožbo madžarske vlade). Naj ponovim, ta interes bi lahko utemeljil sprejetje posebnih ukrepov proti tem posameznim organizacijam, ne pa sprejetje splošnih ukrepov, kot so sporni, zoper vse organizacije civilne družbe.


71      Po navedbah Komisije (točke od 62 do 64 tožbe) naj Madžarska ne bi dokazala obstoja resne nevarnosti v tem smislu. Tudi če bi bilo tako, je to nevarnost mogoče šteti za skupno vsem državam članicam. Priporočila Groupe d’Action Financière (GAFI) na področju boja proti pranju denarja in financiranju terorizma identificirajo nepridobitne organizacije kot mogoče instrumente za izvajanje teh nezakonitih dejavnosti (GAFI (2012–2017), Recommandations du GAFI – Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la proliferation, posodobljene novembra 2017 (v nadaljevanju: Priporočila GAFI) (točka 8). Drugače je, če morebitna nezadostnost ocen tveganj, proti katerim bi se bilo treba boriti, utemeljuje vsakršen ukrep, ki ga sprejme nacionalni zakonodajalec, z vidika njegove nujnosti, primernosti in učinkovitosti.


72      Ni pa primerno implicitno opredeliti vsako donacijo iz katere koli države članice ali tretje države za sumljivo.


73      Komisija se v tem smislu sklicuje na možnost držav članic, da na organizacije civilne družbe razširijo področje uporabe Direktive (EU) 2015/849 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2015 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma, spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive 2005/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta in Direktive Komisije 2006/70/ES (UL 2015, L 141, str. 73). Ta zakonodaja temelji na strogi oceni obstoječih tveganj.


74      Na ta dejavnik se namiguje v preambuli k zakonu št. LXXVI za opis organizacij civilne družbe.


75      Tako je navedeno v točki (a) odstavka 4 člena 1 zakona št. LXXVI iz leta 2017. Da bi se ugotovilo, katere organizacije „se ne štejejo za organizacije civilne družbe“, je treba po navedbah madžarske vlade na obravnavi uporabiti zakon št. CLXXV iz leta 2011 o pravici združevanja, statusu nepridobitnega društva in financiranju organizacij civilne družbe. Iz njegovega člena 2(6) je razvidno, da se za „nevladne organizacije“ štejejo društva, registrirana na Madžarskem, razen strank, ustanove in v določene namene vzajemni skladi in sindikati. Zdi se mi, da opredelitev ni v veliko pomoč pri natančni določitvi organizacij, na katere se nanaša zakon št. LXXVI iz leta 2017. Ta neopredelitev področja uporabe ratione personae se ne ujema z objektivnostjo, ki jo je mogoče zahtevati od zakonodaje, ki tako neposredno posega v uresničevanje več temeljnih pravic.


76      Sodba z dne 6. oktobra 2009, Komisija/Španija (C‑153/08, EU:C:2009:618, točka 39).


77      Tožba Komisije (točke od 75 do 77) in duplika (točke od 74 do 76).


78      Tako meni tudi švedska vlada (točka 39 intervencijske vloge).


79      Tožba Komisije (točka 66).


80      Glej točko 144 zgoraj.


81      Točka 122 odgovora madžarske vlade na tožbo.


82      Prav tam.


83      Vztrajati je treba pri tem, tako kot ESČP, da je prenehanje ukrep, ki ga je mogoče sprejeti samo v „najhujših primerih“. Sodba ESČP z dne 13. februarja 2003, Refah Partisi (Partido del Bienestar) in drugi proti Turčiji (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098, točka 100).


84      V tem smislu govorijo Priporočila GAFI (točka 8). Ker take ocene ni, so s sporno zakonodajo pomešane vse organizacije civilne družbe (razen treh vrst organizacij, ki se – kot sem že navedel – z vidika namena zakonodaje brez utemeljitve obravnavajo drugače).


85      Tako je navedeno tudi v mnenju Beneške komisije (točka 67, četrta alinea).