Language of document : ECLI:EU:C:2020:131

Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MACIEJ SZPUNAR

27 päivänä helmikuuta 2020 (1)

Asia C-754/18

Ryanair Designated Activity Company

vastaan

Országos Rendőr-főkapitányság

(Ennakkoratkaisupyyntö – Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapestin hallinto- ja työtuomioistuin, Unkari))

Ennakkoratkaisupyyntö – Unionin kansalaisuus – Direktiivi 2004/38/EY – 5, 10 ja 20 artikla – Kolmannen maan kansalaisen, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, oikeus tulla jäsenvaltion alueelle – Viisumivapaus – Perheenjäsenen oleskelukortti – Pysyvä oleskelukortti – Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus – 26 artikla – Liikenteenharjoittajien velvollisuus varmistua siitä, että matkustajilla on määräjäsenvaltion alueelle pääsemiseksi vaadittavat matkustusasiakirjat






I       Johdanto

1.        Unionin tuomioistuinta pyydetään jälleen lausumaan direktiivin 2004/38/EY(2)5 artiklan tulkinnasta. Nyt käsiteltävä asia on siinä mielessä erityinen, ettei ennakkoratkaisupyyntö liity siihen, että kansalliset viranomaiset ovat estäneet maahantulon jäsenvaltion alueelle, vaan se koskee lentoliikenteenharjoittajan ja kansallisten viranomaisten välistä riita-asiaa, jossa on kyse asianomaiselle liikenteenharjoittajalle määrätystä sakosta.

2.        Pääasia antaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden lausua yhtäältä kolmannen maan kansalaisen, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen ja jolla on direktiivin 2004/38 20 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu pysyvä oleskelukortti, oikeudesta tulla jäsenvaltion alueelle ja toisaalta lentoliikenteenharjoittajan velvollisuudesta varmistua Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen(3) 26 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti siitä, että kuljetetuilla henkilöillä on määräjäsenvaltion alueelle pääsemiseksi vaadittavat matkustusasiakirjat.

A       Asiaa koskevat oikeussäännöt

1.     Unionin oikeus

a)     Direktiivi 2004/38

3.        Direktiivin 2004/38 5 artiklan, jonka otsikko on ”Oikeus maahantuloon”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.      Jäsenvaltioiden on sallittava unionin kansalaisen, jolla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, ja hänen perheenjäsentensä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia ja joilla on voimassa oleva passi, tulo alueelleen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta matkustusasiakirjoihin kansallisilla rajoilla kohdistettavia tarkastuksia koskevien määräysten soveltamista.

Unionin kansalaiselta ei saa vaatia viisumia eikä muun vastaavan muodollisuuden noudattamista.

2.      Perheenjäseniltä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, saa vaatia ainoastaan viisumin asetuksen (EY) N:o 539/2001[(4)] tai soveltuvissa tapauksissa kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Tätä direktiiviä sovellettaessa ei sellaisilta perheenjäseniltä, joilla on 10 artiklassa tarkoitettu voimassa oleva oleskelukortti, saa vaatia viisumia.

– –”

4.        Saman direktiivin 10 artiklan, jonka otsikko on ”Oleskelukortin myöntäminen”, 1 kohdassa ja 2 kohdan a ja b alakohdassa säädetään seuraavaa:

”1.      Sellaisten unionin kansalaisen perheenjäsenten oleskeluoikeus, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, on osoitettava myöntämällä heille viimeistään kuuden kuukauden kuluttua hakemuksen jättämisestä asiakirja ’Unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukortti’. – –

2.      Oleskelukortin myöntämistä varten jäsenvaltioiden on vaadittava seuraavien asiakirjojen esittämistä:

a)      voimassa oleva passi;

b)      asiakirja, joka osoittaa perhesuhteen tai rekisteröidyn parisuhteen;

– –”

5.        Saman direktiivin 11 artiklan, jonka otsikko on ”Oleskelukortin voimassaolo”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Edellä 10 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu oleskelukortti on voimassa viisi vuotta sen myöntämisestä tai sen kesto vastaa unionin kansalaisen aiottua oleskelun kestoa, jos se on alle viisi vuotta.”

6.        Saman direktiivin 16 artiklan, jonka otsikko on ”Unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä sovellettava yleissääntö”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.      Unionin kansalaisilla, jotka ovat oleskelleet laillisesti vastaanottavan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun sen alueella. Tämä oikeus ei riipu III luvussa säädetyistä edellytyksistä.

2.      Edellä 1 kohdan säännöksiä sovelletaan myös perheenjäseniin, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia ja jotka ovat oleskelleet vastaanottavassa jäsenvaltiossa unionin kansalaisen kanssa laillisesti ja yhtäjaksoisesti viisi vuotta.”

7.        Saman direktiivin 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Pysyvän oleskeluoikeuden myöntäminen tietyille perheenjäsenille, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia”, säädetään seuraavaa:

”Unionin kansalaisen 12 artiklan 2 kohdassa ja 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuille perheenjäsenille, jotka täyttävät mainituissa kohdissa säädetyt edellytykset, on myönnettävä oikeus oleskella pysyvästi, kun he ovat oleskelleet vastaanottavassa jäsenvaltiossa laillisesti ja yhtäjaksoisesti viisi vuotta – –.”

8.        Direktiivin 20 artiklan, jonka otsikko on ”Perheenjäsenille, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, myönnettävä pysyvä oleskelukortti”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.      Jäsenvaltioiden on myönnettävä perheenjäsenille, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia ja joilla on oikeus pysyvään oleskeluun, pysyvä oleskelukortti kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen tekemisestä. Pysyvän oleskelukortin on oltava uusittavissa automaattisesti joka kymmenes vuosi.

2.      Pysyvää oleskelukorttia koskeva hakemus on tehtävä ennen oleskelukortin voimassaolon päättymistä. Pysyvän oleskelukortin hankkimista koskevan vaatimuksen laiminlyönnistä saatetaan määrätä asianomaiselle henkilölle seuraamuksia, joiden on oltava syrjimättömiä ja oikeasuhteisia.


b)     Schengenin yleissopimus

9.        Schengenin yleissopimuksen II osastoon, jonka otsikko on ”Tarkastusten poistaminen sisärajoilta ja henkilöiden liikkuvuus”, sisältyy muun muassa 6 luku, joka koskee kyseisen järjestelmän liitännäistoimenpiteitä. Tässä luvussa on vain yksi artikla, 26 artikla, jonka 1 kohdan b alakohdassa ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.      Jollei muuta johdu velvoitteista, jotka aiheutuvat Genevessä 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdystä pakolaisten oikeusasemaa koskevasta yleissopimuksesta,[(5)] sellaisena kuin se on muutettuna New Yorkissa 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyllä pöytäkirjalla [jäljempänä Geneven yleissopimus], sopimuspuolet sitoutuvat ottamaan kansalliseen lainsäädäntöönsä seuraavat määräykset:

– –

b)      Liikenteenharjoittajan on tehtävä kaikki tarvittavat toimet varmistuakseen siitä, että ilma- tai meriteitse kuljetetulla ulkomaalaisella on sopimuspuolten alueelle pääsemiseksi vaadittavat matkustusasiakirjat.

2.      Sopimuspuolet sitoutuvat, jollei muuta johdu velvoitteista, jotka aiheutuvat [Geneven yleissopimuksesta], ja perustuslakiansa noudattaen ottamaan käyttöön seuraamuksia sellaisia liikenteenharjoittajia kohtaan, jotka kuljettavat kolmannesta maasta ilma- tai meriteitse niiden alueelle ulkomaalaisia, joilla ei ole vaadittavia matkustusasiakirjoja.”

2.     Unkarin oikeus

10.      Sellaisten henkilöiden maahantulosta ja oleskelusta, joilla on oikeus liikkua ja oleskella vapaasti, 18.12.2006 annetun lain nro I/2007 (a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény),(6) sellaisena kuin sitä sovellettiin pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana, 3 §:n 2–4 momentissa säädetään seuraavaa:

”2.      Perheenjäsenellä, joka on kolmannen maan kansalainen ja joka tulee maahan [Euroopan talousalueen (ETA)] kansalaisen tai Unkarin kansalaisen mukana tai Unkarin alueella asuvan ETA-maan tai Unkarin kansalaisen luokse, on oikeus tulla Unkarin alueelle, jos hänellä on kymmenen edeltävän vuoden aikana annettu voimassa oleva matkustusasiakirja, jonka voimassaolo jatkuu vähintään kolme kuukautta suunnitellun lähtöpäivän jälkeen, sekä – jollei [unionin] välittömästi sovellettavasta säädöksestä tai kansainvälisestä yleissopimuksesta muuta johdu – voimassa oleva viisumi, joka oikeuttaa suunniteltuun, enintään 90 vuorokauden pituiseen oleskeluun 180 vuorokauden aikana (jäljempänä enintään 90 vuorokauden suunniteltu oleskelu).

3.      Oikeus tulla Unkarin alueelle perheenjäsenenä on myös jokaisella kolmannen maan kansalaisella, jolla on kymmenen edeltävän vuoden aikana annettu voimassa oleva matkustusasiakirja, jonka voimassaolo jatkuu vähintään kolme kuukautta suunnitellun lähtöpäivän jälkeen, sekä – jollei [unionin] välittömästi sovellettavasta säädöksestä tai kansainvälisestä yleissopimuksesta muuta johdu – voimassa oleva viisumi, joka oikeuttaa enintään 90 vuorokauden suunniteltuun oleskeluun.

– –

4.      Edellä 2 ja 3 momentissa tarkoitetut henkilöt voivat tulla Unkarin alueelle ilman viisumia, jos heillä on tässä laissa säädetyn oleskeluoikeuden osoittava asiakirja tai ETA-sopimuksen sopijapuolena olevan valtion kolmannen maan kansalaiselle myöntämä ETA-kansalaisen perheenjäsenen oleskelukortti.”

11.      Kolmansien maiden kansalaisten maahantulosta ja oleskelusta 18.12.2006 annetun lain nro II/2007 (a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény),(7) sellaisena kuin sitä sovellettiin pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana, 69 §:n 1 ja 5 momentissa säädetään seuraavaa:

”1.      Liikenteenharjoittajan, joka kuljettaa kolmannen maan kansalaista Unkarin alueelle ilma- tai vesiteitse tai säännöllisellä reitillä maanteitse tai joka kuljettaa kolmannen maan kansalaisen Unkarin alueen kautta toiseen määrämaahan, on ennen kuljetusta varmistettava, että kyseisellä kolmannen maan kansalaisella on maahantuloa tai kauttakulkua varten voimassa oleva matkustusasiakirja ja tarvittaessa voimassa oleva viisumi, joka oikeuttaa enintään 90 päivän pituiseen oleskeluun.

– –

5.      Jokaiselle liikenteenharjoittajalle, joka ei täytä 1 momentissa säädettyä velvoitetta, määrätään hallinnollinen seuraamusmaksu, jonka suuruus määritetään erityislainsäädännössä.

– –”

II     Pääasian tosiseikat, ennakkoratkaisukysymykset ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa

12.      Pääasian tosiseikasto, sellaisena kuin se ilmenee ennakkoratkaisupyynnöstä, voidaan tiivistää seuraavasti:

13.      Lentokenttäpoliisi tarkasti 9.10.2017 Liszt Ferenc -lentoasemalla (Budapest, Unkari) Ryanar DAC:n liikennöimällä lennolla Lontoosta saapuvat matkustajat. Tässä yhteydessä lentokenttäpoliisi havaitsi, että eräällä matkustajana olleella Ukrainan kansalaisella ei ollut viisumia, mutta hänellä oli kuitenkin muu kuin biometrinen passi, jossa oli Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin Yhdistyneen kuningaskunnan direktiivin 2004/38 10 artiklan nojalla myöntämä, sittemmin mitätöity unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukortti sekä niin ikään Yhdistyneen kuningaskunnan saman direktiivin 20 artiklan nojalla myöntämä voimassa oleva oleskelukortti.

14.      Lentokenttäpoliisi epäsi kyseiseltä Unkarin kansalaiselta pääsyn Unkariin ja toimitti hänet takaisin Lontooseen sillä perusteella, että tällä ei ollut hallussaan kaikkia Unkarin alueelle pääsyn edellyttämiä matkustusasiakirjoja. Lisäksi lentokenttäpoliisi katsoi, ettei Ryanair ollut lentoliikenteen harjoittajana toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä varmistuakseen siitä, että asianomaisella matkustajalla oli vaaditut matkustusasiakirjat, ja päätti siten määrätä Ryanairille 3 000 euron suuruisen hallinnollisen seuraamusmaksun Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan rikkomisesta.

15.      Ryanair valitti kyseisestä päätöksestä Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságiin (Budapestin hallinto- ja työtuomioistuin, Unkari).

16.      Ryanair katsoi valituksessaan, että pääasiassa kyseessä olevalla kansalaisella oli direktiivin 2004/38 5 artiklan nojalla oikeus tulla Unkarin alueelle ilman viisumia, koska hänellä oli Yhdistyneen kuningaskunnan saman direktiivin 20 artiklan nojalla myöntämä pysyvä oleskelukortti. Ryanair väittää ensinnäkin, että vaikka kolmannen maan kansalainen voidaan edellä mainitun direktiivin 5 artiklan nojalla vapauttaa velvollisuudesta hankkia viisumi vain, jos tällä on saman direktiivin 10 artiklassa tarkoitettu unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukortti, ainoastaan sellaiselle henkilölle, joka on aiemmin saanut tällaisen oleskelukortin, voidaan myöhemmin myöntää pysyvä oleskelukortti. Ryanairin mukaan sovellettavien säännösten asiayhteyden tarkastelun perusteella voidaan näin ollen päätellä, että viisumivapaus käsittää myös tilanteen, jossa kolmannen maan kansalaisella on direktiivin 2004/38 20 artiklan nojalla myönnetty pysyvä oleskelukortti. Ryanair väittää myös, että sen, että kolmannen maan kansalaisella on tällainen oleskelukortti, on itsessään katsottavan osoittavan, että kyseinen henkilö voidaan luokitella unionin kansalaisen perheenjäseneksi. Lisäksi Ryanair katsoo, että lentoliikenteen harjoittajalla ei missään tapauksessa ole oikeutta tehdä täydentäviä selvityksiä asianomaisen henkilön ja unionin kansalaisen välisestä perhesuhteesta, eikä sille näin ollen voida määrätä seuraamusta siitä, ettei se ole tehnyt näin.

17.      Országos Rendőr-főkapitányság (Unkarin poliisi) puolestaan väittää, että direktiivin 2004/38 5 artiklaa on tulkittava kirjaimellisesti, minkä takia on katsottava, että ainoastaan se, että kolmannen maan kansalaisella on unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukortti, jonka otsikko jo osoittaa perhesiteen unionin kansalaiseen, vapauttaa tämän velvollisuudesta hankkia viisumi päästäkseen jäsenvaltioiden alueelle. Näin ollen sen, että henkilöllä on pysyvä oleskelukortti, josta ei säädetä edellä mainitun direktiivin 10 artiklassa ja jonka otsikkoon ei sisälly samaa täsmennystä, ei voida katsoa vapauttavan haltijaansa tällaisesta velvollisuudesta etenkään siinä tapauksessa, että oleskelukortin on myöntänyt jäsenvaltio, joka Yhdistyneen kuningaskunnan tavoin ei kuulu Schengen-alueeseen.

18.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin perustelee käsiteltävää ennakkoratkaisupyyntöä ensinnäkin sillä, ettei se ole varma, onko direktiivin 2004/38 5 artiklan 2 kohtaa tulkittava kirjaimellisesti vai onko kyseisen kohdan sanamuotoa tulkittava kulloisenkin asiayhteyden valossa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa tässä yhteydessä erityisesti, että edellä mainitussa direktiivissä pidetään pysyvää oleskeluoikeutta ”vahvistettuna” oikeutena, joka myönnetään sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä ja joilla on jo ollut oikeus oleskella jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti vähintään viiden vuoden ajan.

19.      Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selventämään direktiivin 2004/38 5 artiklassa säädetyn viisumivapauden ulottuvuutta. Tarkemmin sanottuna ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko kyseistä vapautta tulkittava siten, että se koskee unionin kansalaisia ja heidän perheenjäseniään riippumatta siitä, mikä jäsenvaltio oleskelukortin on myöntänyt, vai onko se päinvastoin ymmärrettävä niin, että se koskee ainoastaan sellaisia henkilöitä, joilla on Schengen-alueeseen kuuluvan jäsenvaltion myöntämä oleskelukortti. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa tässä yhteydessä, että direktiivin 2004/38 ja Schengen-alueeseen sovellettavien sääntöjen välinen yhteys on ratkaiseva esillä olevassa asiassa, koska asianomaisen henkilön asiakirjat ovat Yhdistyneen kuningaskunnan myöntämiä ja nämä asiakirjat johtivat seuraamusmaksun määräämiseen Ryanairille.

20.      Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että jos direktiivin 2004/38 5 artiklaa on tulkittava siten, että siinä säädetty viisumivapaus koskee myös sellaisia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on Schengen-alueeseen kuulumattoman jäsenvaltion myöntämä pysyvä oleskelukortti, on ratkaistava, riittääkö tällaisen oleskelukortin hallussapito osoittamaan, että sen haltijalla on oikeus tulla ilman viisumia toisen jäsenvaltion alueelle, vai onko asianomaisen henkilön lisäksi esitettävä täydentävät asiakirjat, jotka osoittavat perhesiteen unionin kansalaiseen (esimerkiksi ”perhekirja”). Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tähän kysymykseen vastaaminen edellyttää lisäksi direktiivissä 2004/38 säädettyjen maahantulo-oikeuden ja oleskeluoikeuden välisen suhteen täsmentämistä, kun otetaan huomioon, että oleskeluoikeus voi pysyväksi tultuaan jatkua senkin jälkeen, kun kolmannen maan kansalaisen ja unionin kansalaisen välinen perheside on lakannut.

21.      Neljänneksi ja viimeiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmaisee epäilyksensä sen suhteen, onko lentoliikenteen harjoittajilla velvollisuus tarkastaa kolmansien maiden kansalaisten, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, matkustusasiakirjoja näiden matkustaessa jäsenvaltiosta toiseen. Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee yhtäältä, käsittävätkö ”matkustusasiakirjat”, jotka lentoliikenteenharjoittajien on tarkastettava Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan mukaisesti, ainoastaan asiakirjat, jotka osoittavat asianomaisen henkilön maahantulo-oikeuden (passi, oleskelukortti ja tarvittaessa viisumi), vai kattavatko ne myös asiakirjat, jotka osoittavat perhesiteen unionin kansalaiseen. Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, mitä seuraamuksia lentoliikenteenharjoittajalle on määrättävä, jos se laiminlyö kyseisessä määräyksessä asetetut velvoitteensa.

22.      Tässä tilanteessa Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság päätti 21.11.2018 tekemällään välipäätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 3.12.2018, lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1)      Onko – – direktiivin 2004/38 5 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että tätä direktiiviä sovellettaessa perheenjäseneltä, jolla on joko direktiivin 10 artiklassa tarkoitettu voimassa oleva oleskelukortti tai sen 20 artiklassa tarkoitettu pysyvä oleskelukortti, ei edellytetä viisumia tämän saapuessa maahan jäsenvaltion alueelle?

2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko direktiivin 2004/38 5 artiklan 2 kohtaa tulkittava samalla tavalla siinä tapauksessa, että unionin kansalaisen perheenjäsen, jolla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta, on saanut pysyvän oleskeluoikeuden Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja että Yhdistynyt kuningaskunta on myöntänyt hänelle pysyvän oleskelukortin? Eli että Yhdistyneen kuningaskunnan myöntämä, direktiivin 20 artiklassa tarkoitettu pysyvä oleskelukortti vapauttaa sen haltijan viisumivelvollisuudesta siitä riippumatta, että Yhdistynyt kuningaskunta ei kuulu direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun – – [asetuksen N:o 539/2001] eikä – – asetuksen (EU) 2016/399[(8)] soveltamisalaan?

3)      Jos ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko direktiivin 2004/38 20 artiklan mukaisesti myönnetyn oleskelukortin hallinta sellaisenaan katsottava riittäväksi todisteeksi siitä, että kortin haltija on unionin kansalaisen perheenjäsen, ja että se antaa tälle – perheenjäsenenä – ilman minkäänlaista lisätutkimusta ja muuta asiakirjanäyttöä oikeuden tulla maahan jonkin toisen jäsenvaltion alueelle ja vapauttaa tämän direktiivin 5 artiklan 2 kohdan nojalla viisumivelvollisuudesta?

4)      Jos unionin tuomioistuin vastaa kolmanteen kysymykseen kieltävästi, onko Schengenin [yleissopimuksen] 26 artiklan 1 kohdan b alakohtaa ja 2 kohtaa tulkittava siten, että lentoliikenteen harjoittaja on velvollinen matkustusasiakirjojen tarkastamisen lisäksi tarkastamaan, onko matkustaja, joka pyrkii matkustamaan direktiivin 2004/38 20 artiklassa tarkoitetulla pysyvällä oleskelukortilla maahantulohetkellä todellisuudessa yhä unionin kansalaisen perheenjäsen?

5)      Jos unionin tuomioistuin vastaa neljänteen kysymykseen myöntävästi,

i)      onko lentoliikenteen harjoittaja siinä tapauksessa, ettei se kykene varmistumaan siitä, onko direktiivin 2004/38 20 artiklassa tarkoitetulla pysyvällä oleskelukortilla matkustava henkilö maahantulohetkellä todellisuudessa unionin kansalaisen perheenjäsen, velvollinen epäämään tältä pääsyn lentokoneeseen ja kieltäytymään kuljettamasta tätä toiseen jäsenvaltioon?

ii)      voidaanko siinä tapauksessa, että lentoliikenteen harjoittaja laiminlyö kyseisen seikan tarkastamisen tai ettei se kieltäydy kuljettamasta matkustajaa, joka ei kykene osoittamaan asemaansa perheenjäsenenä – vaikka hänellä onkin pysyvä oleskelukortti – lentoliikenteen harjoittajalle tästä syystä määrätä sakko Schengenin [yleissopimuksen] 26 artiklan 2 kohdan perusteella?”

23.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Unkarin, Tšekin ja Kreikan hallitukset sekä Euroopan komissio. Suullisia huomautuksia esitettiin 3.12.2019 pidetyssä istunnossa Ryanairin, Unkarin hallituksen ja komission nimissä.

III  Asian tarkastelu

24.      Pääasiassa esillä olevassa tilanteessa lentoliikenteenharjoittajalle on määrätty seuraamuksia, koska se on väitetysti laiminlyönyt Schengenin yleissopimuksen 26 artiklassa ja sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä asetetut velvollisuutensa kuljettaessaan kolmannen maan kansalaisen, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, määräjäsenvaltioon. Kyseisellä matkustajalla oli mukanaan passi sekä voimassa oleva pysyvä oleskelukortti, jonka Schengen-alueeseen kuulumattoman jäsenvaltion viranomaiset olivat myöntäneet direktiivin 2004/38 nojalla.

25.      Käsiteltävässä asiassa esillä oleva oikeudellinen ongelma koskee ennen kaikkea sen velvollisuuden ulottuvuutta, joka on asetettu kolmannen maan kansalaisia jäsenvaltioiden alueelle kuljettaville lentoliikenteenharjoittajille varmistua siitä, että kyseisillä henkilöillä on määräjäsenvaltion ”alueelle pääsemiseksi vaadittavat matkustusasiakirjat”. Kyseistä liikenteenharjoittajan velvollisuutta koskeva perustavanlaatuinen kysymys on tässä yhteydessä se, mitkä asiakirjat tarkalleen ottaen vaaditaan, jotta sellaiset kolmannen maan kansalaiset, jotka ovat unionin kansalaisten perheenjäseniä, voivat tulla jäsenvaltioiden alueelle.

26.      Käsiteltävässä asiassa esiin tuotujen ongelmien asiayhteyden ymmärtäminen suhteessa unionin oikeuteen edellyttää, että ensin palautetaan mieleen unionin kansalaisuuden ja Schengenin säännöstön keskinäinen suhde. Tätä varten esitän aluksi joitakin huomautuksia henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevan järjestelmän ja unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä liikkumisvapautta koskevien oikeuksien välisestä suhteesta. Tämän jälkeen tutkin, voidaanko kolmannen maan kansalainen, jolla on direktiivin 2004/38 20 artiklassa tarkoitettu jäsenvaltion myöntämä pysyvä oleskelukortti, vapauttaa velvollisuudesta hankkia määräjäsenvaltioon maahantuloviisumi sillä perusteella, että hän on unionin kansalaisen perheenjäsen. Lopuksi tarkastelen Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen liikenteenharjoittajan velvoitteiden ulottuvuutta.

A       Alustavat huomautukset unionin kansalaisuuden ja Schengenin säännöstön välisestä suhteesta

27.      Käsiteltävässä asiassa, joka koskee lentoliikenteenharjoittajan ja kansallisen viranomaisen välistä riita-asiaa, unionin tuomioistuimelle esitetyt kysymykset eivät koske matkustajaa, joka on laittomasti maahan tullut kolmannen maan kansalainen, vaan sellaista matkustajaa, joka on kolmannen maan kansalainen ja unionin kansalaisen perheenjäsen, joka matkusti jäsenvaltiosta toiseen ylittäen Schengen-alueen ulkorajan.

28.      On syytä huomauttaa, että Schengenin sopimus allekirjoitettiin vuonna 1985 tarkastusten poistamiseksi sisärajoilta ja että Schengenin säännöstöllä säännellään seikkoja, jotka liittyvät alueeseen, jolla ei ole sisärajoja mutta jolla on vahvat ulkorajat.(9) Vuonna 1992 käyttöönotettu unionin kansalaisuus, joka on nykyään jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema,(10) puolestaan laajensi jäsenvaltioiden kansalaisten ja heidän perheidensä aineellisia oikeuksia. Unionin kansalaisuutta koskevat säännöt sitovat siis kaikkia jäsenvaltioita riippumatta siitä, kuuluvatko ne Schengen-alueeseen. Palaan tähän seikkaan jäljempänä.(11)

29.      Tästä seuraa, että unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden soveltamisalaan kuuluviin henkilöihin kohdistuvissa tarkastuksissa on noudatettava direktiiviä 2004/38. Kyseisen direktiivin mukaan tiettyjä Schengenin säännöstön täytäntöönpanotoimenpiteitä, kuten viisumivelvollisuutta, ei lähtökohtaisesti sovelleta kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä.

30.      Jotta tässä ratkaisuehdotuksessa voitaisiin vastata tyhjentävästi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilyksiin, aion kuitenkin tarkastella yksityiskohtaisesti unionin kansalaisuuden ja Schengenin säännöstön välistä suhdetta.

31.      Aluksi on lyhyesti muistutettava, että yhteisen maahanmuuttopolitiikan yhteydessä sovellettava lainsäädäntö on tärkeää erottaa unionin kansalaisuutta ja henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevasta lainsäädännöstä.

1.     Unionin kansalaisuus suhteessa yhteiseen maahanmuuttopolitiikkaan: erilaisiin oikeudellisiin logiikkoihin perustuvat erilliset oikeudelliset säännöt

32.      Aivan aluksi on todettava, että unioni käyttää vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen alalla SEUT 4 artiklan 2 kohdan alakohdassa määrättyä jaettua toimivaltaa jäsenvaltioiden kanssa. Tämän toimivallan käyttämiseen liittyvät tavoitteet ja yksityiskohtaiset säännöt on täsmennetty EUT-sopimuksen kolmannen osan V jaksossa. SEUT 67 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unioni varmistaa sen, ettei henkilöitä tarkasteta sisärajoilla, sekä kehittää turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita sekä ulkorajavalvontaa koskevan yhteisen politiikan, joka perustuu jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen ja joka on oikeudenmukainen kolmansien maiden kansalaisia kohtaan.

33.      Kaikkia SEUT 79 artiklan 2 kohdassa, joka kattaa sekä laillisen että laittoman maahanmuuton, tarkoitettuja toimenpiteitä hyväksyttäessä sovelletaan siis tavallista lainsäätämisjärjestystä. Unionin toimivallan käyttämisellä on toissijaisuusvalvonnan jälkeen ensisijainen vaikutus tai etusija jäsenvaltioiden toimivaltaan nähden. Jäsenvaltiot menettävät siten oman toimivaltansa siltä osin kuin unioni toteuttaa toimenpiteitä. Koska maahanmuuttoasioissa unionin toimivalta on yhdenmukaistamistoimivaltaa, etusijan vaikutus vaihtelee unionin toimenpiteen täsmällisestä laajuuden ja intensiteetin mukaan.(12) Yhteiset säännöt annetaan siten direktiiveillä, jotka jäsenvaltiot ovat velvollisia panemaan täytäntöön,(13) mutta jäsenvaltiot voivat antaa lainsäädäntöä kysymyksistä, joita nämä direktiivit eivät kata, ja niillä on myös mahdollisuus poiketa yhteisistä säännöistä siltä osin, kuin tämä direktiiveissä sallitaan.(14) Jäsenvaltioilla on siten lähtökohtaisesti edelleen toimivaltaa maahanmuuttolainsäädännön alalla.

34.      Jos käsillä on sitä vastoin käsiteltävässä asiassa esillä olevan kaltainen tilanne, jossa kyse on unionin oikeuteen perustuvasta oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti, jäsenvaltioiden harkintavallalla maahanmuuttoasioissa ei saa rajoittaa unionin kansalaisuutta tai vapaata liikkuvuutta koskevien säännösten soveltamista,(15) vaikka nämä säännökset koskevat sekä unionin kansalaisen tilannetta että hänen sellaisen perheenjäsenensä tilannetta, joka on kolmannen maan kansalainen. Tässä yhteydessä on mielestäni tärkeää muistuttaa, että kolmansien maiden kansalaisille yhteisestä maahanmuuttopolitiikasta annettujen direktiivien yhteydessä myönnetty oikeudellinen asema sekä unionin kansalaisten ja kolmansien maiden kansalaisten, jotka ovat edellisten perheenjäseniä, asemat ovat erilaiset ja perustuvat erilaisiin oikeudellisiin logiikkoihin.

2.     Henkilöiden liikkumista rajojen yli ja viisumien myöntämistä koskevia sääntöjä sovelletaan rajoittamatta unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen

35.      SEUT 77 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista toimenpiteistä, jotka koskevat muun muassa rajavalvontaa, viisumeita ja muita lyhytaikaisia oleskelulupia koskevaa yhteistä politiikkaa sekä kolmansien maiden kansalaisten matkustamisvapautta, säädetään tavanomaista lainsäätämisjärjestystä noudattaen.(16)

36.      SEUT 77 artiklan 3 kohdassa kuitenkin määrätään, että jos osoittautuu, että unionin toimintaa tarvitaan ”helpottamaan mahdollisuutta käyttää 20 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettua [unionin kansalaisten] oikeutta [liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella]”, ”passeja, henkilötodistuksia, oleskelulupia tai muita niihin rinnastettavia asiakirjoja” koskevia säännöksiä annettaessa noudatetaan erityistä lainsäätämisjärjestystä. Näin ollen SEUT 77 artiklan 3 kohtaa ja sen nojalla säädettyjä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on helpottaa liikkumis- ja oleskeluvapauden käyttämistä, on tulkittava unionin maahanmuuttopolitiikan tavoitteiden sijasta unionin kansalaisuutta koskevien tavoitteiden valossa, kuten ilmenee erityisesti kyseisessä määräyksessä tehdystä viittauksesta SEUT 20 artiklan 2 kohdan a alakohtaan.(17)

37.      Paitsi Schengenin säännöstön johdanto-osan perustelukappaleista myös sen merkityksellisistä määräyksistä ilmenee lisäksi, että jäsenvaltioiden ulkorajojen ja sisärajojen ylittämistä koskevia toimenpiteitä sovelletaan rajoittamatta sellaisten henkilöiden oikeuksia, joilla on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen unionin oikeuden nojalla.

38.      Schengenin rajasäännöstön johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan ensinnäkin liikkumista unionin sisä- ja ulkorajojen yli koskevasta oikeudellisesta järjestelmästä, että ”henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevat yhteiset säännöt eivät aseta kyseenalaiseksi niitä vapaata liikkuvuutta koskevia oikeuksia eikä vaikuta niihin oikeuksiin, jotka kuuluvat unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen”.(18) Yhtäältä Schengenin rajasäännöstön 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala” säädetään, että kyseistä säännöstöä sovelletaan ”kaikkiin jäsenvaltioiden sisä- tai ulkorajat ylittäviin henkilöihin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [esimerkiksi] unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden oikeuksia”,(19) ja toisaalta saman säännöstön 8 artiklan, jonka otsikko on ”Henkilöiden rajatarkastukset”, 6 kohdassa säädetään, että ”unionin lainsäädännön mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvat henkilöt on tarkastettava direktiivin [2004/38] mukaisesti”.(20)

39.      Seuraavaksi on syytä huomauttaa sellaiseen oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään kolme kuukautta kuuden kuukauden jakson aikana, tarvittavien viisumien myöntämismenettelyjä ja -edellytyksiä koskevien sääntöjen osalta, että asetuksen (EY) N:o 810/2009 (21) 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti kyseistä asetusta sovelletaan ”kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin, joilla on – – asetuksen [N:o 539/2001] mukaisesti oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, tämän kuitenkaan rajoittamatta esimerkiksi oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen sellaisten kolmansien maiden kansalaisten osalta, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä”.(22)

40.      Lisäksi asetuksen N:o 539/2001(23) 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kyseisen asetuksen liitteessä I(24) olevassa luettelossa mainittujen kolmansien maiden kansalaisilla on oltava viisumi ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat. Vaikka direktiivin 2004/38 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti perheenjäseniltä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, ”saa vaatia ainoastaan viisumin” asetuksen N:o 539/2001 tai soveltuvissa tapauksissa kansallisen lainsäädännön(25) mukaisesti, samassa kohdassa säädetään, että ”sellaisilta perheenjäseniltä, joilla on [tämän direktiivin] 10 artiklassa tarkoitettu voimassa oleva oleskelukortti, [ei] saa vaatia viisumia”.

41.      Unkarin hallitus katsoo, että asian tarkastelu on aloitettava neljännestä ja viidennestä ennakkoratkaisukysymyksestä. Edellä esitetyn perusteella olen kuitenkin sitä mieltä, että ennakkoratkaisukysymykset on syytä käsitellä siinä järjestyksessä kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ne esittänyt.

B       Direktiivin 2004/38 5 artiklan 2 kohdan tulkinta (ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys)

42.      Ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2004/38 5 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä kolmansien maiden kansalaisille, joilla on kyseisen direktiivin 10 artiklassa tarkoitettu oleskelukortti,(26) säädettyä vapautusta maahantuloviisumista sovelletaan myös sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, joilla on kyseisen direktiivin 20 artiklassa tarkoitettu pysyvä oleskelukortti, jonka on myöntänyt Schengen-alueeseen kuulumaton jäsenvaltio.

43.       Aluksi on todettava, että Tšekin ja Kreikan hallitukset sekä komissio väittävät Ryanairin tavoin, että direktiivin 2004/38 5 artiklan 2 kohtaa on tulkittava tämän säännöksen asiayhteyden sekä kyseisen direktiivin tavoitteiden valossa. Unkarin hallitus on eri mieltä. Unkarin tulkinnan mukaan kyseisen säännöksen sanamuodosta seuraa, että ainoastaan yli kolmen kuukauden oleskeluun oikeuttava oleskelukortti vapauttaa kolmannen maan kansalaiset velvollisuudesta hankkia viisumi näiden käyttäessä oikeuttaan tulla muun kuin kyseisen oleskelukortin myöntäneen vastaanottavan jäsenvaltion alueelle, ei kyseisen direktiivin 20 artiklan nojalla myönnetty pysyvä oleskelukortti.

44.      Ensinnäkin on muistutettava, että unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on,(27) sekä erityisesti tämän lainsäädännön syntyhistoria.(28) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin varsinaista normatiivista osaa ei voida erottaa sen perusteluista, joten direktiiviä on tulkittava ottamalla tarvittaessa huomioon sen antamiseen johtaneet syyt.(29) Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että kun otetaan huomioon direktiivin 2004/38 asiayhteys ja päämäärät, sen säännöksiä ei voida tulkita suppeasti, eikä niiltä missään tapauksessa pidä viedä niiden tehokasta vaikutusta.(30)

45.      Mielestäni Unkarin hallituksen esittämän kaltainen tulkinta on kuitenkin direktiivin 2004/38 tehokkaan vaikutuksen ja päämäärän sekä sen 5 artiklan 2 kohdan systematiikan ja hengen vastainen. Näin ollen tätä säännöstä on tulkittava sen asiayhteyden ja syntyhistorian sekä direktiivin 2004/38 päämäärän perusteella.

1.     Systemaattinen tulkinta

46.      On syytä todeta, että direktiivin 2004/38 tarkoitus on, kuten sen 1 artiklan a alakohdasta ilmenee, säätää edellytykset, jotka koskevat sitä, miten unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä voivat käyttää oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella.(31) Tätä tarkoitusta varten kyseisen direktiivin 4 et 5 artiklassa säädetyt oikeudet poistua maasta ja tulla maahan(32) määrittävät muiden tässä direktiivissä tarkoitettujen oikeuksien, kuten oleskeluoikeuden, käytön edellytykset tai sitä koskevat muodollisuudet.(33) Direktiivin 2004/38 5 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että ”jäsenvaltioiden on sallittava unionin kansalaisen – – ja hänen perheenjäsentensä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia ja joilla on voimassa oleva passi, tulo alueelleen”. Lisäksi saman direktiivin 5 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että ”tätä direktiiviä sovellettaessa ei sellaisilta perheenjäseniltä, joilla on 10 artiklassa tarkoitettu voimassa oleva oleskelukortti, saa vaatia viisumia”.(34)

47.      Direktiivin 2004/38 kokonaistilanteen perusteella tehty tulkinta tämän direktiivin 5 artiklan 2 kohdasta osoittaa, että asteittaisen järjestelmän mekanismin, jolla säännellään oikeutta oleskella vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja joka johtaa pysyvään oleskeluoikeuteen, soveltaminen alkaa, kun kyseisessä säännöksessä tarkoitetut maahantulon edellytykset täyttyvät.(35) Kyseinen järjestelmä sisältää erityyppisiä oleskeluoikeuksia, jotka edellyttävät unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsentensä eriasteista kotoutumista. Ensinnäkin on direktiivin 2004/38 6 artiklassa tarkoitettu oikeus oleskella enintään kolme kuukautta, jolle ei ole asetettu mitään muita edellytyksiä tai muodollisuuksia kuin se, että henkilöllä on voimassa oleva henkilökortti tai passi;(36) toiseksi on oikeus oleskella yli kolme kuukautta, jonka osalta on täytettävä kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset,(37) ja kolmanneksi on saman direktiivin 16 artiklassa tarkoitettu pysyvä oleskeluoikeus, joka koskee unionin kansalaisia ja heidän perheenjäseniään, jotka ovat oleskelleet vastaanottavan jäsenvaltion alueella laillisesti yhtäjaksoisesti viisi vuotta.

48.      Hallinnollisista muodollisuuksista on todettava, että kolmannen maan kansalaisille, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, annetaan asiakirja, jolla osoitetaan, millä perusteella he oleskelevat vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Direktiivin 2004/38 10 artiklan mukaan yli kolmen kuukauden oleskeluoikeus osoitetaan myöntämällä oleskelukortti, joka on voimassa yli kolme kuukautta. Tällainen oleskelukortti myönnetään tämän direktiivin 10 artiklan 2 kohdassa lueteltujen asiakirjojen tarkastamisen jälkeen, ja se on voimassa enintään viisi vuotta sen myöntämispäivästä lukien.(38) Tämän ajanjakson päätyttyä jäsenvaltioiden on edellä mainitun direktiivin 20 artiklan 1 kohdan mukaisesti oleskelun pysyvyyden osoittamiseksi ”myönnettävä perheenjäsenille, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia – – pysyvä oleskelukortti”, jonka on oltava uusittavissa automaattisesti joka kymmenes vuosi.

49.      Yhteenvetona voidaan todeta, että direktiivin 2004/38 16 artiklan 2 kohdan nojalla kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, eivät voi saada pysyvää oleskeluoikeutta, mikäli eivät ole oleskelleet laillisesti vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhtäjaksoisesti viisi vuotta.(39) Samalla tämän direktiivin 20 artiklan 1 kohdasta seuraa, että pysyvä oleskelukortti voidaan myöntää vain sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen ja jolla on aiemmin ollut yli kolmen kuukauden oleskeluun oikeuttava oleskelukortti.

50.      Tästä seuraa, kuten komissio korosti istunnossa vastatessaan unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen, että yli kolmen kuukauden oleskeluun oikeuttavaa oleskelukorttia ja pysyvää oleskelukorttia ei voida myöntää rinnakkain, koska nämä kortit osoittavat erilaisen oleskeluoikeuden, eli sen, onko unionin kansalaisten perheenjäsenillä vastaanottavan jäsenvaltion alueella oikeus yli kolmen kuukauden oleskeluun (III luku) vai pysyvä oleskeluoikeus (IV luku). Tarkemmin sanottuna ainoa oleskelukortti, jonka vastaanottavan jäsenvaltion viranomaiset voivat myöntää kolmannen maan kansalaiselle, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen ja joka on jo täyttänyt direktiivin 2004/38 III luvun edellytykset yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on pysyvä oleskelukortti. Tätä tukee kyseisen direktiivin 20 artiklan 2 kohta, jossa säädetään, että pysyvää oleskelukorttia koskeva hakemus on tehtävä ennen oleskelukortin voimassaolon päättymistä ja että pysyvän oleskelukortin hankkimista koskevan vaatimuksen laiminlyönnistä saatetaan määrätä asianomaiselle henkilölle seuraamuksia, joiden on oltava syrjimättömiä ja oikeasuhteisia.

51.      Lisäksi pysyvä oleskeluoikeus antaa enemmän oikeuksia kuin sitä edeltänyt oleskeluoikeus. Sen lisäksi, että ensin mainitun oikeuden osoittava pysyvä oleskelukortti on voimassa kymmenen vuotta (direktiivin 2004/38 20 artiklan 1 kohta), kolmannen maan kansalaisilta, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, ei vaadita kyseisen direktiivin III luvussa säädettyjen edellytysten täyttämistä. Näin ollen näistä henkilöistä voisi aiheutua rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmälle ilman, että heidät voidaan karkottaa kyseisen jäsenvaltion alueelta (edellä mainitun direktiivin 16 artiklan 1 kohta). Kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleesta ilmenee, jotta jo saadusta oikeudesta pysyvään oleskeluun voisi tulla todellinen keino kotoutua [vastaanottavan jäsenvaltion] yhteiskuntaan, siihen ei olisi kohdistuttava mitään ehtoja.(40) Lisäksi kun oikeus pysyvään oleskeluun on saatu, se voidaan menettää ainoastaan olemalla vastaanottavan jäsenvaltion alueelta poissa yhtäjaksoisesti yli kaksi vuotta (direktiivin 2004/38 16 artiklan 4 kohta). On myös niin, että kolmannen maan kansalaisia, jotka ovat pysyvän oleskeluoikeuden saaneen unionin kansalaisen perheenjäseniä, on ”kohdeltava [vastaanottavan] jäsenvaltion kansalaisten kanssa tasavertaisesti perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla” (kyseisen direktiivin 24 artikla).(41)

52.      Näin ollen olisi paradoksaalista, että pysyvän oleskeluoikeuden saaminen, joka antaa sen saajille yli kolmen kuukauden oleskeluoikeutta laajemmat oikeudet ja joka siten osoittaa asianomaisten henkilöiden syvemmän kotoutumisen vastaanottavaan jäsenvaltioon, voisi johtaa maahantuloedellytysten tiukentumiseen muissa jäsenvaltioissa.

53.      Tästä seuraa, että kun direktiivin 2004/38 5 artiklan 2 kohtaa tarkastellaan asiayhteydessään, sitä on tulkittava siten, että siinä säädettyä viisumivapautusta sovelletaan paitsi kyseisen direktiivin 10 artiklassa tarkoitetun yli kolmen kuukauden oleskeluun oikeuttavan oleskelukortin haltijaan myös kyseisen direktiivin 20 artiklassa tarkoitetun pysyvän oleskelukortin haltijaan.

2.     Teleologinen ja historiallinen tulkinta

54.      Direktiivin 2004/38 ja erityisesti sen 5 artiklan päämäärä sekä kyseisen säännöksen valmisteluasiakirjojen tarkastelu tukevat edellä esitettyä arviota.

55.      Direktiivin 2004/38 johdanto-osan ensimmäisestä, toisesta, kolmannesta ja neljännestä perustelukappaleesta ilmenee, että kyseisen direktiivin tavoitteena on ”helpottaa sen unionin kansalaisille SEUT 21 artiklan 1 kohdassa suoraan myönnetyn henkilökohtaisen perusoikeuden, joka on liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, käyttämistä ja että mainitulla direktiivillä on erityisesti tarkoitus tehostaa kyseistä oikeutta”.(42) Tämä tavoite liittyy kyseisessä direktiivissä säädettyyn asteittaiseen järjestelmään,(43) joka koskee oleskeluoikeutta vastaanottavassa jäsenvaltiossa.(44)

56.      Tämän säännöksen syntyhistoriasta on todettava, että komission alkuperäisessä ehdotuksessa(45) 6 artiklan 2 kohdassa ei erotettu toisistaan yli kolmen kuukauden oleskeluoikeuden tai pysyvän oleskeluoikeuden osoittavia asiakirjoja, vaan siinä viitattiin vain yleisesti ”jäsenvaltion [myöntämään] voimassa [olevaan oleskelulupaan]” ja todettiin, että tämä oleskelulupa ”vastaa viisumia”. Komissio selitti istunnossa, että lainsäädäntömenettelyn edetessä oli päästy yksimielisyyteen siitä, että oleskeluluvalla ei ollut samaa arvoa kuin viisumilla ja että ensin mainitulla vapautettiin kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, velvollisuudesta hankkia viimeksi mainittu. Euroopan parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselmassa otettiin huomioon tämä muutos, ja sen 8 artiklan 2 kohdan mukaan ”jonkin jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa vapauttaa henkilön velvollisuudesta hankkia viisumi”.(46)

57.      Sittemmin myös komission muutetussa ehdotuksessa(47) käytettiin ilmaisua ”oleskelulupa” eikä erotettu toisistaan eri oleskelukortteja sen perusteella, oliko kyseessä yli kolmen kuukauden oleskelu vai pysyvä oleskelu. Kyseisen säännöksen teksti ei kuitenkaan ollut yhteensopiva 10 artiklan ehdotetun sanamuodon kanssa, koska viimeksi mainitussa viitattiin ”unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukorttiin”. Tässä yhteydessä komissio toi esiin, että lainsäätäjä korvasi sittemmin ilmaisun ”oleskelukortti” ilmaisulla ”10 artiklassa tarkoitettu oleskelukortti” ainoana tarkoituksenaan varmistaa terminologinen johdonmukaisuus.(48) Unionin lainsäätäjä halusi näin täsmentää, että viisumipakosta vapauttaminen perustuu unionin oikeuteen ja erityisesti jonkin unionin jäsenvaltion direktiivin 2004/38 nojalla myöntämään oleskelukorttiin, ei muihin jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädäntönsä nojalla ulkomaalaisille myöntämiin asiakirjoihin.(49)

58.      Näin ollen vaikuttaa siltä, että lainsäätäjän tarkoituksena ei ollut jättää pysyvää oleskelukorttia sellaisten asiakirjojen ulkopuolelle, jotka osoittavat oleskeluoikeuden ja jotka vapauttavat henkilön velvollisuudesta hankkia viisumi. Tätä tulkintaa tukee direktiivin 2004/38 johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen sanamuoto, jossa ei tehdä eroa yli kolmen kuukauden oleskelukortin ja pysyvän oleskelukortin välillä. Kyseisessä perustelukappaleessa nimittäin todetaan, että ”jotta voidaan helpottaa sellaisten perheenjäsenten vapaata liikkuvuutta, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, olisi henkilöt, joilla jo on oleskelukortti, vapautettava viisumivaatimuksesta, jota tarkoitetaan [asetuksessa N:o 539/20011] tai soveltuvissa tapauksissa kansallisessa lainsäädännössä”.(50)

59.      Lisäksi on muistutettava, että kolmannen maan kansalaiset, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä ja joille on myönnetty joko yli kolmen kuukauden oleskeluoikeus tai pysyvä oleskeluoikeus, voivat tietyin edellytyksin säilyttää maahantulo- ja oleskeluoikeutensa yksinomaan henkilökohtaisten perusteiden nojalla,(51) ja tarkemmin sanottuna he voivat säilyttää oikeutensa tulla jäsenvaltion alueelle ilman viisumia esittämällä yli kolmen kuukauden oleskeluun oikeuttavan tai pysyvän oleskelukorttinsa.

60.      Tässä tilanteessa kolmannen maan kansalaiset, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, voivat hyödyntää viisumivapautta riippumatta siitä, onko heillä yli kolmen kuukauden oleskelukortti vai pysyvä oleskelukortti. Päinvastaisen väitteen hyväksyminen olisi vastoin direktiivin 2004/38 ja sen 5 artiklan 2 kohdan systemaattista, teleologista ja historiallista tulkintaa.

3.     Jäsenvaltio ei kuulu Schengen-alueeseen

61.      On muistutettava, että unionin lainsäätäjä on antanut direktiivin 2004/38 SEUT 18, SEUT 21, SEUT 46, SEUT 50 ja SEUT 59 artiklan nojalla. Nämä määräykset sitovat kaikkia jäsenvaltioita riippumatta siitä, kuuluvatko ne Schengen-alueeseen. Näin ollen kyseisissä määräyksissä tunnustetut oikeudet taataan kaikille unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen.

62.      Käsiteltävässä asiassa se, että Schengenin säännöstöä ei sovelleta pysyvän oleskelukortin myöntäneeseen jäsenvaltioon, eli Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, ei vaikuta millään tavalla direktiivin 2004/38 5 artiklan 2 kohdassa säädettyihin maahantuloedellytyksiin. Kyseisen säännöksen nojalla kolmannen maan kansalaisilta, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, saa vaatia ainoastaan viisumin asetuksen N:o 539/2001 tai soveltuvissa tapauksissa kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Kuten komissio korosti huomautuksissaan, tämä viittaus kansalliseen lainsäädäntöön koskee siis jäsenvaltioita, jotka eivät kuulu Schengen-alueeseen. Direktiiviä 2004/38 sovellettaessa kolmannen maan kansalaiset, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, vapautetaan kuitenkin tällaisesta velvollisuudesta, jos heillä on voimassa oleva yli kolmen kuukauden oleskelukortti tai voimassa oleva pysyvä oleskelukortti.

63.      Kuten olen jo todennut tämän ratkaisuehdotuksen 38 kohdassa, henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevat yhteiset säännöt eivät aseta kyseenalaiseksi niitä vapaata liikkuvuutta koskevia oikeuksia eivätkä vaikuta niihin vapaata liikkuvuutta koskeviin oikeuksiin, jotka kuuluvat unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen, mukaan lukien sellaisten jäsenvaltioiden kansalaiset, jotka eivät kuulu Schengen-alueeseen.

C       Pysyvän oleskelukortin todistusarvo (kolmas kysymys)

64.      Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 2004/38 20 artiklassa tarkoitetun pysyvän oleskelukortin hallussapito sellaisenaan osoitus siitä, että kyseisen kortin haltijalla on oikeus tulla jäsenvaltioon unionin kansalaisen perheenjäsenenä.

65.      Käsiteltävässä asiassa jäsenvaltio ei ole antanut kolmannen maan kansalaiselle, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, lupaa tulla alueelleen sillä perusteella, että kyseisellä kansalaisella ei ollut kaikkia matkustusasiakirjoja, joita pääsy kyseisen jäsenvaltion alueelle ilman viisumia edellyttää direktiivin 2004/38 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti, vaikka tällä kansalaisella oli sen jäsenvaltion kyseisen direktiivin 20 artiklan nojalla myöntämä voimassa oleva pysyvä oleskelukortti, jossa hän asuu.

66.      Mielestäni on tärkeää muistuttaa, että jäsenvaltion kansalaisten oikeus tulla toisen jäsenvaltion alueelle perussopimuksessa esitetyissä tarkoituksissa on suoraan perussopimuksella tai kulloisenkin tapauksen mukaan mainitun sopimuksen täytäntöön panemiseksi annetuilla säännöksillä annettu oikeus Näin ollen oleskeluluvan antamista jäsenvaltion kansalaiselle tai hänen perheenjäsenelleen direktiivin 2004/38 mukaisesti ei ole pidettävä oikeuksia luovana toimena vaan sellaisena jäsenvaltion toimena, jolla on tarkoitus todeta, millaisessa asemassa kyseinen kansalainen on unionin oikeussääntöjen perusteella.(52)

67.      Näin ollen voimassa olevan, yli kolmen kuukauden oleskeluun oikeuttavan tai pysyvän oleskelukortin esittäminen ”unionin kansalaisen perheenjäsenyyden” toteennäyttämiseksi(53) on hallinnollinen muodollisuus, jonka tavoite on, että kansalaiset viranomaiset toteavat oikeuden, joka johtuu suoraan kyseessä olevan henkilön asemasta.(54)

68.      Voidaan siis katsoa, että kun kolmannen maan kansalainen, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, täyttää direktiivissä 2004/38 tunnustetun pysyvän oleskeluoikeuden saamisen edellytykset, tämän direktiivin nojalla myönnetyn oleskelukortin perusteella voidaan todeta, että kyseisen kansalaisen oleskelu vastaanottavassa jäsenvaltiossa on laillista, ja jäsenvaltioiden on siten hyväksyttävä se. On todettava, ettei ennakkoratkaisupyynnöstä eikä käsiteltävän asian asiakirja-aineistosta mitenkään ilmene, että asianomaisen kansalaisen esittämä oleskelukortti ei ollut kyseisen direktiivin 20 artiklan mukainen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä kysymys nimittäin koskee ainoastaan pysyvän oleskelukortin todistusvoimaa jäsenvaltion alueelle tuloa varten.

69.      Näin ollen on katsottava, kuten komissio on aivan oikeutetusti korostanut, että edellä mainitut kaksi oleskelukorttia ovat virallisia asiakirjoja, joilla jäsenvaltion viranomainen osoittaa, että unionin kansalaisen perheenjäsenellä on direktiivin 2004/38 mukainen oleskeluoikeus. Se, että jäsenvaltion sallittaisiin kieltäytyä hyväksymästä pysyvää oleskelukorttia kyseenalaistamalla sen todistusvoiman, olisi siten vastoin viisumivaatimuksesta vapauttamisen tavoitetta, joka on kyseisen direktiivin johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen mukaan vapaan liikkuvuuden helpottaminen.

70.      Lisäksi siitä, että direktiivin 2004/38 5 artiklassa säädetään tyhjentävästi asiakirjoista, jotka jäsenvaltiot voivat vaatia unionin kansalaisilta ja heidän perheenjäseniltään salliakseen heille tulon alueelleen ilman viisumia (henkilökortti tai passi ja oleskelukortti), seuraa, että jäsenvaltioilla ei ole oikeutta vaatia muita asiakirjoja. Tässä yhteydessä se, että Unkarin viranomaisten sallittaisiin kieltäytyä hyväksymästä direktiivin 2004/38 perusteella myönnettyä oleskelukorttia, vastaisi sitä, että jäsenvaltion sallittaisiin kiertää oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen, ja siitä seuraisi, että muut jäsenvaltiot voisivat toimia samoin ja siten rikkoa direktiiviä yksipuolisesti.(55) Jäsenvaltioiden on siis tunnustettava sekä yli kolmen kuukauden oleskeluun oikeuttava oleskelukortti että pysyvä oleskelukortti, kun kyse on tulosta viisumitta niiden alueelle, paitsi jos näiden korttien aitoudesta ja niissä olevien tietojen paikkansapitävyydestä on epävarmuutta kyseessä olevaan yksittäistapaukseen liittyvien sellaisten konkreettisten seikkojen johdosta, joiden perusteella voidaan katsoa olevan kyse oikeuksien väärinkäytöstä tai petoksesta.(56)

71.      On vielä todettava, että pysyvän oleskeluluvan todistusvoimaa ei voida kyseenalaistaa sillä, että kolmannen maan kansalaisen, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen ja jolla on oleskeluoikeus, siviilisääty voi muuttua unionin kansalaisen kuoleman tai maastapoistumisen taikka avioeron, avioliiton mitättömäksi julistamisen tai rekisteröidyn parisuhteen päättymisen seurauksena. On korostettava, että vaikka siviilisääty muuttuu pysyvän oleskeluoikeuden hankkimisen jälkeen, kyseisen oleskeluoikeuden säilyttäminen yksinomaan henkilökohtaisten perusteiden nojalla ei enää edellytä direktiivin 2004/38 III luvussa, muun muassa 12 artiklan 2 kohdassa ja 13 artiklan 2 kohdassa, säädettyjen edellytysten täyttymistä.(57)

72.      Edellä esitetyn perusteella on selvää, että se, että henkilöllä on direktiivin 2004/38 20 artiklassa tarkoitettu pysyvä oleskelukortti, on sellaisenaan todiste siitä, että asianomaisella henkilöllä on oikeus tulla jäsenvaltioon unionin kansalaisen perheenjäsenenä.

D       Schengenin yleissopimuksen 26 artiklassa tarkoitetun lentoliikenteen harjoittajan velvollisuuden ulottuvuus (neljäs ja viides kysymys)

73.      Neljännellä ja viidennellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 1 kohdan b alakohtaa ja 2 kohtaa tulkittava siten, että lentoliikenteen harjoittajan velvollisuus varmistua siitä, että sen kuljettamilla kolmannen maan kansalaisilla, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä ja jotka siirtyvät jäsenvaltiosta toiseen, on hallussaan vaaditut matkustusasiakirjat, koskee asiakirjoja, jotka osoittavat kyseisten kansalaisten maahantulo-oikeuden, eli passi ja voimassa oleva oleskelukortti, vai tarkoittaako kyseinen velvollisuus sen varmistamista, että kyseisillä matkustajilla on viisumi tai muut asiakirjat, jotka näyttävät toteen heidän perhesiteensä unionin kansalaiseen.

74.      Jotta näihin kysymyksiin voidaan vastata, on mielestäni tärkeää täsmentää mainitussa määräyksessä tarkoitetun liikenteenharjoittajan velvoitteen yleistä sovellettavuutta.

75.      Tässä yhteydessä on syytä tehdä ero yhtäältä Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ja 2 kohdassa tarkoitettujen lentoliikenteen harjoittajien velvoitteiden Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 11 kohdassa tarkoitettujen ”rajatarkastusten” (58) välille ja toisaalta kyseisten liikenteenharjoittajien työntekijöiden, edustajien tai asiamiesten ja edellä mainitun säännöstön 2 artiklan 14 kohdassa tarkoitettujen ”rajavartijoiden”(59)välille.

76.      Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 1 kohdan b alakohdasta(60) nimittäin ilmenee, että lentoliikenteen harjoittajan on tarkastettava vaadittavien matkustusasiakirjojen asianmukaisuus lähtölentoasemalla ja että sille voidaan määrätä seuraamuksia, jos se jättää tämän tarkastuksen tekemättä. Kuten julkisasiamies Pitruzzella totesi hiljattain ratkaisuehdotuksessaan D. Z.,(61) ”vaikka unionin oikeudessa ja/tai kansallisessa oikeudessa on säädetty tällaisista velvoitteista ja seuraamuksista, se ei kuitenkaan tarkoita, että lentoliikenteen harjoittajien, jotka tarkastavat matkustajien matkustusasiakirjat ennen kuin ne ottavat nämä kuljetettavakseen lähtöjäsenvaltion lentoasemalla varmistaakseen, että heillä on määränpääjäsenvaltiossa maahantuloa varten vaaditut asiakirjat, olisi katsottava toimivan kyseisen jäsenvaltion ilmentymänä tai että näitä tarkastuksia voitaisiin pitää Schengenin rajasäännöstössä tarkoitettuina ’rajatarkastuksina’ tai että kyseisten liikenteenharjoittajien työntekijät, edustajat tai asiamiehet voitaisiin rinnastaa mainitussa säännöstössä tarkoitettuihin rajavartijoihin".(62)

77.      Näin ollen ”ei voida katsoa, että lentoyhtiöille tai niiden sellaisille virkailijoille, edustajille tai asiamiehille, jotka tarkastavat matkustusasiakirjojen asianmukaisuuden lähtöjäsenvaltion lentoasemalla, olisi uskottu rajavalvontatehtäviä”. Tästä seuraa, että ”tällaisilla toimijoilla ei – – ole valtuuksia evätä kolmannen maan kansalaisen oikeutta päästä määränpääjäsenvaltion alueelle tai myöntää hänelle sitä.(63)

78.      Lisäksi on mielestäni tärkeää täsmentää, että Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu lentoliikenteen harjoittajan velvollisuus on muodollinen velvoite. Lentoliikenteen harjoittaja ei siis ole velvollinen tarkastamaan esimerkiksi kyseisten asiakirjojen aitoutta, paitsi jos se toteaa, että asiakirjat eivät ole voimassa tai ovat selvästi väärennettyjä.

79.      Tämän ratkaisuehdotuksen 27–41 kohdasta ilmenee siten, että henkilöiden liikkumista rajojen yli ja viisumien myöntämistä koskevia sääntöjä sovelletaan rajoittamatta unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella. Näin ollen on mielestäni aivan selvää, että Schengenin yleissopimuksen 26 artiklaa on tulkittava direktiivin 2004/38 mukaisesti. Kuten kolmesta ensimmäisestä ennakkoratkaisukysymyksestä tekemästäni analyysista ilmenee, lentoliikenteenharjoittajalla on lähtökohtaisesti velvollisuus varmistua siitä, että sen kuljettamalla kolmannen maan kansalaisella, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, on voimassa olevan passin lisäksi direktiivin 2004/38 10 artiklassa tarkoitettu yli kolmen kuukauden oleskeluun oikeuttava oleskelukortti tai saman direktiivin 20 artiklassa tarkoitettu pysyvä oleskelukortti voidakseen tulla jäsenvaltion alueelle.

80.      Näin ollen neljänteen ja viidenteen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan 1 kohdan b alakohtaa ja 2 kohtaa on tulkittava siten, että lentoliikenteen harjoittajan velvollisuus varmistua siitä, että sen kuljettamilla kolmannen maan kansalaisilla, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä ja jotka siirtyvät jäsenvaltiosta toiseen, on vaadittavat asiakirjat, koskee ainoastaan kyseisten henkilöiden maahantulo-oikeuden osoittavia asiakirjoja, joita ovat passi sekä direktiivin 2004/38 10 artiklassa tarkoitettu yli kolmen kuukauden oleskeluun oikeuttava oleskelukortti tai saman direktiivin 20 artiklassa tarkoitettu pysyvä oleskelukortti, jotka ovat voimassa, eikä tämä velvoite edellytä sen varmistamista, että kyseisillä matkustajilla on mukanaan viisumi tai muita asiakirjoja, jotka osoittavat perhesiteen unionin kansalaiseen.

IV     Päätelmä

81.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1)      Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 5 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että vapautus velvollisuudesta hankkia viisumi, joka annetaan kolmansien maiden kansalaisille, joilla on kyseisen direktiivin 10 artiklassa tarkoitettu oleskelukortti, koskee myös sellaisia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on saman direktiivin 20 artiklassa tarkoitettu pysyvä oleskelukortti, siinäkin tapauksessa, että pysyvän oleskelukortin on myöntänyt Schengen-alueeseen kuulumaton jäsenvaltio.

2)      Direktiivin 2004/38 20 tarkoitetun pysyvän oleskelukortin hallinta on sellaisenaan todiste siitä, että kortin haltijalla on oikeus tulla toiseen jäsenvaltioon unionin kansalaisen perheenjäsenenä.

3)      Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin Schengenissä 19.6.1990 ja joka tuli voimaan 26.3.1995, 26 artiklan 1 kohdan b alakohtaa ja 2 kohtaa on tulkittava siten, että lentoliikenteen harjoittajan velvollisuus varmistua siitä, että kuljettamilla kolmannen maan kansalaisilla, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä ja jotka siirtyvät jäsenvaltiosta toiseen, on vaadittavat asiakirjat, koskee ainoastaan kyseisten henkilöiden maahantulo-oikeuden osoittavia asiakirjoja, eli passia sekä direktiivin 2004/38 10 artiklassa tarkoitettua yli kolmen kuukauden oleskeluun oikeuttavaa oleskelukorttia tai saman direktiivin 20 artiklassa tarkoitettua pysyvää oleskelukorttia, jotka ovat voimassa, eikä tämä velvoite edellytä sen varmistamista, että kyseisillä matkustajilla on mukanaan viisumi tai muita asiakirjoja, jotka osoittavat perhesiteen unionin kansalaiseen.


1      Alkuperäinen kieli: ranska.


2      Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2004, L 158, s. 77 ja oikaisu EUVL 2005, L 197, s. 34).


3      Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus, joka allekirjoitettiin Schengenissä 19.6.1990 ja joka tuli voimaan 26.3.1995 (EYVL 2000, L 239, s. 19; jäljempänä Schengenin yleissopimus).


4      Luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske 15.3.2001 annettu neuvoston asetus (EYVL 2001, L 81, s. 1).


5      Yhdistyneiden kansakuntien sopimussarja, nide 189, s. 137–444, erityisesti s. 1954.


6      Magyar Közlöny 2007/1, 5.1.2007


7      Magyar Közlöny 2007/1, 5.1.2006.


8      Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 9.3.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2016, L 77, s. 1; jäljempänä Schengenin rajasäännöstö).


9      Luxemburgilainen Schengenin kaupunki valittiin kyseistä nimeä kantavan sopimuksen allekirjoittamispaikaksi maantieteellisen sijaintinsa vuoksi. Schengenillä on nimittäin yhteistä rajaa kahden muun sopimuksen allekirjoittaneen jäsenvaltion, Saksan ja Ranskan, kanssa.


10      Ks. erityisesti tuomio 10.12.2018, Wightman ym. (C-621/18, EU:C:2018:999, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


11      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 61–63 kohta.


12      Jaetusta toimivallasta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 25 (EUVL 2012, C 326, s. 307), joka on liitetty EU- ja EUT-sopimuksiin, määrätään, että ”unionin toteuttaessa toimintaa tietyllä alalla, tämä toimivallan käytön soveltamisala ei kata kuin kyseessä olevassa unionin säädöksessä säädellyt asiat, eikä se siten koske asianomaista alaa kokonaisuudessaan”.


13      Ks. erityisesti oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/86/EY (EUVL 2003, L 251, s. 12); pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/109/EY (EUVL 2004, L 16, s. 44); kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä varten 25.5.2009 annettu neuvoston direktiivi 2009/50/EY (EUVL 2009, L 155, s. 17) ja tutkimusta, opiskelua, harjoittelua, vapaaehtoistyötä, oppilasvaihto-ohjelmaa tai koulutushanketta ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä 11.5.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/801 (EUVL 2016, L 132, s. 21).


14      Tämä pätee erityisesti perusteisiin, jotka koskevat jäsenvaltion suorittaman rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille. Ks. Schengenin rajasäännöstön 26 artikla.


15      Päinvastaisessa tapauksessa tällainen tilanne ei mitä ilmeisimmin olisi yhteensopiva sisämarkkinoiden perustamisen kanssa, koska sisämarkkinoiden perustaminen merkitsee ”että edellytykset, jotka koskevat unionin kansalaisen tuloa jäsenvaltioon ja oleskelua jäsenvaltiossa, jonka kansalainen hän ei ole, ovat samat kaikissa jäsenvaltioissa”. Ks. vastaavasti tuomio 25.7.2008, Metock ym. (C-127/08, EU:C:2008:449, 68 kohta).


16      SEUT 77 artiklan 2 kohdan c alakohdassa määrätään erityisesti unionin toimivallasta kolmansien maiden kansalaisten (jotka eivät ole unionin kansalaisen perheenjäseniä) matkustamisvapaudesta, että unioni kehittää politiikan, joka koskee ”edellytyksiä, joiden mukaisesti kolmansien maiden kansalaiset voivat vapaasti liikkua unionin alueella lyhyen ajan.” Nämä edellytykset on pantu täytäntöön Schengenin säännöstön määräyksillä.


17      SEUT 77 artiklan 4 kohdassa määrätään, että tämä artikla ”ei vaikuta jäsenvaltioiden toimivaltaan, joka koskee niiden rajojen maantieteellistä määrittelyä kansainvälisen oikeuden mukaisesti”.


18      Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaan unionin mukaisen vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvilla henkilöillä tarkoitetaan ”SEUT 20 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja unionin kansalaisia sekä – – direktiivissä [2004/38] tarkoitettuja kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttävän unionin kansalaisen perheenjäseniä”.


19      Kursivointi tässä.


20      Schengenin rajasäännöstön 8 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”rajavartijat valvovat rajanylitysliikennettä ulkorajoilla tarkastuksin”. Kursivointi tässä.


21      Yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta 13.7.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (viisumisäännöstö) (EUVL 2009, L 243, s. 1).


22      Kursivointi tässä. Lisäksi viisumisäännöstön 3 artiklan, jonka otsikko on ”Kolmansien maiden kansalaiset, joilta vaaditaan lentokentän kauttakulkuviisumi”, 5 kohdan d alakohdasta ilmenee, että kyseisen säännöstön 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetut unionin kansalaisen perheenjäsenet vapautetaan kyseisen säännöstön 1 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetystä lentokentän kauttakulkuviisumia koskevasta velvollisuudesta. Ks. myös viisumisäännöstön 24 artiklan 2 kohta ja liitteessä XI oleva 4 artikla.


23      Tämä asetus on kodifioitu 14.11.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2018/1806 (EUVL 2018, L 303, s. 39).


24      Ukraina mainitaan asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa, saman asetuksen liitteessä I olevassa luettelossa. Huomautettakoon, että uudessa asetuksessa 2018/1806 Ukrainaa ei enää mainita liitteessä I, jossa viitataan luetteloon sellaisista kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat. Sitä vastoin Ukraina mainitaan nykyään kyseisen asetuksen liitteessä II, jossa luetellaan ne kolmannet maat, joiden kansalaisia viisumipakko ei koske näiden ylittäessä jäsenvaltion ulkorajat, kun kyse on kokonaiskestoltaan enintään 90 päivän oleskelusta minkä tahansa 180 päivän jakson aikana. Viisumivapaus on rajoitettu henkilöihin, joilla on Ukrainan myöntämä kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) standardin mukainen biometrinen passi.


25      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 36 kohta.


26      Jäljempänä yli kolmen kuukauden oleskeluun oikeuttava oleskelukortti.


27      Ks. erityisesti tuomio 7.10.2010, Lassal (C-162/09, EU:C:2010:592, 49 kohta) ja tuomio 26.3.2019, SM (algerialaiseen kafala-järjestelyyn asetettu lapsi) (C-129/18, EU:C:2019:248, 51 kohta).


28      Ks. vastaavasti tuomio 11.4.2019, Tarola (C-483/17, EU:C:2019:309, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


29      Ks. vastaavasti tuomio 7.10.2010, Lassal (C-162/09, EU:C:2010:592, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


30      Ks. erityisesti tuomio 28.10.1975, Rutili (36/75, EU:C:1975:137, 28 kohta); tuomio 25.7.2008, Metock ym. (C-127/08, EU:C:2008:449, 84 kohta); tuomio 13.9.2016, CS (C-304/14, EU:C:2016:674, 38 kohta) ja tuomio 5.6.2018, Coman ym. (C-673/16, EU:C:2018:385, 39 kohta).


31      Ks. erityisesti tuomio 5.5.2011, McCarthy (C-434/09, EU:C:2011:277, 33 kohta).


32      Direktiivin 2004/38 5 artiklassa säädetty maahantulo-oikeus on vain seurausta saman direktiivin 4 artiklassa säädetystä oikeudesta maasta poistumiseen.


33      Direktiivin 2004/38 4 ja 5 artikla ovat nimittäin portti muiden direktiivissä säädettyjen oikeuksien käyttöön, sillä oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ei ole mahdollista käyttää, jos unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä eivät voi poistua jäsenvaltiosta tai tulla toiseen jäsenvaltioon. Tässä yhteydessä on muistutettava, että oikeudet, joita unionin kansalaisen perheenjäsenille, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, mahdollisesti myönnetään kyseisen direktiivin nojalla, on johdettu oikeuksista, jotka asianomaisella unionin kansalaisella on hänen käyttäessään liikkumisvapauttaan. Tuomio 14.11.2017, Lounes (C-165/16, EU:C:2017:862, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


34      Direktiivin 2004/38 soveltamisesta Euroopan parlamentille ja neuvostolle 10.12.2008 annetusta komission kertomuksesta (KOM(2008) 840 lopullinen, s. 5) ilmenee, että ”direktiivin 2004/38 5 artiklan 2 kohdan saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on monilta osin virheellistä ja/tai puutteellista, ja lainsäädännön puutteet johtavat usein perheenjäsenten oikeuksien loukkaamiseen, erityisesti sellaisten perheenjäsenten, jotka ovat EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisia”.


35      Oikeus maahantuloon liittyy läheisesti direktiivin 2004/38 6 artiklassa tarkoitettuun oikeuteen oleskella enintään kolme kuukautta.


36      Direktiivin 2004/38 14 artiklan 1 kohdan mukaan unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä säilyttävät tämän oikeuden sikäli kuin he eivät muodosta kohtuutonta rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle. Ks. erityisesti tuomio 21.12.2011, Ziolkowski ja Szeja (C-424/10 et C-425/10, EU:C:2011:866, 39 kohta) ja tuomio 17.4.2018, B ja Vomero (C-316/16 ja C-424/16, EU:C:2018:256, 52 kohta).


37      Jos kansalainen täyttää direktiivin 2004/38 7 artiklassa säädetyt edellytykset, oikeus oleskella yli kolme kuukautta jatkuu (sikäli kuin tämän direktiivin 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuista rajoituksista ei muuta johdu) myös hänen perheenjäsentensä osalta, jotka eivät ole jäsenvaltion kansalaisia (edellä mainitun direktiivin 7 artiklan 2 kohta). Direktiivin 2004/38 14 artiklan 2 kohdan mukaisesti unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä säilyttävät tämän oikeuden sikäli kuin he täyttävät nämä edellytykset. Direktiivin johdanto-osan kymmenennestä perustelukappaleesta ilmenee, että näillä edellytyksillä pyritään muun muassa estämään se, että näistä henkilöistä aiheutuisi kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle. Ks. tästä tuomio 21.12.2011, Ziolkowski ja Szeja (C-424/10 ja C-425/10, EU:C:2011:866, 40 kohta) ja tuomio 17.4.2018, B ja Vomero (C-316/16 et C-424/16, EU:C:2018:256, 53 kohta).


38      Ks. direktiivin 2004/38 11 artikla.


39      Ks. myös direktiivin 2004/38 18 artikla.


40      Ks. erityisesti tuomio 21.12.2011, Ziolkowski ja Szeja (C-424/10 et C-425/10, EU:C:2011:866, 41 kohta) ja tuomio 17.4.2018, B ja Vomero (C-316/16 et C-424/16, EU:C:2018:256, 54 kohta).


41      Kursivointi tässä.


42      Ks. tuomio 25.7.2008, Metock ym. (C-127/08, EU:C:2008:449, 82 kohta); tuomio 18.12.2014, McCarthy ym. (C-202/13, EU:C:2014:2450, 31 kohta) ja tuomio 5.6.2018, Coman ym. (C-673/16, EU:C:2018:385, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


43      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 47 kohta.


44      Ks. tästä tuomio 21.12.2011, Ziolkowski ja Szeja (C-424/10 ja C-425/10, EU:C:2011:866, 38 kohta); tuomio 16.1.2014, Onuekwere (C-378/12, EU:C:2014:13, 30 kohta) ja tuomio 17.4.2018, B ja Vomero (C-316/16 et C-424/16, EU:C:2018:256, 51 kohta).


45      Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, KOM(2001) 257 lopullinen (EYVL 2001, C 270 E, s. 150), erityisesti s. 31.


46      Ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella (KOM(2001) 257) 11.2.2003 annettu Euroopan parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselma, Euroopan parlamentin 11.2.2003 vahvistettu kanta (EUVL 2004, C 43 E, s. 31).


47      Muutetun ehdotuksen 6 artiklan 2 kohdassa (tarkistus 24) säädettiin, että ” jonkin jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa vapauttaa henkilön velvollisuudesta hankkia viisumi”. Kursivointi tässä. Muutettu ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella (komission EY:n perustamissopimuksen 250 artiklan 2 kohdan nojalla esittämä), KOM (2003) 199 lopullinen – 2001/0111 (COD) (EUVL 2003, s. 18).


48      Neuvoston yhteisessä kannassa 5 artiklan 2 kohdassa säädettiin, että ”tätä direktiiviä sovellettaessa ei sellaisilta perheenjäseniltä, joilla on 10 artiklassa tarkoitettu voimassa oleva oleskelukortti, saa vaatia viisumia”. Kursivointi tässä. Neuvoston 5.12.2003 vahvistama yhteinen kanta (EY) N:o 6/2004 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/[38]/EY antamiseksi Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta (EUVL 2004, C 54 E, s. 12).


49      Tämä koskee muun muassa oleskelulupaa, jonka jonkin jäsenvaltion viranomaiset ovat myöntäneet kolmannen maan kansalaisille, jotka ovat sellaisen unionin kansalaisen perheenjäseniä, joka ei ole käyttänyt oikeuttaa vapaaseen liikkuvuuteen ja johon ei direktiivin 2004/38 3 artiklan nojalla sovelleta kyseistä direktiiviä.


50      Kursivointi tässä.


51      Direktiivin 2004/38/EY 12 artiklan 1 kohdan ja 13 artiklan 2 kohdan mukaan unionin kansalaisen kuolema tai poistuminen vastaanottavan jäsenvaltion alueelta taikka unionin kansalaisen avioero, avioliiton mitättömäksi julistaminen tai rekisteröidyn parisuhteen päättyminen ei vaikuta hänen perheenjäsentensä, jotka ovat jonkin jäsenvaltion kansalaisia, oleskeluoikeuteen, Kyseisten henkilöiden on ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista kuitenkin osoitettava täyttävänsä 7 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset. Ks. myös kyseisen direktiivin 18 artikla.


52      Ks. erityisesti tuomio 8.4.1976, Royer (48/75, EU:C:1976:57, 31–33 kohta) ja tuomio 21.7.2011, Dias (C-325/09, EU:C:2011:498, 48 kohta). Ks. myös tuomio 25.7.2002, MRAX (C-459/99, EU:C:2002:461, 74 kohta) ja tuomio 18.12.2014, McCarthy ym. (C-202/13, EU:C:2014:2450, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


53      Laillisen oleskelun käsitteestä on syytä muistuttaa, että ”jäsenvaltion oikeuden mukaista oleskelua, joka ei kuitenkaan täytä direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja edellytyksiä, ei voida pitää direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna laillisena oleskeluna”. Tuomio 21.12.2011, Ziolkowski ja Szeja (C-424/10 et C-425/10, EU:C:2011:866, 47 kohta).


54      Ks. vastaavasti tuomio 17.2.2005, Oulane (C-215/03, EU:C:2005:95, 24 kohta).


55      Ks. ratkaisuehdotukseni McCarthy ym. (C-202/13, EU:C:2014:345, 139 kohta).


56      Tuomio 18.12.2014, McCarthy ym. (C-202/13, EU:C:2014:2450, 53 kohta).


57      Ks. tästä tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 51.


58      Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 11 kohdan mukaan ’rajatarkastuksilla’ tarkoitetaan ”rajanylityspaikoilla suoritettavia tarkastuksia, joiden tarkoituksena on varmistaa, että henkilöt ja heidän kulkuneuvonsa sekä heidän hallussaan olevat esineet voidaan päästää jäsenvaltioiden alueelle tai pois sieltä”.


59      Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 14 kohdan mukaan ’rajavartijalla’ tarkoitetaan ”virkamiestä, jonka toimipaikka kansallisen lainsäädännön mukaan sijaitsee joko rajanylityspaikalla tai rajalla tai sen välittömässä läheisyydessä ja joka suorittaa rajavalvontatehtäviä tämän asetuksen ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti”.


60      Ks. myös 14.6.1985 tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 26 artiklan määräysten täydentämiseksi 28.6.2001 annettu neuvoston direktiivi 2001/51/EY (EYVL 2001, L 187, s. 45).


61      C-584/18, EU:C:2019:1003, 60 kohta.


62      Ks. rajatarkastusten käsitteestä tuomio 13.12.2018, Touring Tours und Travel ja Sociedad de transportes (C-412/17 ja C-474/17, EU:C:2018:1005, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), jossa unionin tuomioistuin täsmensi, että kuljetusyritysten rajatylittävässä linja-autoliikenteessä suorittamat matkustusasiakirjojen tarkastukset eivät ole rajatarkastuksia siltä osin kuin tarkastuksia ei suoriteta ”rajalla” tai ”rajaa ylitettäessä” vaan sen jäsenvaltion alueella, jossa matkustajat nousevat linja-autoon rajatylittävän matkan alkaessa.


63      Julkisasiamies Pitruzzellan ratkaisuehdotus D. Z. (C-584/18, EU:C:2019:1003, 58 kohta).