ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT]
SECINĀJUMI,
sniegti 2020. gada 16. janvārī (1)
Lieta C‑15/19
A.m.a. – Azienda Municipale Ambiente SpA
pret
Consorzio Laziale Rifiuti – Co.La.Ri.
(Corte suprema di cassazione (Augstākā kasācijas tiesa, Itālija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Vide – Atkritumi – Direktīva 1999/31 – Poligoni – Atkritumu poligonu izmaksas – Esoši poligoni – Direktīvas piemērošana laikā – Līgumā sākotnēji paredzēto maksājumu par atkritumu apglabāšanu grozīšana – Atpakaļejoša spēka aizliegums – Tiesiskā drošība – Tiesiskā paļāvība – Samērīgums
I. Ievads
1. Atbilstoši atkritumu jomu reglamentējošajām tiesībām atkritumu apsaimniekošanas izmaksas principā ir jāsedz sākotnējiem atkritumu īpašniekiem. Taču, vai no tā izriet, ka poligona apsaimniekotājs no uzņēmuma, kas pagātnē ir nodevis atkritumus apglabāšanai, a posteriori var pieprasīt papildu maksājumus, ja poligona ekspluatācijas izmaksas ir pieaugušas Poligonu direktīvas (2) pieņemšanas dēļ?
2. Šis jautājums šajā lietā rodas tāpēc, ka 1999. gadā pieņemtajā Poligonu direktīvā ir paredzēta vismaz 30 gadus ilga apsaimniekošana pēc poligona slēgšanas, savukārt valsts ietvaros attiecībā uz konkrēto poligonu iepriekš bija paredzēta tikai 10 gadus ilga pēcslēgšanas apsaimniekošana.
3. Lai atbildētu uz šo jautājumu, Poligonu direktīvas atbilstošās tiesību normas ir jāizvērtē no atpakaļejoša spēka aizlieguma principa, kā arī tiesiskās drošības, tiesiskās paļāvības aizsardzības un samērīguma principu viedokļa.
II. Tiesiskais regulējums
A. Savienības tiesības
1. Poligonu direktīva
4. Poligonu direktīvas 25. un 26. apsvērumā ir aplūkota Poligonu direktīvas piemērošana laikā:
“(25) tā kā uz poligoniem, kas slēgti pirms šīs direktīvas transponēšanas dienas, nebūtu attiecināmi tās noteikumi par slēgšanas procedūru;
(26) tā kā būtu jāizstrādā esošo poligonu turpmākās darbības nosacījumi, lai noteiktā laikā veiktu pasākumus, kas vajadzīgi to pielāgošanai šīs direktīvas prasībām, pamatojoties uz projekta un darbības uzlabošanas plānu;”.
5. Par pēcslēgšanas apsaimniekošanas izmaksām runa ir Poligonu direktīvas 29. apsvērumā:
“tā kā būtu jāveic pasākumi, lai par atkritumu apglabāšanu poligonā pieprasītā cena sedz visas ar objekta ierīkošanu un ekspluatāciju saistītās izmaksas, cik iespējams, ieskaitot finansiālo vai tam līdzvērtīgu nodrošinājumu, ar kuru novietnes apsaimniekotājam jāgarantē saistību izpilde, kā arī plānotās izmaksas, kas saistītas ar novietnes slēgšanu un apsaimniekošanu pēc slēgšanas”.
6. Atļaujas piešķiršana poligonam ir reglamentēta Poligonu direktīvas 8. panta a) punktā:
“kompetentā iestāde poligona turēšanas atļauju izdod tikai tad, ja:
[..]
iv) pieprasījuma iesniedzējs, pamatojoties uz dalībvalstu noteiktu kārtību, pirms poligona ekspluatācijas sākšanas ir devis vai dos atbilstošu garantiju finansiāla nodrošinājuma vai līdzvērtīgā veidā, lai garantētu to saistību izpildi, kas izriet no atļaujas, kura izdota saskaņā ar šo direktīvu, tajā skaitā pēc poligona slēgšanas izpildāmos noteikumus un 13. pantā noteikto slēgšanas procedūru. Minēto vai līdzvērtīgo nodrošinājumu saskaņā ar 13. panta d) punktu tur, cik ilgi vajadzīgs, lai uzturētu poligonu un apsaimniekotu to pēc slēgšanas. [..]”
7. Poligonu direktīvas 10. pants attiecas uz izmaksām, kas saistītas ar atkritumu apglabāšanu:
“Dalībvalstis veic pasākumus, lai panāktu, ka visas izmaksas, kas saistītas ar poligona ierīkošanu un ekspluatāciju, cik iespējams, ieskaitot 8. panta a) punkta iv) apakšpunktā minētā finansiālā vai tam līdzvērtīgā nodrošinājuma izmaksas un slēgšanas tāmes vērtību, kā arī izmaksas, kas saistītas ar vismaz 30 gadu apsaimniekošanu pēc slēgšanas, sedz apsaimniekotāja pieprasītā cena par jebkura veida atkritumu apglabāšanu poligonā. [..]”
8. Slēgšanas procedūra un apsaimniekošana pēc slēgšanas ir reglamentēta Poligonu direktīvas 13. pantā:
“Dalībvalstis veic pasākumus, lai attiecīgā gadījumā saskaņā ar atļauju:
a) [..];
b) poligonu var uzskatīt par galīgi slēgtu pēc tam, kad kompetentā iestāde ir izdarījusi galīgo pārbaudi uz vietas poligonā, novērtējusi visus apsaimniekotāja iesniegtos ziņojumus un darījusi apsaimniekotājam zināmu tās piekrišanu slēgšanai. Iepriekšminētais nekādā ziņā nemazina apsaimniekotāja atbildību, kas izriet no atļaujas nosacījumiem;
c) pēc poligona galīgās slēgšanas apsaimniekotājs atbild par tā uzturēšanu, monitoringu un kontroli, cik ilgi kompetentā iestāde to uzskata par vajadzīgu, ņemot vērā laiku, cik ilgi poligons var būt kaitīgs.
Apsaimniekotājs ziņo kompetentajai iestādei par jebkuru ievērojamu kaitīgu iedarbību uz vidi, kas atklāta, izpildot kontroles procedūras, un ievēro kompetentās iestādes lēmumu par novēršanas pasākumu veidu un grafiku;
d) cik ilgi kompetentā iestāde uzskata poligonu par videi bīstamu, neskarot Kopienas vai valsts tiesību aktus attiecībā uz atkritumu īpašnieka atbildību, poligona apsaimniekotājs atbild par monitoringu un poligona gāzu un izskalojuma analīzi, kā arī par gruntsūdens režīmu poligona apkārtnē saskaņā ar III pielikumu.”
9. Poligonu direktīvas piemērošana esošiem poligoniem ir reglamentēta Poligonu direktīvas 14. pantā:
“Dalībvalstis veic pasākumus, lai poligoni, kuriem ir izdota atļauja vai kuri jau darbojas šīs direktīvas transponēšanas laikā, nevarētu turpināt darbību, ja vien, cik ātri iespējams, un ne vēlāk kā astoņos gados pēc 18. panta 1. punktā noteiktās dienas nav izpildīti turpmāk noteiktie nosacījumi:
a) vienā gadā pēc [..] [2001. gada 16. jūlija] poligona apsaimniekotājs sagatavo un iesniedz kompetentajām iestādēm apstiprināšanai poligona projektu un darbības uzlabošanas plānu, tajā iekļaujot 8. pantā prasītās ziņas un novēršanas pasākumus, ko apsaimniekotājs uzskata par vajadzīgiem, lai nodrošinātu atbilstību šīs direktīvas prasībām, izņemot I pielikuma 1. punkta prasības;
b) pēc poligona projekta un darbības uzlabošanas plāna iesniegšanas kompetentās iestādes, pamatojoties uz minēto plānu un šo direktīvu, pieņem konkrētu lēmumu par poligona darbības turpināšanu vai pārtraukšanu. Dalībvalstis veic vajadzīgos pasākumus, lai cik ātri iespējams saskaņā ar 7. panta g) punktu un 13. pantu slēgtu poligonus, kuriem saskaņā ar 8. pantu nedod atļauju darbības turpināšanai;
c) pamatojoties uz apstiprināto poligona projekta un darbības uzlabošanas plānu, kompetentā iestāde apstiprina izpildāmos darbus un nosaka pārejas periodu plāna izpildei. Jebkurš esošais poligons astoņos gados pēc [..] [2001. gada 16. jūlija] nodrošina atbilstību šīs direktīvas prasībām, izņemot I pielikuma 1. punkta prasības.”
2. Atkritumu direktīva
10. Strīdīgā šķīrējtiesas nolēmuma pieņemšanas laikā Savienības tiesību pamatnoteikumi atkritumu jomā bija ietverti 2008. gada Atkritumu direktīvā (3), taču atbilstošie noteikumi bija jau ietverti arī šīs direktīvas iepriekšējās redakcijās (4).
11. Pašreizējās Atkritumu direktīvas 13. pantā ir ietverts iepriekš 4. pantā noteiktais aizsardzības pamatpienākums atkritumu apsaimniekošanas jomā:
“Dalībvalstis veic vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu, ka atkritumu apsaimniekošana norit, neapdraudot cilvēku veselību un neradot kaitējumu videi [..].”
12. Atkritumu direktīvas 14. panta 1. punktā ir ietverts princips “piesārņotājs maksā”, kas agrāk bija paredzēts 11. pantā un pēc tam 15. pantā:
“Saskaņā ar principu, ka piesārņotājs maksā, atkritumu apsaimniekošanas izmaksas sedz sākotnējais atkritumu radītājs, pašreizējais atkritumu īpašnieks vai iepriekšējais atkritumu īpašnieks.”
B. Itālijas Leģislatīvais dekrēts 36/2003
13. Decreto legislativo del 13 gennaio 2003, n. 36, Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti (5) (2003. gada 13. janvāra Leģislatīvais dekrēts Nr. 36, Direktīvas 1999/31/EK par atkritumu poligoniem īstenošana) 15. panta 1. punktā ir reglamentēti maksājumi par poligonu:
“Attiecīgajai cenai par apglabāšanu poligonā ir jāsedz iekārtas ierīkošanas un ekspluatācijas izmaksas, finansiālā nodrošinājuma izmaksas un slēgšanas tāmes vērtība, kā arī izmaksas par apsaimniekošanu pēc poligona slēgšanas laikposmā, tik ilgi, cik norādīts 10. panta 1. punkta i) apakšpunktā.”
14. Leģislatīvā dekrēta 17. panta 3. punktā ir paredzēts termiņš esošo poligonu pielāgošanai jaunajām prasībām:
“Sešu mēnešu laikā pēc šā dekrēta stāšanās spēkā 1. punktā minētās atļaujas īpašnieks vai viņa pilnvarots poligona apsaimniekotājs iesniedz kompetentajai iestādei poligona pielāgošanas šajā dekrētā minētajiem noteikumiem plānu, tostarp 14. pantā minētos finansiālos nodrošinājumus.”
III. Lietas fakti un lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu
15. Starp Azienda Municipale Ambiente spa(AMA), Romas pilsētas uzņēmumu, un Consorzio Laziale Rifiuti (Consorzio), Malagrotas [Malagrotta] atkritumu poligona apsaimniekotāju, pastāv līgumiska vienošanās par 1996. gada 26. janvāra “pakalpojumu publiskā iepirkuma līgumu” attiecībā uz atkritumu apglabāšanu. Šajā līgumā bija paredzēta pēcslēgšanas apsaimniekošana 10 gadus ilgā laikposmā pēc poligona slēgšanas.
16. Pēc tam, kad ar Poligonu direktīvu un Leģislatīvo dekrētu 36/2003 Malagrotas poligona pēcslēgšanas apsaimniekošanas laikposms tika pagarināts vismaz līdz 30 gadiem, turpmāk veicamie maksājumi par atkritumiem tika pielāgoti ilgākajam pēcslēgšanas apsaimniekošanas laikposmam.
17. Turklāt ar 2012. gada 8. februāra šķīrējtiesas nolēmumu AMA tika piespriests par laiku pirms maksājumu pielāgošanas atlīdzināt Consorzio papildu izmaksas vairāk nekā 76 miljonu EUR apmērā saistībā ar ilgāko pēcslēgšanas apsaimniekošanu.
18. Corte d’Appello di Roma (Romas apelācijas tiesa, Itālija) apstiprināja šķīrējtiesas nolēmumu. AMA par šo spriedumu iesniedza kasācijas sūdzību Corte supremadi cassazione (Augstākā kasācijas tiesa, Itālija).
19. AMA apgalvo, ka apelācijas tiesa tiesību normas, ar kurām transponēta Poligonu direktīva, ir interpretējusi tādējādi, ka pēcslēgšanas apsaimniekošanas laikposma pagarināšana un ar to saistītās izmaksas tiek attiecinātas arī uz atkritumiem, kuri jau ir nodoti poligonā. Leģislatīvā dekrēta 36/2003 15. un 17. panta piemērošana arī esošiem poligoniem esot pretrunā tiesiskās paļāvības aizsardzības un tiesiskās drošības, kā arī atpakaļejoša spēka aizlieguma un atbilstīguma principiem. AMA gadu gaitā Consorzio jau ir samaksājusi summas, kuras krietni pārsniedz tā prasītās augstākās izmaksas. Papildus tam, ja tiktu apstiprināts, ka pastāv attiecīgais maksāšanas pienākums, tas radītu risku, ka tiek apdraudēta tā finansiālā stabilitāte.
20. Tāpēc Augstākā kasācijas tiesa uzdod Tiesai šādus jautājumus:
“1) Vai Poligonu direktīvas 10. un 14. pantam atbilst tiesas, kura izskatīja apelācijas sūdzību, pieņemtā interpretācija, kura vēlējās ar atpakaļejošu spēku piemērot Leģislatīvā dekrēta 36/2003 15. un 17. pantu, kas valsts līmenī īsteno iepriekš minētās [Savienības tiesību] normas, ar tādām sekām, ka tādējādi noteiktie pienākumi – konkrēti daļā, kur apsaimniekošana pēc poligona slēgšanas tiek pagarināta no 10 līdz 30 gadiem –, beznosacījuma kārtībā tiek attiecināti uz esošiem poligoniem, kuriem jau ir izdota ekspluatācijas atļauja?
2) Vai – it īpaši saistībā ar Poligonu direktīvas 10. un 14. panta normatīvo raksturu, kuros attiecīgi dalībvalstis tiek mudinātas veikt “pasākumus, lai panāktu, ka visas izmaksas, kas saistītas ar poligona ierīkošanu un ekspluatāciju, cik iespējams, ieskaitot 8. panta a) punkta iv) apakšpunktā minētā finansiālā vai tam līdzvērtīgā nodrošinājuma izmaksas un slēgšanas tāmes vērtību, kā arī izmaksas, kas saistītas ar vismaz 30 gadu apsaimniekošanu pēc slēgšanas, sedz apsaimniekotāja pieprasītā cena par jebkura veida atkritumu apglabāšanu poligonā”, un “pasākumus, lai poligoni, kuriem ir izdota atļauja vai kuri jau darbojas šīs direktīvas transponēšanas laikā, nevarētu turpināt darbību”, – ar tiem ir saderīga tiesas, kura izskatīja apelācijas sūdzību, pieņemtā interpretācija, kura vēlējās piemērot Leģislatīvā dekrēta 36/2003 15. un 17. pantu esošiem poligoniem, kuriem jau ir izdota ekspluatācijas atļauja, lai gan, īstenojot šādi noteiktos pienākumus arī attiecībā uz minētajiem poligoniem, 17. pantā īstenošanas pasākumi ir ierobežoti ar paredzēto pārejas periodu un nav paredzēts neviens pasākums, kam būtu jāierobežo finanšu slogs, ko “īpašniekam” rada apsaimniekošanas pagarinājums?
3) Turklāt – vai Poligonu direktīvas 10. un 14. pantam atbilst tiesas, kura izskatīja apelācijas sūdzību, pieņemtā interpretācija, kura vēlējās ar atpakaļejošu spēku piemērot iepriekš minēto Leģislatīvā dekrēta 36/2003 15. un 17. pantu esošiem poligoniem, kuriem jau ir izdota ekspluatācijas atļauja, arī saistībā ar finanšu slogu, kas rodas no tādējādi noteiktiem pienākumiem un, konkrēti, no poligona apsaimniekošanas pēc tā slēgšanas pagarinājuma no 10 uz 30 gadiem, liekot šo slogu nest “īpašniekam” un tādējādi leģitimizējot apstākli, ka šim “īpašniekam” tarifi, kas noteikti līgumos par atkritumu apglabāšanas darbību, mainās uz slikto pusi?
4) Visbeidzot, vai Poligonu direktīvas 10. un 14. pantam atbilst tiesas, kura izskatīja apelācijas sūdzību, pieņemtā interpretācija, kura vēlējās iepriekš minēto Leģislatīvā dekrēta 36/2003 15. un 17. pantu piemērot esošiem poligoniem, kuriem jau ir izdota ekspluatācijas atļauja, arī saistībā ar finanšu slogu, kas rodas no tādējādi noteiktiem pienākumiem un, konkrēti, no poligona apsaimniekošanas pēc tā slēgšanas pagarinājuma no 10 uz 30 gadiem, uzskatot, ka – to noteikšanas nolūkā – ir jāņem vērā ne tikai atkritumi, kas nodoti poligonā pēc īstenošanas noteikumu stāšanās spēkā, bet arī jau agrāk nodotie atkritumi?”
21. Rakstveida apsvērumus iesniedza Azienda Municipale Ambiente, Consorzio Laziale Rifiuti un Eiropas Komisija. Taču tikai AMA un Komisija piedalījās 2019. gada 27. novembra tiesas sēdē mutvārdu paskaidrojumu uzklausīšanai.
IV. Juridiskais novērtējums
22. Pirms izskatīt Augstākās kasācijas tiesas uzdotos jautājumus, īsumā aplūkošu to pieņemamību.
A. Par lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību
23. Consorzio uzskata, ka lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu nav pieņemams, jo uzdotajiem jautājumiem nav nozīmes pamatlietas izspriešanai. Konkrēti, šie jautājumi neesot bijuši apelācijas tiesvedības priekšmets, un līdz ar to tie nevarot kļūt par Augstākajā kasācijas tiesā notiekoša procesa priekšmetu.
24. Ir taisnība, ka lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir pieņemams tikai tiktāl, ciktāl Tiesai uzdotajiem jautājumiem ir nozīme pamatlietas izspriešanai.
25. Taču saskaņā ar pastāvīgo judikatūru uz jautājumiem par Kopienu tiesību interpretāciju, kurus valsts tiesa uzdevusi pašas noteiktajos tiesiskā regulējuma un faktisko apstākļu ietvaros un kuru precizitāte Tiesai nav jāpārbauda, attiecas nozīmīguma pieņēmums. Tiesa var atteikties lemt par valsts tiesas iesniegto jautājumu tikai tad, ja ir acīmredzams, ka lūgtajai Savienības tiesību interpretācijai nav nekāda sakara ar pamatlietas faktisko situāciju vai tās priekšmetu, ja izvirzītā problēma ir hipotētiska vai ja Tiesai nav zināmi faktiskie vai tiesiskie apstākļi, kas nepieciešami, lai sniegtu noderīgu atbildi uz tai uzdotajiem jautājumiem (6).
26. Tādējādi Tiesas uzdevums nav pārbaudīt, vai saskaņā ar Itālijas procesuālajām tiesībām prejudiciālajiem jautājumiem ir nozīme pamatlietas izspriešanai.
27. No Savienības tiesību perspektīvas to nozīmīgums ir acīmredzams: Consorzio atzītās tiesības ir balstītas uz to, ka vismaz šķīrējtiesa uzskatīja – ar Poligonu direktīvu AMA atbildības laikposms par Malagrotas poligona pēcslēgšanas apsaimniekošanu ir pagarināts no 10 uz 30 gadiem.
28. Līdz ar to lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir pieņemams.
B. Par Augstākās kasācijas tiesas uzdotajiem jautājumiem
29. Augstākā kasācijas tiesa vēlas noskaidrot, vai Poligonu direktīvas 10. un 14. pants nepieļauj tādu Itālijas transponējošo tiesību normu interpretāciju, saskaņā ar ko poligonu apsaimniekotāji saistībā ar poligonu pēcslēgšanas apsaimniekošanas laikposma pagarināšanu no 10 uz 30 gadiem a posteriori var pieprasīt papildu maksājumus no atkritumu īpašniekiem, kuri iepriekš ir nodevuši atkritumus.
30. Tā it īpaši šaubās, vai ilgākā pēcslēgšanas apsaimniekošanas pienākuma piemērošana ir saderīga ar atpakaļejoša spēka aizlieguma, tiesiskās drošības, tiesiskās paļāvības aizsardzības un samērīguma principiem, un tāpēc uzdod Tiesai četrus jautājumus.
31. Pirmais jautājums ir vērsts uz to, lai noskaidrotu, vai uz esošiem poligoniem, kuriem jau ir piešķirta ekspluatācijas atļauja, bez atrunām attiecas pienākumi, kas ir noteikti Poligonu direktīvas 10. un 14. pantā, it īpaši – ciktāl ir paredzēts pēcslēgšanas apsaimniekošanas laikposmu pagarināt no 10 uz 30 gadiem. Līdzīgs mērķis ir arī ceturtajam jautājumam, vai pagarinātais pēcslēgšanas apsaimniekošanas laikposms attiecas arī uz atkritumiem, kas ir nodoti poligonā pirms transponējošo tiesību normu stāšanās spēkā. Vispirms aplūkošu šos divus jautājumus, ciktāl tie attiecas uz poligona apsaimniekotāju.
32. Savukārt, ciktāl ceturtais jautājums attiecas uz atkritumu īpašnieku, es šo jautājumu aplūkošu kopā ar otro un trešo jautājumu attiecībā uz to, vai Poligonu direktīvā tiek prasīts a posteriori iekasēt papildu maksājumus par atkritumu apglabāšanu. Proti, otrais jautājums ir par to, vai Itālijai bija pienākums paredzēt noteikumus, lai ierobežotu vēlāku papildu maksājumu pieprasījumus no bijušajiem atkritumu īpašniekiem. Trešais jautājums ir par Poligonu direktīvas 10. un 14. panta transponēšanas iedarbību uz esošiem nolīgumiem starp poligona apsaimniekotāju un bijušajiem atkritumu īpašniekiem.
1. Par pēcslēgšanas apsaimniekošanas pienākuma piemērošanu esošiem poligoniem un jau nodotiem atkritumiem
33. Pirmais un ceturtais jautājums attiecas uz pēcslēgšanas apsaimniekošanas pienākuma piemērošanu poligoniem, kuri jau tika izmantoti Poligonu direktīvas piemērošanas sākumbrīdī.
a) Par pēcslēgšanas apsaimniekošanas pienākuma piemērošanu esošiem poligoniem
34. Poligonu direktīvas piemērošana esošiem poligoniem ir reglamentēta Poligonu direktīvas 14. pantā. Saskaņā ar to dalībvalstis veic pasākumus, lai nodrošinātu, ka poligoni, kuriem ir izdota atļauja vai kuri jau darbojas šīs direktīvas transponēšanas brīdī (2001. gada 16. jūlijā), var turpināt darbību tikai tad, ja ne vēlāk kā astoņu gadu laikā (līdz 2009. gada 16. jūlijam) tiek izpildīti zināmi nosacījumi.
35. Poligonu direktīvas 14. panta b) punktā dalībvalstīm ir paredzētas divas iespējas, kā izpildīt savus pienākumus attiecībā uz šiem esošajiem poligoniem. Vai nu tās atļauj turpināt ekspluatāciju, ievērojot Poligonu direktīvu, vai arī tās veic vajadzīgos pasākumus, lai, cik ātri vien iespējams, saskaņā ar 7. panta g) punktu un 13. pantu slēgtu poligonus, kuri nav saņēmuši atļauju ekspluatācijas turpināšanai (7).
36. Ja – kā tas, šķiet, ir šajā lietā (8) – ekspluatācija ir tikusi atļauta attiecībā uz laikposmu pēc 2009. gada 16. jūlija, atbilstoši Poligonu direktīvas 14. panta c) punktam esošam poligonam vēlākais pārejas perioda beigās ir jāatbilst direktīvas prasībām, izņemot tās I pielikuma 1. punkta prasības. Pēdējās minētās prasības attiecas uz poligona atrašanās vietu, un tādējādi tām nav nozīmes šajā lietā.
37. Savukārt pēcslēgšanas apsaimniekošanas pienākumi saskaņā ar Poligonu direktīvas 13. panta c) punktu ir pilnībā piemērojami vēlākais pēc pārejas perioda beigām. Pēc tam apsaimniekotājam pēcslēgšanas apsaimniekošana ir jāveic tik ilgi, cik to prasa kompetentā iestāde, ņemot vērā laikposmu, kurā poligons var radīt kaitējumu. Par izmaksām tam saskaņā ar 8. panta a) punkta iv) apakšpunktu līdz pēcslēgšanas apsaimniekošanas beigām ir pienākums sniegt nodrošinājumu.
38. Tomēr apsaimniekotājam paredzētie pēcslēgšanas apsaimniekošanas pienākumi būtu piemērojami arī tad, ja poligona darbība netiktu turpināta, bet tas būtu ticis slēgts pirms pārejas perioda beigām. Arī saistībā ar šādu situāciju Poligonu direktīvas 14. panta b) punktā ir norāde uz 13. pantu.
39. Tādējādi jau no paša Poligonu direktīvas tiešā formulējuma izriet, ka tādu poligonu apsaimniekotājiem, kuri, beidzoties transponēšanas termiņam 2001. gada 16. jūlijā, tika ekspluatēti, ir pienākums veikt pēcslēgšanas apsaimniekošanu līdz brīdim, kad poligons vairs nevar radīt kaitējumu. Kā paskaidrots 25. apsvērumā, tas neattiecas tikai uz poligoniem, kuri šajā brīdī jau bija slēgti.
b) Par pēcslēgšanas apsaimniekošanas attiecināšanu uz agrāk apglabātajiem atkritumiem
40. Pēcslēgšanas apsaimniekošanas pienākums neparedz skaidru atšķirību starp atkritumiem, kas ir nodoti un apglabāti pirms transponēšanas termiņa beigām vai pēc transponēšanas termiņa beigām. Kā liek domāt ceturtais jautājums, šā iemesla dēļ varētu rasties šaubas, vai šis pienākums, ņemot vērā atpakaļejoša spēka aizlieguma un tiesiskās drošības principus, attiecas vienīgi uz atkritumiem, kas tikuši nodoti un apglabāti vēlāk.
41. Kā Consorzio skaidri parāda ar Malagrotas poligona piemēru, šādu nošķiršanu tomēr praktiski ir gandrīz neiespējami veikt, jo agrākie un jaunie atkritumi poligonā tiek sajaukti un kopīgi rada riskus, kurus ir paredzēts novērst ar pēcslēgšanas apsaimniekošanu. Tādējādi pēcslēgšanas apsaimniekošanai principā ir jāaptver viss poligons kopumā.
42. Vienīgais, kas būtu iedomājams, ir no Poligonu direktīvā paredzētā pēcslēgšanas apsaimniekošanas pienākuma izslēgt skaidri norobežotas poligona daļas, kas transponēšanas termiņa beigās vairs netiek izmantotas un kas nevar mijiedarboties ar daļām, kuru ekspluatācija tiek turpināta.
43. Taču uz šīm daļām principā attiektos prasības, kuras ir paredzētas Atkritumu direktīvas dažādajās redakcijās, kas tika piemērotas kopš 1977. gada. Līdz ar to dalībvalstīm būtu jānodrošina, lai netiktu nedz apdraudēta cilvēku veselība, nedz tiktu nodarīts kaitējums videi (9), un būtu jāievēro arī princips “piesārņotājs maksā” (10). Tomēr dalībvalstīm ir plaša rīcības brīvība, piemēram, attiecībā uz to, kā tās organizē nepieciešamo pēcslēgšanas apsaimniekošanu un izmaksu sadali (11).
44. Lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu nav nekādas norādes par to, ka pamatlietā būtu runa par šādām poligona daļām ar agrākiem atkritumiem. Tieši pretēji, Consorzio apgalvo, ka starp dažādajām daļām pastāv cieša mijiedarbība. Līdz ar to Tiesai nav jālemj, ar kādiem nosacījumiem uz noteiktām agrākām esoša poligona daļām vairs neattiecas Poligonu direktīva, un izvērtējumu tā var turpināt, pamatojoties uz pieņēmumu, ka runa ir par tāda poligona pēcslēgšanas apsaimniekošanu, kas tika ekspluatēts Poligonu direktīvas transponēšanas termiņa beigās.
c) Par atpakaļejoša spēka aizlieguma, kā arī tiesiskās drošības, tiesiskās paļāvības aizsardzības un samērīguma principiem
45. Tomēr AMA un Augstākā kasācijas tiesa apšauba, ka pēcslēgšanas apsaimniekošanas pienākuma piemērošana ir saderīga ar atpakaļejoša spēka aizlieguma, tiesiskās drošības, tiesiskās paļāvības aizsardzības un samērīguma principiem.
46. Tiesiskās paļāvības aizsardzības un tiesiskās drošības principi ir daļa no Savienības tiesību sistēmas. Tādēļ gan Savienības iestādēm, gan dalībvalstīm tie jāievēro, īstenojot pilnvaras, ko tām piešķir Savienības direktīvas (12).
47. Lai nodrošinātu šo principu ievērošanu, Savienības materiāltiesiskās normas ir jāinterpretē tādējādi, ka tās uz situācijām, kuras noslēgušās pirms normu spēkā stāšanās (“situations acquises”), attiecas tikai tiktāl, ciktāl no to teksta, mērķa vai sistēmas nepārprotami izriet, ka tām ir piešķirama šāda iedarbība (13). Proti, kopumā tiesiskās drošības princips aizliedz to, ka Savienības tiesību akta spēkā esamības laika sākums tiek noteikts pirms tā publicēšanas brīža. Izņēmuma kārtā ir pieļaujams pretējais, ja to prasa sasniedzamais mērķis un ja pienācīgi tiek ievērota iesaistīto personu tiesiskā paļāvība (14).
48. Taču jauna norma ir nekavējoties piemērojama tādas situācijas vēlākām sekām, kas radusies iepriekšējās normas spēkā esamības laikā (15). Tiesiskās paļāvības aizsardzības principa tvērums nevar tikt izvērsts tiktāl, ka vispār būtu aizliegta jauna tiesiskā regulējuma piemērošana tādu situāciju turpmākajām sekām, kuras ir radušās pirms tam (16).
49. Tādu poligonu pēcslēgšanas apsaimniekošanas pienākums, kuri Poligonu direktīvas transponēšanas termiņa beigās tika ekspluatēti, ir šāda jaunas tiesību normas piemērošana tādas situācijas turpmākajām sekām, kas radusies iepriekšējās normas spēkā esamības laikā.
50. Šāds pienākums nav pretrunā arī samērīguma principam. Slēgta poligona radīto risku uzraudzība atbilst mērķim nodrošināt augstu aizsardzības līmeni, kas paredzēts LES 3. panta 3. punktā, Hartas 37. pantā un LESD 191. panta 2. punktā. Pēcslēgšanas apsaimniekošanas pienākums ir piemērots, lai veicinātu šā mērķa sasniegšanu, un mazāk apgrūtinošs pasākums nav iedomājams.
51. Visbeidzot, ir arī atbilstoši šo pienākumu uzlikt poligona apsaimniekotājam. Viņš gūst ieņēmumus no poligona ekspluatācijas un parasti vislabāk pārzina poligonu. Turklāt pēcslēgšanas apsaimniekošanas pienākums ar Poligonu direktīvu nav ticis ieviests pēkšņi, bet galu galā izrietēja jau no dažādajām Atkritumu direktīvas redakcijām, kuras tika piemērotas kopš 1977. gada.
d) Starpsecinājums
52. Līdz ar to uz pirmo un ceturto jautājumu, ciktāl tie attiecas uz poligona apsaimniekotāju, ir jāatbild, ka saskaņā ar Poligonu direktīvas 10., 13. un 14. pantu tāda atkritumu poligona apsaimniekotājam, kas direktīvas transponēšanas termiņa beigās tika ekspluatēts, ir jāuzliek pienākums vismaz 30 gadus pēc atkritumu poligona slēgšanas nodrošināt pēcslēgšanas apsaimniekošanu. Principā šajā ziņā nevar tikt nošķirti atkritumi, kuri ir apglabāti pēc direktīvas transponēšanas termiņa beigām, un atkritumi, kuri ir apglabāti pirms tā beigām.
2. Pēcslēgšanas apsaimniekošanas izmaksas
53. No poligona apsaimniekotājam paredzētā pēcslēgšanas apsaimniekošanas pienākuma ir jānošķir atbildība par pēcslēgšanas apsaimniekošanas izmaksām, par kuru Augstākā kasācijas tiesa runā otrajā un trešajā jautājumā, kā arī ceturtajā jautājumā, ciktāl tas skar atkritumu īpašnieku situāciju. Šīs izmaksas principā atbilstoši principam “piesārņotājs maksā” esot jāsedz atkritumu īpašniekiem, kuri nodod atkritumus apglabāšanai poligonā. Šā izmaksu sadalījuma pamats ir atrodams Poligonu direktīvas 10. pantā (par šo jautājumu skat. a) sadaļu), taču ir šaubas par to, vai tas attiecas arī uz atkritumiem, kas tikuši nodoti pirms Poligonu direktīvas transponēšanas termiņa beigām (par šo jautājumu skat. b) sadaļu).
a) Poligonu direktīvas 10. panta regulējuma saturs
54. Kā izriet arī no Poligonu direktīvas 29. apsvēruma, dalībvalstīm saskaņā ar 10. pantu ir jāveic pasākumi, lai nodrošinātu, ka par atkritumu apglabāšanu poligonā pieprasītā cena sedz visas ar poligona ierīkošanu un ekspluatāciju saistītās izmaksas (17).
55. Šī prasība ir principa “piesārņotājs maksā” izpausme. Tas nozīmē – kā Tiesa jau ir nospriedusi saistībā ar dažādām Atkritumu direktīvas redakcijām (18) –, ka atkritumu apglabāšanas izmaksas ir jāsedz atkritumu īpašniekiem (19). Principa “piesārņotājs maksā” piemērošana atbilst Poligonu direktīvas mērķim, kas saskaņā ar tās 1. panta 1. punktu ir izpildīt Atkritumu direktīvā, it īpaši tās 4. pantā, paredzētās prasības, kurā dalībvalstīm tostarp ir uzlikts pienākums veikt nepieciešamos pasākumus, lai novērstu atkritumu ražošanu vai samazinātu to daudzumu (20).
56. Poligonu direktīvas 10. pantā paredzētās izmaksas tieši ietver slēgšanas tāmes vērtību un pēcslēgšanas apsaimniekošanas izmaksas attiecībā uz vismaz 30 gadus ilgu laikposmu.
57. Šis regulējums atbilstoši Poligonu direktīvas 14. panta c) punktam vēlākais no pārējas perioda beigām bija piemērojams esošiem poligoniem, kuru ekspluatācija tiek turpināta, jo no šā datuma attiecībā uz šiem poligoniem bija spēkā šīs direktīvas prasības. Kopš šā brīža maksai par atkritumu apglabāšanu esošos poligonos turpmāk bija jāietver arī pēcslēgšanas apsaimniekošana.
b) Par apglabāšanas maksas paaugstināšanu “a posteriori”
58. Ar konstatējumiem par pēcslēgšanas apsaimniekošanas pienākumu un maksājumu apmēru no brīža, kad Poligonu direktīvas 10. pants tika piemērots esošiem poligoniem, tomēr vēl nav izlemts, vai maksājumi par agrākiem laikposmiem var a posteriori tikt palielināti to izmaksu apmērā, kas saistītas ar ilgāku pēcslēgšanas apsaimniekošanu.
59. Poligonu direktīvas 10. un 14. pantā šajā ziņā nav ietverts nekāds konkrēts regulējums. Gluži pretēji: 14. panta c) punktā ir tikai prasīts, ka līdz pārejas perioda beigām jānodrošina poligonu, kuru ekspluatācija tiek turpināta, atbilstība direktīvas prasībām.
60. Ja esoša poligona ekspluatācija netiek turpināta, bet gan tas tiek slēgts, Poligonu direktīvas 14. panta b) punktā ir tikai norāde uz 7. panta g) punktu un 13. pantu, nevis uz 10. pantu. Taču nevar tikt pieņemts, ka atbilstoši 13. panta c) punktam nepieciešamā pēcslēgšanas apsaimniekošana attiecībā uz šiem poligoniem var tikt beigta agrāk nekā attiecībā uz tiem poligoniem, kuru ekspluatācija tiek turpināta. Iespējams, kompetentās institūcijas pat nonāks pie secinājuma, ka poligons var radīt kaitējumu ilgāk nekā 30 gadus, un tāpēc saskaņā ar 13. panta c) punktu pēcslēgšanas apsaimniekošana ilgs vairāk nekā 30 gadus.
61. Tādējādi – pretēji Komisijas viedoklim – Poligonu direktīvas noteikumi skaidri neparedz, ka atkritumu īpašniekiem, kuri iepriekš ir nodevuši atkritumus poligonā un par to ir maksājuši atlīdzību, kura tomēr nav pietiekama, lai segtu aplēstās pēcslēgšanas apsaimniekošanas izmaksas vismaz 30 gadu laikā, a posteriori ir jāmaksā papildu atlīdzība, lai segtu trūkstošo starpību.
62. Tomēr princips “piesārņotājs maksā” pamato nostāju, ka arī šo papildu izmaksu segšana ir jāuzliek šiem atkritumu īpašniekiem. Lai gan Poligonu direktīvā saistībā ar 10. pantu nav tiešas atsauces uz šo principu, tomēr atbilstoši LESD 191. panta 2. punktam tas ir Savienības vides tiesību pamatprincips, un tādējādi tas ir jāņem vērā to interpretācijā.
63. Turklāt pirms Poligonu direktīvas pieņemšanas jau Atkritumu direktīvas dažādajās redakcijās bija paredzēts, ka atkritumu īpašnieki, kas nodod atkritumus atkritumu apglabāšanas uzņēmumam, saskaņā ar principu “piesārņotājs maksā” sedz atkritumu apglabāšanas izmaksas (21).
64. Ja Itālija šos noteikumus būtu pareizi transponējusi un vienlaikus veikusi pasākumus, kas ir nepieciešami, lai nodrošinātu, ka atkritumi tiek apglabāti, neapdraudot cilvēku veselību vai nenodarot kaitējumu videi (Atkritumu direktīvas iepriekš spēkā esošās redakcijas 4. pants), maksājumi par atkritumu apglabāšanu jau arī iepriekš būtu seguši pēcslēgšanas apsaimniekošanas izmaksas.
65. Savukārt a posteriori palielināti maksājumi principu “piesārņotājs maksā” īstenotu vien krietni mazākā mērā. Tie gan atbilstu atkritumu īpašnieka kā piesārņotāja atbildībai. Bez to darbībām atkritumi galu galā nebūtu radušies. Taču principa “piesārņotājs maksā” regulatīvā funkcija vairs nedarbotos, jo atkritumu īpašnieki a posteriori vairs nevar pielāgot savu rīcību patiesajām atkritumu apglabāšanas izmaksām.
66. Tomēr noteicošie ir tiesiskās paļāvības aizsardzības un tiesiskās drošības principi. Kā jau izklāstīts iepriekš, tie liek Savienības materiāltiesiskās normas interpretēt tādējādi, ka tās uz situācijām, kuras ir noslēgušās pirms normu spēkā stāšanās (“situations acquises”), attiecas tikai tiktāl, ciktāl no to teksta, mērķa vai sistēmas nepārprotami izriet, ka tām ir piešķirama šāda iedarbība (22).
67. Atkritumu īpašnieku pienākums a posteriori segt atkritumu apglabāšanas papildu izmaksas nebūtu saderīgs ar šīm prasībām.
68. Pirmkārt, Poligonu direktīvas – īpaši tās 10. un 14. panta – teksts, mērķi un sistēma nav tik viennozīmīgi, lai regulējumam par izmaksām varētu tikt piešķirts atpakaļejošs spēks.
69. Tāpat, otrkārt, attiecībā uz atkritumu īpašnieku, kurš nodod atkritumus poligonā un par to veic prasītos maksājumus, faktiskā situācija ir noslēgusies. Viņa situācija attiecībā uz šādiem maksājumiem atbilst tāda muitas parādnieka situācijai, kura muitas parāds ir radies pirms jauna tiesiskā regulējuma stāšanās spēkā (23), un tāda atbalsta saņēmēja situācijai, kas ir saņēmis atbalstu pirms jauna atbalsta kodeksa stāšanās spēkā (24).
70. Protams, tas nenozīmē, ka vienošanās starp Consorzio un AMA reglamentē izmaksu sadali citādi. Tādējādi ir iedomājams, ka ir paredzēti apsaimniekotāja papildu prasījumi papildu izmaksu gadījumā. Tāpat nebūtu pārsteidzoši, ja Consorzio poligonu apsaimniekotu tikai AMA vajadzībām un tādējādi AMA netieši turpinātu būt atkritumu īpašnieks. Tomēr šajos gadījumos runa nebūtu par Poligonu direktīvas 10. panta piemērošanu, bet tikai par līguma, kas noslēgts starp šīm abām pusēm, interpretāciju, kura neietilpst Tiesas kompetencē. Turklāt lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu nav sniegtas norādes par šādu situāciju.
71. Šajā lietā pieņemamajā situācijā tomēr ir jāatzīst, ka šādas Poligonu direktīvas 10. un 14. panta interpretācijas gadījumā tāda esoša poligona apsaimniekotājs, kura ekspluatācija tiek turpināta, var nespēt segt pēcslēgšanas apsaimniekošanas izmaksas no maksājumiem, kas iekasēti par atkritumu apglabāšanu. Tā tas it īpaši var būt gadījumā, kad attiecīgā dalībvalsts nav pienācīgi transponējusi Atkritumu direktīvu, un tādējādi pēcslēgšanas apsaimniekošana sākotnēji nav pienācīgi ņemta vērā, aprēķinot atkritumu apglabāšanas izmaksas.
72. AMA gan apgalvo, ka pēc Poligonu direktīvas transponēšanas veiktā maksājumu palielināšana par atkritumu nodošanu nākotnē jau ir pietiekama, lai finansētu ilgāku pēcslēgšanas apsaimniekošanas laikposmu. Taču šķiet, ka vismaz valsts tiesu ieskatā šie papildu ieņēmumi nav pietiekami. Tāpat nevar izslēgt, ka poligonu tirgus vai ekspluatācijas atlikušais ilgums neļauj gūt pietiekamus ieņēmumus ar maksājumu palielināšanu.
73. Par šādu nesegtu starpību poligona apsaimniekotājs būtu vismaz līdzatbildīgs kopā ar dalībvalsti, jo, ņemot vērā tā zināšanas par atkritumu poligonu, tam būtu jāvar vislabāk novērtēt nepieciešamo pēcslēgšanas apsaimniekošanu. Ja viņš patiešām varētu uzskatīt, ka poligona stāvokļa dēļ principā pietiktu tikai ar 10 gadus ilgu pēcslēgšanas apsaimniekošanu, turpmākajai pēcslēgšanas apsaimniekošanai būtu jārada tikai nelielas izmaksas. Savukārt, ja pēc 10 gadiem poligona stāvoklis ir tāds, ka vēl joprojām ir nepieciešama intensīva pēcslēgšanas apsaimniekošana, poligona apsaimniekotājs, nosakot pēcslēgšanas apsaimniekošanas ilgumu, nav izpildījis savu rūpības pienākumu.
c) Starpsecinājums
74. Līdz ar to uz otro un trešo jautājumu, kā arī uz ceturto jautājumu, ciktāl tas attiecas uz atkritumu īpašnieku situāciju, ir jāatbild, ka Poligonu direktīvas 10. un 14. pants, ņemot vērā atpakaļejoša spēka aizlieguma principu, kā arī tiesiskās drošības un tiesiskās paļāvības aizsardzības principus, nav pamats no bijušajiem atkritumu īpašniekiem, kuri ir nodevuši atkritumus poligonos un par to ir veikuši pieprasītos maksājumus, iekasēt papildu maksājumus, ja vēlāk tiek pagarināts poligona pēcslēgšanas apsaimniekošanas laikposms un šis papildu izmaksu faktors sākotnējā maksājumā vēl nebija ticis iekļauts.
V. Secinājumi
75. Tāpēc iesaku Tiesai uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu atbildēt šādi:
1) Saskaņā ar Direktīvas 1999/31/EK par atkritumu poligoniem 10., 13. un 14. pantu tāda atkritumu poligona apsaimniekotājam, kas direktīvas transponēšanas termiņa beigās tika ekspluatēts, ir jāuzliek pienākums vismaz 30 gadus pēc atkritumu poligona slēgšanas nodrošināt pēcslēgšanas apsaimniekošanu. Principā šajā ziņā nevar tikt nošķirti atkritumi, kuri ir nodoti pēc direktīvas transponēšanas termiņa beigām, un atkritumi, kuri ir nodoti pirms tā beigām.
2) Direktīvas 1999/31 10. un 14. pants, ņemot vērā atpakaļejoša spēka aizlieguma principu, kā arī tiesiskās drošības un tiesiskās paļāvības aizsardzības principus, nav pamats no bijušajiem atkritumu īpašniekiem, kuri ir nodevuši atkritumus poligonos un par to ir veikuši pieprasītos maksājumus, iekasēt papildu maksājumus, ja vēlāk tiek pagarināts poligona pēcslēgšanas apsaimniekošanas laikposms un šis papildu izmaksu faktors vēl nav ticis ietverts sākotnējā maksājumā.