Language of document : ECLI:EU:C:2019:1067

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PRIIT PIKAMÄE

föredraget den 11 december 2019(1)

Mål C457/18

Republiken Slovenien

mot

Republiken Kroatien

”Fördragsbrott – Artikel 259 FEUF – Invändningar om bristande behörighet och om rättegångshinder – Fastställande av gränsen mellan två medlemsstater – Gränstvist mellan Republiken Kroatien och Republiken Slovenien – Skiljeavtal – Skiljeförfarande – Meddelande till Republiken Kroatien om att skiljeavtalet upphört att gälla – Skiljedomar som delvis och slutligt meddelats av skiljedomstolen – ’Den slutliga skiljedomens’ giltighet och verkningar”






1.        Är Europeiska unionens domstol behörig att pröva en talan om fördragsbrott som en medlemsstat har väckt med stöd av artikel 259 FEUF, när påståendena om att unionsrätten har åsidosatts bygger på en ”skiljedom” som meddelats på grundval av ett bilateralt skiljeavtal som omfattas av folkrätten, men vars rättsliga status bestrids av en av parterna? Det är denna fråga som uppkommer i det aktuella målet, som är ett av de få mål där det väckts mellanstatlig talan om fördragsbrott med stöd av artikel 259 FEUF.(2) I artikel 259 första stycket FEUF föreskrivs att en medlemsstat ”som anser att en annan medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördragen får anhängiggöra ärendet vid Europeiska unionens domstol”.

2.        Republiken Slovenien har i sin ansökan bland annat yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Kroatien har åsidosatt artikel 2 och artikel 4.3 FEU samt ett antal sekundärrättsliga bestämmelser om den gemensamma fiskeripolitiken, gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) och havsplanering.

3.        Republiken Kroatien har, innan denna svarat i sak i målet, framställt invändningar om bristande behörighet och om rättegångshinder vars prövning är föremål för detta förslag till avgörande. Domstolen har beslutat att göra en separat prövning av invändningarna innan den eventuellt prövar målet i sak.

4.        Domstolen har således att besvara frågan om huruvida gränstvisten mellan Republiken Kroatien och Republiken Slovenien, försöket att lösa denna tvist och det skiljeförfarande som följt därav utgör folkrättsliga frågor som kan ligga till grund för en talan om fördragsbrott enligt artikel 259 FEUF. I detta förslag till avgörande kommer jag att förklara varför jag anser att domstolen saknar behörighet att pröva förevarande talan, såsom Republiken Kroatien har anfört. Jag föreslår vidare att domstolen ska bifalla Republiken Kroatiens ansökan om att Europeiska kommissionens juridiska yttrande i bilaga C.2 till Republiken Sloveniens svar ska avlägsnas från handlingarna i målet.

I.      Tillämpliga bestämmelser

A.      Folkrätt

1.      Skiljeavtalet

5.        I skäl 3 i ingressen till det avtal som undertecknades den 4 november 2009 av Republiken Kroatien och Republiken Slovenien (nedan kallat skiljeavtalet) erinras om de fredliga tvistlösningsmedel som anges i artikel 33 i Förenta nationernas stadga.(3) Genom artikel 1 i skiljeavtalet inrättas en skiljedomstol.

6.        I artikel 2 i skiljeavtalet föreskrivs hur skiljedomstolen ska vara sammansatt och, bland annat, hur ledamöterna ska utnämnas samt hur de kan ersättas.

7.        Artikel 3 i skiljeavtalet har rubriken ”Skiljedomstolens uppdrag”. I artikel 3.1 i detta avtal föreskrivs att skiljedomstolen ska fastställa (a) gränsen mellan Republiken Kroatien och Republiken Slovenien, (b) hur Slovenien ska förbindas med det öppna havet, och (c) systemet för användningen av respektive havsområden. I artikel 3.2 anges hur föremålet för tvisten ska fastställas. I artikel 3.3 föreskrivs att skiljedomstolen ska meddela en skiljedom i tvisten. Enligt artikel 3.4 är skiljedomstolen behörig att tolka skiljeavtalet.

8.        Enligt artikel 4 a i skiljeavtalet ska skiljedomstolen, vid genomförandet av artikel 3.1 a i avtalet, tillämpa folkrättsliga bestämmelser och principer. Enligt artikel 4 b i skiljeavtalet ska skiljedomstolen, vid genomförandet av artikel 3.1 b och c, tillämpa folkrätten, skälighet och principen om goda grannförbindelser för att uppnå ett rättvist och skäligt resultat som beaktar samtliga de relevanta omständigheterna.

9.        I artikel 6.2 i skiljeavtalet föreskrivs att skiljedomstolen, om inte annat avtalats, kommer att genomföra förfarandet i enlighet med Permanenta skiljedomstolens frivilliga regler om skiljedomsförfarande vid tvister mellan två stater. I artikel 6.4 föreskrivs att skiljedomstolen, efter att ha hört parterna, snarast möjligt ska avgöra processuella frågor genom majoritetsbesluta.

10.      I artikel 7.1 i skiljeavtalet anges bland annat att skiljedomstolen, efter att vederbörligen ha beaktat samtliga de relevanta omständigheterna i tvisten, ska meddela sin dom så snart som möjligt. I artikel 7.2 anges att skiljedomen ska vara bindande för parterna och att den slutligt avgör tvisten. Enligt artikel 7.3 ska parterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa domen, inbegripet, såvitt det behövs, en ändring av den nationella lagstiftningen inom sex månader räknat från den dag då skiljedomen meddelas.

11.      Enligt artikel 9.1 i skiljeavtalet ska Republiken Slovenien, om hindret avser tvisten, häva sina reservationer rörande inledandet och avslutandet av kapitlen i förhandlingarna om anslutning till Europeiska unionen.

12.      Enligt artikel 11.3 i skiljeavtalet ska samtliga de förfarandefrister som fastställs i samma skiljeavtal gälla från och med att Republiken Kroatien undertecknar fördraget mellan Europeiska unionens medlemsstater och Republiken Kroatien om Republiken Kroatiens anslutning till Europeiska unionen(4) (nedan kallat anslutningsfördraget).

2.      Wienkonventionen om traktaträtten

13.      Artikel 60 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969(5) (nedan kallad Wienkonventionen) har rubriken ”En traktats upphävande eller suspension till följd av brott mot traktaten”. I artikel 60.1 föreskrivs följande:

”Ett väsentligt brott mot en bilateral traktat av en av parterna berättigar den andra parten att åberopa brottet som skäl till att sätta traktaten ur kraft eller suspendera den helt eller delvis.”

B.      Unionsrätt

1.      Anslutningsakten

14.      I artikel 15 i akten om villkoren för Republiken Kroatiens anslutning och om anpassning av fördraget om Europeiska unionen, fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen(6) (nedan kallad anslutningsakten), som är en bilaga till anslutningsfördraget, föreskrivs följande:

”De akter som förtecknas i bilaga III ska anpassas på det sätt som anges i den bilagan.”

15.      I punkt 5 i bilaga III till akten föreskrivs anpassningar av förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken(7) som gällde vid tidpunkten för anslutningen. I denna punkt 5 föreskrivs vidare att punkterna 11 och 12 i bilaga 1 till denna förordning, med rubrikerna ”Kroatiens kustvatten” respektive ”Sloveniens kustvatten”, läggs till. I punkterna 11 och 12 hänvisas till fotnoterna 2 och 3, enligt vilka ”[o]vannämnda ordning ska tillämpas från det att skiljedomen till följd av skiljeavtalet mellan Republiken Sloveniens regering och Republiken Kroatiens regering som undertecknades i Stockholm den 4 november 2009 har genomförts fullt ut”.

2.      Sekundärrätt

a)      Förordning (EU) nr 1380/2013

16.      I artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken(8), med rubriken ”Allmänna regler för tillträde till vatten”, anges i punkterna 1 och 2 följande:

”1.      Unionsfiskefartyg ska ha lika tillträde till vatten och resurser i alla unionens vatten utom de som avses i punkterna 2 och 3, med förbehåll för de åtgärder som vidtas enligt del III.

2.      Medlemsstaterna ska till och med den 31 december 2022 ha rätt att i vatten upp till tolv nautiska mil från baslinjerna som är under deras överhöghet eller jurisdiktion begränsa fisket till fiskefartyg som traditionellt fiskar i dessa vatten från hamnar vid den angränsande kusten, utan att det påverkar tillämpningen av arrangemangen för de unionsfiskefartyg som för andra medlemsstaters flagg, enligt befintliga grannförbindelser mellan medlemsstater samt arrangemangen i bilaga I, i vilka det för varje medlemsstat fastställs geografiska områden inom andra medlemsstaters kustband där fiskeverksamhet bedrivs samt berörda arter. Medlemsstaterna ska informera kommissionen om de begränsningar som införs enligt denna punkt.”

17.      I bilaga I till förordning nr 1380/2013, med rubriken ”Tillträde till kustvatten enligt definitionen i artikel 5.2”, hänvisas i punkterna 8 och 10, med rubrikerna ”Kroatiens kustvatten” respektive ”Sloveniens kustvatten”, till fotnoterna 2 och 3, enligt vilka ”[o]vannämnda ordning ska tillämpas från det att skiljedomen till följd av skiljeavtalet mellan Republiken Sloveniens regering och Republiken Kroatiens regering som undertecknades i Stockholm den 4 november 2009 har genomförts fullt ut”.

18.      Republiken Slovenien har även åberopat rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 november 2009 om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs(9) och kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 404/2011 av den 8 april 2011 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1224/2009(10).

b)      Kodexen om Schengengränserna

19.      I artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna)(11) (nedan kallad kodexen om Schengengränserna), med rubriken ”Grundläggande rättigheter”, föreskrivs att ”[v]id tillämpningen av denna förordning ska medlemsstaterna handla i full överensstämmelse med relevant unionsrätt, däribland … relevant folkrätt, … de skyldigheter som följer av tillträde till internationellt skydd”.

20.      Genom artikel 13 i kodexen om Schengengränserna införs en gränsövervakning som enligt punkt 1 i samma artikel har ”[d]et huvudsakliga syftet … att förhindra obehörig gränspassage, att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och att vidta åtgärder mot personer som har passerat gränsen på olagligt sätt”. Närmare bestämmelser om denna övervakning fastställs i punkterna 2–5 i denna artikel och i del A i bilaga V till kodexen.

21.      I artikel 17 i kodexen föreskrivs att medlemsstaterna ska samarbeta. I artikel 17.1 föreskrivs bland annat att ”[m]edlemsstaterna ska bistå varandra och ha ett nära och kontinuerligt samarbete för genomförande av en effektiv gränskontroll i enlighet med artiklarna 7–16” och att de ”ska utbyta all relevant information”.

c)      Direktiv 2014/89/EU

22.      I skäl 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering(12) anges följande:

”I ingressen till Förenta nationernas havsrättskonvention från 1982 (Unclos) fastställs att frågor som rör havsområden hänger nära samman med varandra och måste behandlas som en helhet. Havsplaneringen är en logisk utveckling och strukturering av skyldigheter och användningen av rättigheter enligt Unclos och ett praktiskt verktyg för att hjälpa medlemsstaterna att uppfylla sina skyldigheter.”

23.      I artikel 2.4 i direktivet föreskrivs följande:

”Detta direktiv ska inte påverka medlemsstaternas suveränitet och jurisdiktion över marina vatten som grundar sig på relevant folkrätt, i synnerhet Unclos. Tillämpningen av detta direktiv ska i synnerhet inte inverka på medlemsstaternas dragning och fastställande av havsgränser i enlighet med relevanta bestämmelser i Unclos.”

24.      I artikel 11.1 i direktiv 2014/89 föreskrivs följande:

”Som en del av planerings- och förvaltningsprocessen ska medlemsstater med angränsande marina vatten samarbeta i syfte att säkerställa att havsplanerna är enhetliga och samordnade i hela den berörda marina regionen. Detta samarbete ska särskilt ta hänsyn till frågor av gränsöverskridande karaktär.”

II.    Bakgrund och det administrativa förfarandet

25.      Den 25 juni 1991 förklarade sig Slovenien och Kroatien självständiga från Socialistiska förbundsrepubliken Jugoslavien. Under åren 1992–2001 försökte Republiken Kroatien och Republiken Slovenien lösa frågan om deras land- och havsgräns med bilaterala förhandlingar.

26.      Republiken Slovenien blev medlem i Europeiska unionen den 1 maj 2004.

27.      Den 4 november 2009 undertecknade Republiken Kroatien och Republiken Slovenien ett skiljeavtal som var avsett att lösa deras gränstvist och i vilket de beslutade att hänskjuta tvisten till en skiljedomstol – som upprättades för detta ändamål – vars avgörande skulle vara bindande för parterna. Avtalet trädde i kraft den 29 november 2010.

28.      Den 9 december 2011 undertecknade unionsmedlemsstaterna och Republiken Kroatien anslutningsfördraget. Detta fördrag som ratificerades av Republiken Kroatien i januari 2012 och offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 24 april 2012. Republiken Kroatien blev medlem i unionen den 1 juli 2013.

29.      Med tillämpning av artikel 2.1 i skiljeavtalet utnämnde Republiken Kroatien och Republiken Slovenien den 17 januari 2012 skiljedomstolens ordförande och två ledamöter(13). Båda ledamöterna, som också skulle utnämnas av parterna i enlighet med artikel 2.2 i skiljeavtalet, tillsattes i slutet av januari samma år.(14) Tillsättningsförfarandet undertecknades i april 2012 och Permanenta skiljedomstolen(15) utsågs som den institution som skulle handlägga ärendet(16) av båda de aktuella staterna(17). Enligt artikel 6 andra stycket i skiljeavtalet skulle skiljedomstolen leda förfarandet i enlighet med Permanenta skiljedomstolens frivilliga regler om skiljedomsförfarande vid tvister mellan två stater(18).

30.      Den skriftliga delen av förfarandet inleddes den 11 februari 2013 och muntliga förhandlingar hölls mellan den 2 och den 13 juni 2014.

31.      Det framgår av Republiken Kroatiens skriftliga inlagor att en rättegångsfråga uppkom under skiljeförfarandet till följd av ett ex parte-meddelande mellan den skiljedomare som utsetts av Republiken Slovenien och denna stats ombud vid skiljedomstolen under skiljedomstolens överläggningar. Efter det att artiklar publicerades i tidningar, lämnade de två berörda personerna sina uppdrag som skiljedomare och ombud. Den 30 juli 2015 avgick även den skiljedomare som ursprungligen hade utsetts av Republiken Kroatien.

32.      I en skrivelse av den 24 juli 2015 till skiljedomstolen uttryckte Republiken Kroatien sin oro beträffande det aktuella ex parte-meddelandet, som enligt Republiken Kroatien medförde att hela skiljeförfarandets integritet och opartiskhet starkt kunde ifrågasättas, och begärde att skiljeförfarandet skulle vilandeförklaras.(19)

33.      Den 29 juli 2015 antog Republiken Kroatiens parlament enhälligt en resolution om Republiken Kroatiens regerings skyldighet att inleda ett förfarande för att säga upp skiljeavtalet.

34.      Republiken Kroatien underrättade genom skrivelse av den 30 juli 2015 Republiken Slovenien om att den ansåg att den hade rätt att få skiljeavtalet att upphöra.(20) Den åberopade därvid Republiken Sloveniens väsentliga brott mot avtalet, i den mening som avses i artikel 60.1 i Wienkonventionen. Republiken Kroatien angav att skrivelsen utgjorde ett meddelande enligt artikel 65.1 i Wienkonventionen, varvid den föreslog att skiljeavtalet omedelbart skulle upphöra att gälla. Republiken Kroatien förklarade att den ansåg att skiljeförfarandets opartiskhet och integritet oåterkalleligt hade äventyrats, vilket innebar att dess rättigheter uppenbart hade åsidosatts. Skiljedomstolen erhöll en kopia av skrivelsen.

35.      Genom skrivelse av den 31 juli 2015 underrättade Republiken Kroatien skiljedomstolen om sitt beslut att få skiljeavtalet att upphöra och förklarade sitt beslut.

36.      Republiken Slovenien utsåg en ny ledamot som emellertid avgick från sitt uppdrag som skiljedomare den 3 augusti 2015. Skiljedomstolens ordförande utsåg därefter två nya skiljedomare för att tillsätta de två lediga tjänsterna i enlighet med förfarandet i artikel 2 i skiljeavtalet för att ersätta en skiljedomare.

37.      Genom skrivelse av den 1 december 2015 anmodade skiljedomstolen båda parterna att inkomma med nya yrkanden och muntliga yttranden ”om rättsföljderna av de frågor som [Republiken] Kroatien har behandlat i sina skrivelser av den 24 och den 31 juli 2015”. Skiljedomstolen förpliktade parterna att senast den 15 januari 2016 (Republiken Kroatien) och den 26 februari 2016 (Republiken Slovenien) inge sina inlagor. Vidare informerade skiljedomstolen båda parterna om att den avsåg att hålla en muntlig förhandling i dessa frågor den 17 mars 2016.

38.      Förhandlingen ägde rum den 17 mars 2016. Republiken Slovenien inkom med en skriftlig inlaga och deltog i förhandlingen. Republiken Kroatien deltog inte i förhandlingen.

39.      Den 30 juni 2016 avgjorde skiljedomstolen rättegångsfrågan genom deldom. Skiljedomstolen fann bland annat att Republiken Slovenien, genom att inleda ex parte-kontakter med den skiljedomare som den ursprungligen hade utsett, hade åsidosatt bestämmelserna i skiljeavtalet. Republiken Kroatien kunde emellertid inte få skiljeavtalet att upphöra på grund av åsidosättandenas beskaffenhet, och skiljeavtalet fortsatte att gälla. Enligt skiljedomstolen påverkade åsidosättandet inte skiljedomstolens möjlighet att, i dess ändrade sammansättning, meddela en slutlig skiljedom på ett självständigt och opartiskt sätt. Skiljedomstolen fann således att det inte förelåg något hinder för att återuppta förfarandet i enlighet med skiljeavtalet.

40.      Den 29 juni 2017 meddelade skiljedomstolen en ”slutlig skiljedom” varigenom båda staternas land- och havsgräns fastställdes. Republiken Kroatien har emellertid bestritt skiljedomens giltighet och därmed dess bindande verkan.

41.      Den 16 mars 2018 inledde Republiken Slovenien det förfarande som föreskrivs i artikel 259 FEUF genom att till kommissionen sända ett klagomål om Republiken Kroatiens åsidosättande av unionsrätten.

42.      Kommissionen har inte avgett något motiverat yttrande inom den tremånadersfrist som föreskrivs i artikel 259 FEUF.

III. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

43.      Genom handling som inkom till domstolens kansli den 13 juli 2018 väckte Republiken Slovenien förevarande talan.

44.      Genom särskild handling av den 21 december 2018 framställde Republiken Kroatien en invändning om rättegångshinder med stöd av artikel 151 i domstolens rättegångsregler. Republiken Kroatien har i första hand yrkat att talan ska avvisas i sin helhet, eftersom domstolen saknar behörighet att pröva Republiken Sloveniens yrkanden med stöd av artikel 259 FEUF. I andra hand har Republiken Kroatien framställt samma yrkande med motiveringen att ansökan inte uppfyller kraven i vare sig artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol eller artikel 120 i domstolens rättegångsregler.

45.      Republiken Slovenien yttrade sig över denna invändning den 12 februari 2019. Republiken Slovenien har yrkat att talan ska tas upp till prövning och har i huvudsak anfört att domstolen är behörig att pröva förevarande talan med stöd av artikel 259 FEUF och att talan uppfyller villkoren i både artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 120 i domstolens rättegångsregler.

46.      Genom beslut av den 14 maj 2019 beslutade domstolen att hänskjuta målet till stora avdelningen för att pröva invändningen om rättegångshinder.

47.      Genom skrivelse från domstolens kansli av den 7 juni 2019 förelades kommissionen, med stöd av artikel 24 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, att skriftligen eller, i förekommande fall vid förhandlingen, besvara frågor rörande förordning nr 1380/2013.

48.      Genom skrivelse av den 31 maj 2019 ansökte Republiken Kroatien om att domstolen skulle avlägsna kommissionens interna arbetsdokument avseende yttrandet från dess rättstjänst, som återfinns i bilaga C.2 till Republiken Sloveniens svar på invändningen om rättegångshinder.(21)

49.      Genom skrivelse från domstolens kansli av den 20 juni 2019 anmodade domstolen kommissionen att yttra sig över denna ansökan.

50.      Kommissionen inkom med yttranden den 28 juni 2019. I en särskild skrivelse besvarade kommissionen samma dag de frågor som den hade fått den 7 juni 2019.

51.      En muntlig förhandling hölls den 8 juli 2019 i närvaro av Republiken Kroatien och Republiken Slovenien, som företräddes i vederbörlig ordning.

52.      Vid förhandlingen tillfrågades Republiken Slovenien på denna punkt och preciserade att den vidhöll sitt yrkande att de påstådda fördragsbrotten skulle upphöra.

IV.    Republiken Sloveniens argument i ansökan

53.      Till stöd för sin talan har Republiken Slovenien framställt sex invändningar i sin ansökan.

54.      Republiken Slovenien har i sin första invändning anfört att Republiken Kroatien ensidigt underlåtit att fullgöra vad man åtagit sig under förfarandet för anslutning till unionen, nämligen att följa den kommande skiljedomen, att respektera den gräns som fastställs i den omtvistade skiljedomen, samt att uppfylla de övriga skyldigheterna enligt skiljedomen, och att detta innebär att Republiken Kroatien, i strid med artikel 2 FEU, vägrar att iaktta det värde som rättsstaten utgör och att följa principerna om lojalt samarbete och om res judicata.

55.      Som andra invändning har Republiken Slovenien anfört att Republiken Kroatien, genom att ensidigt vägra att uppfylla sina skyldigheter enligt den omtvistade skiljedomen, hindrar Republiken Slovenien från att fullt ut utöva sin suveränitet över hela sitt land och hav i enlighet med fördragen och sekundärrätten. Följaktligen bryter Republiken Kroatien mot skyldigheten till lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU och äventyrar förverkligandet av unionens mål, däribland främjandet och befästandet av freden och av en allt fastare sammanslutning mellan folken, förverkligandet av målen i unionsbestämmelserna om medlemsstaternas territorium samt Republiken Sloveniens faktiska genomförande av unionsrätten. I detta sammanhang har Republiken Slovenien kritiserat Republiken Kroatien för att hindra den från att uppfylla sin skyldighet att genomföra ett antal sekundärrättsakter.(22)

56.      I sin tredje invändning har Republiken Slovenien anfört att Republiken Kroatien, genom att inte respektera vare sig Sloveniens territorium eller gräns, har brutit mot unionsrätten inom området för den gemensamma fiskeripolitiken.

57.      Republiken Slovenien har härvidlag hävdat att Republiken Kroatien, genom att ifrågasätta gränsen, såsom den fastställts i den omtvistade skiljedomen, och genom att motsätta sig gränsdragningen, kränker Republiken Sloveniens ensamrätt till sitt territorialhav och hindrar den från att uppfylla sina skyldigheter enligt förordning nr 1380/2013.

58.      Republiken Slovenien har i synnerhet gjort gällande att Republiken Kroatien åsidosatt det system för ömsesidigt tillträde som införts genom förordning nr 1380/2013, vilket gäller båda dessa medlemsstater sedan den 30 december 2017, och som ger 25 fartyg från var och en av dessa medlemsstater fritt tillträde till den andra medlemsstatens territorialhav, såsom dessa har fastställts i enlighet med folkrätten, nämligen den omtvistade skiljedomen. Republiken Slovenien har nämligen påstått att Republiken Kroatien hindrar tillämpningen av systemet för ömsesidigt tillträde, vägrar att erkänna giltigheten av den lagstiftning som Republiken Slovenien har antagit i detta syfte och hindrar de slovenska fiskarna, genom att systematiskt påföra dem sanktioner, från att få fritt tillträde till det territorialhav som tilldelats Republiken Slovenien genom den omtvistade skiljedomen och än mindre till det kroatiska territorialhav som omfattas av detta system.

59.      I sin fjärde invändning har Republiken Slovenien anfört att Republiken Kroatien bryter mot kontrollsystemet i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs (nedan kallat kontrollsystemet) som införts genom förordning nr 1224/2009 och genomförandeförordning nr 404/2011, dels eftersom Republiken Kroatien hindrar Republiken Slovenien från att uppfylla sina skyldigheter enligt nämnda kontrollsystem, dels eftersom Republiken Kroatien på ett olagligt sätt utövar rättigheter i slovenska vatten som Republiken Slovenien förfogar över i egenskap av kuststat. Enligt dessa förordningar ska flaggmedlemsstaterna uppfylla två olika skyldigheter, nämligen en övervakningsskyldighet (artikel 9.3 i förordning nr 1224/2009 och artiklarna 21–23 i genomförandeförordning nr 404/2011) och en informationsskyldighet (artikel 15 i förordning nr 1224/2009 och artiklarna 43 och 44 i genomförandeförordning nr 404/2011).

60.      I sin femte invändning har Republiken Slovenien påstått att Republiken Kroatien har brutit mot kodexen om Schengengränserna, eftersom gränsen mellan de båda staterna fortfarande är en yttre gräns som omfattas av avdelning II i nämnda kodex. Republiken Slovenien har påstått att Republiken Kroatien inte uppfyller vare sig gränskontrollskyldigheten enligt artikel 17 i kodexen om Schengengränserna eller gränsövervakningsskyldigheten enligt artikel 13 i samma kodex. Republiken Kroatien har även åsidosatt skyldigheten att handla i full överensstämmelse med relevant folkrätt enligt artikel 4 i kodexen, eftersom den vägrar att erkänna den omtvistade skiljedomen.

61.      Republiken Slovenien har i sin sjätte invändning påstått att Republiken Kroatien, genom att vägra att erkänna den omtvistade skiljedomen varigenom territorialhavet mellan båda medlemsstaterna har avgränsats, och genom att inkludera det slovenska territorialhavet i sin havsplanering,(23) åsidosätter artikel 4.1 och artikel 8 i direktiv 2014/89. På så sätt förhindrar Republiken Kroatien även allt samarbete, vilket utgör ett åsidosättande av artikel 11.1 i detta direktiv som föreskriver en samarbetsskyldighet.

V.      Sammanfattning av parternas argument avseende invändningarna om bristande behörighet och om rättegångshinder

A.      Invändningar om att domstolen saknar behörighet att pröva det aktuella målet

62.      Den första invändningen om bristande behörighet avser frågan huruvida Republiken Sloveniens påståenden är av underordnad betydelse. Dessa påståenden, såsom de framgår av ansökan, är av underordnad betydelse i förhållande till lösningen av den tvist som rör giltigheten och rättsverkningarna av skiljeavtalet och av den omtvistade skiljedomen. Inom ramen för ett förfarande enligt artikel 259 FEUF saknar domstolen emellertid behörighet att pröva tvisten och sådana påståenden som är av underordnad betydelse. I detta avseende följer det av domen i målet kommissionen/Belgien(24) att domstolen, inom ramen för ett sådant förfarande, saknar behörighet att fastställa att skyldigheter som följer av unionsrätten inte har uppfyllts om dessa skyldigheter endast är av underordnad betydelse i förhållande till lösningen av en annan tvist som inte omfattas av domstolens behörighet.

63.      Republiken Kroatien har i sin andra invändning om bristande behörighet hävdat att det verkliga föremålet för tvisten mellan båda staterna är dels tolkningen och tillämpligheten av skiljeavtalet, som inte utgör någon del av unionsrätten, dels giltigheten och de eventuella rättsverkningarna av den omtvistade skiljedomen.

64.      Republiken Kroatien har härvidlag understrukit att den har bestritt själva existensen av den omtvistade skiljedomen, eftersom Republiken Kroatien hade sagt upp skiljeavtalet med giltig verkan innan skiljedomen meddelades. Om domstolen prövar dessa frågor, måste den bland annat pröva huruvida uppsägningen var giltig och vilka verkningar den har fått. Vidare ska den pröva huruvida skiljedomstolen, efter den omtvistade uppsägningen, fortsatte att existera och huruvida skiljedomstolen kunde avgöra huruvida den kunde fortsätta att existera. Avslutningsvis ska domstolen pröva om den omtvistade uppsägningen avslutade skiljedomstolens arbete.(25) Domstolen ska dessutom, i samband med en sådan prövning, bedöma skälen i deldomen. Sådana frågor omfattas emellertid av folkrättsliga bestämmelser och särskilt tolkningen av artikel 60 i Wienkonventionen och av skiljeavtalet, vilka inte utgör någon del av unionsrätten.

65.      I sin tredje invändning om bristande behörighet hävdar Republiken Kroatien att domstolen enligt artikel 259 FEUF saknar behörighet att pröva giltigheten och verkningarna av skiljeavtalet, eftersom skiljeavtalet inte utgör någon del av unionsrätten, och giltigheten och verkningarna av den omtvistade skiljedomen, vilken påstås ha meddelats på grundval av detta skiljeavtal. Enligt Republiken Kroatien kan den inverkan som lösningen av den bilaterala tvisten kan ha på unionsrättens tillämpning inte utvidga domstolens behörighet utöver vad som föreskrivs i fördragen. Republiken Slovenien har framfört invändningar om åsidosättanden av unionsrätten. Frågan huruvida dessa är välgrundade är dock avhängig den föregående frågan huruvida skiljeavtalet är giltigt och de eventuella rättsverkningarna av detsamma. Dessa invändningar räcker således inte för att domstolen ska anses vara behörig att pröva det aktuella målet med stöd av artikel 259 FEUF.

66.      Genom sin fjärde invändning om bristande behörighet har Republiken Kroatien anfört att det, till skillnad från vad som är fallet med tvister som hänskjuts till domstolen enligt artikel 273 FEUF, inte räcker att tvisten har ett samband med unionsrätten. Republiken Sloveniens invändningar om åsidosättanden av unionsrätten, som dock är beroende av hur tvisten om giltigheten och de eventuella rättsverkningarna av skiljeavtalet först avgörs, räcker således inte för att domstolen ska anses vara behörig att pröva det aktuella målet med stöd av artikel 259 FEUF.

67.      I sin femte invändning om bristande behörighet har Republiken Kroatien påpekat att domstolens konstateranden om Republiken Kroatiens påstådda åsidosättanden av unionsrätten på sin höjd kan vara hypotetiska. Domstolen saknar nämligen behörighet att uttala sig om hypotetiska åsidosättanden av unionsrätten inom ramen för ett förfarande enligt artikel 259 FEUF.

68.      Republiken Kroatiens sjätte invändning om bristande behörighet bygger på ett resonemang om att det i det aktuella målet inte uppkommer någon fråga om tolkningen av unionsrätten. Härav följer att det i förevarande fall är omöjligt att motivera domstolens behörighet enligt artikel 259 FEUF med behovet av att avgöra en tvist avseende tolkningen av unionsrätten och därigenom säkerställa en enhetlig tillämpning av unionsrätten.

69.      Republiken Slovenien har yrkat att Republiken Kroatiens invändning om bristande behörighet ska ogillas.

70.      Republiken Slovenien anser för det första att denna invändning bygger på det felaktiga antagandet att dess yrkande syftar till att det ska fastställas att Republiken Kroatien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt skiljeavtalet eller enligt den omtvistade skiljedomen, och inte enligt unionsrätten. Det rör sig om ett försök från Republiken Kroatien att ensidigt omtolka föremålet för talan.

71.      Härvidlag anser Republiken Slovenien att det följer av fördragen och av rättspraxis att domstolens behörighet är avhängig av att den stat som har väckt talan, i yrkandena i ansökan, hävdar att unionsrätten har åsidosatts eller att unionsrätten kan tillämpas på dessa yrkanden. Republiken Kroatien får inte till sin egen fördel ändra framställningen av föremålet för talan, såsom detta angetts i ansökan, eftersom Republiken Slovenien i yrkandena i ansökan inte på något sätt har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Kroatien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt folkrätten, utan enligt unionsrätten.

72.      Republiken Slovenien anser för det andra att det inte kan uteslutas att domstolen är behörig enligt artikel 259 FEUF om de omständigheter som ligger till grund för påståendena om åsidosättanden av unionsrätten även omfattas av folkrätten. Det enda som är av betydelse i detta hänseende är att dessa omständigheter avser ett åsidosättande av skyldigheter enligt unionsrätten. Detta hindrar emellertid inte domstolen från att beakta de materiella bestämmelserna i folkrätten som unionsrätten har integrerat eller hade för avsikt att integrera i sin rättsordning.

73.      Republiken Slovenien har för det tredje gjort gällande att förekomsten av en bilateral tvist som rör tolkningen av en folkrättsakt som gäller mellan parterna i ett fördragsbrottsförfarande inte heller utesluter att domstolen är behörig. I domen i målet Spanien/Förenade kungariket(26) valde domstolen att tolka en ensidig förklaring från Förenade kungariket som var tänkt att återspegla innehållet i ett avtal mellan Konungariket Spanien och Förenade kungariket, trots att det hade förekommit en tvist mellan parterna angående betydelsen av detta folkrättsliga instrument.

74.      För det fjärde är det, vid prövningen av huruvida en talan enligt artikel 259 FEUF kan tas upp till prövning, endast avgörande huruvida ”skyldigheter enligt fördragen” ligger till grund för yrkandena. Republiken Kroatien har fel i sitt påstående att domstolen, för att kunna förklara sig vara behörig, måste vara övertygad om att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördragen. Tolkningen och tillämpningen av unionsrätten utgör inte sådana frågor som domstolen ska pröva i ett sådant skede. De omfattas tvärtom av prövningen i sak.

75.      Vidare behöver domstolen, vad gäller den första invändningen om bristande behörighet, i vilken det görs gällande att påståendena om unionsrätten är av underordnad betydelse för frågan huruvida unionsrätten har åsidosatts, inte uttala sig vare sig om en underlåtenhet att uppfylla skyldigheter enligt folkrätten eller om de folkrättsstridiga handlingar som Republiken Kroatien har begått. Eftersom Republiken Kroatiens respektive Republiken Sloveniens territorium numera är avgränsade i enlighet med folkrätten, det vill säga den omtvistade skiljedomen, ankommer det således inte på domstolen att vare sig fastställa ett åsidosättande av folkrätten eller avgöra en internationell tvist.

76.      Vad gäller den andra invändningen om bristande behörighet, avseende det ”verkliga” föremålet för tvisten som påstås vara en tolkning av folkrätten, har Republiken Slovenien understrukit att gränsen mellan Republiken Slovenien och Republiken Kroatien är en sakfråga, och att domstolen när den tar ställning i denna fråga kan grunda sig på lösningen av den territoriella tvisten. Det rör sig därmed inte om en rättsfråga som domstolen får uttala sig om. Domstolen måste tvärtom iaktta och tillämpa folkrätten i den utsträckning det behövs för att tolka eller tillämpa unionsrätten.

77.      Vad gäller den tredje invändningen om bristande behörighet, i vilken det görs gällande att tvisten om giltigheten och de eventuella rättsverkningarna av skiljeavtalet först måste avgöras, har Republiken Slovenien understrukit att det, för att fastställa omfattningen och efterlevnaden av medlemsstaternas skyldigheter enligt unionsrätten, inbegripet skyldigheten att inte hindra en annan medlemsstat från att genomföra och tillämpa unionsrätten på dess eget territorium, ska utgås från gränsen mellan de berörda medlemsstaterna, såsom denna fastställts enligt folkrätten. Det ankommer på domstolen att behandla uppgifterna om gällande folkrätt som faktiska omständigheter.

78.      Republiken Slovenien har tillagt att frågan om nämnda skiljeavtals giltighet och om den omtvistade skiljedomens rättsverkningars giltighet inte utgör föremålet för tvisten vid domstolen, att den inte omfattas av domstolens behörighet, och att den under alla omständigheter har avgjorts genom skiljedomstolens deldom. Den omständigheten att Republiken Kroatien inte är nöjd med den omtvistade skiljedomen innebär varken att det kvarstår en gränstvist som inte har avgjorts eller att domstolen ska uttala sig om denna fråga som redan har avgjorts.

79.      Dessutom är Republiken Kroatiens argument att den omtvistade skiljedomen inte är direkt tillämplig, utöver det att argumentet avser prövningen i sak och inte huruvida talan kan tas upp till prövning, felaktigt, eftersom domen är bindande enligt folkrätten och slutligt fastställer gränsen mellan båda medlemsstaterna.

80.      Vad gäller den femte invändningen om bristande behörighet, avseende huruvida de åsidosättanden av unionsrätten som lagts Republiken Kroatien till last är hypotetiska, har Republiken Kroatien endast hävdat att den inte har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten. Ett sådant argument omfattas nämligen av saken i målet. Under alla omständigheter rör det sig om verkliga och inte hypotetiska åsidosättanden som dagligen sker och som Republiken Slovenien försöker få att upphöra med stöd av förevarande talan enligt artikel 259 FEUF.

81.      Vad beträffar den sjätte invändningen om bristande behörighet, nämligen att det i det aktuella målet inte uppkommer några frågor om tolkningen av unionsrätten, eftersom parterna uppfattar de skyldigheter som de måste uppfylla enligt unionsrätten på samma sätt, har Republiken Slovenien anfört att förekomsten av en tvist avseende tolkningen eller tillämpningen av unionsrätten inte i sig utgör ett villkor för att domstolen ska vara behörig enligt artikel 259 FEUF. Det räcker att Republiken Slovenien hävdar att Republiken Kroatien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten.

B.      Invändningar om att ansökan inte kan tas upp till prövning

82.      I andra hand, för det fall att domstolen finner att den är behörig att pröva målet, har Republiken Kroatien anfört att ansökan, som inte uppfyller kraven i artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 120 i domstolens rättegångsregler, ska avvisas. I yrkandena i ansökan har Republiken Slovenien inte uttryckligen angett föremålet för tvisten, nämligen påståendet att Republiken Kroatien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt den omtvistade skiljedomen. Enligt Republiken Kroatien anges det påstådda åsidosättandet av skiljedomen inte i yrkandena, och ansökan innehåller inte några rättsliga argument som visar att det finns en giltig skiljedom, varför Republiken Kroatien inte kan förbereda sitt försvar och bemöta dessa argument.

83.      Republiken Slovenien har anfört att talan uppfyller samtliga krav i artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 120 i domstolens rättegångsregler. Föremålet för talan har fastställts på ett korrekt och precist sätt, det har sammanfattats i början av ansökan, det har utvecklats och det stöds av konkreta faktiska omständigheter och tydliga rättsliga argument och detta anges på nytt i yrkandena i ansökan. De påstådda åsidosättandena av unionsrätten anges på ett tydligt sätt och de är inte öppna för tolkning.

84.      Följaktligen är även Republiken Kroatiens påstående att den inte kan förbereda sitt försvar mot påståendet om åsidosättande av den omtvistade skiljedomen felaktigt. Även om det antogs att domstolen ska beakta påståendet, omfattas det av prövningen av saken i målet och inte av frågan om huruvida talan kan tas upp till prövning.

C.      Ansökan om att domstolen ska bortse från yttrandet från kommissionens rättstjänst

85.      Republiken Kroatien har yrkat att domstolen, i enlighet med artikel 151 i domstolens rättegångsregler, från handlingarna i målet ska avlägsna de delar av yttrandet från kommissionens rättstjänst som förekommer på sidorna 38–45 i bilaga C.2 till Republiken Sloveniens svar på invändningen om rättegångshinder (nedan kallat det aktuella juridiska yttrandet).

86.      Till stöd för sin ansökan har Republiken Kroatien anfört att det aktuella juridiska yttrandet är en intern handling som kommissionen aldrig har offentliggjort. Att göra yttrandet tillgängligt utan godkännande skulle enligt kommissionen hindra denna från att fungera väl.

87.      Kommissionen har med stöd av beslutet av den 23 oktober 2002, Österrike/rådet,(27) anfört att det strider mot det allmänintresse som syftar till att institutionerna ska få tillgång till yttranden från sina rättstjänster, vilka upprättas helt självständigt, om det godtas att sådana interna handlingar kan inges inom ramen för ett mål i domstolen, utan att den berörda institutionen godkänt det eller att den berörda domstolen förordnat om detta. Enligt kommissionen är det aktuella juridiska yttrandet en intern handling som inte var avsett att offentliggöras och som inte gjorts tillgängligt för allmänheten. Kommissionen har preciserat att den inte godkänt att yttrandet inges inom ramen för ett mål vid domstolen. Det aktuella juridiska yttrandet bör därför avlägsnas från handlingarna i målet.

VI.    Bedömning

88.      Republiken Kroatien har gjort gällande att domstolen saknar behörighet att pröva talan om fördragsbrott och, i andra hand, att talan ska avvisas på grund av att villkoren i artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol och i artikel 120 i domstolens rättegångsregler inte är uppfyllda. Jag vill redan nu påpeka att jag, av de skäl som anges ovan, anser att domstolen saknar behörighet att pröva förevarande talan, varför det inte är nödvändigt att pröva frågan huruvida talan kan tas upp till prövning med hänsyn till ett eventuellt åsidosättande av ovannämnda bestämmelser.

89.      Inledningsvis kommer jag behandla begäran att domstolen ska bortse från yttrandet från kommissionens rättstjänst, innan jag prövar invändningarna om bristande behörighet och om rättegångshinder (A). Därefter anser jag, vid bedömningen av domstolens behörighet, att det är nödvändigt att dels göra några inledande anmärkningar om domstolens behörighet, närmare bestämt när folkrättsakter är tillämpliga (B), och dels bedöma, mot bakgrund av dessa anmärkningar, föremålet för talan, varvid de särskilda invändningar som sökanden har framställt ska prövas (C).

A.      Ansökan om att domstolen ska bortse från yttrandet från kommissionens rättstjänst

90.      Republiken Kroatien har yrkat att domstolen i enlighet med artikel 151 i domstolens rättegångsregler ska avlägsna det aktuella juridiska yttrandet från handlingarna i målet.

91.      Det ska i detta avseende för det första understrykas att domstolen, genom beslut av den 23 oktober 2002, Österrike/rådet,(28) beslutade att från handlingarna i målet avlägsna det yttrande från kommissionens rättstjänst som bifogats Österrikes ansökan i dess talan om ogiltigförklaring av en förordning. I punkt 12 i beslutet har domstolen bland annat påpekat att det skulle strida mot det allmänintresse som syftar till att institutionerna ska få tillgång till yttranden från sina rättstjänster, vilka upprättas helt självständigt, om det godtogs att sådana interna handlingar kan inges inom ramen för ett mål i domstolen utan att den berörda institutionen godkänt det eller att den berörda domstolen förordnat om detta.

92.      I förevarande fall ska det konstateras att det aktuella juridiska yttrandet härrör från kommissionens rättstjänst och upprättades för kabinettschefen hos ordföranden för Europeiska kommissionen. Yttrandet utarbetades inom ramen för det förfarande som Republiken Slovenien inlett med tillämpning av artikel 259 andra stycket FEUF för att först lägga fram saken för kommissionen. Yttrandet innehåller en bedömning av påståendena mot Republiken Kroatien för att kabinettschefen skulle godkänna utarbetandet av ett motiverat yttrande i enlighet med artikel 259 tredje stycket FEUF. Det är uppenbart att det aktuella juridiska yttrandet inte skulle offentliggöras.(29)

93.      För det andra framgår det av rättspraxis att det kan vara motiverat att avlägsna ett juridiskt yttrande från en institution när det finns en förutsebar risk att den berörda institutionen, inom ramen för ett pågående mål som avser frågan om huruvida institutionens beslut är giltigt, offentligt måste ta ställning till det yttrande som avgetts av dess egen rättstjänst. En sådan risk skulle oundvikligen inverka negativt på den berörda institutionens intresse av att begära juridiska yttranden och möjligheten för institutionen att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden från rättstjänsten.(30)

94.      I förevarande fall har kommissionen, som Republiken Slovenien lade fram saken för, i samband med förfarandet enligt artikel 259 andra stycket FEUF inte avgett något motiverat yttrande i enlighet med artikel 259 tredje stycket FEUF. Kommissionen har följaktligen inte offentligt tagit ställning till förfarandet. Det aktuella målet skiljer sig således från de ovannämnda målen, som rörde en tvist angående giltigheten av ett beslut som den berörda institutionen hade fattat och försvarat. Trots denna skillnad anser jag att övervägandena i punkt 93 i förevarande förslag till avgörande, med nödvändiga ändringar, är relevanta för detta mål. Det kan nämligen inte uteslutas att kommissionen senare beslutar att intervenera i målet vid domstolen eller att den ges tillfälle att yttra sig, så att kommissionen kommer att uttrycka sin officiella ståndpunkt i det mål som är anhängigt vid domstolen och således offentligt ta ställning till det yttrande som avgetts av dess egen rättstjänst. Avlägsnandet av det aktuella juridiska yttrandet förefaller således vara berättigat för att skydda institutionens intresse av att begära juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden från rättstjänsten.(31)

95.      Därutöver har domstolen redan slagit fast att om en medlemsstat tillåts föra till handlingarna i målet ett juridiskt yttrande vars utlämnande inte har godkänts av den berörda institutionen, kan det likställas med att kringgå förfarandet för att begära tillgång till en sådan handling enligt förordning nr 1049/2001.(32) I förevarande fall gjordes det aktuella juridiska yttrandet, såsom kommissionen angett i sina skriftliga yttranden, inte tillgängligt för vare sig parterna eller allmänheten, utan lämnades ut som en bilaga till en tidningsartikel.(33) Det ska därför fastställas att Republiken Slovenien inte har fått tillgång till det aktuella juridiska yttrandet i enlighet med det förfarande som föreskrivs i förordning nr 1049/2001.

96.      Under dessa omständigheter och med beaktande av att kommissionen hade meddelat domstolen att den inte önskade att den aktuella handlingen i målet skulle lämnas ut, föreslår jag att domstolen ska bifalla Republiken Kroatiens ansökan om att den handling som återfinns på sidorna 38–45 i bilaga C.2 till Republiken Sloveniens svar på invändningen om rättegångshinder ska avlägsnas från handlingarna i målet.

B.      Inledande anmärkningar om domstolens behörighet

97.      Det bör först göras några inledande anmärkningar om domstolens behörighet i samband med talan om fördragsbrott (1). Därefter ska unionsrättens materiella tillämpningsområde fastställas när folkrättsakter är tillämpliga (2). Avslutningsvis ska unionens territoriella tillämpningsområde bedömas (3).

1.      Huruvida domstolen är behörig att pröva talan om fördragsbrott

98.      Enligt artikel 19 FEU ska domstolen säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen.(34) Enligt artikel 19.3 a FEU ska domstolen i enlighet med fördragen avgöra ärenden där talan väcks av en medlemsstat, en institution eller fysiska eller juridiska personer. Denna behörighet konkretiseras i en talan om fördragsbrott enligt artikel 259 FEUF.

99.      Förfarandet enligt 259 FEUF syftar till att fastställa en medlemsstats överträdelser av unionsrätten och att få dessa att upphöra.(35) Enligt denna bestämmelse krävs ”en skyldighet enligt fördragen” för att domstolen ska vara behörig att pröva huruvida en medlemsstat har gjort sig skyldig till fördragsbrott. I detta sammanhang ankommer det inte på domstolen att avgöra vilka mål som eftersträvas med en talan om fördragsbrott som har väckts vid domstolen.(36)

100. När det gäller innebörden av uttrycket ”skyldighet enligt fördragen” innebär begreppet ”fördragen” att talan om påstådd underlåtenhet att uppfylla skyldigheter enligt EU-fördraget, EUF‑fördraget och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna får väckas, förutsatt att medlemsstatens ageranden omfattas av deras tillämpningsområde.(37) Det är dessutom uppenbart att uttrycket även avser sekundärrättsakter.(38)

101. Domstolens behörighet hänger således samman med unionens tillämpningsområde.(39) I den mån det aktuella målet rör ett internationellt skiljeavtal och en skiljedom med tillämpning av detta avtal, föreslår jag att unionsrättens materiella tillämpningsområde ska bedömas när folkrättsakter är tillämpliga.

2.      Unionsrättens materiella tillämpningsområde när folkrättsakter är tillämpliga

102. Eftersom skiljeavtalet och den omtvistade skiljedomen, som har central betydelse för förevarande talan, är folkrättsakter, uppkommer frågan om deras förhållande till unionsrätten, huruvida de utgör en del av unionens rättsordning och huruvida unionen är bunden av dessa.

a)      Folkrättsakter i domstolens praxis

103. Det framgår av fast rättspraxis att ”[u]nionen [är] skyldig att utöva sin befogenhet med iakttagande av internationell rätt i sin helhet, inte enbart allmänna folkrättsliga och sedvanerättsliga regler och principer, utan även bestämmelserna i de internationella avtal som unionen är bunden av”.(40)

104. Jag anser att det följer av denna rättspraxis att de fall där unionen är bunden av folkrätten är tydligt avgränsade. För det första är unionen bunden av de internationella avtal som den har ingått i enlighet med bestämmelserna i fördragen och som, från och med dagen för avtalets ikraftträdande, utgör en integrerad del av unionens rättsordning.(41) För det andra är unionen bunden av ett internationellt avtal när den har övertagit samtliga de befogenheter som medlemsstaterna tidigare utövade inom tillämpningsområdet för det aktuella avtalet.(42) För det tredje ska unionen utöva sina befogenheter med beaktande av den internationella sedvanerätten.(43) Härav följer att internationella avtal som inte omfattas av de kategorier som anges ovan inte utgör unionsrättsakter. Unionen är inte heller bunden av dessa. Såvitt avtalen inte rör unionsrätten, saknar domstolen behörighet att pröva huruvida de är giltiga och att tolka dem.

b)      Huruvida påståendena avseende de skyldigheter som följer av unionsrätten är av underordnad betydelse

105. Till stöd för sin första invändning om bristande behörighet har Republiken Kroatien anfört att det följer av domen kommissionen/Belgien(44) att domstolen, inom ramen för en talan om fördragsbrott, saknar behörighet att uttala sig om det påstådda åsidosättandet av de skyldigheter som följer av unionsrätten ”om dessa skyldigheter endast är av underordnad betydelse i förhållande till lösningen av en annan tvist som inte omfattas av domstolens behörighet”.

106. Jag anser härvidlag att det av denna dom följer att den omständigheten att folkrättsakter som inte utgör unionsrättsakter blir aktuella i samband med en talan om fördragsbrott kan inverka menligt på domstolens behörighet att pröva ett påstående om åsidosättande av unionsrätten. Det rör sig om frågan om huruvida en medlemsstat får tillskrivas ett fördragsbrott som formellt hänvisar till unionsrätten men i själva verket avser en folkrättsakt som inte omfattas av unionsrättens materiella tillämpningsområde och således av domstolens behörighet. I denna dom slog domstolen fast att den saknade behörighet att pröva påståendet att skyldigheter som följer av unionsrätten inte hade uppfyllts och som endast var av underordnad betydelse i förhållande till de skyldigheter som följer av en folkrättsakt.

107. I det mål som avgjordes genom denna dom åberopade kommissionen särskilt ett åsidosättande av såväl 1962 års värdlandsavtal, vilket ingicks den 12 oktober 1962 mellan Europeiska skolans högsta råd och Konungariket Belgiens regering och av artikel 10 EG (nu artikel 4.3 FEU). Domstolen gjorde en gedigen bedömning av ansökan varigenom talan väcktes och kunde bedöma den exakta räckvidden av kommissionens invändning mot Konungariket Belgien. Domstolen fann att åsidosättandet av unionsbestämmelsen endast var en följd av att den berörda medlemsstaten hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt värdlandsavtalet. Domstolen beskrev detta åsidosättande med uttrycket ”av underordnad betydelse” i förhållande till det påstådda åsidosättandet av artikel 10 EG. Efter det att den i en andra bedömning fann att avtalet inte utgjorde någon del av unionsrätten utan endast omfattades av folkrätten, slog domstolen fast att den saknade behörighet att avgöra kommissionens talan om fördragsbrott.

108. Jag anser att resonemanget i denna dom är av stor betydelse för det aktuella målet. Jag föreslår därför att de kriterier som utvecklats i den domen prövas i samband med prövningen av de särskilda invändningar som Republiken Slovenien har framställt till stöd för sin talan (under C nedan).

3.      Unionsrättens territoriala tillämpningsområde

109. Det ska understrykas att domstolen, enligt innehållet i ansökan, inte formellt ska pröva huruvida skiljeavtalet är tillämpligt eller giltigheten av den omtvistade skiljedomen, utan ska pröva frågan om huruvida Republiken Kroatien har åsidosatt unionsbestämmelser, nämligen artikel 2 och artikel 4.3 FEU samt bestämmelserna om den gemensamma fiskeripolitiken, kodexen om Schengengränserna och havsplaneringen, och således om dessa bestämmelser är tillämpliga i förevarande fall.

110. Härvidlag saknar unionen, till skillnad från medlemsstaterna, ”lokal behörighet” med hänsyn till folkrätten, det vill säga suveränitet över sitt territorium, och på ”unionens territorium” som kan jämföras med ett ”federalt territorium”.(45) ”Unionens territorium” består nämligen av det geografiska område som avses i artikel 52 FEU och artikel 355 FEUF, vilka definierar fördragens territoriella tillämpningsområde.(46) I artikel 52 första stycket FEU föreskrivs närmare att fördragen ska gälla medlemsstaterna.(47) Fördragens territoriella tillämpningsområde anges närmare i artikel 355 FEUF. Artikel 52 FEU och artikel 355 FEUF är inte bara relevanta för att fastställa unionens yttre gräns, utan även för att fastställa medlemsstaternas befogenheter vid genomförandet av unionsrätten. I domen Aktiebolaget NN(48) slog domstolen fast följande vad gäller artikel 299 EG (nu artikel 355 FEUF): ”Det är, i avsaknad av en mer exakt definition i fördraget av det territorium som omfattas av varje medlemsstats suveränitet, varje medlemsstats uppgift att i enlighet med folkrättsliga bestämmelser fastställa detta territoriums utsträckning och gränser”.(49)

111. Unionsrättens territoriala tillämpningsområde har således inte fastställts på förhand av unionen, utan motsvarar snarare en objektiv uppgift som denne ska beakta. Härav följer att avgränsningen av det territorium som omfattas av en medlemsstats jurisdiktion, inom ramen för en talan som väckts med stöd av artikel 259 FEUF, såsom den nu aktuella, i vilken en medlemsstat kritiseras för att hindra genomförandet av unionsrätten på en annan medlemsstats territorium, inte omfattas av unionsbefogenheter, som i detta hänseende ska hänvisa till folkrätten och till de rättsakter som fastställer territoriets gränser.

4.      Delslutsats

112. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att domstolens behörighet inom ramen för en talan om fördragsbrott hänger samman med unionsrättens tillämpningsområde. Behörigheten följer dels av två internationella avtalsrättsliga regelverk, nämligen internationella avtal som unionen har ingått med stöd av bestämmelser i fördragen och internationella avtal för vilka unionen numera utövar de befogenheter som tidigare utövades av medlemsstaterna inom tillämpningsområdet för de aktuella avtalen, dels av internationella sedvanerättsliga regler som är bindande för unionen när den utövar sina befogenheter. Inom ramen för en talan om fördragsbrott(50) saknar domstolen däremot behörighet att lösa tvister mellan medlemsstaterna om giltighet, tolkning och tillämpning av internationella avtal som inte omfattas av unionsrätten. Av detta skäl fann domstolen att den saknade behörighet i de fall där ansökan formellt hänvisade till unionsrätten, trots att det påstådda fördragsbrottet i själva verket avsåg en folkrättsakt som inte omfattas av unionsrättens materiella tillämpningsområde och således av domstolens behörighet, vilket innebär att de invändningar som avser unionsrätten är av underordnad betydelse. Fördragens territoriella tillämpningsområde definieras i artikel 52 FEU och i artikel 355 FEUF och motsvarar en objektiv uppgift som förhandsbestämts av medlemsstaterna och som unionen ska beakta. Det är, i avsaknad av en mer exakt definition i fördraget av det territorium som omfattas av varje medlemsstats suveränitet, nämligen varje medlemsstats uppgift att i enlighet med folkrättsliga bestämmelser fastställa detta territoriums utsträckning och gränser. Eftersom domstolen inom ramen för en talan om fördragsbrott endast är behörig att pröva en medlemsstats överträdelser av unionsrätten, saknar den behörighet att pröva mellanstatliga tvister om territorier.

C.      Föremålet för talan

113. För att mot bakgrund av föregående påpekanden avgöra huruvida domstolen är behörig att pröva Republiken Sloveniens yrkande om att Republiken Kroatien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten, kan domstolen inte enbart göra en formell prövning av ordalydelsen av invändningarna i ansökan, utan ska även göra en gedigen bedömning av de invändningar som framställts av Republiken Slovenien.(51)

1.      Bedömning av Republiken Sloveniens särskilda invändningar

114. Republiken Sloveniens sex invändningar består av följande: De två första avser åsidosättanden av primärrättsliga bestämmelser (artikel 2 och artikel 4.3 FEU) och de fyra övriga avser åsidosättanden av sekundärrättsliga bestämmelser, nämligen de skyldigheter som följer av den gemensamma fiskeripolitiken enligt förordning nr 1380/2013 (den tredje invändningen), kontrollsystemet enligt förordning nr 1224/2009 och genomförandeförordning nr 404/2011, som omfattas av den gemensamma fiskeripolitiken (den fjärde invändningen), kodexen om Schengengränserna (den femte invändningen) och slutligen av systemet för havsplanering enligt direktiv 2014/89 (den sjätte invändningen).

115. Dessa invändningar kan delas in i två kategorier, nämligen de invändningar som avser ett åsidosättande av primärrätten och de som avser ett åsidosättande av sekundärrätten. Vid bedömningen av de argument som framförts till stöd för dessa invändningar har det framgått att deras utformning varierar beroende på vilken kategori de tillhör.

116. De invändningar som avser ett åsidosättande av primärrätten syftar till att få fastställt att Republiken Kroatiens underlåtenhet att tillämpa skiljeavtalet och att verkställa den omtvistade skiljedomen utgör ett åsidosättande av det värde som rättsstaten utgör enligt artikel 2 FEU och principen om lojalt samarbete som anges i artikel 4.3 FEU.

117. Vad mer specifikt gäller den första invändningen avseende det påstådda fördragsbrottet mot det värde som rättsstaten utgör enligt artikel 2 FEU, anser Republiken Slovenien att Republiken Kroatien, genom att ensidigt ha underlåtit att fullgöra det åtagande som gjorts i samband med förfarandet för anslutning till unionen att följa den kommande skiljedomen samt de övriga skyldigheter som följer av skiljedomen, vägrar att iaktta det värde som rättsstaten utgör enlig denna bestämmelse och därmed bryter mot principen om lojalt samarbete och om res judicata. Vad gäller den andra invändningen som avser ett åsidosättande av principen om lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU, på grundval av vilken unionen och medlemsstaterna ska respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen, ska det konstateras att Republiken Slovenien har kritiserat Republiken Kroatien för att ha gjort sig skyldig till två typer av fördragsbrott, nämligen att ha åsidosatt förverkligandet av unionens mål(52) och att ha hindrat genomförandet av unionsrätten på det slovenska territoriet.

118. Jag anser att det av Republiken Sloveniens argument avseende dessa två invändningar framgår att Republiken Slovenien försöker visa att Republiken Kroatiens underlåtenhet att tillämpa skiljeavtalet och att verkställa den omtvistade skiljedomen utgör ett åsidosättande av unionsrätten, i synnerhet av artikel 2 FEU och principerna om lojalt samarbete och om res judicata.

119. De invändningar som avser ett åsidosättande av sekundärrättsliga bestämmelser bygger däremot på antagandet att gränsen mellan Republiken Kroatien och Republiken Slovenien fastställs i den omtvistade skiljedomen, vilket innebär att Republiken Kroatiens vägran att verkställa skiljedomen utgör ett åsidosättande av dessa bestämmelser.

120. Med beaktande av den strukturella skillnaden mellan de invändningar som avser primärrätten och de invändningar som avser sekundärrätten ska dessa prövas i två steg.

2.      Invändningarna om åsidosättande av primärrätten

121. Med hänsyn till den delslutsats som jag har dragit (punkt 112 i förevarande förslag till avgörande), finns det anledning att undersöka förhållandet mellan, å ena sidan, skiljeavtalet och den omtvistade skiljedomen som meddelats med stöd av avtalet och, å andra sidan, unionsrätten.

a)      Förhållandet mellan skiljeavtalet och den omtvistade skiljedomen med unionsrätten

122. Det ska understrykas att skiljeavtalet och, i förlängningen, den omtvistade skiljedom som meddelats med stöd av avtalet inte omfattas av något av de fall där unionen är bunden av folkrätten, såsom dessa har beskrivits i punkterna 103 och 104 i förevarande förslag till avgörande.

123. När det gäller det första typfall som avses i punkt 104 i förevarande förslag till avgörande, det vill säga att unionen är bunden av de internationella avtal som den har ingått med stöd av fördragen, bör det konstateras att den omtvistade skiljedomen meddelades av en internationell domstol som upprättats i enlighet med ett bilateralt skiljeavtal. Det är ostridigt att unionen varken var part i skiljeavtalet eller i det skiljeförfarande som utmynnade i den omtvistade skiljedomen. Unionen bistod parterna med råd(53) och undertecknade avtalet endast i egenskap av ”vittne”. Enligt artikel 4 a och 4 b i skiljeavtalet tillämpar skiljedomstolen folkrättsliga bestämmelser och principer, skälighet och principen om goda grannförbindelser. Enligt artikel 8 i avtalet skulle anslutningsförhandlingarna, som enligt artikel 9 skulle fortsätta, inte påverka skiljedomstolens arbete. Tillämpningen av unionsrätten föreskrivs således inte i det avtal som unionen godkände genom handling av den 25 september 2009.(54) Det framgår således att den omtvistade skiljedomen är ett avgörande som meddelats av en skiljedomstol som upprättats i enlighet med ett bilateralt skiljeavtal och att skiljedomstolen tillämpar bland annat folkrätten.

124. När det gäller det andra fall som avses i punkt 104 i förevarande förslag till avgörande, det vill säga att unionen är bunden av ett internationellt avtal när den utövar de befogenheter som tidigare utövades av medlemsstaterna inom tillämpningsområdet för detta avtal, är det uppenbart att medlemsstaterna inte har överfört befogenheter till unionen på det område som omfattas av skiljeavtalet.

125. Det tredje typfall som anges i punkt 104 i förevarande förslag till avgörande, vilket är ett uttryck för att den internationella sedvanerätten ska iakttas, uppstår endast när unionen utövar sina befogenheter, vilket inte är fallet här, eftersom skiljeavtalet och den omtvistade skiljedomen utgör folkrättsakter som inte omfattas av unionens befogenhetsområde.

126. Vad gäller frågan om huruvida skiljeavtalet eller den omtvistade skiljedomen kan integreras i unionsrätten via Republiken Kroatiens anslutningsakt, framgår det av de handlingar i den akt som domstolen tillställts att ett av de politiska villkoren för att Republiken Kroatien skulle anslutas till unionen var att dennes gränstvist med Republiken Slovenien skulle vara löst.(55) Det är ostridigt att vid tidpunkten för undertecknandet av anslutningsfördraget hade skiljeavtalet ingåtts, medan skiljeförfarandet ännu inte hade inletts.(56) Det framgår däremot inte av handlingarna i målet att detta politiska villkor konkretiserades i särskilda bestämmelser i anslutningsakten eller anslutningsfördraget. Jag anser nämligen att hänvisningen till den kommande skiljedomen i bilaga III till anslutningsakten, vilken för övrigt är den enda hänvisningen i anslutningsakten till gränstvisten mellan Republiken Kroatien och Republiken Slovenien, ska tolkas som ett konstaterande att bestämmelserna om den gemensamma fiskeripolitiken skulle ändras för att fastställa de båda staternas kustband i syfte att tillämpa den särskilda ordningen för grannförbindelser. Med hänsyn till ordalydelsen i denna hänvisning(57) kan den inte anses utgöra en rättslig förpliktelse som följer av unionsrätten och som ålägger Republiken Kroatien att lösa sin tvist med Republiken Slovenien i fråga om deras gemensamma gräns i enlighet med den kommande skiljedomen.(58)

127. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att unionen inte är bunden av skiljeavtalet, i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 103 i förevarande förslag till avgörande, lika lite som av den omtvistade skiljedom som anges i avtalet, eftersom dessa rättsakter inte omfattas av unionsrättens materiella tillämpningsområde.

128. För att bland annat bedöma domstolens behörighet att pröva Republiken Sloveniens två invändningar avseende primärrätten, bör dels den första invändningen om påstått fördragsbrott mot det värde som rättsstaten utgör enligt artikel 2 FEU (b), dels den andra invändningen om åsidosättande av principen om lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU (c), prövas.

b)      Den första invändningen: Påstått fördragsbrott mot det värde som rättsstaten utgör enligt artikel 2 FEU

129. Inledningsvis ska det noteras att Republiken Slovenien har åberopat det värde som rättsstaten utgör dels självständigt, dels i förening med principerna om lojalt samarbete och om res judicata. I båda fallen anser jag att de överväganden som hänger samman med att påståendena om åsidosättanden av unionsrätten som anges i punkterna 105–107 i förevarande förslag till avgörande är av underordnad betydelse, ska tillämpas vid bedömningen av den aktuella invändningen.

130. Även om åsidosättandet av det värde som rättsstaten utgör och av principen om lojalt samarbete och om res judicata formellt anges i själva ansökan, avser Republiken Kroatiens påstådda åsidosättande av folkrätten till följd av att Republiken Kroatien inte har verkställt den omtvistade skiljedomen. Såsom framgår av punkt 127 i förevarande förslag till avgörande, är unionen inte bunden av vare sig skiljeavtalet eller av den omtvistade skiljedom som avses i avtalet. Frågan om fördragsbrotten mot unionsrätten är således av underordnad betydelse i förhållande till frågan om fastställandet av de två berörda medlemsstaternas land- och havsgräns.

131. För övrigt anser jag, såsom jag redan har angett i punkt 126 i förevarande förslag till avgörande, att försöket att koppla de åtaganden som gjorts i samband med Republiken Kroatiens anslutning till unionen till dessa värderingar och principer inte är tillräckligt för att självständigt kunna grunda talan på dessa. Argumentet att de åtaganden som gjorts under anslutningsförfarandet inte har fullgjorts kan således inte heller godtas, eftersom dessa åtaganden inte utgör rättsliga förpliktelser som följer av unionsrätten och inte kan åberopas med stöd av artikel 259 FEUF.

132. Under alla omständigheter och för fullständighetens skull, vill jag utreda huruvida – om det antas att de påtalade fördragsbrotten omfattas av unionsrättens tillämpningsområde – en invändning som grundar sig på det värde som rättsstaten utgör enligt artikel 2 FEU kan tas upp till prövning inom ramen för en talan om fördragsbrott enligt artikel 259 FEUF. Domstolen har nyligen använt detta värde i ett stort antal mål.(59) Det ska emellertid påpekas att värdet inte har angetts självständigt i rättspraxis, utan alltid tillsammans med en bestämmelse som ”konkret ger uttryck för” värdet eller som ”specifikt ger uttryck” för detta,(60) nämligen artikel 19 FEU. Kopplingen mellan det värde som rättsstaten utgör och unionens befogenhet kunde således fastställas med beaktande av att domstolsprövning i unionens rättsordning inte säkerställdes enbart av EU‑domstolen, utan även av de nationella domstolarna.

133. Vad galler genomförandet av artikel 2 FEU är det visserligen fastslaget att artikel 7 FEU och fördragsbrottsförfarandet kompletterar varandra(61) och att åsidosättanden av artikel 2 FEU i princip får prövas inom ramen för en talan om fördragsbrott.(62) Talan om fördragsbrott utgör emellertid en domstolsprövning som avser områden som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde – vilket, såsom anges i punkterna 130 och 131 i förevarande förslag till avgörande, inte är fallet här – som förutsätter att konkreta rättsliga förpliktelser åberopas.(63) Domstolen får dock fortfarande använda artikel 2 FEU i tolkningssyfte för att avgöra huruvida unionsrätten har åsidosatts. Jag anser följaktligen att även om det antogs att domstolen är behörig att pröva den första invändningen avseende rättsstatsprincipen, kan värdet under sådana omständigheter inte åberopas som en självständig grund.

134. För det andra, såvitt den första invändningen avser principerna om god tro, som kommer till uttryck i principen om lojalt samarbete i unionsrätten och om res judicata, och om varken skiljeavtalet eller den omtvistade skiljedomen utgör unionsrättsakter eller folkrättsliga förpliktelser som är bindande för unionen(64), är det inte tillräckligt att åberopa dessa principer i förening med det värde som rättsstaten utgör, för det fall att en särskild unionsbestämmelse eller en bestämmelse som inte är bindande för unionen inte har åberopats. När det gäller en invändning om att skiljedomen inte har verkställts och att skiljeavtalet inte har fullföljts, som är bilaterala rättsakter som uteslutande regleras av folkrätten, saknas emellertid ett sådant samband.

135. Följaktligen anser jag att domstolen under sådana omständigheter saknar behörighet att pröva invändningen avseende det värde som rättsstaten utgör, eftersom invändningen är av underordnad betydelse i förhållande till frågan om åsidosättandet av skyldigheter enligt folkrätten.

c)      Den andra invändningen: Åsidosättande av principen om lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU

136. För det första har Republiken Slovenien i huvudsak anfört att Republiken Kroatien, genom att vägra att uppfylla sina skyldigheter enligt den omtvistade skiljedomen, hindrar Republiken Slovenien från att fullt ut utöva sin suveränitet över hela sitt territorium. Sådana överträdelser kan äventyra förverkligandet av unionens mål.(65) För det andra har Republiken Slovenien kritiserat Republiken Kroatien för att hindra den från att uppfylla sin skyldighet att genomföra direktiv 2008/56, direktiv 92/43, förordning nr 1143/2014 samt direktiv 2000/60.

137. Som jag redan har angett i punkterna 105–107 i förevarande förslag till avgörande är de påståenden som bygger på denna princip av underordnad betydelse i förhållande till lösningen av den internationella tvisten om giltigheten och verkställigheten av den omtvistade skiljedomen. Jag finner i detta avseende att Republiken Sloveniens formulering av den andra invändningen är väldigt illustrativ. Republiken Slovenien anser att Republiken Kroatien har åsidosatt principen om lojalt samarbete ”[g]enom att ensidigt vägra att uppfylla sina skyldigheter enligt den [omtvistade] skiljedomen”.(66) Republiken Kroatien hindrar således Republiken Slovenien från att fullt ut utöva sin suveränitet över hela sitt land- och havsterritorium i enlighet med fördragen och bestämmelserna i sekundärrätten.(67)

138. Under alla omständigheter kan den andra invändning som avser principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU inte godtas. Såvitt jag kan bedöma, har denna princip nämligen utgjort en självständig grund för skyldigheter i mål där unionen var part i ett blandat avtal(68) eller för det fall att skyldigheter skulle uppfyllas enligt EU- och FEU‑fördragen.(69) I förevarande fall omfattas de kritiserade överträdelserna dock inte av något av dessa fall. Såsom framgår av bedömningen ovan, anser jag att varken skiljeavtalet eller den omtvistade skiljedomen utgör unionsrättsakter eller folkrättsliga förpliktelser som är bindande för unionen.(70) Deras verkställighet utgör inte någon skyldighet enligt EU- och FEU-fördragen. Unionens mål får således endast åberopas vid tillämpningen av avgränsningsteorin. Enligt denna teori avgränsas utövandet av de befogenheter som förbehålls medlemsstaterna för att förverkliga unionens mål.(71) Till skillnad från de mål i vilka domstolen har tillämpat avgränsningen av befogenheter,(72) har de påtalade överträdelserna, det vill säga underlåtenheten att verkställa den omtvistade skiljedomen, däremot inget samband med unionsbestämmelserna.

139. Jag anser således att domstolen under sådana omständigheter saknar behörighet att pröva denna invändning avseende ett åsidosättande av artikel 4.3 FEU.

140. Följaktligen anser jag att de invändningar som avser primärrätten inte kan godtas, eftersom domstolen saknar behörighet att pröva ett mål som huvudsakligen är internationellt och där åsidosättandet av unionsrätten endast är av underordnad betydelse. Invändningarna avseende åsidosättanden av sekundärrätten bör prövas.

3.      De invändningar som grundar sig på sekundärrätten

141. Såsom framgår av den allmänna bedömningen av invändningarna avseende påstådda fördragsbrott mot sekundärrätten som framställts av Republiken Slovenien, har Republiken Slovenien till stöd för dessa invändningar åberopat antagandet att gränsen mellan Republiken Kroatien och Republiken Slovenien fastställs i den omtvistade skiljedom som meddelats med stöd av skiljeavtalet. Såsom jag redan vid flera tillfällen understrukit i detta förslag till avgörande, omfattas dock varken skiljeavtalet eller den omtvistade skiljedomen av unionsrätten. Såsom angetts i de inledande anmärkningarna, särskilt i punkterna 109–112 i förevarande förslag till avgörande, följer det av artikel 52 FEU och artikel 355 FEUF att fördragens territoriella tillämpningsområde motsvarar en objektiv uppgift som förhandsbestämts av medlemsstaterna och som unionen ska beakta. I detta sammanhang ska det prövas huruvida den omtvistade skiljedomen kan vara direkt tillämplig inom ramen för en talan om fördragsbrott.

a)      Den omtvistade skiljedomen är inte direkt verkställbar och den har inte verkställts

142. För det första delar jag i princip Republiken Sloveniens uppfattning att ett avgörande som meddelats av erkända internationella domstolar, däribland Internationella domstolen eller Permanenta skiljedomstolen, utgör ett rättsligt förhållande för domstolen (res judicata).(73) I enlighet med skiljeavtalet(74) genomfördes förfarandet vid den aktuella skiljedomstolen i förevarande fall under en permanent skiljedomstols överinseende, Permanenta skiljedomstolen,(75) som har utsetts som den institution som ska handlägga ärendet(76) av båda de berörda staterna.(77)

143. För det andra anser jag att det, ur unionsrättslig synvinkel (artikel 52 FEU och artikel 355 FEUF), och särskilt vad gäller medlemsstaternas befogenhet att genomföra unionsrätten, krävs att gränsen mellan medlemsstaterna inte enbart ska dras i juridisk och politisk mening, utan även att dragningen genomförs och är effektiv. I fördragen föreskrivs inte någon unionsbefogenhet att bestämma var två grannstaters territorier börjar eller slutar. Såsom framgår av målet Aktiebolaget NN(78) efter nödvändig anpassning är det varje medlemsstats uppgift att i enlighet med folkrättsliga bestämmelser fastställa detta territoriums utsträckning och gränser.

144. I enlighet med principen om tilldelade befogenheter i artikel 5.2 FEU ska unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att uppnå de mål som fastställs där(79) och, enligt artikel 4.1 FEU, varje befogenhet som inte har tilldelats unionen ankommer på medlemsstaterna. I förevarande fall anser jag att det rör sig om en befogenhet som är förbehållen medlemsstaterna. För att unionsrätten ska vara tillämplig ska gränserna mellan staterna således inte enbart fastställas ur folkrättslig synvinkel utan även faktiskt fastställas.

145. Även om den omtvistade gränsen mellan Republiken Kroatien och Republiken Slovenien fastställs i den omtvistade skiljedomen, såsom framgår av de handlingar i målet som getts in till domstolen, ska det påpekas att Republiken Kroatien i det aktuella målet har bestritt tillämpligheten och giltigheten av den omtvistade skiljedomen. Det är nämligen omöjligt att bortse från att Republiken Kroatien, i en verbalnot av den 30 juli 2015, meddelade Republiken Slovenien om att skiljeavtalet hade upphört att gälla och att det förfarande som föreskrivs i artikel 65 i Wienkonventionen eventuellt skulle vara tillämpligt.(80) Meddelandet ingavs även till skiljedomstolen den 31 juli 2015. Från denna tidpunkt drog Republiken Kroatien sig ur skiljeförfarandet och deltog inte längre i förfarandet. Republiken Kroatien har i sina inlagor och vid förhandlingen anfört att skiljedomstolen, genom att ha meddelat den omtvistade skiljedomen, har överskridit sin behörighet.(81)

146. Det bör mer allmänt noteras att i folkrättens historia och till och med i dag(82) är en sådan situation där en av parterna i skiljeförfarandet inte erkänner giltigheten av en skiljedom som meddelats av en skiljedomstol eller vägrar att verkställa domen inte ovanlig.(83) Även om det inte finns några obligatoriska mekanismer för att pröva mellanstatliga skiljedomar, kan den stat som överklagar en sådan skiljedom hänskjuta tvisten om den omtvistade skiljedomens giltighet till Internationella domstolen.(84)

147. I detta sammanhang är det knappast förvånande att Republiken Kroatien, för att förklara varför den inte erkänner den omtvistade skiljedomen, stöder sig på påståendet att skiljedomstolen överskred sin behörighet i och med att den meddelade den omtvistade skiljedomen.(85) I praktiken utgör skiljedomen i själva verket, när en stat överklagar en mellanstatlig skiljedom, endast ett försök att lösa tvisten, eftersom det i folkrätten och mot bakgrund av att skiljedomar själva kan anses vara bristfälliga, inte finns någon tvingande mekanism för att se till att mellanstatliga skiljedomar verkställs på ett sätt som är oberoende av staternas suveräna vilja.(86)

148. Även om det ur folkrättens synvinkel antogs att deldomen innehåller en rättslig bedömning av de faktiska omständigheter som anges i punkt 145 i förevarande förslag till avgörande,(87) bör det ändå konstateras att denna dom ännu inte har genomförts i förbindelserna mellan Republiken Kroatien och Republiken Slovenien. Jag noterar i detta hänseende att det i artikel 7.3 i skiljeavtalet föreskrivs att ”parterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att genomföra domen, inbegripet, såvitt det behövs, en ändring av den nationella lagstiftningen inom sex månader räknade från den dag då skiljedomen meddelas”. Jag delar i detta hänseende Republiken Kroatiens argument, som framfördes vid förhandlingen, att den omtvistade skiljedomen inte är ”direkt verkställbar”,(88) vilket enligt min mening innebär att den inte är direkt tillämplig.(89)

149. Följaktligen anser jag att den omtvistade skiljedomen inte har genomförts i förbindelserna mellan Republiken Kroatien och Republiken Slovenien, vilket innebär att gränsen mellan dessa två medlemsstater, ur unionsrättslig synvinkel, inte har fastställts vare sig i den mening som avses i artikel 52 FEU och artikel 355 FEUF eller i den mening som avses i den rättspraxis som bygger på domen i målet Aktiebolaget NN,(90) enligt vilken det är varje medlemsstats uppgift att i enlighet med folkrättsliga bestämmelser fastställa detta territoriums utsträckning och gränser. Eftersom fastställandet av gränser mellan medlemsstater inte är en befogenhet som tilldelats unionen, i den mening som avses i artikel 5.2 FEU och inte omfattas av unionens materiella tillämpningsområde, kan frågorna inte utgöra föremål för en talan om fördragsbrott enligt artikel 259 FEUF.

150. Mot bakgrund av det ovan anförda bör varje invändning avseende sekundärrätten, som Republiken Slovenien framställt till stöd för sin talan, prövas var för sig. Det finns anledning att bedöma domstolens behörighet att pröva invändningarna till stöd för talan som grundar sig på dels (b) artikel 5.2 och bilaga I till förordning nr 1380/2013 (den tredje invändningen), dels (c) kontrollsystemet, inspektionen och genomförandet av kontrollsystemet enligt förordning nr 1224/2009 och genomförandeförordning nr 404/2011 (den fjärde invändningen), artiklarna 4 och 17, jämförda med artikel 13 i kodexen om Schengengränserna (den femte invändningen), samt artikel 2.4 och artikel 11.1 i direktiv 2014/89 (den sjätte invändningen).

b)      Den tredje invändningen: Åsidosättande av förordning nr 1380/2013

151. Genom sin tredje invändning har Republiken Slovenien anfört att Republiken Kroatien inte respekterar gränserna för det slovenska territoriet och därför har brutit mot unionsrätten inom området för den gemensamma fiskeripolitiken, särskilt artikel 5.2 och bilaga I till förordning nr 1380/2013.(91)

152. Inledningsvis noterar jag att förordning nr 1380/2013, till skillnad från andra sekundärrättsakter som Republiken Slovenien har åberopat, innehåller en uttrycklig hänvisning till den kommande skiljedomen. I fotnoterna om punkterna 8 och 10, med rubrikerna ”Kroatiens kustvatten” (punkt 8) och ”Sloveniens kustvatten” (punkt 10), i bilaga I till förordning nr 1380/2013 anges följande: ”Ovannämnda ordning ska tillämpas från det att skiljedomen … har genomförts fullt ut”. Eftersom förordning nr 1380/2013 är en unionslagstiftningsakt, i den mening som avses i artikel 297 FEUF, är det uppenbart att domstolen är behörig att avgöra om villkoren för tillämpningen av denna förordning är uppfyllda, det vill säga om den särskilda ordningen för grannförbindelser i artikel 5.2 i förordningen är tillämplig med beaktande av de preciseringar som anges i bilaga I.

153. Eftersom Republiken Slovenien med sin tredje invändning avseende ett åsidosättande av artikel 5.2 och av bilaga I till förordning nr 1380/2013(92) syftar till att få fastställt att Republiken Kroatien har åsidosatt ordningen i artikel 5.2, anser jag emellertid att domstolen saknar behörighet att pröva denna invändning.

154. Det ska i detta hänseende påpekas att det i artikel 5.1 i förordning nr 1380/2013 föreskrivs lika tillträde till vatten och resurser i alla unionens vatten utom de som avses i bland annat punkt 2. I artikel 5.2 föreskrivs att medlemsstaterna till och med den 31 december 2022 ska ha rätt att i vatten upp till tolv nautiska mil från baslinjerna som är under deras överhöghet eller jurisdiktion begränsa fisket till fiskefartyg som traditionellt fiskar i dessa vatten från hamnar vid den angränsande kusten, utan att det påverkar tillämpningen av arrangemangen för de unionsfiskefartyg som för andra medlemsstaters flagg, enligt befintliga grannförbindelser mellan medlemsstater samt arrangemangen i bilaga I, i vilka det för varje medlemsstat fastställs geografiska områden inom andra medlemsstaters kustband där fiskeverksamhet bedrivs samt berörda arter. I bilaga I till förordningen fastställs villkoren för tillträde till kustbanden, i den mening som avses i artikel 5.2 i förordningen. I fotnoterna om punkterna 8 och 10 i bilaga I till förordning nr 1380/2013, med rubrikerna ”Kroatiens kustvatten” (punkt 8) och ”Sloveniens kustvatten” (punkt 10), anges följande: ”Ovannämnda ordning ska tillämpas från det att skiljedomen … har genomförts fullt ut”. I avsaknad av andra preciseringar om denna ordalydelse, ska den tolkas för att förstå räckvidden av hänvisningen till den kommande skiljedomen.

155. Domstolen har redan närmare angett att uttrycket ”ovannämnda ordning” syftade på särskilda arrangemang för de av unionens fiskefartyg som för andra medlemsstaters flagg, vilka innebär att fiske i områdena inom gränsen på tolv sjömil är tillåtet enligt befintliga grannförbindelser mellan medlemsstater.(93) Härav följer att uttrycket ska tolkas så, att det syftar på det särskilda arrangemanget för ömsesidigt tillträde ”för de av unionens fiskefartyg som för andra medlemsstaters flagg enligt befintliga grannförbindelser mellan medlemsstater” (nedan kallat det särskilda arrangemanget för grannförbindelser).

156. Av uttrycket ”från det att skiljedomen … har genomförts fullt ut” i punkterna 8 och 10 i bilaga I till förordning nr 1380/2013, som återspeglar innehållet i anslutningsakten,(94) följer att den slutliga skiljedomen är en rättsakt som påverkar tillämpningen i tiden av det särskilda arrangemanget för grannskapsförbindelser, som regleras närmare i bilaga I till förordningen. Arrangemanget kan således inte börja gälla förrän Republiken Kroatien och Republiken Slovenien ”fullt ut har genomfört” den kommande skiljedomen. Med andra ord avser punkterna 8 och 10 att se till att arrangemanget inte är tillämpligt så länge tvisten om de omtvistade gränserna mellan dessa två stater avgörs. I förevarande fall har den omtvistade skiljedomen, såsom Republiken Kroatien bekräftade vid förhandlingen, inte genomförts, av den anledning att denna medlemsstat anser att den på ett giltigt sätt har sagt upp skiljeavtalet(95) och vägrar att erkänna den omtvistade skiljedomen som meddelats med stöd av skiljeavtalet. Följaktligen är jag av den åsikten att det särskilda arrangemanget för grannförbindelser, vad gäller slovenska och kroatiska kustvatten, inte är tillämpligt i tiden (ratione temporis). Eftersom Republiken Slovenien har kritiserat Republiken Kroatien för att ha åsidosatt det särskilda arrangemanget för grannförbindelser i enlighet med artikel 5.2 i förordning nr 1380/2013, som inte var tillämpligt vare sig under de påstådda fördragsbrotten eller under det aktuella förfarandet, eftersom den omtvistade skiljedomen inte hade genomförts, anser jag att domstolen saknar behörighet att pröva den tredje invändningen.

c)      Den fjärde, den femte och den sjätte invändningen till stöd för talan

157. I sin fjärde, femte och sjätte invändning har Republiken Slovenien åberopat bestämmelser om det kontrollsystem som inrättats genom förordning nr 1224/2009 och genomförandeförordning nr 404/2011 (den fjärde invändningen), artiklarna 4 och 17, jämförda med artikel 13 i kodexen om Schengengränserna (den femte invändningen), samt artikel 2.4 och artikel 11.1 i direktiv 2014/89 (den sjätte invändningen).

158. Vad för det första gäller den fjärde invändningen, avseende ett åsidosättande av bestämmelserna i förordning nr 1224/2009 och genomförandeförordning nr 404/2011, kännetecknas de påstådda överträdelserna av ”kroatiska polisbåtar [som] följer med kroatiska fiskare som fiskar i slovenskt vatten, varvid de slovenska fiskeriinspektörerna hindras från att utföra kontroll”. Republiken Slovenien har tillagt att ”de kroatiska myndigheterna ålägger de slovenska fiskarna som fiskar i slovenska vattnen som [Republiken Kroatien] tillägnar sig böter för olaglig gränspassage och olagligt fiske” och att Republiken Kroatien ”inte lämnar några uppgifter till [Republiken Slovenien] om de kroatiska fartygens verksamhet i slovenskt vatten, såsom krävs enligt förordningen”. Republiken Slovenien har dragit slutsatsen att Republiken Kroatien därigenom ”hindrar [Republiken Slovenien] från att utföra kontroll över det vatten som är under sin överhöghet och jurisdiktion och inte iakttar Republiken Sloveniens exklusiva befogenhet över sitt territorialhav i egenskap av kuststat”.(96)

159. För det andra, vad gäller den femte invändningen, avseende kodexen om Schengengränserna, vill jag påpeka att Republiken Slovenien anser att Republiken Kroatien ”inte erkänner den gräns som fastställts i skiljedomen som den gemensamma med [Republiken Slovenien] och att den inte samarbetar med [denna stat] för att övervaka denna ”yttre gräns” och inte kan se till att gränsen övervakas på ett tillfredsställande sätt”, vilket strider mot artiklarna 4, 13 och 17 i kodexen.

160. För det tredje, vad gäller den sjätte invändningen, som grundar sig på ett påstått åsidosättande av bestämmelserna i direktiv 2014/89, ska det påpekas att Republiken Slovenien direkt grundar sig på vägran att verkställa den omtvistade skiljedom varigenom territorialvattnet, i den mening som avses i artikel 2.4 i direktivet, har avgränsats. Enligt Republiken Slovenien har Republiken Kroatien inkluderat det slovenska territorialhavet i sin havsplanering och därigenom hindrat Republiken Slovenien från att anpassa kartorna.

161. Härvidlag ska det konstateras att Republiken Sloveniens argument avseende de påstådda fördragsbrotten mot sekundärrätten bygger på antagandet att den omtvistade gränsen faktiskt har fastställts. Konstaterandet stöds av de omständigheter som har åberopats till stöd för Republiken Sloveniens påståenden, av vilka följer att omständigheterna inte skulle ha inträffat om det hade funnit en fungerande gräns mellan Republiken Kroatien och Republiken Slovenien. Såsom framgår av punkterna 145–150 i förevarande förslag till avgörande anser jag emellertid att så inte är fallet, eftersom den omtvistade skiljedomen aldrig har verkställts. Härav följer att Republiken Slovenien underförstått försöker få den omtvistade skiljedomen verkställd. En sådan ansökan om verkställighet omfattas emellertid inte av unionens befogenheter. Om domstolen skulle avgöra den fjärde, den femte och den sjätte invändningen, skulle detta innebära att den själv avgör frågan om den omtvistade gränsen, trots att detta ankommer på medlemsstaterna, såsom framgår av punkterna 143 och 144 i förevarande förslag till avgörande (se punkt 110 i förevarande förslag till avgörande). Härav följer att de påstådda fördragsbrotten mot sekundärrätten, på grund av deras beskaffenhet, är av underordnad betydelse i förhållande till det faktiska fastställandet av gränsen mellan Republiken Kroatien och Republiken Slovenien. Jag föreslår således att domstolen slår fast att den saknar behörighet att pröva Republiken Sloveniens fjärde, femte och sjätte invändning till stöd för dess talan.

162. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen slår fast att den saknar behörighet att pröva de invändningar som grundar sig på primärrätten och på sekundärrätten och således att pröva förevarande talan i dess helhet.

163. Det är följaktligen inte nödvändigt att närmare bedöma Republiken Kroatiens invändningar om att ansökan ska avvisas.

D.      Sammanfattning av bedömningen

164. Trots att invändningarna avseende Republiken Sloveniens påståenden om fördragsbrott vid första anblicken kan verka utgöra invändningar som avser unionsrätten, i den mening som avses i artikel 259 FEUF, har jag, efter en fördjupad bedömning, kommit fram till att alla eventuella konstateranden om de fördragsbrott som Republiken Kroatien har klandrats för vilar på antagandet att gränsen mellan Republiken Kroatien och Republiken Slovenien ska fastställas. Ett sådant fastställande utgör, genom sin beskaffenhet, en fråga som omfattas av folkrätten, vilket bekräftas av bedömningen i skiljeavtalet och i den omtvistade skiljedomen, eftersom dessa inte kan betraktas som unionsrättsakter. Frågorna om giltigheten, tolkningen och verkställigheten av båda dessa folkrättsakter kan inte bli föremål för ett fördragsbrott med stöd av artikel 259 FEUF. Vidare konstaterar jag att den omtvistade skiljedomen inte har verkställts i förbindelserna mellan dessa två medlemsstater, eftersom domen för övrigt inte är direkt verkställbar. Härav följer att den omtvistade gränsen mellan Republiken Kroatien och Republiken Slovenien, från ett unionsrättsligt perspektiv, inte har fastställts, i den mening som avses i artikel 52 FEU och artikel 355 FEUF. Eftersom Republiken Sloveniens påståenden om fördragsbrott avser den omtvistade gränsen mellan dessa två medlemsstater, ska de anses vara av underordnad betydelse i förhållande till lösningen av den internationella tvisten, som inte omfattas av unionsrätten och som domstolen saknar behörighet att avgöra.

165. Slutligen vill jag påpeka att det är beklagligt att gränstvisten inte har kunnat mynna ut i en slutgiltig lösning, även efter det att den omtvistade skiljedomen meddelades. Jag är emellertid övertygad om att tvisten kan lösas på politisk nivå.

VII. Rättegångskostnader

166. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

167. Av det ovan anförda följer att Republiken Slovenien är tappande part i förevarande mål och ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Republiken Kroatiens rättegångskostnader.

VIII. Förslag till avgörande

168. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska

–        avlägsna från handlingarna i målet yttrandet från kommissionens rättstjänst i bilaga C.2 till Republiken Sloveniens svar på invändningen om rättegångshinder.

–        slå fast att den saknar behörighet att pröva talan, och

–        förplikta Republiken Slovenien att bära sina rättegångskostnader och ersätta Republiken Kroatiens rättegångskostnader.


1      Originalspråk: franska.


2      Artikel 259 FEUF motsvarar f.d. artikel 170 i EEG-fördraget och artikel 227 i EG‑fördraget. Om talan som har väckts med stöd av dessa bestämmelser, se, bland annat, dom av den 4 oktober 1979, Frankrike/Förenade kungariket (141/78, EU:C:1979:225), dom av den 16 maj 2000, Belgien/Spanien (C‑388/95, EU:C:2000:244), dom av den 12 september 2006, Spanien/Förenade kungariket (C‑145/04, EU:C:2006:543), dom av den 16 oktober 2012, Ungern/Slovakien (C‑364/10, EU:C:2012:630), och dom av den 18 juni 2019, Österrike/Tyskland (C‑591/17, EU:C:2019:504).


3      Stadgan undertecknades i San Francisco den 26 juni 1945.


4      EUT L 112, 2012, s. 10.


5      Förenta nationernas fördragssamling, volym 1155, s. 331.


6      EUT L 112, 2012, s. 21.


7      Rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 358, 2002, s. 59).


8      Förordning om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 samt om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG (EUT L 354, 2013, s. 22).


9      Förordning om ändring av förordningarna (EG) nr 847/96, (EG) nr 2371/2002, (EG) nr 811/2004, (EG) nr 768/2005, (EG) nr 2115/2005, (EG) nr 2166/2005, (EG) nr 388/2006, (EG) nr 509/2007, (EG) nr 676/2007, (EG) nr 1098/2007, (EG) nr 1300/2008, (EG) nr 1342/2008 och upphävande av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1627/94 och (EG) nr 1966/2006 (EUT L 343, 2009, s. 1).


10      EUT L 112, 2011, s. 1.


11      EUT L 77, 2016, s. 1.


12      EUT L 257, 2014, s. 135.


13      Punkt 17 i den deldom som den 30 juni 2016 meddelades av skiljedomstolen (nedan kallad deldomen).


14      Punkt 18 i deldomen.


15      Permanenta skiljedomstolen består av 122 avtalsslutande parter som har anslutit sig till en av eller båda konventionerna om inrättandet av Permanenta skiljedomstolen. I förevarande fall har Republiken Slovenien anslutit sig till båda konventionerna den 1 oktober 1996 respektive den 29 mars 2004. Republiken Kroatien anslöt sig till 1899 års konvention den 7 oktober 1998. Se https://pca-cpa.org/fr/about/introduction/contracting-parties/.


16      Se punkt 148 i den slutliga skiljedom som den 29 juni 2017 meddelades av skiljedomstolen (nedan kallad den omtvistade skiljedomen).


17      Punkt 19 i deldomen.


18      Tillgängliga på https://pca-cpa.org/fr/documents/pca-conventions-and-rules/.


19      Bilaga B.6 till invändningen om rättegångshinder.


20      Se bilaga B.6 till invändningen om rättegångshinder och punkt 84 i deldomen.


21      Domstolen har ännu inte prövat denna invändning.


22      Republiken Slovenien har bland annat åberopat Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (ramdirektiv om en marin strategi) (EUT L 164, 2008, s. 19), rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter (EUT L 317, 2014, s. 35) samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 2000, s. 1).


23      Som antogs den 13 oktober 2017.


24      Dom av den 30 september 2010 (C‑132/09, EU:C:2010:562).


25      Republiken Kroatien har bland annat understrukit att domstolen härvid ska uttala sig om betydelsen av principen nemo judex in causa sua för skiljedomstolens behörighet att, i delvis identisk sammansättning, uttala sig om sin egen behörighet. Om domstolen finner att skiljeavtalet fortsätter att vara giltigt, så måste den ta ställning till skiljedomens rättsverkningar, varvid skiljedomen enligt skiljeavtalet ska verkställas av parterna, vilket dock ännu inte har skett.


26      Dom av den 12 september 2006 (C‑145/04, EU:C:2006:543).


27      C‑445/00, EU:C:2002:607.


28      C‑445/00, EU:C:2002:607.


29      Härav följer att denna handling kan betraktas som en ”juridisk rådgivning”, i den mening som avses i artikel 4.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).


30      Dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet (C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 42), och beslut av den 14 maj 2019, Ungern/parlamentet (C‑650/18, ej publicerat, EU:C:2019:438, punkt 16).


31      Dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet (C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 42), och beslut av den 14 maj 2019, Ungern/parlamentet (C‑650/18, ej publicerat, EU:C:2019:438, punkt 16).


32      Se, för ett liknande resonemang, beslut av den 29 januari 2009, Donnici/parlamentet (C‑9/08, ej publicerat, EU:C:2009:40, punkt 18).


33      Tidningsartikel som återges på sidorna 32–37 i bilaga C.2 till Republiken Sloveniens svar på invändningen om rättegångshinder.


34      Dom av den 19 juli 2016, H/rådet och kommissionen (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punkt 40). Domstolen har dessutom redan slagit fast att ett internationellt avtal inte kan inkräkta på domstolens exklusiva behörighet att lösa tvister mellan medlemsstater om tolkningen och tillämpningen av unionsrätten (dom av den 30 maj 2006, kommissionen/Irland, C‑459/03, EU:C:2006:345, punkt 132).


35      Dom av den 16 oktober 2012, Ungern/Slovakien (C‑364/10, EU:C:2012:630, punkt 67 och där angiven rättspraxis).


36      Se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 21 juni 1988, kommissionen/Förenade kungariket (416/85, EU:C:1988:321, punkt 9 och där angiven rättspraxis).


37      Se förslag till avgörande av generaladvokaten Tanchev i målet kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) (C‑619/18, EU:C:2019:325, punkt 48 och fotnot 19).


38      Dom av den 6 april 2017, kommissionen/Tyskland (C‑58/16, ej publicerad, EU:C:2017:279, punkt 36).


39      Vad gäller den materiella behörigheten, se dom av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 76).


40      Se, bland annat, dom av den 27 februari 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, punkt 47 och där angiven rättspraxis).


41      Se, bland annat, dom av den 27 februari 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, punkterna 45 och 46, och där angiven rättspraxis). Domstolen är behörig att tolka sådana avtal (se, nyligen, dom av den 11 juli 2018, Bosphorus Queen Shipping (C‑15/17, EU:C:2018:557, punkt 44)).


42      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 oktober 2009, Bogiatzi (C‑301/08, EU:C:2009:649, punkt 33), och dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punkt 63).


43      Om hävdvunnet bruk inom internationell sjörätt, se, bland annat, dom av den 24 november 1992, Poulsen och Diva Navigation (C‑286/90, EU:C:1992:453, punkterna 9 och 10). Om den sedvanerättsliga principen om självbestämmande, se, bland annat, dom av den 21 december 2016, rådet/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punkt 88). Om den sedvanerättsliga principen om god tro, se, bland annat, dom av den 11 juli 2018, Bosphorus Queen Shipping (C‑15/17, EU:C:2018:557, punkt 45).


44      Dom av den 30 september 2010 (C‑132/09, EU:C:2010:562).


45      Se Ziller, J., ”Champ d’application de l’Union. – Application territoriale”, JurisClasseur Europe Traité, volym 470, 2013, punkt 4.


46      Dom av den 4 maj 2017, El Dakkak och Intercontinental (C‑17/16, EU:C:2017:341, punkt 22).


47      Dom av den 15 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet (C‑132/14–C‑136/14, EU:C:2015:813, punkt 64).


48      Dom av den 29 mars 2007 (C‑111/05, EU:C:2007:195).


49      Dom av den 29 mars 2007, Aktiebolaget NN (C‑111/05, EU:C:2007:195, punkt 54). Min kursivering.


50      Det kan inte uteslutas att domstolen är behörig att pröva sådana tvister inom ramen för en talan enligt artikel 273 FEUF, på grundval av vilken domstolen ”ska vara behörig att avgöra varje tvist mellan medlemsstater som berör ämnesområden som regleras i fördragen, om tvisten hänskjuts till domstolen enligt ett särskilt avtal mellan parterna”.


51      Se punkt 107 i förevarande förslag till avgörande om resonemanget i domen av den 30 september 2010, kommissionen/Belgien (C‑132/09, EU:C:2010:562).


52      Punkterna 62–71 i ansökan.


53      Se bilaga A.3 till ansökan och, mer allmänt, Geddes A., Taylor A., ”Those Who Knock on Europe’s Door Must Repent?”, Bilateral Border Disputes and EU Enlargement, Political Studies, volym 64, nr 4, s. 930–947. Vad gäller definitionen av uttrycket ”råd” rör det sig om ”åtgärder som tredje man, oftast en stat eller internationell organisation, vidtar i samband med en tvist mellan två eller flera parter, varav åtminstone en av partnerna är en statlig sådan, för att föreslå de parter som samtyckt till att han eller hon agerar som ombud medel för att fredligt lösa tvisten” (definitionen är tillgänglig på http://www.operationspaix.net/15-lexique-bons-offices.html).


54      Se, i detta avseende, bilaga A.3 till ansökan, som innehåller en skriftväxling mellan ombuden för den kroatiska och den svenska regeringen, som gjordes tillgänglig för konferensen om Republiken Kroatiens anslutning till Europeiska unionen.


55      Se, i detta hänseende, bilaga A.3 till ansökan som innehåller en skriftväxling daterad den 25 september 2009 mellan ombuden för den kroatiska och den svenska regeringen.


56      Se punkterna 27–29 i förevarande förslag till avgörande.


57      Det ska erinras om att bilaga III, såsom framgår av punkt 15 i förevarande förslag till avgörande, föreskriver att ”[o]vannämnda ordning ska tillämpas från det att skiljedomen till följd av skiljeavtalet mellan Republiken Sloveniens regering och Republiken Kroatiens regering som undertecknades i Stockholm den 4 november 2009 har genomförts fullt ut”.


58      Denna tolkning stöds dessutom av kommissionens svar på domstolens frågor av den 28 juni 2019, i vilket det anges att ”ordalydelsen av fotnoterna 8 och 10 i bilaga I till förordning nr 1380/2013, som återspeglar innehållet i anslutningsakten, föreskriver att systemen för tillträde till respektive kustband endast ska tillämpas från det att skiljedomen till följd av skiljeavtalet … har genomförts fullt ut”. Kommissionen har tillagt att ordalydelsen av denna bestämmelse kan förstås så, ”att bestämmelsens författare inte hade för avsikt att tillämpa systemen för tillträde med omedelbar verkan eller med automatisk verkan från och med en viss dag”.


59      Se dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 32), i vilken domstolen slog fast följande: ”Artikel 19 FEU, som ger uttryck för det värde som rättsstaten utgör enligt artikel 2 FEU, innebär att uppgiften att säkerställa domstolsprövningen inom unionens rättsordning inte enbart ankommer på EU-domstolen utan även på de nationella domstolarna”. Samma avsnitt återgavs i domen av den 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Brister i domstolssystemet) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punkt 50 och där angiven rättspraxis), och dom av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) (C‑619/18, (EU:C:2019:531, punkt 47).


60      Generaladvokaten Tanchev använde samma uttryck i sitt förslag till avgörande i målet kommissionen/Polen (Allmänna domstolars oavhängighet) (C‑192/18, EU:C:2019:529, punkt 71).


61      Se förslag till avgörande av generaladvokaten Tanchev i målet kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) (C‑619/18, EU:C:2019:325, punkterna 50 och 51) och Hillion C., ”Overseeing the Rule of Law in the EU: Legal Mandate and Means”, i Closa och Kochenov, s. 66–74.


62      Se, bland annat, Mader O., ”Enforcement of EU values as a Political Endeavour: Constitutional Pluralism and Value Homogeneity in Times of Persistent Challenges to the Rule of Law”, Hague Journal on the Rule of Law, volym 11, nr. 1, april 2019, punkt 3.4.2.


63      Se, bland annat, Ruffert (Calliess/Ruffert, EUV/AEUV Kommentar, 4:e upplagan, 2011, artikel 7 FEU, punkt 29, s. 160 och 161), där det anges att talan om fördragsbrott har utformats för att beivra ”konkreta och individuella överträdelser” av unionsbestämmelser, medan den mekanism som föreskrivs i artikel 7 FEU avser hot mot unionens värderingar som, med hänsyn till deras ”allmänna karaktär”, inte kan beivras med talan om fördragsbrott. Enligt Heintschel von Heinegg (Vedder/Heintschel von Heinegg, Europäisches Unionsrecht, 2:a upplagan, 2018, artikel 7 FEU, punkt 29, s. 112 och 113) kan åsidosättanden av artikel 2 FEU endast åberopas inom ramen för den mekanism som föreskrivs i artikel 7 FEU, eftersom dessa kännetecknas av en ”egenskap som ar utmärkande for dem” som kan inverka på unionens grundläggande principer. Heintschel von Heinegg har tillagt att endast medlemsstaterna församlade i Europeiska unionens råd kan få denna typ av åsidosättanden att upphöra genom att använda sitt politiska inflytande. Enligt författaren kan domstolen däremot inte få överträdelserna att upphöra inom ramen for en talan om fördragsbrott, eftersom domstolen inte får yttra sig om politiska frågor. Domstolen förfogar dessutom endast över den mekanism i artikel 260 FEUF som gör det möjligt för domstolen att ålägga en medlemsstat att betala en ekonomisk sanktion. Författaren anser att denna mekanism inte lämpar sig för sådana överträdelser. Härav drar han slutsatsen att talan om fördragsbrott inte kan väckas vid åsidosättanden enligt artikel 2 FEU.


64      Se punkterna 103–104 i förevarande förslag till avgörande.


65      Republiken Slovenien har hänvisat till följande mål: Främjandet och befästandet av freden och av en allt fastare sammanslutning mellan folken, samt förverkligandet av målen i unionsbestämmelserna om medlemsstaternas territorium.


66      Sida 3 i ansökan, sammanfattning av den andra invändningen.


67      Ibidem.


68      Den självständiga tillämpningen av artikel 4.3 FEU var möjlig, bland annat på grund av att den omtvistade punkten omfattades av unionens yttre förbindelser och att unionen var part i avtalet. Domstolen har således slagit fast att det, när det gäller ett avtal eller en konvention som till viss del omfattas av unionens befogenhet och till viss del av medlemsstaternas befogenhet, är nödvändigt att säkerställa ett nära samarbete mellan de sistnämnda och unionens institutioner, såväl under förhandlingsprocessen som vid fullgörandet av de åtaganden som har gjorts. Domstolen har därav dragit slutsatsen att denna samarbetsskyldighet följer av kravet på enighet i unionens internationella representation (dom av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige, C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 73). Se, även, dom av den 30 maj 2006, kommissionen/Irland (C‑459/03, EU:C:2006:345).


69      Det ankommer på medlemsstaterna, bland annat enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 första stycket FEU, att se till att unionsrätten tillämpas och respekteras på deras respektive territorier. Medlemsstaterna är, enligt artikel 4.3 andra stycket FEU, dessutom skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller unionens institutioners akter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 september 2017, The Trustees of the BT Pension Scheme, C‑628/15, EU:C:2017:687, punkt 47). Enligt domstolen ger den principen inte en medlemsstat utrymme att kringgå de skyldigheter som unionsrätten ålägger den (dom av den 18 oktober 2016, Nikiforidis, C‑135/15, EU:C:2016:774, punkt 54).


70      Se punkterna 122–127 i förevarande förslag till avgörande.


71      Om avgränsningen av befogenheter, se Azoulai L., ”The ’retained powers’ formula in the case law of the European Court of Justice: EU law as total law?”, European Journal of Legal Studies, volym 2, nr 4, 2011, s. 192–219, och Lindeboom J., ”Why EU Law Claims Supremacy”, Oxford Journal of Legal Studies, volym nr 38, sommaren 2018, s. 328–356, https://doi.org/10.1093/ojls/gqy008, samt Neframi E., ”Le principe de coopération loyale comme fondement identitaire de l’Union européenne”, Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne, nr 556, s. 197–203.


72      Se, exempelvis, dom av den 14 februari 1995, Schumacker (C‑279/93, EU:C:1995:31, punkt 21), och dom av den 11 augusti 1995, Wielockx (C‑80/94, EU:C:1995:271, punkt 16), samt dom av den 16 juli 1998, ICI (C‑264/96, EU:C:1998:370, punkt 19), om direkt beskattning.


73      I domen av den 21 december 2016, rådet/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punkterna 88–91), hänvisade domstolen nyligen till de rådgivande yttranden från Internationella domstolen som ”rättskällor”, som enligt min mening bör särskiljas från ett ”rättsligt förhållande”.


74      Enligt artikel 6 andra stycket i skiljeavtalet skulle skiljedomstolen leda förfarandet i enlighet med Permanenta skiljedomstolens frivilliga regler om skiljedomsförfarande vid tvister mellan två stater. Reglerna finns tillgängliga på https://pca-cpa.org/fr/documents/pca-conventions-and-rules/.


75      Permanenta skiljedomstolen upprättades i Haag genom konventioner för fredlig lösning av internationella konflikter som ingicks i Haag år 1899 och år 1907.


76      Se punkt 148 i den omtvistade skiljedomen.


77      Se fotnot 17 i förevarande förslag till avgörande.


78      Dom av den 29 mars 2007 (C‑111/05, EU:C:2007:195, punkt 54).


79      Se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/94 (Gemenskapens anslutning till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna) av den 28 mars 1996 (EU:C:1996:140, punkt 24), dom av den 1 oktober 2009, kommissionen/rådet (C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 46), och dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (CMR-15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, punkt 48).


80      Punkt 84 i deldomen.


81      Punkterna 87–92 i invändningen om rättegångshinder.


82      Som exempel kan nämnas att Folkrepubliken Kina inte erkänner den skiljedom som Permanenta skiljedomstolen meddelat i samband med skiljeförfarandet om havet i södra Kina (Republiken Filippinerna mot Folkrepubliken Kina, nr 2013–19, skiljedom av den 12 juli 2016).


83      Se, exempelvis, skiljedom av den 15 juni 1911, Chamizal-tvisten, Répertoire de la jurisprudence arbitrale internationale, nr 1073, gränsen mellan Kanada och Amerikas förenta stater, Amerikas förenta stater/Förenade kungariket, skiljedom av den 10 januari 1831 som meddelats av Vilhelm I av Nederländerna, Répertoire de la Jurisprudence Arbitrale Internationale, nr 1054 och 1080, och Limitestraktaten, 1858, Costa Rica/Nicaragua, skiljedom av den 22 mars 1888 som meddelats av USA:s president G. Cleveland, Répertoire de la Jurisprudence Arbitrale Internationale, nr 1003.


84      Se Giraudeau, G. ”Les différends territoriaux devant le juge international: Entre droit et transaction”, s. 122–125. Se, bland annat, tvisterna i den skiljedom som meddelats den 23 december 1906 av den spanske kungen (Honduras mot Nicaragua, dom av den 18 november 1960, CIJ Recueil 1960, s. 214) och i skiljedomen av den 31 juli 1989 (Guinea-Bissau mot Senegal, dom av den 12 november 1991, CIJ Recueil 1992, s. 76). Den första tvisten avsåg Nicaraguas vägran att verkställa skiljedomen från 1906, med följd att Honduras regering väckte fastställelsetalan om denna vägran vid Internationella domstolen. I domen av den 18 november 1960, fastställde Internationella domstolen att skiljedomen var giltig. Den andra tvisten avsåg Guinea-Bissaus vägran att tillämpa skiljedomen från år 1989 om marin avgränsning mellan Guinea-Bissau och Senegal. Guinea-Bissau väckte således, på grundval av båda staternas förklaringar, talan vid Internationella domstolen i enlighet med artikel 36.2 i Internationella domstolens stadga. I domen av den 12 november 1991 slog Internationella domstolen fast att skiljedomen var giltig.


85      Punkterna 87–92 i invändningen om rättegångshinder.


86      Caldeira Brant, L. N., ”L’autorité de la chose jugée en droit international public”, sidorna 209–211.


87      Se punkterna 148–225 i deldomen.


88      Vad gäller frågan om huruvida Internationella domstolens domar kan vara ”direkt verkställbara”, se USA:s högsta domstols dom av den 25 mars 2008, Medellín mot Texas (552, US 491 (2008)). USA:s högsta domstol skulle avgöra huruvida en privatperson kunde åberopa Internationella domstolens dom av den 31 mars 2004, Avena och övriga mexikanska medborgare (Mexiko mot USA, CIJ Recueil 2004, s. 12–73) vid de amerikanska domstolarna. USA:s högsta domstol har erinrat om den åtskillnad som görs i rättspraxis mellan de folkrättsliga förpliktelser som är ”direkt tillämpliga” (”self-executing”), som är omedelbart tillämpliga på samma sätt som federala lagar, och de traktater som kräver interna genomförandeåtgärder. I detta mål slog USA:s högsta domstol fast att ingen av de bestämmelser i de tre traktater som reglerar verkningarna av Internationella domstolens domar på det berörda området, det vill säga Protokollet om frivilligt undertecknande av Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser, som avser obligatoriska tvistelösningar, artikel 94 i Förenta nationernas stadga (som undertecknades i San Francisco den 26 juni 1945) och Internationella domstolens stadga, medför att dessa domar blir ”direkt verkställbara” (US 507–512). Härav följer att Internationella domstolens domar, för att kunna åberopas vid USA:s domstolar, ska genomföras i den federala lagstiftningen och därigenom blir domarna tillämpliga (US 504). Lagstiftaren kan därvid anta lagar som medför att domarna kan tillämpas i nationell rätt (US 527).


89      Se Verhoeven, J., ”La notion d’”applicabilité directe” du droit international”, RBDI, 243, nr 13–14, 1986. Enligt en vid definition ”är folkrättsliga regler direkt tillämpliga, om de kan tillämpas i den stat där de gäller, utan att staten behöver vidta genomförandeåtgärder”.


90      Dom av den 29 mars 2007 (C‑111/05, EU:C:2007:195).


91      Se, bland annat, sammanfattningen av invändningarna på sidan 3 i ansökan.


92      Jag vill påpeka att Republiken Slovenien i sin ansökan har kritiserat Republiken Kroatien för ett antal överträdelser (se sida 41 i ansökan). Republiken Slovenien anser att samtliga de överträdelserna utgör åsidosättanden av artikel 5.2 och av bilaga I till förordning nr 1380/2013.


93      I dom av den 19 mars 2005, Spanien/rådet (C‑91/03, EU:C:2005:174, punkt 44) tolkade domstolen bland annat artikel 17.2 och bilaga I till förordning nr 2371/2002, nu artikel 5.2 respektive bilaga I till förordning nr 1380/2013, med liknande lydelse. Domstolen har närmare angett att det i bilaga I till nämnda förordning, till vilken det hänvisas i nämnda artikel 17.2, fastställs för varje medlemsstat geografiska områden inom andra medlemsstaters kustband där fiskeverksamhet bedrivs samt berörda arter.


94      Se punkt 15 i förevarande förslag till avgörande.


95      Jag vill påpeka att det i artikel 7.3 i skiljeavtalet föreskrivs en skyldighet att vidta ”alla nödvändiga åtgärder” för att genomföra skiljedomen inom sex månader räknade från den dag då skiljedomen meddelas.


96      Sammanfattning av grunderna på sidorna 3 och 4 i ansökan och punkterna 100–109 i ansökan.