Language of document : ECLI:EU:C:2020:8

Неокончателна редакция

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

J. KOKOTT

представено на 16 януари 2020 година(1)

Дело C456/18 P

Унгария

срещу

Европейска комисия

„Обжалване — Държавни помощи — Решение за започване на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС — Регламент (ЕО) № 659/1999 — Член 11, параграф 1 — Разпореждане за преустановяване — Възможност за обжалване на разпореждането за преустановяване — Правен интерес въпреки липсата на основание за произнасяне — Упражняване на правото на преценка от Комисията при издаване на разпореждане за преустановяване — Пропорционалност — Задължение за мотивиране“






I.      Въведение

1.        Разглежданата жалба срещу атакуваното решение на Общия съд(2) дава възможност на Съда да разгледа самостоятелната правна защита срещу разпореждане за временно преустановяване в процедура за държавна помощ. На основание на това разпореждане до приключването на процедурата по разследване на Унгария изрично се забранява по-нататъшното изпълнение на две помощи.

2.        Наистина съгласно член 108, параграф 3 ДФЕС при започване на процедура по разследване държавите членки не могат да привеждат в изпълнение помощите. Ако държавата членка все пак го направи, разпореждането за временно преустановяване позволява на Комисията да проведе опростено производство за установяване на неизпълнението на задължения. Очевидно Комисията е била особено подозрителна по отношение на Унгария, поради което приема временните мерки едновременно с решението за започване на процедурата. По същество обаче Комисията се мотивира само с наличието и размера на помощта.

3.        В тази насока следва да се подчертае, че разследването на Комисията се отнася до два данъчни закона (в по-широк смисъл), за които главно поради прогресивното облагане е направен извод, че представляват помощ. Въпросът дали действително могат да се приемат за помощ по смисъла на член 107 ДФЕС, все още не е изяснен и е спорен(3). Въпреки това впоследствие Унгария не обжалва по същество (характера на помощ на двата закона) окончателното решение на Комисията, а по-нататък възразява единствено срещу временните мерки. Унгария счита, че те са приети в резултат от грешка в преценката и не са мотивирани в достатъчна степен.

4.        В първоинстанционното производство обаче Общият съд има различно мнение в това отношение, поради което в настоящото производство по обжалване Съдът следва да се произнесе по въпроса дали Общият съд правилно не е санкционирал междувременно изчерпилите действието си разпореждания за временно преустановяване.

II.    Правна уредба

5.        Процедурата по отношение на неправомерните помощи е уредена в глава III от Регламент (ЕО) № 659/1999 за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 ДФЕС(4) (наричан по-нататък „Регламент № 659/1999“).

6.        Член 11(5) от него гласи следното:

„1. Комисията може, след като даде възможност на съответната държава членка да представи коментарите си, да приеме решение, с което изисква от държавата членка да преустанови всяка неправомерна помощ, докато Комисията вземе решение за съвместимостта на помощта с общия пазар (наричано по-долу „разпореждане за преустановяване“).

2. Комисията може, след като даде възможност на съответната държава членка да представи своите коментари, да приеме решение, с което изисква от държавата членка временно да възстанови всяка неправомерна помощ, докато Комисията вземе решение за съвместимостта на помощта с общия пазар (наричано по-долу „разпореждане за възстановяване“), ако са изпълнени следните критерии:

–        съгласно установената практика няма съмнения относно характера на помощта по съответната мярка и

–        има нужда от спешни действия и

–        има сериозен риск за нанасяне на съществени и непоправими вреди на даден конкурент.

[…]“.

7.        При нарушаването на разпореждания за преустановяване член 12 от Регламент № 659/1999 дава възможност по инициатива на Комисията да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения по смисъла на член 258 ДФЕС, без да се провежда досъдебна фаза:

„Ако държавата членка не се съобрази с разпореждане за преустановяване или с разпореждане за възстановяване, Комисията има право, докато проверява въпроса по същество на базата на информацията, с която разполага, да отправи въпроса директно до Съда на Европейския съюз и да поиска декларация за това, че несъобразяването представлява нарушение на ДФЕС“.

8.        Комисията закрива официалната процедура по разследване относно помощ, за която не е отправено уведомление, с решение съгласно член 13, параграф 1 във връзка с член 7 от Регламент № 659/1999. Член 7, параграф 5 урежда отказването на помощи, т.нар. отрицателно решение:

„Когато Комисията установи, че помощта, за която е отправено уведомление, не е съвместима с общия пазар, тя решава помощта да не се въвежда в действие […]“.

III. Фактическа обстановка по спора

9.        През 2014 г. Унгария, от една страна, приема Закон № XCIV относно приноса на предприятията от тютюневата промишленост към здравеопазването. От друга страна, Унгария изменя Закон № XLVI от 2008 г. относно хранителната верига и официалния надзор над нея.

10.      С двете мерки Унгария въвежда прогресивно данъчно облагане за съответните предприятия, което влиза в сила в началото на 2015 г.

11.      Унгария не информира Комисията за посочените мерки. След това Комисията информира Унгария, че според нея разпоредбите на Закон № XCIV и Закон № XLVI би могло да представляват несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ. В две писма Комисията изразява намерението да приеме разпореждания за преустановяване по смисъла на член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 и приканва Унгария да представи становището си в тази насока. Унгария не удовлетворява това искане.

12.      На 15 юли 2015 г. Комисията открива две официални процедури по разследване съгласно член 108, параграф 2 ДФЕС(6).

13.      Същевременно в двете производства Комисията приема разпореждания за преустановяване. Тя се мотивира, на първо място, с обстоятелството, че Унгария не изразила становище относно възможността за издаване на разпорежданията за преустановяване и считала, че мерките не представляват помощи. На второ място, Унгария продължавала да предоставя неправомерната помощ. На трето място, силно прогресивният характер на базираните на оборота такси потенциално можел да има значителни ефекти върху конкуренцията(7).

14.      Унгария обжалва в определения срок разпорежданията за преустановяване.

15.      В съответствие с член 13, параграф 1 във връзка с член 7, параграф 5 от Регламент № 659/1999 Комисията приема на 4 юли 2016 г., че спорните мерки представляват несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, които са изпълнени неправомерно в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС(8). Двете отрицателни решения са влезли в сила.

16.      С обжалваното решение от 25 април 2018 г. Общият съд отхвърля жалбите на Унгария срещу разпорежданията за преустановяване. Решението е връчено на Унгария на 2 май 2018 г.

IV.    Производството пред Съда

17.      На 12 юли 2018 г. Унгария подава жалба срещу решението на Общия съд. Унгария иска от Съда:

–        да отмени обжалваното съдебно решение,

–        да отмени Решение C(2015) 4805 окончателен, доколкото с него се приема разпореждане за преустановяване,

–        да отмени Решение C(2015) 4808 окончателен, доколкото с него се приема разпореждане за преустановяване,

–        да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

18.      С определение от 15 октомври 2018 г. председателят на Съда допуска Република Полша да встъпи по делото в подкрепа на Унгария(9).

19.      Комисията иска от Съда:

–        да отхвърли жалбата като недопустима и/или като неоснователна,

–        да осъди Унгария да заплати съдебните разноски.

20.      Във връзка с жалбата Унгария, Полша и Комисията представят писмени становища пред Съда и са изслушани в съдебното заседание, проведено 26 септември 2019 г.

V.      По жалбата

1.      По допустимостта на жалбата

21.      Комисията счита, че жалбата е недопустима, тъй като е неясна. По-специално, не ставало ясно кои точки от решението се оспорват от Унгария. Освен това Унгария по същество повтаряла основанията и доводите, изложени в първоинстанционното производство, и многократно атакувала спорните решения на Комисията, а не обжалваното решение.

22.      Съгласно постоянната съдебна практика жалбата не отговаря на изискването за мотивираност съгласно член 168, параграф 1, буква г) и член 169, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, ако просто повтаря вече изложените пред Общия съд основания и доводи. Когато обаче жалбоподателят оспорва тълкуването или прилагането на правото на Съюза от Общия съд, разгледаните в първоинстанционното производство правни въпроси могат отново да бъдат обсъдени в хода на производството по обжалване(10).

23.      В настоящия случай, противно на изтъкваното от Комисията, жалбата не е просто повторение на вече изложените пред първата инстанция елементи. Унгария оспорва именно мотивирането на обжалваното решение преди всичко по отношение на преценката на Комисията при издаването на разпорежданията за преустановяване и задължението ѝ за мотивиране. Това е достатъчно, за да се приеме, че жалбата е допустима.

2.      По основателността на жалбата

24.      В производството по обжалване Съдът разглежда служебно допустимостта на жалбите, подадени пред Общия съд(11).

25.      Ето защо, преди да разгледам жалбата по същество, ще разгледам допустимостта на жалбите, подадени от Унгария пред Общия съд. Всъщност, ако още на този етап жалбите не са били допустими, отхвърлянето им от Общия съд впоследствие не би представлявало грешка при прилагането на правото, а жалбата на Унгария до Съда би била неоснователна.

1.      По допустимостта на жалбите срещу разпорежданията за преустановяване

26.      Жалбите срещу разпорежданията за временно преустановяване може да са станали недопустими поради междувременно влезлите в сила отрицателни решения.

27.      Общият съд обаче счита, че жалбите са допустими. Според него не може да се приеме нито липса на основание за произнасяне по жалбата (по този въпрос буква а), нито отпадане на правния интерес (по този въпрос буква б). В точка 49 от обжалваното решение Общият съд се мотивира, като посочва, че въпросът за липсата на основание за произнасянето по жалбата всъщност се смесва с въпроса за отпадането на правния интерес.

28.      Следва да се приеме становището на Общия съд по отношение на допустимостта на жалбите, но не и по отношение на мотивите.

1)      По отпадането на предмета на жалбата

29.      Съгласно постоянната практика на Съда предметът на спора трябва да продължава да съществува до обявяването на съдебното решение, тъй като иначе няма да има основание за постановяване на съдебно решение по същество(12).

30.      Както изглежда, посочената съдебна практика наистина се отнася изключително до жалби на частноправни субекти съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС, докато в разглеждания случай Унгария подава жалба съгласно член 263, втора алинея ДФЕС. В тази насока Общият съд действително има право, че като привилегировани жалбоподатели по смисъла на член 263, втора алинея ДФЕС държавите членки не трябва да доказват наличието на правен интерес. Оттук обаче не следва, че държавата членка може per se да подава жалби срещу актове, чиито правни последици са отпаднали. Противно на схващането на Общия съд, отпадането на правния интерес не е идентично с отпадането на предмета на жалбата. Обстоятелството, че привилегированият жалбоподател не е необходимо да отговаря на специалните условия относно жалбата съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС, не означава, че той може да сезира Съда с жалби, които е възможно да имат само хипотетичен характер(13).

31.      С окончателните отрицателни решения отпада забраната за изпълнение, следваща от разпорежданията за преустановяване. Това е така, защото от момента на приемане на отрицателните решения Унгария не може да изпълнява мерките, независимо от разпорежданията за преустановяване.

32.      Освен това е престанала да съществува предвидената в член 12 от Регламент № 659/1999 възможност за опростено производство от страна на Комисията, свързана с разпореждането за преустановяване. Всъщност с влизането в сила на отрицателното решение тази възможност е заменена със сходното опростено производство за установяване на неизпълнение на задължения съгласно член 108, параграф 2, втора алинея ДФЕС(14).

33.      Поради това разпореждането за преустановяване съгласно член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999 има самостоятелно действие само до приемането на отрицателното решение (през 2016 г.). След този момент разпореждането за преустановяване вече не поражда самостоятелни правни последици. Следователно след подаването на жалбата през 2015 г. липсва основание за произнасяне по същество.

2)      По запазването на интереса на Унгария от отмяната на обжалваните разпореждания за преустановяване

34.      В настоящия случай обаче по изключение интересът на Унгария от отмяната на обжалваните разпореждания за преустановяване се запазва.

35.      Обстоятелството, че в настоящия случай Унгария оставя отрицателните решения да влязат в сила, не променя този извод. Дори разпореждането за преустановяване и отрицателното решение да са тясно свързани помежду си, обжалването на отрицателното решение не е условие за наличието на интерес от отмяната на изчерпилото действието си разпореждане за преустановяване. Двете решения на Комисията имат различен предмет.

36.      В жалбата срещу отрицателно решение Общият съд проверява дали мярка, приета от държава членка, представлява помощ, забранена от член 107, параграф 1 ДФЕС. В настоящия случай обаче става въпрос за временните правомощия на Комисията преди приемането на окончателните решения. За последните се прилагат други условия. Унгария не се държи противоречиво, като не оспорва отрицателното решение. С това не отпада интересът на Унгария от самостоятелно преразглеждане на разпореждането за преустановяване, след като същото е изчерпило действието си.

37.      Съгласно практиката на Съда в някои случаи жалбоподателят запазва интерес да иска отмяната на обжалвания акт. Това му позволява да възпре автора на акта да допусне отново незаконосъобразния акт. Запазването на този интерес предполага да е възможно в бъдеще незаконосъобразността да бъде допусната отново, независимо от особените обстоятелства по конкретния случай(15).

38.      Действително в съдебното заседание Комисията призна, че относително рядко приема разпореждания за преустановяване, а Унгария не твърди, че Комисията е заплашила да издаде разпореждания за преустановяване в други конкретни процедури относно държавни помощи.

39.      Контролът върху държавните помощи обаче е много широкообхватен и води до голям брой производства на Комисията. Освен това не изглежда Комисията да е подчинила практиката си в областта на разпорежданията за преустановяване на конкретни насоки. Ето защо е трудно да се предвиди кога, как и при какви обстоятелства Комисията ще използва тези правомощия.

40.      Освен това държавите членки, в качеството си на привилегировани жалбоподатели, по принцип имат по-голям правен интерес от съдебен контрол на законосъобразността на действията на институциите. На последното не противоречи и постановеното по-рано определение на Съда(16), посочено в бележка под линия 13. В него Съдът действително отхвърля хипотезата, че Унгария запазва интерес. Причина за липсата на основание за произнасяне в него е обстоятелството, че Унгария изменя мярката, определена от Комисията като неправомерна помощ. Това е положение, което се различава от разглежданото в случая. Спорни в настоящия случай обаче са правомощията на Комисията в рамките на официалната процедура по разследване. Иначе съдебната защита срещу разпорежданията за спиране като временни мерки не би била на разположение на държавите членки.

41.      Накрая, Унгария, Полша и Комисията се съгласяват, че от съображения за правна сигурност имат интерес от преразглеждането на разпорежданията за преустановяване(17).

42.      Ето защо настоящият случай не е хипотетичен спор. Напротив, налице е в достатъчна степен опасност от повторно нарушение, която обосновава запазването на интереса от преразглеждане на изчерпилите действието си разпореждания за спиране.

3)      Междинно заключение

43.      Следователно жалбите пред Общия съд са допустими.

2.      По основанията за обжалване пред Съда

44.      Унгария мотивира жалбата си с три основания. С първото си основание Унгария изтъква, че Общият съд, от една страна, допуснал грешка при прилагането на правото, когато тълкува условията за приемането на разпореждания за преустановяване съгласно член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999, и от друга, не осъществил достатъчен контрол върху упражняването на правото на преценка на Комисията. Съгласно второто основание Общият съд допуснал грешка при прилагането на правото, като отхвърлил довода на Унгария. Третото основание се отнася до задължението на Комисията за мотивиране.

45.      Твърдението, че второто основание е налице, a priori може да се отхвърли като явно неоснователно. С него Унгария упреква Общия съд, че в точки 53—57 от обжалваното решение отхвърля като късно представен и поради това недопустим по силата на член 84 от Процедурния правилник на Общия съд довода на Унгария в съдебното заседание, че Комисията неправилно е определила референтната рамка на разглежданите унгарски мерки. Общият съд обаче не е допуснал грешка при прилагането на правото като установява, че твърдяното нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС от Комисията представлява недопустимо ново основание за обжалване, тъй като доводът на Унгария, изложен в жалбите, е насочен единствено срещу обжалваните разпореждания.

1)      По условията за приемането на разпореждания за преустановяване съгласно член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999 (първа част от първото основание)

46.      С първата част от първото основание Унгария поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагането на правото, когато тълкува условията за приемането на разпореждания за преустановяване съгласно член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999.

1)      По спазването на член 108, параграф 3 ДФЕС в контекста на член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999

47.      Унгария счита, че Общият съд е приложил неправилно съдебната практика по член 108, параграф 3 ДФЕС относно разпределението на правомощията между юрисдикциите на държавите членки и Комисията.

48.      Този довод почива на погрешно тълкуване на обжалваното съдебно решение. Тъкмо обратното, в точка 68 от обжалваното решение Общият съд правилно възпроизвежда съдебната практика относно член 108, параграф 3 ДФЕС(18), съгласно която когато Комисията приеме, че задължението за информиране е нарушено, и започне официална процедура по разследване, правомощията на националните юрисдикции се ограничават.

49.      Освен това оспорваните от Унгария доводи на Общия съд относно „основната правна последица“ (т. 33 от обжалваното решение), респ. „по същество едни и същи правни последици“ (т. 99 от обжалваното решение), от започването на официална процедура по разследване и разпорежданията за преустановяване нямат никакво влияние върху изхода на спора. Това е така, защото това отграничаване на правните последици не променя по никакъв начин тяхното съществуване. Те не са от значение за решението, защото не могат да предоставят никакво предимство на Унгария(19). Следователно доводът на Унгария е неотносим.

50.      Оттук следва, че Общият съд не е пренебрегнал правните последици на член 108, параграф 3 ДФЕС в контекста на член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999.

2)      По тълкуването на член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999

51.      Унгария критикува точка 73 от обжалваното решение по отношение на тълкуването на член 11 от Регламент № 659/1999. Там Общият съд установява, че ефикасността на контрола върху помощите би била отслабена, ако приемането на разпореждане за преустановяване бъде обвързано с допълнителни материалноправни условия. Според Унгария това е трудно съвместимо със съдебната практика. Тя счита, че Комисията не е длъжна автоматично да приема разпореждания за преустановяване, ако помощите не са били нотифицирани съгласно член 108, параграф 3, първо изречение ДФЕС(20).

52.      От изложеното от Общия съд в точки 73 и 112 от обжалваното решение обаче не следва, че Комисията е длъжна автоматично да приеме разпореждания за преустановяване. Напротив, Комисията разполага с правомощието („може“) да приема разпореждания за преустановяване. Тя има правото на преценка дали да упражни това правомощие.

53.      Освен това Общият съд правилно тълкува и член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999. В точка 70 от обжалваното решение той установява, че условията по член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999 се свеждат до едно процесуалноправно и едно материалноправно условие. Процесуалноправното условие е Комисията да предостави възможност на съответната държава членка да изложи становището си. Материалноправното условие е Комисията временно да квалифицира съответната национална мярка като незаконосъобразна държавна помощ.

54.      По-нататък, в точка 72 от обжалваното решение Общият съд правилно посочва, че приемането на разпореждания за преустановяване съгласно член 11, параграф 2 от Регламент № 659/1999 не може да бъде обвързано с допълнителните условия, предвидени за приемане на разпореждане за възстановяване по смисъла на член 11, параграф 2 от Регламент № 659/1999.

55.      Последното следва от прочита a contrario sensu на параграф 2 спрямо параграф 1, който не поставя допълнителни условия. Иначе би се поставило под въпрос решението на законодателя да изисква допълнителни условия само по отношение на приемането на разпореждане за възстановяване по смисъла на член 11, параграф 2 от Регламент № 659/1999.

56.      Смисълът и целта на член 11 от Регламент № 659/1999 също подкрепят тезата, че е необходимо изпълнението на допълнителни условия единствено по отношение на приемането от страна на Комисията на временни разпореждания за възстановяване. Всъщност временните разпореждания за възстановяване се отнасят за минал период. За разлика от тях разпореждането за преустановяване има бъдещо действие. С оглед на и без това съществуващата съгласно член 108, параграф 3, трето изречение ДФЕС забрана за изпълнение на мярката правната последица на член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999 се състои преди всичко в предвидената в член 12 възможност за опростено производство от страна на Комисията срещу държавата членка. Този иск представлява вариант на иска за неизпълнение на задължения от държава членка(21). Той позволява на Комисията да образува опростено производство за установяване на неизпълнение на задължения с цел бързо и ефективно справяне с повишения риск от неизпълнение на задължения от страна на държавата членка.

57.      Унгария действително твърди, че като е изопачил фактите, респ. доказателствата, в точки 59—87 от обжалваното решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че тези условия действително са изпълнени. В това отношение Унгария се позовава предимно абстрактно на понятията за предимство и селективност. Остава неизяснено обаче в какво конкретно се състои твърдяното нарушение от страна на Общия съд. Ето защо това твърдение на Унгария е ирелевантно.

3)      Междинно заключение

58.      Поради това, в заключение, Общият съд не е допуснал грешка при прилагането на правото, когато преценява условията съгласно член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999, така че първата част от първото основание следва да бъде отхвърлена.

2)      По правото на преценка на Комисията (втора част от първото основание)

59.      С втората част от първото основание Унгария и Полша оспорват разглеждането от Общия съд на правото на преценка на Комисията.

60.      Унгария погрешно счита, че Общият съд е предоставил на Комисията неограничена свобода на преценка. В точки 86 и 94 от обжалваното решение обаче Общият съд правилно посочва, че актовете на институциите на Съюза, а оттам и приемането на разпореждания за преустановяване, са обект на контрол за съответствие с Договорите и общите принципи на правото(22).

61.      Унгария и Полша изтъкват също, че при всички положения Общият съд е допуснал грешка при прилагането на правото, когато разглежда правото на преценка на Комисията, тъй като е приел, че разпорежданията за преустановяване са в съответствие с общия принцип на пропорционалност.

1)      По необходимостта от разпореждания за преустановяване

62.      В тази насока Унгария и Полша се оплакват, че Комисията е имала възможност за започване на официалната процедура по разследване като по-лека мярка спрямо разпорежданията за преустановяване съгласно член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999, но Общият съд не е взел предвид това обстоятелство.

63.      В точка 29 от обжалваното решение обаче Общият съд правилно установява, че самите държави членки са длъжни да изведат последицата от решението за започване на официалната процедура по разследване — да спрат изпълнението на национална мярка, докато разпорежданията за преустановяване съгласно член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999 имат пряко — и недвусмислено — обвързващо действие(23).

64.      Предвид гореизложеното решението за започване на официалната процедура по разследване действително може да представлява по-лека мярка от приемането на разпореждане за преустановяване. На Комисията обаче би била отказана възможността, ако е необходимо, направо да предяви иск пред Съда и така да приведе в действие забраната за изпълнение. Следователно по този начин тя не би могла да действа също толкова ефективно. Освен това според доводите на Унгария и Полша разпорежданията за преустановяване винаги били непропорционални в случаите, когато са приети от Комисията едновременно със започването на официална процедура по разследване.

65.      Ето защо въпреки започването на официалната процедура по разследване е било необходимо приемането на разпореждания за преустановяване.

2)      По пропорционалността на разпорежданията за преустановяване от гледна точка на данъчното право

66.      Освен това Полша счита, че Общият съд е пренебрегнал обстоятелството, че за да е целесъобразно приемането на разпореждания за преустановяване от гледна точка на данъчното право, в настоящия случай е необходимо да са налице особени обстоятелства.

67.      Противно на мнението на Полша обаче, и в данъчното право за приемането на разпореждания за преустановяване не са необходими особени обстоятелства.

68.      Действително при проверката дали са налице помощи чрез общи данъчни режими, Комисията следва да отчита данъчната автономия на държавите членки. Според мен това води до изменена проверка на избирателното предимство(24). Ако обаче въз основа на тази изменена проверка Комисията направи временно заключение, че е възможно да е налице неправомерна помощ, тя има право и да приеме разпореждания за временно преустановяване съгласно член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999.

69.      Последното важи независимо дали разглежданата мярка в крайна сметка действително представлява помощ(25). Комисията не може да приема разпореждания за преустановяване само когато е очевидно, че не е налице помощ. Макар все още да не е изяснено дали прогресивната структура на данъчно облагане може да представлява избирателно предимство(26), очевидно не е изключено да е налице помощ. Освен това Унгария не е обжалвала отрицателните решения на Комисията и междувременно те влизат в сила. Ето защо в настоящия случай е ясно, че спорните мерки представляват несъвместими с вътрешния пазар помощи.

70.      Когато упражнява правото си на преценка във връзка с приемането на разпореждания за преустановяване обаче, Комисията следва да отчете техния особен смисъл и цел. Както Общият съд правилно посочва в точка 32 от обжалваното решение, това е възможността за опростено производство по предявяване на иск от страна на Комисията съгласно член 12 от Регламент № 659/1999. Така Комисията може ефективно да се справи с повишения риск от неизпълнение на задължения (вж. в това отношение т. 56).

3)      Упражняването от Комисията на правото на преценка

71.      По-конкретно, Унгария и Полша отправят критики, че при проверката дали разпорежданията за преустановяване са пропорционални, Общият съд не е отчел надлежно предходната практика на Комисията.

72.      В точка 113 от обжалваното решение Общият съд посочва, че само фактът, че Комисията е започнала официални процедури по разследване спрямо данъчни мерки в някои държави членки, без да приеме разпореждане за преустановяване, но е започнала подобни процедури в други държави членки, приемайки такива разпореждания за преустановяване, не е достатъчен, за да се докаже нарушение на принципите на недопускане на дискриминация и на равно третиране. По-специално, Унгария не доказва, че посочените процедури са сходни (точка 111 от обжалваното решение).

73.      В съдебното заседание пред Съда Комисията потвърждава, че от 1990 г. насам е приела едва около 20 разпореждания за преустановяване. Унгария и Полша поставят това обстоятелство в контекста на няколкостотин процедури относно държавни помощи, проведени оттогава.

74.      Следователно в настоящия случай при преценката си Комисията е трябвало да отчете, че в досегашната си практика рядко се е възползвала от правомощието си за приемане на разпореждания за преустановяване. Трябва да бъде възможно да се разбере защо в настоящия случай тя все пак приема разпореждания за преустановяване.

75.      Ако Комисията приеме разпореждане за преустановяване след започването на официална процедура по разследване, в контекста на свободата си на преценка тя може да вземе предвид обстоятелството, че държавата членка изпълнява планираната мярка въпреки решението за започване на процедурата.

76.      Ако обаче, както в настоящия случай, едновременно със започването на официалната процедура по разследване Комисията приеме разпореждане за преустановяване, тя упражнява надлежно правото си на преценка, когато има опасения, че с оглед на фактите в конкретния случай въпреки започването на официалната процедура по разследване държавата членка ще изпълни мерките, представляващи държавни помощи. На това впрочем се позовава и Общият съд в точка 136 от обжалваното решение в контекста на проверката относно мотивирането на Комисията.

77.      Както следва от точка 81 от обжалваното решение, в това отношение Общият съд отчита факта, че четири месеца преди приемането на спорните решения Комисията е образувала официална процедура по разследване по отношение на въведен в Унгария данък върху рекламата, който се характеризира с прогресивна данъчна ставка, приложима към оборота на медийните предприятия от реклами(27). Следователно той е сходен с вноска за здравеопазване и с изменената такса за инспекция на хранителната верига. Приемането на посоченото решение е било предшествано и последвано от размяна на информация между Комисията и унгарските власти.

78.      Освен това в точки 136 и 137 от обжалваното решение Общият съд отчита факта, че видно от преписката, въпреки започването на процедурата тези данъчни мерки не са били спрени от Унгария. С оглед на това Обшият съд установява, че е имало опасност въпреки започването на официалната процедура по разследване Унгария да изпълни разглежданите мерки.

79.      От горното Общият съд е имал възможност да заключи, че в контекста на упражняването на правото си на преценка Комисията е взела предвид своята предходна практика. В заключение, в тази насока не може да се оспори и разглеждането от Общия съд на начина на упражняване на правото на преценка.

4)      Междинно заключение

80.      Следователно Общият съд правилно е приел, че Комисията не е допуснала грешка при упражняването на правото си на преценка.

3)      По задължението на Комисията за мотивиране (трето основание)

81.      С третото си основание Унгария твърди, че Общият съд не е взел предвид обстоятелството, че Комисията е нарушила задължението си за мотивиране по член 296, втора алинея, първо изречение ДФЕС и член 41, параграф 1 и параграф 2, буква в) от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).

82.      Най-напред следва да се уточни до какво се отнасят мотивите на Комисията при приемането на разпореждания за преустановяване (точка 1). След това ще проверя дали Общият съд е разгледал мотивите на Комисията, без да допусне грешка при прилагане на правото (точка 2).

1)      По предмета на задължението на Комисията за мотивиране при издаването на разпореждания за преустановяване

83.      Член 296, втора алинея ДФЕС изрично урежда задължението на институциите за мотивиране на правните актове. Освен това съгласно член 41, параграф 2, буква в) от Хартата правото на добра администрация включва задължението на администрацията да мотивира своите решения. Член 41 от Хартата е проявление на общ принцип на правото на Съюза, който може да бъде изтъкван от държавите членки(28).

84.      Считам, че в настоящия случай Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е посочил, че мотивите на Комисията трябва да се отнасят до двете условия съгласно член 11, параграф 1 от Регламент № 659/1999, както и — противно на мнението на Комисията — до упражняването на правото ѝ на преценка.

85.      Всъщност съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296, втора алинея ДФЕС мотиви на правните актове на институциите на Съюза трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички релевантни фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296, втора алинея ДФЕС, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя(29).

86.      Що се отнася, на първо място, до квалифицирането на разглежданата мярка като неправомерна помощ, в точка 129 от обжалваното решение Общият съд правилно констатира, че критериите за мотивиране на разпореждането за преустановяване трябва да съответстват на критериите, изисквани от съдебната практика по отношение на решенията за започване на официална процедура по разследване.

87.      На второ място, в точка 133 от обжалваното решение Общият съд установява, че от спорните решения е видно, че Комисията е дала възможност на Унгария да изрази становището си. В това отношение мотивирането не може да бъде оспорвано.

88.      На трето място, в точка 135 от обжалваното решение Обшият съд правилно приема, че мотивирането на Комисията трябва да засяга и упражняването на свободата ѝ на преценка. В тази насока Общият съд приема, че ако разпореждането за преустановяване е включено в решението за започване на официалната процедура по разследване, Комисията трябва да вземе предвид специфичното правно действие на едно разпореждане за преустановяване по силата на член 12 от Регламент № 659/1999.

89.      Както бе уточнено в точка 85, смисълът и целта на задължението за мотивиране изискват при приемането на разпореждане за преустановяване да се посочи разбираемо причината, поради която Комисията счита, че съответната държава членка няма да изпълни задължението съгласно член 108, параграф 3 ДФЕС и да спре изпълнението на мерките. Това включва в мотивите да се вземе предвид и особеното естество на разпореждането за преустановяване. Както бе посочено в точки 56 и 70 по-горе, ако съществува повишен риск държавата членка да продължи да прилага оспорваната мярка, Комисията следва да има възможност за опростено производство за установяване на неизпълнение на задължения съгласно член 12 от Регламент № 659/1999. Конкретно задължение за мотивиране се налага по-специално ако в досегашна практика, отчитайки това естество, рядко е издавано разпореждане за преустановяване.

2)      По прегледа от Общия съд на мотивите на Комисията

90.      Според Унгария и Полша Общият съд е пренебрегнал факта, че Комисията не е мотивирала опасението си, че въпреки започването на официалната процедура по разследване Унгария ще изпълни разглежданите национални мерки.

91.      В това отношение в точка 136 от обжалваното решение Общият съд приема два елемента за достатъчни, за да се обясни решението на Комисията да приеме разпореждания за преустановяване. От една страна, Комисията се позовава на обстоятелството, че Унгария оспорва, че мерките имат характер на помощ. От друга страна, Унгария не представя становище относно планираните разпореждания за преустановяване.

92.      Тези два елемента обаче не мотивират в достатъчна степен опасението на Комисията, че въпреки започването на официалната процедура по разследване Унгария ще продължи да изпълнява разглежданите национални мерки, преди процедурата да е приключила. Следователно от спорните решения не следва, че би могло да е необходимо опростено производство за установяване на неизпълнение на задължения.

93.      Всъщност право на държавата членка е да се защитава, като твърди, че дадена мярка не представлява помощ. Оттук не може да се направи извод за повишен риск държавата членка да не спази правните последици на член 108, параграф 3 ДФЕС. Последното важи по-специално ако става въпрос за спорен правен въпрос като в настоящия случай.

94.      Освен това държавите членки просто имат възможност да изразят становище относно приемането на разпореждания за преустановяване, но не са длъжни да го правят. Действително съгласно член 4, параграф 3, трета алинея ДЕС държавите членки съдействат на Съюза при изпълнението на неговите задачи и се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза. Ако в тази насока дадена държава членка не си сътрудничи с Комисията, последната може да счита това за негативен знак. При липсата на други допълнителни обстоятелства обаче, разглеждано самостоятелно, това не би било достатъчно, за да се мотивира опасението на Комисията, че дадена държава членка няма да спази задълженията си съгласно член 108, параграф 3 ДФЕС.

95.      Съдебното решение не е правилно и по други причини. Наред с посочените от Общия съд аспекти, в съображения 47 и 48 от решението относно приноса към здравеопазването, респ. в съображения 56 и 57 от решението относно таксата за инспекция на хранителната верига, Комисията всъщност мотивира разпорежданията за преустановяване с факта, че към момента на приемане на разпорежданията за преустановяване Унгария все още предоставя помощите и по този начин съществува заплаха от значителни последици върху конкуренцията.

96.      И въз основа на тези два аспекта обаче Комисията не е могла да заключи, че Унгария не би изпълнила задължението си съгласно член 108, параграф 3, трето изречение ДФЕС. Всъщност, от една страна, произтичащата от започването на официалната процедура по разследване забрана за изпълнение на мярката не е съществувала преди приемането на разпорежданията за преустановяване, тъй като Комисията е издала разпорежданията за преустановяване едновременно със започването на официалната процедура по разследване. От друга страна, забраната за изпълнение съществува, независимо в каква степен мерките оказват влияние върху конкуренцията. Член 108, параграф 3 ДФЕС не прави разграничение в зависимост от размера на помощта. В този случай размерът на помощта по принцип не може да има значение за временна мярка, чиято единствена цел е да даде възможност за опростено производство за установяване на неизпълнение на задължения.

97.      Напротив, както твърдят Унгария и Полша, от мотивите на спорните решения трябва да се определят обстоятелствата, поради които Комисията изразява опасения, че въпреки започването на официалната процедура по разследване Унгария ще изпълни мерките.

98.      Както бе посочено в точка 78, от преписката на Комисията в настоящия случай е видно, че няколко месеца по-рано въпреки започването на официална процедура по разследване Унгария не е спряла разглежданите мерки относно данък „реклама“. Последното изглежда кара Комисията да приеме разпорежданията за преустановяване. Това само по себе си също не би могло да бъде оспорено. Този аспект на правото на преценка обаче е толкова важен, че Комисията е трябвало да го включи в мотивите си.

99.      Противно на мнението на Общия съд в точка 137 от обжалваното решение, той не е и просто част от контекста на приемане на обжалваните разпореждания, който може да не е известен на Унгария. Ако поведението на Унгария до приемането на разпорежданията за преустановяване действително е съществен знак в подкрепа на опасенията на Комисията, че въпреки започването на официалната процедура по разследване Унгария би изпълнила мярката, това съображение на Комисията трябва да е видно и от публикуваните мотиви към разпореждането за преустановяване. В случая това не е така.

100. Само така адресатът на решението, на първо място, другите потенциални жалбоподатели, на второ, и Общият съд, на трето място, ще имат възможност да разберат и направят преглед на начина, по който Комисията е упражнила правото си на преценка. От изложеното дотук следва, че мотивите на Комисията не са достатъчни и в точка 137 и сл. от обжалваното решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е установил, че Комисията е спазила задължението си за мотивиране.

3)      Междинно заключение

101. Обшият съд е допуснал грешка при прилагането на правото, когато прави преглед на мотивите на Комисията. Мотивирането на обжалваните разпореждания за преустановяване не отговаря на нормативните изисквания.

4)      Заключение

102. Ето защо жалбата на Унгария е основателна.

VI.    По производството пред Общия съд

103. Ако жалбата е основателна, на основание член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз Съдът отменя решението на Общия съд и може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това.

104. Поради факта че мотивирането на разпорежданията за преустановяване е незаконосъобразно, обжалваното решение следва да бъде отменено и спорните решения да се отменят, доколкото са приети като разпореждания за преустановяване.

105. Действително досега Съдът е отменял и изчерпили действието си правни актове(30). Дори изчерпилите действието си актове да нямат повече правни последици, строго погледнато, е трудно да си представим, че те ще бъдат отменени. Всъщност в подобни хипотези остава единствено обявяването на недействителност. Ето защо, ако, както в настоящия случай, интересът от отмяна е запазен, предлагам да се приеме, че актовете са отменени.

VII. По съдебните разноски

106. Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски. По силата на член 138, параграф 1 от този правилник, който съгласно член 184, параграф 1 е приложим към производството по обжалване, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е загубила делото, тя следва да се осъди да заплати съдебните разноски.

107. Съгласно член 184, параграф 1 във връзка с член 140, параграф 1 Полша, като встъпила страна в производството по обжалване, понася направените от нея съдебни разноски.

VIII. Заключение

108. С оглед на всичко изложено предлагам на Съда да се произнесе, както следва:

„1.      Отменя решение на Общия съд от 25 април 2018 г., Унгария/Комисия (T‑554/15 и T‑555/15).

2.      Обявява Решение C(2015) 4805 окончателен и Решение C(2015) 4808 окончателен за недействителни, доколкото са били приети разпореждания за преустановяване.

3.      Европейската комисия понася съдебните разноски.

4.      Република Полша понася направените от нея съдебни разноски“.


1      Език на оригиналния текст: немски.


2      Решение от 25 април 2018 г., Унгария/Комисия (T‑554/15 P и T‑555/15 P, EU:T:2018:220)


3      Vodafone Magyarország (C‑75/18), Tesco-Global Áruházak (C‑323/18), Комисия/Полша (C‑562/19 P) и Комисия/Унгария и Полша (C‑596/19 P). Вж. и заключенията ми по дело Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2019:492, т. 136 и сл.) и по дело Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2019:567, т. 128 и сл.).


4      Регламент на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО, изменен с Регламент (ЕС) № 734/2013 на Съвета от 22 юли 2013 г. (OB L 204, 2013 г., стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41).


      На 14 октомври 2015 г. Регламент № 659/1999 е отменен с Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ОВ L 248, 2015 г., стр. 9).


5      Понастоящем почти идентичен с член 13 от Регламент 2015/1589.


6      Решения на Комисията от 15 юли 2015 г. (държавна помощ SA.40018 (ex 2014/NN), C(2015) 4808 окончателен, и SA.41187 (2015/NN), C(2015) 4805 окончателен), OВ C 277, 2015 г., стр. 12 и 24.


7      „In that context, the Commission underlines that the steeply progressive character of the turnover fee is capable of having a significant impact on the competitive situation in the market“ (съображение 47, респ. съображение 56 от решенията на Комисията от 15 юли 2015 г.).


8      Решения на Комисията от 4 юли 2016 година (ЕС) 2016/1846 относно мярка SA.41187 (2015/C) (ex 2015/NN), приведена в действие от Унгария във връзка с приноса на предприятията от тютюневата промишленост към здравеопазването (нотифицирано под номер С(2016) 4049) (OB L 282, 2016 г., стр. 43), и (ЕС) 2016/1848 относно мярка SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN), приведена в действие от Унгария във връзка с изменението от 2014 г. на унгарската такса за инспекция на хранителната верига (нотифицирано под номер С(2016) 4056) (OB L 282, 2016 г., стр. 63).


9      От писменото изявление при встъпване на Полша, което в противоречие с член 132, параграф 2, буква а) от Процедурния правилник на Съда не съдържа искания, е видно, че Полша подкрепя основанията за обжалване на Унгария, а оттам и нейните искания.


10      Вж. решение от 4 април 2019 г., OZ/ЕИБ (C‑558/17, EU:C:2019:289, т. 33 и 34 и цитираната съдебна практика).


11      Вж. определение от 15 февруари 2012 г. Internationaler Hilfsfonds/Комисия (C‑208/11 P, непубликувано, EU:C:2012:76, т. 34 и цитираната съдебна практика), и заключението ми по дело HX/Съвет (C‑423/16 P, EU:C:2017:493, т. 48).


12      Решения от 7 юни 2007 г., Wunenburger/Комисия (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, т. 42), от 28 май 2013 г. Abdulrahim/Съвет и Комисия (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, т. 61), и от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, т. 43).


13      Вж. определение от 11 октомври 2017 г., Унгария/Комисия (C‑204/17 P(R), непубликувано, EU:C:2017:751, т. 18).


14      Вж. решения от 14 февруари 1990 г. Франция/Комисия (C‑301/87, EU:C:1990:67, т. 23), и от 3 юли 2001 г., Комисия/Белгия (C‑378/98, EU:C:2001:370, т. 24), както и заключенията на генералния адвокат Wahl по дело Комисия/Германия (C‑527/12, EU:C:2014:90, т. 25) и на генералния адвокат Stix-Hackl по дело Италия/Комисия (C‑400/99, EU:C:2001:191, т. 64).


15      Вж. решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, т. 48 и цитираната съдебна практика).


16      Определение от 11 октомври 2017 г., Унгария/Комисия (C‑204/17 P(R), непубликувано, EU:C:2017:751, т. 18).


17      Вж. в това отношение точка 46 от обжалваното решение.


18      Решение от 21 ноември 2013 г., Deutsche Lufthansa (C‑284/12, EU:C:2013:755, т. 41 и 42).


19      Вж. решения от 6 октомври 2009 г., GlaxoSmithKline Services/Комисия (C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P и C‑519/06 P, EU:C:2009:610, т. 23 и цитираната съдебна практика), и от 21 декември 2011 г., Iride/Комисия (C‑329/09 P, непубликувано, EU:C:2011:859, т. 50).


20      Вж. решение от 17 юни 1999 г., Белгия/Комисия (C‑75/97, EU:C:1999:311, т. 74 и цитираната съдебна практика).


21      Решение от 14 февруари 1990 г., Франция/Комисия (C‑301/87, EU:C:1990:67, т. 23), и заключения на генералния адвокат Mengozzi по дело Deutsche Lufthansa (C‑284/12, EU:C:2013:442, бележка под линия 56 в т. 33) и на генералния адвокат Stix-Hackl по дело Италия/Комисия (C‑400/99, EU:C:2001:191, т. 65).


22      Решения от 29 юни 2010 г., E и F (C‑550/09, EU:C:2010:382, т. 44), от 26 юни 2012 г., Полша/Комисия (C‑335/09, EU:C:2012:385, т. 48), от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 91), и от 30 май 2017 г., Safa Nicu Sepahan/Съвет (C‑45/15 P, EU:C:2017:402, т. 35).


23      Вж. решение от 9 октомври 2001 г., Италия/Комисия (C‑400/99, EU:C:2001:528, т. 60).


24      Вж. заключенията ми по дело Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2019:492, т. 163 и сл.) и по дело Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2019:567, т. 150 и сл.).


25      Вж. заключението на генералния адвокат Mengozzi по дело Deutsche Lufthansa (C‑284/12, EU:C:2013:442, т. 27).


26      Вж. доказателствата в бележка под линия 3.


27      Решение C(2015) 1520 от 12 март 2015 г. относно мярка SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) — Унгария — Данък „реклама“ (OВ C 136, 2015 г., стр. 7).


28      Вж. решение от 20 декември 2017 г., Испания/Съвет (C‑521/15, EU:C:2017:982, т. 89), и заключението ми по същото дело (EU:C:2017:420, т. 97 и цитираната съдебна практика).


29      Решение от 10 март 2016 г., HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, EU:C:2016:149, т. 16 и цитираната съдебна практика); специално относно правото в областта на държавните помощи, но и относно член 253 ЕО, решение от 21 юли 2011 г., Alcoa Trasformazioni/Комисия (C‑194/09 P, EU:C:2011:497, т. 96 и цитираната съдебна практика).


30      Вж. например решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, т. 2 и 3).