Language of document : ECLI:EU:C:2020:294

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

PRIIT PIKAMÄE

presentate il 23 aprile 2020 (1)

Cause riunite C-924/19 PPU e C-925/19 PPU

FMS,

FNZ (C‑924/19 PPU),

SA,

SA junior (C‑925/19 PPU)

contro

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság

[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Szeged, Ungheria)]

«Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – Procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale – Direttiva 2013/32/UE – Domanda di protezione internazionale – Articolo 33, paragrafo 2 – Motivi di inammissibilità – Normativa nazionale che prevede l’inammissibilità della domanda se il richiedente è giunto nello Stato membro interessato attraverso un paese in cui egli non è esposto a persecuzioni o al rischio di danno grave o se tale paese conferisce una protezione sufficiente – Articoli 35, 38, paragrafo 4, articoli 40 e 43 – Direttiva 2013/33/UE – Articolo 2, lettera h), articoli 8 e 9 – Procedura d’asilo – Provvedimento di rimpatrio – Modalità procedurali – Trattenimento – Durata del trattenimento – Legittimità del trattenimento – Esame – Ricorso – Diritto a un ricorso effettivo – Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea»






1.        Le due cause riunite C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU offrono alla Corte l’occasione di soffermarsi nuovamente sulla situazione giuridica dei richiedenti protezione internazionale che soggiornano nella zona di transito di Röszke, alla frontiera serbo‑ungherese. Le numerose questioni pregiudiziali rivolte alla Corte interessano diverse problematiche concernenti l’interpretazione della direttiva 2013/32/UE (2) e della direttiva 2013/33/UE (3), in particolare per quanto riguarda le conseguenze di una mancata riammissione da parte di un paese terzo di migranti la cui domanda di protezione internazionale sia stata dichiarata inammissibile, la qualificazione del collocamento di questi ultimi nella zona di transito alla luce delle disposizioni del diritto dell’Unione che disciplinano il trattenimento e il loro diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, in particolare, tramite l’adozione di provvedimenti provvisori da parte del giudice nazionale.

2.        L’attualità dei movimenti migratori e la recente sentenza Ilias e Ahmed c. Ungheria (4) della Grande Sezione della Corte europea dei diritti dell’uomo, concernente appunto la situazione di cittadini di paesi terzi che hanno soggiornato nella zona di transito di Röszke, conferiscono ai presenti procedimenti pregiudiziali un carattere delicato, poiché le future risposte della Corte rivestono un interesse indiscusso tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto il profilo umanitario.

I.      Contesto normativo

A.      Diritto dell’Unione

1.      La direttiva 2013/32

3.        L’articolo 6 della direttiva 2013/32, intitolato «Accesso alla procedura», prevede quanto segue:

«1.      Quando chiunque presenti una domanda di protezione internazionale a un’autorità competente a norma del diritto nazionale a registrare tali domande, la registrazione è effettuata entro tre giorni lavorativi dopo la presentazione della domanda.

(...)

2.      Gli Stati membri provvedono affinché chiunque abbia presentato una domanda di protezione internazionale abbia un’effettiva possibilità di inoltrarla quanto prima. Qualora il richiedente non presenti la propria domanda, gli Stati membri possono applicare di conseguenza l’articolo 28.

3.      Fatto salvo il paragrafo 2, gli Stati membri possono esigere che le domande di protezione internazionale siano introdotte personalmente e/o in un luogo designato.

(...)

5.      Qualora le domande simultanee di protezione internazionale da parte di un numero elevato di cittadini di paesi terzi o apolidi rendano molto difficile all’atto pratico rispettare il termine di cui al paragrafo 1, gli Stati membri possono stabilire che tale termine sia prorogato di dieci giorni lavorativi».

4.        L’articolo 26 di tale direttiva, intitolato «Trattenimento», dispone quanto segue:

«1.      Gli Stati membri non trattengono una persona per il solo motivo che si tratta di un richiedente. I motivi e le condizioni del trattenimento e le garanzie per i richiedenti trattenuti sono conformi alla direttiva [2013/33].

2.      Qualora un richiedente sia trattenuto, gli Stati membri provvedono affinché sia possibile un rapido controllo giurisdizionale a norma della direttiva [2013/33]».

5.        L’articolo 33 della stessa direttiva, intitolato «Domande inammissibili», prevede quanto segue:

«1.       Oltre ai casi in cui una domanda non è esaminata a norma del regolamento (UE) n. 604/2013 [(5)], gli Stati membri non sono tenuti ad esaminare se al richiedente sia attribuibile la qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva 2011/95/UE [(6)], qualora la domanda sia giudicata inammissibile a norma del presente articolo.

2.      Gli Stati membri possono giudicare una domanda di protezione internazionale inammissibile soltanto se:

a)      un altro Stato membro ha concesso la protezione internazionale;

b)      un paese che non è uno Stato membro è considerato paese di primo asilo del richiedente a norma dell’articolo 35;

c)      un paese che non è uno Stato membro è considerato paese terzo sicuro per il richiedente a norma dell’articolo 38;

d)      la domanda è una domanda reiterata, qualora non siano emersi o non siano stati presentati dal richiedente elementi o risultanze nuovi ai fini dell’esame volto ad accertare se al richiedente possa essere attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale ai sensi della direttiva [2011/95]; o

e)      una persona a carico del richiedente presenta una domanda, dopo aver acconsentito, a norma dell’articolo 7, paragrafo 2, a che il suo caso faccia parte di una domanda presentata a suo nome e non vi siano elementi relativi alla situazione della persona a carico che giustifichino una domanda separata».

6.        L’articolo 35 della direttiva 2013/32, intitolato «Concetto di paese di primo asilo», così recita:

«Un paese può essere considerato paese di primo asilo di un particolare richiedente, qualora:

a)      quest’ultimo sia stato riconosciuto in detto paese quale rifugiato e possa ancora avvalersi di tale protezione; ovvero

b)      goda altrimenti di protezione sufficiente in detto paese, tra cui il fatto di beneficiare del principio di “non-refoulement”,

purché sia riammesso nel paese stesso.

Nell’applicare il concetto di paese di primo asilo alle circostanze particolari di un richiedente gli Stati membri possono tener conto dell’articolo 38, paragrafo 1. Il richiedente è autorizzato a impugnare l’applicazione del concetto di paese di primo asilo relativamente alle sue condizioni specifiche».

7.        L’articolo 38 di tale direttiva, intitolato «Concetto di paese terzo sicuro», prevede quanto segue al suo paragrafo 4:

«Se il paese terzo non concede al richiedente l’ingresso nel suo territorio, gli Stati membri assicurano il ricorso a una procedura in conformità dei principi e delle garanzie fondamentali descritti al capo II».

8.        L’articolo 43 della stessa direttiva, intitolato «Procedure di frontiera», così dispone:

«1.      Gli Stati membri possono prevedere procedure, conformemente ai principi fondamentali e alle garanzie di cui al capo II, per decidere alla frontiera o nelle zone di transito dello Stato membro:

a)      sull’ammissibilità di una domanda, ai sensi dell’articolo 33, ivi presentata; e/o

b)       sul merito di una domanda nell’ambito di una procedura a norma dell’articolo 31, paragrafo 8.

2.      Gli Stati membri provvedono affinché la decisione nell’ambito delle procedure di cui al paragrafo 1 sia presa entro un termine ragionevole. Se la decisione non è stata presa entro un termine di quattro settimane, il richiedente è ammesso nel territorio dello Stato membro, affinché la sua domanda sia esaminata conformemente alle altre disposizioni della presente direttiva.

3.      Nel caso in cui gli arrivi in cui è coinvolto un gran numero di cittadini di paesi terzi o di apolidi che presentano domande di protezione internazionale alla frontiera o in una zona di transito, rendano all’atto pratico impossibile applicare ivi le disposizioni di cui al paragrafo 1, dette procedure si possono applicare anche nei luoghi e per il periodo in cui i cittadini di paesi terzi o gli apolidi in questione sono normalmente accolti nelle immediate vicinanze della frontiera o della zona di transito».

2.      La direttiva 2013/33

9.        L’articolo 8 della direttiva 2013/33, intitolato «Trattenimento», così recita:

«1.       Gli Stati membri non trattengono una persona per il solo fatto di essere un richiedente ai sensi della [direttiva 2013/32].

2.       Ove necessario e sulla base di una valutazione caso per caso, gli Stati membri possono trattenere il richiedente, salvo se non siano applicabili efficacemente misure alternative meno coercitive.

3.       Un richiedente può essere trattenuto soltanto:

a)      per determinarne o verificarne l’identità o la cittadinanza;

b)      per determinare gli elementi su cui si basa la domanda di protezione internazionale che non potrebbero ottenersi senza il trattenimento, in particolare se sussiste il rischio di fuga del richiedente;

c)      per decidere, nel contesto di un procedimento, sul diritto del richiedente di entrare nel territorio;

d)      quando la persona è trattenuta nell’ambito di una procedura di rimpatrio ai sensi della [direttiva 2008/115/CE (7)], al fine di preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento e lo Stato membro interessato può comprovare, in base a criteri obiettivi, tra cui il fatto che la persona in questione abbia già avuto l’opportunità di accedere alla procedura di asilo, che vi sono fondati motivi per ritenere che la persona abbia manifestato la volontà di presentare la domanda di protezione internazionale al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione della decisione di rimpatrio;

e)      quando lo impongono motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico;

f)      conformemente all’articolo 28 del regolamento [n. 604/2013].

I motivi di trattenimento sono specificati nel diritto nazionale.

4.       Gli Stati membri provvedono affinché il diritto nazionale contempli le disposizioni alternative al trattenimento, come l’obbligo di presentarsi periodicamente alle autorità, la costituzione di una garanzia finanziaria o l’obbligo di dimorare in un luogo assegnato».

10.      L’articolo 9 della stessa direttiva, intitolato «Garanzie per i richiedenti trattenuti», così recita:

«1.      Un richiedente è trattenuto solo per un periodo il più breve possibile ed è mantenuto in stato di trattenimento soltanto fintantoché sussistono i motivi di cui all’articolo 8, paragrafo 3.

Gli adempimenti amministrativi inerenti ai motivi di trattenimento di cui all’articolo 8, paragrafo 3, sono espletati con la debita diligenza. I ritardi nelle procedure amministrative non imputabili al richiedente non giustificano un prolungamento del trattenimento.

2.      Il trattenimento dei richiedenti è disposto per iscritto dall’autorità giurisdizionale o amministrativa. Il provvedimento di trattenimento precisa le motivazioni di fatto e di diritto sulle quasi si basa.

3.      Se il trattenimento è disposto dall’autorità amministrativa, gli Stati membri assicurano una rapida verifica in sede giudiziaria, d’ufficio e/o su domanda del richiedente, della legittimità del trattenimento. Se effettuata d’ufficio, tale verifica è disposta il più rapidamente possibile a partire dall’inizio del trattenimento stesso. Se effettuata su domanda del richiedente, è disposta il più rapidamente possibile dopo l’avvio del relativo procedimento. A tal fine, gli Stati membri stabiliscono nel diritto nazionale il termine entro il quale effettuare la verifica in sede giudiziaria d’ufficio e/o su domanda del richiedente.

Se in seguito a una verifica in sede giudiziaria il trattenimento è ritenuto illegittimo, il richiedente interessato è rilasciato immediatamente.

4.      I richiedenti trattenuti sono informati immediatamente per iscritto, in una lingua che essi comprendono o che ragionevolmente si suppone che comprendano, delle ragioni del trattenimento e delle procedure previste dal diritto nazionale per contestare il provvedimento di trattenimento, nonché della possibilità di accesso gratuito all’assistenza e/o alla rappresentanza legali.

5.      Il provvedimento di trattenimento è riesaminato da un’autorità giurisdizionale a intervalli ragionevoli, d’ufficio e/o su richiesta del richiedente in questione, in particolare nel caso di periodi di trattenimento prolungati, qualora si verifichino circostanze o emergano nuove informazioni che possano mettere in discussione la legittimità del trattenimento.

(...)».

B.      La normativa ungherese

1.      La legge sul diritto di asilo

11.      L’articolo 5, paragrafo 1, dell’A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (legge n. LXXX del 2007 sul diritto di asilo; in prosieguo: la «legge sul diritto di asilo») dispone quanto segue:

«Il richiedente asilo è legittimato

a)      in conformità alle condizioni previste dalla presente legge, a soggiornare nel territorio ungherese e, in conformità alla normativa specifica, ad ottenere un permesso di soggiorno nel territorio ungherese;

(…)».

12.      L’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, come modificata il 1° luglio 2018, prevede un motivo di inammissibilità nuovo, definito come segue:

«La domanda è inammissibile qualora il richiedente sia arrivato in Ungheria attraversando un paese in cui egli non è esposto a persecuzioni ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, o al rischio di danno grave, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, o in cui è garantito un adeguato livello di protezione».

13.      L’articolo 71/A della legge sul diritto di asilo disciplina la procedura di frontiera, e i suoi paragrafi da 1 a 7 così recitano:

«(1)      Se il cittadino straniero presenta la sua domanda in una zona di transito

a)      prima di essere stato autorizzato ad entrare nel territorio dell’Ungheria, oppure

b)      dopo essere stato portato fino all’ingresso della struttura che serve a tutelare l’ordine alla frontiera, come prevista nell’az államhatárról szóló törvény (legge sulle frontiere dello Stato) dopo essere stato fermato all’interno di una striscia di otto chilometri a partire dal tracciato della frontiera esterna del territorio ungherese, come definita all’articolo 2, punto 2, del regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) [GU 2016, L 77, pag. 1], o dai segni di delimitazione della frontiera.

Il presente capo si applica nel rispetto delle disposizioni che seguono.

(2)      Nell’ambito di una procedura di frontiera, il richiedente non beneficia dei diritti previsti all’articolo 5, paragrafo 1, lettere a) e c).

(3)      L’autorità competente in materia di asilo statuisce in via prioritaria sull’ammissibilità della domanda, al più tardi entro otto giorni a partire dalla sua presentazione. L’autorità competente in materia di asilo adotta senza indugio le misure necessarie alla notifica della decisione emessa nel corso del procedimento.

(4)      Se sono decorse quattro settimane dalla presentazione della domanda, l’autorità competente in materia di polizia degli stranieri autorizza l’ingresso, in conformità alla norma di diritto applicabile.

(5)      Se la domanda non è inammissibile, l’autorità competente in materia di polizia degli stranieri autorizza l’ingresso, in conformità alla norma di diritto applicabile.

(6)      Se il richiedente è stato autorizzato ad entrare nel territorio dell’Ungheria, l’autorità competente in materia di asilo svolge la procedura in conformità alle norme generali.

(7)      Le norme che governano la procedura di frontiera non si applicano alle persone vulnerabili».

14.      Il capo IX/A. della legge sul diritto di asilo contiene disposizioni relative alla situazione di crisi generata da un’immigrazione massiccia, fra le quali si trovano l’articolo 80/I, lettera i), e l’articolo 80/J, paragrafo 4, i quali escludono l’applicazione dell’articolo 71/A e dell’articolo 5, paragrafo 1, lettere a) e c).

2.      La legge sulle frontiere dello Stato

15.      L’articolo 15/A. dell’Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (legge n. LXXXIX del 2007 sulle frontiere dello Stato; in prosieguo: la «legge sulle frontiere dello Stato») prevede quanto segue in relazione alle regole concernenti l’attuazione di una zona di transito:

«(...)

(2)      Un richiedente asilo che si trovi in una zona di transito può entrare nel territorio ungherese:

a)      se l’autorità competente in materia di asilo adotta una decisione che gli conferisce protezione internazionale;

b)      se sono soddisfatte le condizioni per lo svolgimento di una procedura di asilo, in conformità alle norme generali, o

c)      se occorre applicare le disposizioni di cui all’articolo 71/A, paragrafi 4 e 5, della legge [sul] diritto di asilo.

(2 bis)      In una situazione di crisi generata da un’immigrazione massiccia, l’ingresso nel territorio ungherese di un richiedente asilo che si trovi in una zona di transito può essere autorizzato nei casi di cui al paragrafo 2, lettere a) e b).

(…)».

3.      La legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi

16.      L’articolo 62 dell’A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (legge del 2007 sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi; in prosieguo: la «legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi») prevede quanto segue in relazione all’assegnazione di un luogo di residenza determinato:

«(1)      L’autorità competente in materia di polizia migratoria può ordinare ad un cittadino di un paese terzo di risiedere in un luogo determinato allorché:

(…)

f)      detto cittadino di un paese terzo è stato oggetto di una decisione di rimpatrio e non dispone né dei mezzi materiali necessari al suo sostentamento né di un alloggio

(…)

(3)      Al cittadino di un paese terzo può essere assegnato un luogo di residenza obbligatorio in una struttura di alloggio collettivo o in un centro di accoglienza qualora lo stesso non sia in grado di sovvenire alle proprie necessità, non disponga né di un alloggio adatto, né di mezzi materiali o di un reddito adeguati, né di un invito da parte di una persona tenuta ad assicurarne la presa in carico, e neppure di familiari che possono essere obbligati a provvedere al suo mantenimento.

(3 bis)      In una situazione di crisi generata da un’immigrazione massiccia, una zona di transito può essere parimenti designata come luogo di residenza obbligatorio».

II.    Fatti, procedimenti principali e questioni pregiudiziali

A.      Causa C924/19 PPU

17.      I ricorrenti nel procedimento principale, una coppia sposata, sono cittadini afghani, maggiorenni, i quali sono giunti attraverso la Serbia in Ungheria, nella zona di transito di Röszke.

18.      Il 5 febbraio 2019 gli stessi hanno presentato una domanda di asilo dinanzi all’autorità competente in materia di asilo, nella zona di transito.

19.      A sostegno della loro domanda, i ricorrenti nel procedimento principale hanno dichiarato di aver lasciato circa tre anni prima, per motivi politici, l’Afghanistan per dirigersi verso la Turchia, muniti di un visto valido di un mese, e che tale visto era stato prorogato per sei mesi dalle autorità turche. Essi hanno parimenti fatto valere di essere passati per la Bulgaria e per la Serbia, prima di entrare, per la prima volta, in Ungheria; di non aver presentato alcuna domanda di asilo in un altro paese e di non avere subito ivi alcun maltrattamento o danno.

20.      Lo stesso giorno l’autorità competente in materia di asilo ha designato la zona di transito di Röszke come luogo di collocamento per i ricorrenti nel procedimento principale. Attualmente, essi si trovano ancora in tale luogo.

21.      Con decisione amministrativa del 25 aprile 2019, l’autorità competente in materia di asilo ha respinto la domanda di asilo dei ricorrenti nel procedimento principale in quanto inammissibile, senza esame nel merito, e ha constatato che il principio di non respingimento non si applicava nel loro caso, in relazione alla Repubblica islamica dell’Afghanistan. Essa ha disposto l’allontanamento dei ricorrenti nel procedimento principale, a mezzo di una decisione che imponeva un divieto di ingresso e di soggiorno della durata di un anno, nonché dalla segnalazione, nel sistema d’informazione Schengen, relativa al rifiuto di ingresso e di soggiorno.

22.      La domanda di asilo dei ricorrenti nel procedimento principale è stata dichiarata inammissibile sulla base dell’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, con la motivazione che i ricorrenti nel procedimento principale sono giunti in Ungheria attraversando un paese in cui non erano esposti a persecuzioni che giustificassero il riconoscimento dello status di rifugiato né al rischio di un danno grave che giustificasse la concessione della protezione sussidiaria, o che, nel paese dal quale gli stessi sono transitati per giungere in Ungheria, era garantita loro una protezione adeguata (concetto di «paese di transito sicuro»).

23.      I ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto un ricorso avverso la decisione dell’autorità competente in materia di asilo, il quale è stato respinto dal Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Budapest‑Capitale, Ungheria) con decisione del 14 maggio 2019, senza che tale giudice si sia pronunciato sul merito della loro domanda di asilo. Quest’ultimo ha indicato inoltre che le conseguenze di un’eventuale assenza di riammissione delle parti ricorrenti da parte della Repubblica di Serbia dovevano essere tratte nell’ambito della procedura di polizia degli stranieri.

24.      Successivamente, l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado, con decisione del 17 maggio 2019, ha imposto ai ricorrenti nel procedimento principale di soggiornare nel settore degli stranieri della zona di transito di Röszke, a partire dalla data di detta decisione, in applicazione dell’articolo 62, paragrafo 3 bis, della legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi. Stando al giudice del rinvio, i motivi che giustificano una siffatta decisione non sono ivi menzionati e il diritto di impugnare tale decisione dinanzi ad un giudice è limitato, poiché solo l’inosservanza dell’obbligo di fornire informazioni, imposto a detta autorità di polizia dalla normativa, può essere contestata dinanzi al giudice ordinario sotto forma di eccezione.

25.      Lo stesso giorno, l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado ha contattato l’organo di polizia competente per il rinvio in Serbia affinché intraprendesse le operazioni necessarie alla riammissione in Serbia dei ricorrenti nel procedimento principale.

26.      Il 23 maggio 2019 l’organo di polizia competente ha indicato che la Repubblica di Serbia non aveva riammesso nel proprio territorio i ricorrenti nel procedimento principale, dal momento che, non essendo gli stessi entrati illegalmente nel territorio ungherese in provenienza dal territorio della Serbia, i requisiti di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 1, dell’accordo di riammissione concluso fra l’Unione europea e la Repubblica di Serbia non erano soddisfatti.

27.      L’autorità competente in materia di asilo non ha effettuato un esame nel merito della domanda di asilo dei ricorrenti, nonostante il fatto che la Repubblica di Serbia non li avesse riammessi, adducendo che tale autorità procede ad un siffatto esame, ai sensi dell’articolo 51/A della legge sul diritto di asilo, solo se il motivo di inammissibilità è fondato sulla nozione di «paese di origine sicuro» o di «paese terzo sicuro», mentre la decisione che aveva respinto la domanda di asilo dei ricorrenti in quanto inammissibile era fondata su un altro motivo di inammissibilità, ossia quello di «paese di transito sicuro», come definito all’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della stessa legge.

28.      Con decisioni del 3 e del 6 giugno 2019 l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado ha modificato le decisioni di rimpatrio adottate dall’autorità competente in materia di asilo, nella parte che riguarda il paese di destinazione, e ha disposto l’allontanamento sotto scorta dei ricorrenti nel procedimento principale verso l’Afghanistan.

29.      I ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto opposizione avverso tali decisioni dinanzi all’autorità competente in materia di asilo, operante in qualità di autorità di polizia degli stranieri. Con ordinanze del 28 giugno 2019, la loro opposizione è stata tuttavia respinta. Ai sensi dell’articolo 65, paragrafo 3 ter, della legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi, non è previsto alcun ricorso avverso la decisione che statuisce sull’opposizione.

30.      I ricorrenti nel procedimento principale hanno investito il giudice del rinvio, da un lato, di un ricorso con cui essi hanno chiesto a tale giudice di annullare le ordinanze di rigetto dell’opposizione all’esecuzione delle decisioni di modifica del paese di rimpatrio e di obbligare l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado a instaurare una nuova procedura, facendo valere, in primo luogo, che dette ordinanze costituiscono decisioni di rimpatrio che devono poter essere oggetto di un ricorso giurisdizionale che consenta un esame nel merito nel rispetto del principio di non respingimento e, in secondo luogo, che le decisioni di rimpatrio non sono legali. Infatti, a loro avviso, l’autorità competente in materia di asilo avrebbe dovuto esaminare il merito della loro domanda di asilo, poiché non erano stati riammessi dalla Repubblica di Serbia e l’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo è contrario al diritto dell’Unione.

31.      Dall’altro lato, i ricorrenti nel procedimento principale hanno presentato dinanzi al giudice del rinvio un ricorso giurisdizionale amministrativo per carenza nei confronti dell’autorità competente in materia di asilo, volto a far accertare che tale autorità è venuta meno ai suoi obblighi non avendo assegnato loro un luogo di collocamento ubicato al di fuori della zona di transito.

32.      Il giudice del rinvio ha riunito i due ricorsi.

33.      Tale giudice rileva che la zona di transito di Röszke, nella quale i ricorrenti nel procedimento principale si trovano fin dalla presentazione della loro domanda di asilo, è situata alla frontiera fra l’Ungheria e la Serbia.

34.      Per quanto riguarda la domanda di asilo presentata dai ricorrenti nel procedimento principale, il giudice del rinvio rileva che l’autorità competente in materia di asilo non ha esaminato il merito di tale domanda, poiché un siffatto esame non sarebbe previsto qualora la domanda di asilo sia stata respinta sulla base del motivo di inammissibilità relativo al paese di transito sicuro. Esso rileva parimenti che né l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado né il giudice che ha statuito in primo grado sul ricorso proposto dai ricorrenti nel procedimento principale avverso il rigetto della loro domanda di asilo hanno esaminato il merito di detta domanda.

35.      Il giudice del rinvio rileva che il motivo di inammissibilità sul quale è basato il rigetto della domanda di asilo presentata dai ricorrenti nel procedimento principale, relativo al concetto di «paese di transito sicuro», ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, non figura nell’elenco dei motivi enumerati, in maniera esaustiva, dalla direttiva 2013/32. Esso ritiene, pertanto, che tale motivo sia contrario al diritto dell’Unione e fa riferimento, a tal riguardo, alle conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056).

36.      Secondo il giudice del rinvio, non esisterebbe, nel caso dei ricorrenti nel procedimento principale, alcuna norma giuridica che esiga espressamente che sia ripreso l’esame della loro domanda di asilo. Infatti, l’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32, così come l’articolo 51/A della legge sul diritto di asilo, che lo traspone nell’ordinamento giuridico ungherese, riguarderebbero unicamente il caso in cui non sia possibile rinviare il richiedente in un paese d’origine sicuro o in un paese terzo sicuro, e non qualora sia impossibile inviare il richiedente in «un paese di transito sicuro».

37.      Esso rileva inoltre che il diniego di presa in carico dei ricorrenti nel procedimento principale da parte della Repubblica di Serbia ha fatto decadere il motivo di inammissibilità previsto all’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, il che dovrebbe avere come conseguenza quella di obbligare l’autorità competente in materia di asilo a riesaminare la loro domanda di asilo.

38.      Il giudice del rinvio sottolinea che, nel corso di questo nuovo esame, tale autorità può invocare un motivo di inammissibilità previsto all’articolo 33, paragrafo 1, e paragrafo 2, lettere b) e c), della direttiva 2013/32. Tuttavia, tenuto conto degli articoli 35 e 38 di tale direttiva, interpretati alla luce dell’articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), esso ritiene che una domanda possa essere dichiarata inammissibile su tale base solo a condizione che la persona interessata sia riammessa dal paese terzo. Ne conseguirebbe che, qualora sia certo che il paese verso il quale la persona deve essere allontanata non riammetterà il richiedente, l’autorità competente in materia di asilo non può dichiarare inammissibile la sua domanda. In un caso del genere, il giudice del rinvio ritiene che una siffatta domanda non possa essere considerata una domanda reiterata, ai sensi dell’articolo 40 della direttiva 2013/32.

39.      Alla luce delle considerazioni che precedono, il giudice del rinvio ritiene che, attualmente, i ricorrenti nel procedimento principale continuino a rientrare nell’ambito di applicazione della direttiva 2013/32. Esso si chiede pertanto se i ricorrenti nel procedimento principale debbano essere considerati trattenuti, ai sensi di tale direttiva, e, in caso affermativo, se tale trattenimento sia legittimo, poiché nella specie il termine di quattro settimane di cui all’articolo 43, paragrafo 2, di detta direttiva è scaduto.

40.      Tuttavia, anche nel caso in cui ai ricorrenti nel procedimento principale non dovesse essere riconosciuto il diritto a che la loro domanda di asilo venga nuovamente esaminata, il giudice del rinvio si chiede se questi ultimi debbano essere considerati trattenuti ai sensi della direttiva 2008/115 e se, in caso di risposta affermativa, tale trattenimento sia compatibile con l’articolo 15 di detta direttiva.

41.      A tal riguardo, il giudice del rinvio ritiene che la situazione dei ricorrenti nel procedimento principale si distingua da quella che ha dato luogo alla sentenza Ilias e Ahmed c. Ungheria, emessa il 21 novembre 2019 dalla Grande Sezione della Corte europea dei diritti dell’uomo (8).

42.      Il giudice del rinvio è dunque incline a ritenere che il trattenimento dei ricorrenti nel procedimento principale nel settore della zona di transito riservata ai cittadini di paesi terzi la cui domanda di asilo sia stata respinta costituisca un trattenimento che non è conforme ai requisiti imposti dal diritto dell’Unione. Detto giudice è pertanto dell’avviso che, ai sensi dell’articolo 47 della Carta, lo stesso, con un provvedimento provvisorio, dovrebbe poter obbligare l’autorità nazionale competente ad assegnare ai ricorrenti nel procedimento principale un luogo di residenza situato al di fuori della zona di transito, il quale non sia un luogo di trattenimento, fino alla chiusura del procedimento giurisdizionale amministrativo.

43.      Infine, il giudice del rinvio si interroga sull’effettività del mezzo di ricorso avverso la decisione con la quale l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado ha modificato la decisione di rimpatrio di cui sono oggetto i ricorrenti nel procedimento principale, con riferimento al paese di destinazione, e che tale giudice considera una nuova decisione di rimpatrio, in applicazione dell’articolo 3, punto 4, e dell’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2008/115.

44.      Infatti, l’opposizione a tale decisione viene esaminata dall’autorità competente in materia di asilo sebbene quest’ultima non presenti le garanzie di imparzialità e di indipendenza richieste dal diritto dell’Unione, poiché la stessa rientrerebbe dell’amministrazione centrale, sarebbe posta sotto l’autorità del ministro responsabile della polizia e farebbe pertanto parte del potere esecutivo. Inoltre, la normativa ungherese rilevante non consentirebbe al giudice del rinvio di controllare la decisione amministrativa emessa sull’opposizione all’esecuzione della decisione di modifica della decisione di rimpatrio.

45.      Tale situazione comporterebbe che la decisione che modifica il paese di rimpatrio potrebbe, in definitiva, essere mantenuta sebbene, nel caso in cui dovesse essere svolta una nuova procedura di asilo nei loro confronti, i ricorrenti nel procedimento principale non rientrerebbero più nell’ambito di applicazione della direttiva 2008/115, bensì in quello della direttiva 2013/32.

46.      In tali circostanze, lo Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Szeged, Ungheria) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1)      [nuova eccezione di inammissibilità]

Se le disposizioni relative alle domande inammissibili contenute all’articolo 33 della [direttiva 2013/32] possano essere interpretate nel senso che non ostano alla normativa di uno Stato membro in forza della quale una domanda è inammissibile nell’ambito della procedura di asilo qualora il richiedente sia arrivato in tale Stato membro, l’Ungheria, attraversando un paese in cui non è esposto a persecuzioni o al rischio di danno grave, o in cui è garantito un adeguato livello di protezione.

2)      [prosecuzione della procedura di asilo]

a)      Se l’articolo 6 e l'articolo 38, paragrafo 4, della [direttiva 2013/32], così come il suo considerando 34, che impone l’obbligo di procedere a un esame rigoroso delle domande di protezione internazionale, in combinato disposto con l’articolo 18 della Carta, debbano essere interpretati nel senso che l'autorità competente in materia di asilo di uno Stato membro deve garantire al richiedente la possibilità di instaurare la procedura di asilo nel caso in cui la stessa non abbia effettuato un esame nel merito della domanda di asilo facendo valere il motivo di inammissibilità menzionato nella questione 1 e abbia disposto in seguito il rimpatrio del richiedente in un paese terzo, che tuttavia si sia rifiutato di accoglierlo.

b)      In caso di risposta affermativa alla questione 2, lettera a), ci si interroga su quale sia l’esatto contenuto di tale obbligo. Se consenta la presentazione di una nuova domanda di asilo, escludendo quindi le conseguenze negative delle domande successive a cui fanno riferimento l’articolo 33, paragrafo 2), lettera d), e l’articolo 40 della [direttiva 2013/32], oppure se detto obbligo implichi l’introduzione o la prosecuzione d’ufficio della procedura di asilo.

c)      Se lo Stato membro, in caso di risposta affermativa alla questione 2, lettera a), tenuto conto altresì dell’articolo 38, paragrafo 4, della [direttiva 2013/32], possa, senza che risulti modificata la situazione di fatto, esaminare nuovamente l’inammissibilità della domanda nell’ambito di tale nuova procedura (cosicché sarebbe possibile applicare qualsiasi tipo di procedura prevista nel capo III, ad esempio, applicando nuovamente un motivo di inammissibilità) o se sia tenuto a esaminare nel merito la domanda di asilo in relazione al paese di origine.

d)      Se dall’articolo 33, paragrafi 1 e 2, lettere b) e c), e dagli articoli 35 e 38 della [direttiva 2013/32], in combinato disposto con l’articolo 18 della Carta, discenda che la ripresa in carico da parte di un paese terzo è una condizione cumulativa ai fini dell’applicazione di un motivo di inammissibilità, vale a dire per l’adozione di una decisione basata su tale motivo, o se sia sufficiente verificare la sussistenza di detta condizione al momento dell'esecuzione di tale decisione.

3)      [zona di transito come luogo di trattenimento nell’ambito della procedura di asilo]

Tali questioni sono pertinenti se, conformemente alla risposta alla seconda questione pregiudiziale, si deve instaurare una procedura di asilo.

a)      Se l’articolo 43 della [direttiva 2013/32] debba essere interpretato nel senso che osta ad una normativa di uno Stato membro che consente il trattenimento del richiedente in una zona di transito per oltre quattro settimane.

b)      Se si debba interpretare l’articolo 2, lettera h), della [direttiva 2013/33], applicabile in forza dell'articolo 26 della [direttiva 2013/32], in combinato disposto con l’articolo 6 e con l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, nel senso che costituisce un trattenimento il collocamento in una zona di transito in circostanze come quelle di cui alla controversia principale (zona che non si può abbandonare legalmente di propria iniziativa per dirigersi in una qualsivoglia direzione) per un periodo superiore alle quattro settimane, previsto all’articolo 43 della [direttiva 2013/32].

c)      Se sia conforme all’articolo 8 della [direttiva 2013/33], applicabile in forza dell’articolo 26 della [direttiva 2013/32], il fatto che si procede al trattenimento del richiedente per un periodo superiore alle quattro settimane, previsto all’articolo 43 della [direttiva 2013/32], solo perché lo stesso non può soddisfare le proprie necessità (in termini di vitto e di alloggio) in mancanza dei mezzi di sussistenza a tal fine.

d)      Se sia compatibile con gli articoli 8 e 9 della [direttiva 2013/33], applicabili in forza dell’articolo 26 della [direttiva 2013/32], il fatto che il collocamento costituente un trattenimento de facto per un periodo superiore alle quattro settimane, previsto all’articolo 43 della [direttiva 2013/32], non è stato disposto mediante un provvedimento di trattenimento, non è garantito un ricorso al fine di impugnare la legittimità del trattenimento e del mantenimento del medesimo, il trattenimento de facto è effettuato senza un esame della relativa necessità e proporzionalità, o di possibili alternative allo stesso, e la durata esatta del trattenimento non è definita, ivi compresa la sua scadenza.

e)      Se l’articolo 47 della Carta possa essere interpretato nel senso che quando un giudice di uno Stato membro ravvisa un evidente trattenimento illegittimo può, con un provvedimento provvisorio, imporre all’autorità, fino alla conclusione del procedimento giurisdizionale amministrativo, di stabilire a favore del cittadino di uno Stato terzo un luogo di soggiorno ubicato fuori dal territorio di transito, che non sia un luogo di trattenimento.

4)      [zona di transito quale luogo di trattenimento nell’ambito di competenza della polizia degli stranieri]

Tali questioni sono pertinenti se, sulla base della risposta alla seconda questione pregiudiziale, non si deve instaurare una procedura di asilo ma una procedura di competenza dell’autorità di polizia degli stranieri.

a)      Se si debbano interpretare i considerando 17 e 24, come altresì l’articolo 16 della [direttiva 2008/115], in combinato disposto con l’articolo 6 e con l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, nel senso che il collocamento in una zona di transito in circostanze come quelle di cui alla controversia principale (zona che non si può abbandonare legalmente di propria iniziativa per dirigersi in una qualsivoglia direzione) rappresenta una privazione della libertà nel senso di tali disposizioni.

b)      Se sia compatibile con il considerando 16 e con l’articolo 15, paragrafo 1, della [direttiva 2008/115], in combinato disposto con l’articolo 6 e con l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, il fatto che il trattenimento di un cittadino di un paese terzo sia effettuato unicamente in quanto è oggetto di un provvedimento di rimpatrio e non dispone di mezzi di sussistenza per soddisfare le proprie necessità (in termini di vitto e di alloggio).

c)      Se sia compatibile con il considerando 16 e con l’articolo 15, paragrafo 2, della [direttiva 2008/115], in combinato disposto con l’articolo 6, l’articolo 47 e l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, il fatto che il collocamento costituente un trattenimento de facto non è stato disposto mediante un provvedimento di trattenimento, non è garantito un ricorso al fine di impugnare la legittimità del trattenimento e del mantenimento del medesimo, il trattenimento de facto è effettuato senza un esame della relativa necessità e proporzionalità, né sono contemplate possibili alternative allo stesso.

d)      Se l’articolo 15, paragrafi 1, 4, 5 e 6, e il considerando 16 della [direttiva 2008/115], in combinato disposto con gli articoli 1, 4, 6 e 47 della Carta, possano essere interpretati nel senso che ostano a che il trattenimento sia effettuato senza che ne sia stata determinata la sua durata esatta, ivi compresa la sua scadenza.

e)      Se il diritto dell’Unione possa essere interpretato nel senso che quando un giudice di uno Stato membro ravvisa un evidente trattenimento illegittimo può, con un provvedimento provvisorio, imporre all’autorità, fino alla conclusione del procedimento giurisdizionale amministrativo, di stabilire a favore del cittadino di uno Stato terzo un luogo di soggiorno ubicato fuori dal territorio di transito, che non sia un luogo di trattenimento.

5)      [tutela giurisdizionale effettiva per quanto riguarda la decisione di modifica del paese di destinazione]

Se l’articolo 13 della [direttiva 2008/115], ai sensi del quale al cittadino di un paese terzo interessato sono concessi mezzi di ricorso effettivo avverso le “decisioni connesse al rimpatrio”, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, debba essere interpretato nel senso che, quando il ricorso previsto dalla normativa nazionale non può essere considerato effettivo, occorre che un organo giurisdizionale controlli almeno una volta un ricorso presentato avverso il provvedimento con cui si modifica il paese di rimpatrio».

B.      Causa C-925/19 PPU

47.      I ricorrenti nel procedimento principale sono un padre e il figlio minorenne, cittadini iraniani, i quali sono giunti, attraverso la Serbia, in Ungheria, nella zona di transito di Röszke.

48.      Il 5 dicembre 2018 hanno presentato una domanda di asilo dinanzi all’autorità competente in materia di asilo, nella zona di transito.

49.      A sostegno della loro domanda, il padre ha fatto valere di aver lasciato l’Iran due anni e mezzo prima in quanto aveva divorziato dalla moglie, di essersi avvicinato alla religione cristiana, senza tuttavia essere battezzato, e di essere stato vittima, durante la sua infanzia, di violenze sessuali da parte di suoi familiari. Egli ha parimenti precisato che le ragioni che lo hanno costretto a lasciare il suo paese d’origine non sono politiche né legate ad un’eventuale appartenenza ad una comunità etnica o religione minoritaria, e che era giunto in Ungheria attraversando la Turchia, la Bulgaria e la Serbia.

50.      Il padre ha dichiarato inoltre che, dopo aver lasciato l’Iran per la Turchia e avere trascorso ivi dieci giorni, senza chiedere l’asilo in tale Stato, egli aveva soggiornato per circa tre mesi in Bulgaria. Egli ha parimenti sostenuto che, dopo essere stato informato che sarebbe stato rimandato in Iran se non avesse presentato, in tale Stato membro, una domanda di protezione internazionale, lo stesso aveva ivi proposto, contro la sua volontà, una domanda di asilo. Ha inoltre affermato di avere soggiornato anche in Serbia per più di due anni, senza presentare ivi una domanda di asilo.

51.      Il 5 dicembre 2018 l’autorità competente in materia di asilo ha designato la zona di transito di Röszke come luogo di collocamento per i ricorrenti nel procedimento principale. Attualmente, essi si trovano ancora in tale zona.

52.      Con decisione amministrativa del 12 febbraio 2019, l’autorità competente in materia di asilo, in forza dell’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sull’asilo, ha respinto in quanto inammissibile la domanda di asilo dei ricorrenti nel procedimento principale, senza esame nel merito, e ha constatato che il principio di non respingimento non si applicava nel loro caso. Essa ha ordinato l’allontanamento dei ricorrenti nel procedimento principale dal territorio dell’Unione verso la Serbia, rilevando che gli stessi non erano esposti ad un rischio di danno grave o a persecuzioni in Turchia, in Bulgaria e in Serbia e che un adeguato livello di protezione era loro ivi assicurato. Tale decisione è stata accompagnata da un divieto di ingresso e di soggiorno della durata di un anno.

53.      I ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto un ricorso avverso la decisione dell’autorità competente in materia di asilo, il quale è stato respinto dal Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Budapest‑Capitale) con decisione del 5 marzo 2019, senza che tale giudice si sia pronunciato nel merito della loro domanda di asilo. Quest’ultimo ha indicato inoltre che le conseguenze di un’eventuale mancata riammissione delle parti ricorrenti da parte della Repubblica di Serbia dovevano essere tratte nell’ambito del procedimento di polizia degli stranieri.

54.      Successivamente l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado, con decisione del 27 marzo 2019, ha imposto ai ricorrenti nel procedimento principale di soggiornare nel settore degli stranieri della zona di transito di Röszke, a partire dalla data di detta decisione ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 3 bis, della legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi. Secondo il giudice del rinvio, i motivi che giustificano una siffatta decisione non sono ivi menzionati e il diritto di impugnare in sede giurisdizionale tale decisione è limitato, poiché solo l’inosservanza dell’obbligo di fornire informazioni, imposto a detta autorità di polizia dalla normativa, può essere censurata dinanzi al giudice ordinario sotto forma di eccezione.

55.      Lo stesso giorno, l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado ha contattato l’organo di polizia competente per il rinvio in Serbia affinché questi intraprendesse le operazioni necessarie alla riammissione in Serbia dei ricorrenti nel procedimento principale.

56.      Il 1° aprile 2019 l’organo di polizia competente ha indicato che la Repubblica di Serbia non aveva riammesso nel proprio territorio i ricorrenti nel procedimento principale, dal momento che, poiché essi non erano entrati illegalmente nel territorio ungherese in provenienza dal territorio della Serbia, i requisiti di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 1, dell’accordo di riammissione concluso fra l’Unione europea e la Repubblica di Serbia non erano soddisfatti.

57.      L’autorità competente in materia di asilo non ha effettuato un esame nel merito della domanda di asilo dei ricorrenti, nonostante il fatto che la Repubblica di Serbia non li avesse riammessi, adducendo che tale autorità procede ad un siffatto esame, ai sensi dell’articolo 51/A della legge sul diritto di asilo, solo se il motivo di inammissibilità è fondato sulla nozione di «paese d’origine sicuro» o di «paese terzo sicuro», mentre la decisione di rigetto della domanda di asilo dei ricorrenti in quanto inammissibile era fondata su un altro motivo di inammissibilità, ossia quello del «paese di transito sicuro», come definito all’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della stessa legge.

58.      Con decisione del 17 aprile 2019, l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado ha modificato la decisione di espulsione contenuta nella decisione dell’autorità competente in materia di asilo del 12 febbraio 2019, nella parte che riguarda il paese di destinazione, e ha ordinato l’allontanamento sotto scorta verso l’Iran dei ricorrenti nel procedimento principale.

59.      I ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto opposizione nei confronti di tale decisione dinanzi all’autorità competente in materia di asilo, operante in qualità di autorità di polizia degli stranieri. Con ordinanza del 17 maggio 2019, la loro opposizione è stata respinta. Ai sensi dell’articolo 65, paragrafo 3 ter, della legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi, non è previsto alcun ricorso avverso la decisione che statuisce sull’opposizione, la quale, in quanto tale, non può essere oggetto di un controllo giurisdizionale.

60.      I ricorrenti nel procedimento principale hanno investito il giudice del rinvio, da un lato, di un ricorso con cui hanno chiesto a tale giudice di annullare le ordinanze di rigetto dell’opposizione all’esecuzione delle decisioni di modifica del paese di rimpatrio e di obbligare l’autorità di polizia degli stranieri di primo grado a instaurare un nuovo procedimento, facendo valere, in primo luogo, che dette ordinanze costituiscono decisioni di rimpatrio che devono poter essere oggetto di un ricorso giurisdizionale volto a consentire un esame nel merito alla luce del principio di non respingimento e, in secondo luogo, che le decisioni di rimpatrio non sono legali. Infatti, a loro avviso, l’autorità competente in materia di asilo avrebbe dovuto esaminare il merito della loro domanda di asilo poiché essi non erano stati riammessi dalla Repubblica di Serbia e l’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo è contrario al diritto dell’Unione.

61.      Dall’altro lato, i ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto dinanzi al giudice del rinvio un ricorso giurisdizionale amministrativo per carenza nei confronti dell’autorità competente in materia di asilo volto a far constatare che tale autorità è venuta meno ai suoi obblighi non avendo assegnato loro un luogo di collocamento ubicato al di fuori della zona di transito.

62.      Il giudice del rinvio ha riunito i due ricorsi e, per ragioni identiche a quelle espresse ai paragrafi da 33 a 45 delle presenti conclusioni, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le stesse questioni pregiudiziali che le aveva deferito nella causa C‑924/19 PPU.

III. Procedimento dinanzi alla Corte

63.      Il giudice del rinvio chiede che, nelle due cause riunite, il rinvio pregiudiziale sia sottoposto al procedimento pregiudiziale d’urgenza previsto dall’articolo 107 del regolamento di procedura della Corte.

64.      Con decisione del 22 gennaio 2020, la Corte ha deciso di accogliere tale domanda.

65.      Hanno presentato osservazioni scritte le parti ricorrenti nei procedimenti principali, il governo ungherese e la Commissione europea. Queste stesse parti e la Commissione hanno presentato anche difese orali all’udienza del 13 marzo 2020.

IV.    Analisi

A.      Sulla ricevibilità delle questioni pregiudiziali

66.      Secondo una giurisprudenza costante della Corte, il procedimento istituito dall’articolo 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione fra la Corte ed i giudici nazionali, per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi di interpretazione del diritto dell’Unione che sono loro necessari per la soluzione delle controversie che sono chiamati a dirimere. Una domanda di pronuncia pregiudiziale si giustifica non con la formulazione di pareri a carattere consultivo su questioni generali o teoriche, bensì con la necessità di dirimere concretamente una controversia vertente sul diritto dell’Unione (9).

67.      Nella specie, occorre sottolineare che il giudice del rinvio è stato investito da tutti i ricorrenti nei procedimenti principali di due ricorsi distinti nel loro oggetto, i quali hanno tuttavia dato luogo ad una decisione procedurale di riunione, ossia:

–        un ricorso volto a far annullare l’ordinanza di rigetto dell’opposizione diretta avverso la decisione di modifica del paese di destinazione e, successivamente, a imporre all’autorità nazionale competente l’avvio di una nuova procedura di asilo,

–        un ricorso per carenza diretto a far constatare che l’autorità nazionale competente in materia di asilo è venuta meno ai suoi obblighi non avendo stabilito un luogo di collocamento dei ricorrenti nei procedimenti principali al di fuori della zona di transito.

68.      È in tale specifico contesto, così definito, che occorre valutare la rilevanza delle questioni sollevate, in modo indistinto, dal giudice del rinvio ai fini della decisione delle controversie principali.

69.      Mi sembra pacifico che presenti una siffatta rilevanza, con riferimento al summenzionato ricorso di annullamento, la quinta questione, con la quale il giudice del rinvio interpella la Corte sull’effettività del rimedio esperito avverso la decisione di modifica, il cui esame è conferito, secondo il diritto interno, all’autorità amministrativa che ha adottato tale decisione, senza possibilità di controllo giurisdizionale dell’eventuale rigetto di detto rimedio, su sola iniziativa del destinatario di detta decisione (10).

70.      Nell’ipotesi di una risposta affermativa alla quinta questione, è possibile ritenere che le questioni rientranti nella prima e nella seconda categoria siano parimenti rilevanti alla luce del tenore dell’argomentazione dei ricorrenti nei procedimenti principali concernente la legittimità della decisione di modifica. Questi ultimi fanno valere che tale decisione è stata adottata sulla base di una dichiarazione di inammissibilità della loro domanda di asilo per il motivo, contrario al diritto dell’Unione, relativo al concetto di «paese di transito sicuro» ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo (11).

71.      Nell’ambito della valutazione di ciò che sembra costituire un’eccezione di illegittimità della summenzionata disposizione e del correlativo obbligo per l’autorità nazionale competente di instaurare nuovamente una procedura di asilo, le risposte della Corte concernenti la problematica della summenzionata compatibilità del motivo di inammissibilità con il diritto dell’Unione e delle conseguenze di un’incompatibilità per quanto attiene allo svolgimento della procedura di asilo, come evocata nella prima e nella seconda categoria di questioni pregiudiziali, sono idonee ad essere prese in considerazione dal giudice del rinvio.

72.      È vero che le domande di pronuncia pregiudiziale non sono affatto precise per quanto riguarda le disposizioni del diritto procedurale ungherese applicabili in un siffatto contesto. Si deve tuttavia ricordare che, secondo costante giurisprudenza della Corte, le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione poste dal giudice nazionale nel contesto di diritto e di fatto che egli definisce sotto la propria responsabilità, e di cui non spetta alla Corte verificare l’esattezza, godono di una presunzione di rilevanza (12).

73.      Per quanto riguarda le questioni raggruppate nella terza e nella quarta categoria, esposte in maniera alternativa, esse mirano a stabilire se il collocamento dei ricorrenti nei procedimenti principali nel settore della zona di transito costituisca un trattenimento che soddisfa le condizioni previste dalle disposizioni pertinenti delle direttive 2013/32 e 2013/33 o della direttiva 2008/115, a seconda che la situazione di detti ricorrenti rientri nell’ambito di applicazione delle prime due normative o dell’ultima.

74.      Tali questioni presentano manifestamente un nesso con la soluzione delle controversie principali concernenti l’eventuale carenza dell’autorità nazionale competente nella fissazione del luogo di collocamento dei ricorrenti nei procedimenti principali. Inoltre, la risoluzione di tali questioni, e pertanto di dette controversie, mi sembra implicare la previa determinazione dello status giuridico dei ricorrenti nei procedimenti principali, come illustrata al paragrafo precedente, il che porta alla conclusione della rilevanza delle questioni raggruppate nella prima e nella seconda categoria ai fini dell’esito delle controversie principali, prese in considerazione sotto l’aspetto del ricorso per motivi di carenza di cui è parimenti investito il giudice del rinvio.

75.      Ne consegue che occorre statuire su tutte le questioni sollevate (13), iniziando dalla quinta, poiché la risposta che dovrà essere fornita alla medesima determinerà la competenza del giudice del rinvio a conoscere del ricorso di annullamento avverso la decisione di modifica del paese di destinazione.

B.      Sul diritto ad un ricorso effettivo nei confronti della decisione di modifica del paese di rimpatrio

76.      Con la sua quinta questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 13 della direttiva 2008/115, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale che, pur prevedendo un ricorso avverso la decisione dell’autorità amministrativa competente recante modifica del paese di destinazione indicato nella decisione di rimpatrio, conferisce la valutazione di detto ricorso a questa stessa autorità, senza possibilità di un controllo giurisdizionale su sola iniziativa del destinatario di detta decisione.

77.      Si deve ricordare che, con atto del 12 febbraio 2019, l’autorità nazionale competente ha respinto la domanda di asilo dei ricorrenti nei procedimenti principali di nazionalità iraniana in quanto inammissibile, ha ordinato l’allontanamento di questi ultimi verso la Serbia sotto scorta fino alla frontiera serbo‑ungherese e ha pronunciato un divieto di ingresso della durata di un anno. Un atto identico nel suo tenore è stato adottato nei confronti dei ricorrenti nei procedimenti principali di nazionalità afghana il 25 aprile 2019. Si tratta, in entrambi i casi, di un atto amministrativo unico e complesso che combina il rigetto della domanda di protezione internazionale e una decisione di rimpatrio e di allontanamento accompagnata da un divieto di ingresso, il che è conforme, a priori, alle prescrizioni dell’articolo 6 della direttiva 2008/115.

78.      A seguito della mancata riammissione dei ricorrenti nei procedimenti principali da parte della Repubblica di Serbia, i due atti in questione sono stati oggetto di una modifica concernente il paese di destinazione; l’indicazione del summenzionato paese è stata sostituita da quella dell’Iran o dell’Afghanistan, in funzione della cittadinanza degli interessati. Il provvedimento di allontanamento è stato adeguato nello stesso senso. Si deve ritenere, a mio avviso, che ciascuna decisione di modifica costituisca una nuova decisione di rimpatrio e di allontanamento nei confronti della quale i ricorrenti nei procedimenti principali devono disporre di un mezzo di ricorso effettivo, in conformità al combinato disposto dell’articolo 12, paragrafo 1, e dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/115.

79.      Nell’ipotesi in cui il cittadino di un paese terzo sia destinatario di una decisione che gli impone un obbligo di rimpatrio e un allontanamento forzato, nella specie un trasferimento sotto scorta fino alla frontiera serbo‑ungherese, la designazione del paese di destinazione ne costituisce un elemento essenziale e imperativo. È infatti alla luce di tale indicazione che viene effettuata la valutazione del rispetto del principio di non respingimento che si impone agli Stati membri in sede di attuazione della direttiva 2008/115 in conformità all’articolo 5 della medesima. Avuto riguardo a tale obbligo, l’allontanamento (trasporto fisico fuori dallo Stato membro) non può essere effettuato verso una destinazione indeterminata, bensì unicamente verso un paese di rimpatrio definito. Modificando il paese di destinazione indicato nella decisione di rimpatrio e di allontanamento, l’autorità nazionale competente ha adottato una nuova decisione che arreca pregiudizio al loro destinatario e deve, pertanto, poter essere contestata ai sensi dell’articolo 13 della direttiva 2008/115.

80.       È giocoforza constatare che tale contestazione è effettivamente prevista dal diritto interno, nella specie dall’articolo 65, paragrafo 3 ter, della legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi, sotto forma di un’opposizione che deve essere proposta entro le ventiquattro ore successive alla notifica della decisione di modifica presso l’autorità amministrativa che ne è l’autore, fermo restando che, ai sensi di detto articolo, «la decisione che statuisce sull’opposizione all’esecuzione non è impugnabile» (14).

81.      Si pone la questione se sia possibile considerare tale opposizione un mezzo di ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/115. Tale disposizione enuncia, infatti, che «[a]l cittadino di un paese terzo interessato sono concessi mezzi di ricorso effettivo avverso [una decisione di rimpatrio adottata nei suoi confronti] per chiederne la revisione dinanzi ad un'autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza».

82.      La formulazione della summenzionata disposizione può sollevare degli interrogativi, nel senso che è possibile chiedersi se la condizione dell’effettività del ricorso sia soddisfatta dal semplice fatto di poter impugnare una decisione di rimpatrio e/o di allontanamento dinanzi all’autorità amministrativa competente, considerato che la precisazione concernente il requisito di imparzialità e di indipendenza è riferita unicamente ai membri dell’«organo competente», terza ed ultima entità prevista in detta disposizione (15).

83.      Un’interpretazione letterale dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 nella sua versione in lingua francese, che riferisca detta precisazione a ciascuno degli organi di ricorso citati o soltanto agli ultimi due, è possibile grazie all’impiego della congiunzione coordinativa «ou» («o» in italiano), la quale serve a collegare elementi aventi la stessa funzione, non nel senso di un’addizione ma di una scelta. Nella specie, tale congiunzione serve a collegare la menzione di tre organi di ricorso, in forma alternativa, aventi ciascuno la capacità di trattare i ricorsi di cui trattasi, il che consente di ritenere che la locuzione che inizia con il termine «composée» possa riferirsi a ciascuna autorità o a ciascun organo menzionati, considerati singolarmente (16).

84.      Mentre le versioni dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 in lingua spagnola («ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia») e inglese («before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence») sono simili a quella in lingua francese, le versioni in lingua estone («pädevas kohtu- või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud») e italiana («dinanzi ad un’autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza») sembrano esprimere, per contro, un collegamento del requisito di imparzialità e di indipendenza ai soli membri del terzo organo di ricorso citato. Risulta pertanto che un’interpretazione letterale dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 non è idonea ad offrire una risposta univoca alla questione sollevata dal giudice del rinvio, fermo restando che una versione linguistica divergente non può prevalere da sola su tutte le altre versioni linguistiche (17). Occorre pertanto fare riferimento all’impianto generale del testo in cui si inserisce la disposizione interessata, nonché alla finalità perseguita dal legislatore dell’Unione (18).

85.      Per quanto riguarda l’interpretazione contestuale, occorre sottolineare che la direttiva 2008/115 intende tenere conto dei «[v]enti orientamenti sul rimpatrio forzato» del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa richiamati nel suo considerando 3. L’orientamento 5, intitolato «Ricorso avverso una decisione di allontanamento», stabilisce, al suo paragrafo 1, che «[n]ella decisione di allontanamento o in occasione del procedimento che sfocia nella decisione di allontanamento, la possibilità di un ricorso effettivo dinanzi ad un’autorità competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza deve essere offerta alla persona interessata» (19).

86.      Inoltre, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 6, della direttiva 2008/115, gli Stati membri sono tenuti non solo a fare in modo che ogni decisione di rimpatrio rispetti le garanzie procedurali previste dal capo III di tale atto, ma anche le «altre pertinenti disposizioni del diritto [dell’Unione]», il che, a mio avviso, include necessariamente le disposizioni della Carta e più specificamente l’articolo 47 della stessa, relativo al diritto ad un ricorso effettivo menzionato nelle presenti conclusioni. Tale obbligo è espressamente previsto nel caso in cui la decisione di rimpatrio venga adottata contemporaneamente con il rigetto in primo grado della domanda di protezione internazionale da parte dell’autorità nazionale competente. Esso trova parimenti applicazione in una fattispecie, come quella oggetto del procedimento principale, corrispondente all’adozione, in un atto di natura amministrativa distinto e da parte della stessa autorità, di una decisione di rimpatrio modificativa (20).

87.      Per quanto riguarda l’interpretazione teleologica, occorre rilevare che, a norma dell’articolo 79, paragrafo 2, TFUE, l’obiettivo principale della direttiva 2008/115 consiste, come emerge dai suoi considerando 2 e 11, nell’istituzione di un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio, basata su norme e garanzie giuridiche comuni, affinché le persone interessate siano rimpatriate in maniera umana e nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e della loro dignità (21).

88.      Per quanto riguarda, più in particolare, i mezzi di ricorso previsti all’articolo 13 della direttiva 2008/115 contro le decisioni attinenti al rimpatrio, le loro caratteristiche devono essere determinate conformemente all’articolo 47 della Carta, il cui primo comma prevede che ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi ad un giudice, nel rispetto delle condizioni previste dall’articolo medesimo (22).

89.      A sua volta, l’articolo 47, secondo comma, della Carta enuncia che ogni individuo ha diritto a che la sua causa sia esaminata da un giudice indipendente e imparziale. Il rispetto di tale diritto presuppone che la decisione di un’autorità amministrativa che, di per sé, non soddisfa i requisiti di indipendenza e di imparzialità sia sottoposta a un successivo controllo da parte di un organo giurisdizionale che deve, segnatamente, essere competente ad approfondire tutte le questioni pertinenti. La nozione di «indipendenza», intrinseca alla funzione giurisdizionale, implica innanzitutto che l’organo interessato si trovi in posizione di terzietà rispetto all’autorità che ha adottato la decisione oggetto del ricorso (23). Tale qualità difetta manifestamente nella specie, poiché l’esame del ricorso esperito nei confronti della decisione di modifica del paese di destinazione rientra nelle attribuzioni dell’autorità amministrativa che ha adottato detta decisione.

90.       Tale interpretazione è corroborata dalle spiegazioni relative all’articolo 47 della Carta, secondo le quali il primo comma di tale articolo è fondato sull’articolo 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), il quale garantisce il diritto ad un «ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale» (24). Infatti, la Corte europea dei diritti dell’uomo, la cui giurisprudenza deve essere presa in considerazione, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, ha dichiarato, nella sentenza de Souza Ribeiro c. Francia (25), che qualora esista una censura plausibile secondo la quale un’espulsione rischia di arrecare pregiudizio al diritto dello straniero al rispetto della sua vita privata e familiare, l’articolo 13, in combinato disposto con l’articolo 8 della CEDU, esige che lo Stato fornisca alla persona interessata una possibilità effettiva di contestare la decisione di espulsione o di diniego di un permesso di soggiorno e di ottenere un esame sufficientemente approfondito e che offra garanzie procedurali adeguate delle questioni rilevanti da parte di un organo interno competente che fornisca garanzie sufficienti di indipendenza e imparzialità.

91.      Occorre rilevare che, secondo le indicazioni fornite dal giudice del rinvio, una possibilità di controllo giurisdizionale è effettivamente prevista nel diritto interno nei confronti della decisione dell’autorità amministrativa che statuisce sull’opposizione proposta avverso la decisione recante modifica del paese di destinazione. È precisato, in tal senso, che l’ufficio del Pubblico Ministero controlla la legittimità delle decisioni o delle misure amministrative individuali definitive o esecutive adottate dalle autorità amministrative o da altri organi non giurisdizionali incaricati dell’applicazione del diritto, che non sono state oggetto di un controllo giurisdizionale. Un rappresentante dell’ufficio del Pubblico Ministero, nel caso di una violazione della legge che incida nel merito di una decisione amministrativa, può invitare l’autorità nazionale competente in materia di polizia degli stranieri a porre fine a tale violazione e, se non vi è dato seguito, ad impugnare la decisione definitiva emessa nella causa, ma non è autorizzato a riesaminare la decisione dell’autorità nazionale competente in materia di polizia degli stranieri.

92.      Si deve sottolineare, tuttavia, che l’articolo 47 della Carta, relativo al diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, il quale è sufficiente di per sé e non deve essere precisato mediante disposizioni del diritto dell’Unione o del diritto nazionale, conferisce ai singoli un diritto invocabile in quanto tale (26). Alla luce di tale diritto soggettivo riconosciuto alla persona interessata, si deve ritenere, a mio avviso, che una normativa nazionale che conferisce l’attuazione del controllo giurisdizionale della decisione di un’autorità amministrativa recante modifica del paese di destinazione non al destinatario della medesima bensì ad un organo terzo non soddisfi i requisiti dell’effettività del mezzo di ricorso di cui all’articolo 13 della direttiva 2008/115, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta.

93.      In tale contesto, viene proposto di considerare, al fine di rispettare l’univocità del testo dell’articolo 13 della direttiva 2008/115 per quanto riguarda l’elencazione degli organi di ricorso, che l’effettività del mezzo di ricorso previsto da tale disposizione, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, è assicurata, anche nell’ipotesi di un’azione esercitata dinanzi ad un organo non giurisdizionale, a condizione che quest’ultimo sia composto da membri che presentano garanzie di indipendenza e di imparzialità (27).

94.      Giunto a questa fase delle mie riflessioni, mi sembra necessario attirare l’attenzione della Corte su una difficoltà proveniente dal rapporto fra la soluzione suggerita supra e quella adottata in recenti sentenze relative all’interpretazione del combinato disposto dell’articolo 46 della direttiva 2013/32 e dell’articolo 13 della direttiva 2008/115, letti alla luce degli articoli 18 e 19, paragrafo 2, nonché dell’articolo 47 della Carta, ai fini della determinazione della portata del diritto ad un ricorso effettivo nell’ipotesi, da un lato, di un ricorso esperito nei confronti di una decisione di rimpatrio, adottata immediatamente dopo il rigetto della domanda di protezione internazionale, in un atto di natura amministrativa distinto (28) e, dall’altro, di un appello contro le sentenze di primo grado confermative di decisioni che respingono domande di protezione internazionale e impongono un obbligo di rimpatrio (29).

95.      In tali sentenze, la Corte ritiene che la tutela giurisdizionale effettiva conferita dai summenzionati testi ad un richiedente protezione internazionale nei confronti di una decisione che respinge la sua domanda e gli impone un obbligo di rimpatrio ricomprenda necessariamente un mezzo di ricorso giurisdizionale (30), dotato, se del caso, di effetto sospensivo automatico nel caso in cui l’interessato si trovi esposto ad un rischio di trattamento inumano o contrario alla sua dignità, escludendo l’introduzione obbligatoria di un doppio grado di giudizio e di un procedimento di appello avente effetto sospensivo automatico.

96.      Risulta da tale giurisprudenza che «l’essenziale è unicamente che sia possibile esperire un ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale», idoneo a soddisfare il requisito dell’effettività del ricorso sancito all’articolo 47 della Carta, il che mi sembra difficilmente conciliarsi con il testo dell’articolo 13 della direttiva 2008/115, esplicito quantomeno per quanto riguarda la designazione di un’autorità amministrativa o di un organo competente in quanto organo di ricorso, e suscita interrogativi, in siffatte circostanze, sulla validità stessa di tale disposizione di diritto derivato.

97.      In tali circostanze, mi sembra che una conciliazione dei due approcci sia possibile tramite la mera aggiunta di una precisazione alla giurisprudenza recente della Corte, menzionata in precedenza, indicando che la tutela conferita dall’articolo 13 della direttiva 2008/115, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, ad un richiedente protezione internazionale nei confronti di una decisione che respinge la sua domanda e gli impone, nello stesso atto amministrativo oppure successivamente in un atto amministrativo distinto, un obbligo di rimpatrio, ricomprende quantomeno un mezzo di ricorso giurisdizionale, nel caso in cui l’autorità amministrativa o l’organo competente chiamato in diritto interno a conoscere di detto ricorso non sia composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza(31).

98.      Risulta dalle considerazioni che precedono che l’articolo 13 della direttiva 2008/115, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, deve essere interpretato nel senso che impone agli Stati membri l’obbligo di prevedere un mezzo di ricorso nei confronti della decisione di modifica del paese di destinazione figurante in una decisione di rimpatrio quantomeno dinanzi ad un organo giurisdizionale, allorché l’autorità amministrativa o l’organo competente chiamati a conoscere di detto ricorso non siano composti da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza.

99.      Spetterà al giudice del rinvio, incaricato di applicare, nell’ambito della sua competenza, le disposizioni del diritto dell’Unione e di garantirne la piena efficacia, verificare se la legislazione nazionale di cui ai procedimenti principali possa essere interpretata in conformità a tali requisiti del diritto dell’Unione o disapplicare ogni disposizione della legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi, segnatamente l’articolo 65, paragrafo 3 ter, contraria allo scopo dalla direttiva 2008/115, esaminando il ricorso esperito dai ricorrenti nei procedimenti principali.

C.      Sul motivo di inammissibilità fondato sul paese di transito sicuro

100. È pacifico che le domande di protezione internazionale di tutti i ricorrenti nei procedimenti principali sono state dichiarate inammissibili dall’autorità nazionale competente in applicazione dell’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, entrato in vigore il 1° luglio 2018, il quale così recita:

«La domanda è inammissibile qualora il richiedente sia arrivato in Ungheria attraversando un paese in cui egli non è esposto a persecuzioni ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, o al rischio di danno grave, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, o in cui è garantito un adeguato livello di protezione».

101. Con la sua prima questione, il giudice del rinvio interpella la Corte sulla compatibilità di tale disposizione con il diritto dell’Unione, questione già sottopostale da un altro giudice ungherese nell’ambito della causa LH (Tompa) (C‑564/18), con la precisazione che, nelle sue osservazioni relative al presente giudizio, il governo ungherese indica che lo stesso intende semplicemente confermare il suo punto di vista espresso nella summenzionata causa.

102. In una sentenza del 19 marzo 2020, aderendo sul punto alle conclusioni dell’avvocato generale Bobek (32), la Corte ha dichiarato che l’articolo 33 della direttiva 2013/32 deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale, nella specie l’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, che consente di respingere in quanto inammissibile una domanda di protezione internazionale con la motivazione che il richiedente è arrivato nel territorio dello Stato membro interessato attraverso uno Stato in cui non è esposto a persecuzioni o a un rischio di danno grave, o in cui è garantito un adeguato livello di protezione. Dopo aver ricordato che l’elenco dei motivi di inammissibilità enunciati all’articolo 33, paragrafo 2, della direttiva 2013/32 è esaustivo, la Corte ha affermato che non è possibile ritenere che la summenzionata normativa nazionale attui uno di detti motivi. Tale conclusione si impone nell’ambito del presente giudizio.

D.      Sullo status giuridico dei ricorrenti

1.      Sulla portata della seconda questione pregiudiziale

103. La seconda questione sollevata dal giudice del rinvio è intesa a stabilire, in sostanza, la sorte procedurale dei ricorrenti nei procedimenti principali rispetto ad una situazione caratterizzata dal rigetto delle domande di protezione internazionale sulla base del motivo di inammissibilità relativo al «paese di transito sicuro» e dal conseguente rifiuto delle autorità competenti di detto paese di riammettere tali ricorrenti nel loro territorio.

104. Il giudice del rinvio chiede se, in tale contesto e in conformità all’articolo 6 e all’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32, in combinato disposto con l’articolo 18 della Carta, l’autorità nazionale competente sia soggetta ad un obbligo di instaurare una procedura di asilo [(seconda questione, lettera a)], e, in caso di risposta affermativa, se tale obbligo significhi che detta autorità sia tenuta meramente ad assicurare ai ricorrenti nei procedimenti principali la possibilità di presentare una nuova domanda di asilo, la quale non può essere considerata una domanda reiterata, oppure ad avviare d’ufficio una nuova procedura di asilo [(seconda questione, lettera b)], e se, in tale contesto, essa possa applicare altri motivi di inammissibilità o debba esaminare nel merito la domanda di protezione internazionale [(seconda questione, lettera c)]. La Corte è parimenti invitata a precisare il regime giuridico della condizione, menzionata negli articoli 35 e 38 della direttiva 2012/32, relativa alla riammissione o all’ammissione da parte del paese terzo interessato [(seconda questione, lettera d)].

105. Alla luce della formulazione delle summenzionate questioni pregiudiziali, e in particolare degli articoli della direttiva 2013/32 presi in considerazione nelle medesime, letti alla luce delle spiegazioni del giudice del rinvio relative a tali questioni, non mi sembra che la Corte tramite le stesse sia stata interpellata in merito alle conseguenze di un eventuale annullamento della decisione di modifica del paese di destinazione, a seguito del riconoscimento della fondatezza della summenzionata eccezione di illegittimità. In altre parole, a mio avviso, la Corte è unicamente tenuta a precisare gli effetti della mancata riammissione dei ricorrenti nei procedimenti principali da parte delle autorità serbe sulla sorte procedurale della loro domanda di protezione internazionale, alla luce delle disposizioni rilevanti della direttiva 2013/32, e ciò a prescindere dalla constatazione di un’illegittimità del motivo di inammissibilità figurante all’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo e delle relative conseguenze.

106. Rilevo che, nelle sue osservazioni, il governo ungherese si limita ad affermare che un mancato allontanamento a causa di una mancata riammissione da parte del paese terzo interessato non può far sorgere un obbligo di instaurare una procedura di asilo, definitivamente chiusa a seguito della decisione giurisdizionale nazionale che conferma l’inammissibilità delle domande di protezione internazionale. Tale mera allegazione è intesa unicamente, a mio avviso, ad eludere il dibattito giuridico sulle conseguenze della mancata riammissione, la quale, per definizione, può avvenire solo a seguito di una sollecitazione espressa in tal senso, una volta che la dichiarazione di inammissibilità delle domande di protezione internazionale sia divenuta definitiva (33).

2.      Sulle conseguenze della mancata riammissione dei ricorrenti nei procedimenti principali da parte della Repubblica di Serbia

107. Osservo che, come viene constatato nella decisione di rinvio, la condizione della riammissione o dell’ammissione figura agli articoli 35 e 38 della direttiva 2013/32. È sulla base di una ragionamento per analogia con quest’ultima disposizione che il giudice del rinvio afferma che la mancata riammissione da parte della Repubblica di Serbia dovrebbe ripristinare l’obbligo dell’autorità ungherese competente di svolgere una procedura di esame della domanda di protezione internazionale.

108. Al fine di verificare se ciò sia possibile, occorre formulare alcune osservazioni preliminari in relazione al contesto nel quale si inserisce la condizione della riammissione, iniziando dalla collocazione e dal tenore degli articoli 35 e 38 della direttiva 2013/32.

109. Inserite nella sezione III del capo III della direttiva 2013/32 («Procedure di primo grado»), tali disposizioni definiscono i concetti di «paese di primo asilo» e di «paese terzo sicuro» ai fini dell’applicazione dei motivi di inammissibilità della domanda di protezione internazionale previsti all’articolo 33, paragrafo 2, lettere b) e c), di tale direttiva.

110. L’articolo 35 della direttiva 2013/32 stabilisce che il motivo del «paese di primo asilo» si applica qualora il richiedente sia già stato riconosciuto in detto paese quale rifugiato e possa ancora avvalersi di tale protezione ovvero goda altrimenti di protezione sufficiente in detto paese, tra cui il fatto di beneficiare del principio di «non-refoulement», purché sia riammesso nel paese stesso. L’articolo 38 della direttiva 2013/32 dispone che il motivo del «paese terzo sicuro» si applica, in sostanza, qualora gli Stati membri possano ragionevolmente attendersi che il richiedente, per un legame sufficiente con un paese terzo definito nel diritto nazionale, chieda protezione in detto paese terzo, fermo restando che il richiedente deve trovarsi ivi al sicuro. Nel caso in cui il «paese terzo sicuro» non conceda al richiedente l’ingresso nel suo territorio, gli Stati membri assicurano il ricorso a una nuova procedura di esame della sua domanda di protezione internazionale.

111. Il presupposto di una riammissione accertata è dunque una delle condizioni cumulative di adozione di una decisione fondata sul motivo del «paese di primo asilo», mentre l’ammissione o la riammissione da parte del «paese terzo sicuro» devono essere verificate solo al momento dell’esecuzione nel caso di una decisione fondata sul motivo omonimo, come emerge dai termini univoci dei considerando 43 e 44 della direttiva 2013/32. In ogni caso, ritengo che la condizione di ammissione o di riammissione svolga un ruolo essenziale nella realizzazione della funzione tanto del motivo relativo al «paese di primo asilo» quanto di quello relativo al «paese terzo sicuro».

112. Infatti, i concetti di «paese di primo asilo» e di «paese terzo sicuro» hanno la funzione, mi sembra, di consentire alle autorità degli Stati membri che hanno ricevuto una domanda di protezione internazionale di trasferire la responsabilità dell’esame delle esigenze di protezione internazionale ad un altro paese. Orbene, il correlativo obbligo incombente alle autorità competenti di tale paese di esaminare siffatta domanda nel merito mi sembra avere come corollario la nascita, a favore delle persone interessate, di un diritto soggettivo a che la loro domanda di protezione internazionale venga esaminata nel merito nel corso della relativa procedura. In altri termini, tale diritto implica che un esame nel merito della domanda «abbia luogo, abbia avuto luogo o possa avere luogo in una qualche sede» (34).

113. È esattamente la necessità di garantire che tale diritto venga rispettato che giustifica, a mio avviso, l’inclusione negli articoli 35 e 38 della direttiva 2013/32 della condizione che impone che il richiedente sia riammesso nel territorio del «paese di primo asilo» o possa entrare nel «paese terzo sicuro». Orbene, ritengo, al pari della posizione espressa dal giudice del rinvio, che, poiché il concetto di «paese di transito sicuro» è simile, benché non possa essere qualificato come equivalente, a quello di «paese terzo sicuro» (35), gli effetti giuridici della mancata riammissione dei ricorrenti nei procedimenti principali da parte delle autorità serbe debbano essere considerati contemplati dall’articolo 38 della direttiva 2013/32.

114. Per quanto riguarda un’esatta individuazione di tali effetti, rilevo che, contrariamente all’articolo 35 di tale direttiva, l’assenza di certezza quanto alla riammissione non osta all’applicazione del motivo di inammissibilità ivi figurante, come dimostra il testo del considerando 44 di detta direttiva e, più specificamente, l’impiego dell’espressione relativa all’esistenza di un «motivo di ritenere che il richiedente sarà ammesso o riammesso» nel paese terzo sicuro (36). Tuttavia, se, una volta applicato il motivo di inammissibilità del «paese terzo sicuro», le autorità competenti di tale paese negano al richiedente l’ingresso nel loro territorio, l’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 pone a carico delle autorità competenti dello Stato membro presso il quale la domanda è stata presentata l’obbligo di garantire la possibilità di avviare una nuova procedura di esame della domanda di protezione internazionale.

115. Ritengo pertanto che l’autorità competente in materia di asilo sia tenuta, nella specie, a conformarsi ad un obbligo di contenuto identico a quello prescritto da tale disposizione.

116. Alla luce della questione se un siffatto obbligo implichi che le autorità nazionali competenti siano tenute a garantire semplicemente al richiedente la possibilità di presentare una nuova domanda oppure a riprendere la procedura d’ufficio, ritengo che un’interpretazione letterale dell’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 non consenta di pervenire ad una risposta univoca. Infatti, mentre la versione in lingua francese può far pensare che l’avvio di una procedura sia subordinato alla presentazione di una nuova domanda da parte della persona interessata [«les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure (...)»], le versioni in lingua spagnola [«los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento (...)»], estone [«tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt (...)»], inglese [«Member States shall ensure that access to a procedure is given (...)»], e portoghese [«os Estados-Membros asseguram o acesso a une procedimiento (...)»] potrebbero essere intese, per contro, nel senso che incombe alle autorità nazionali competenti riprendere l’esame delle domande di protezione internazionale di cui trattasi.

117. Orbene, come è pacifico nella giurisprudenza della Corte, qualora l’interpretazione letterale non consenta di trarre alcuna conclusione univoca, la portata della disposizione in questione deve essere determinata tramite un approccio sistematico e teleologico.

118. Per quanto riguarda il contesto nel quale l’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 si inserisce, non vedo come la prima interpretazione prospettata supra, fondata sulla premessa secondo la quale una persona perde la sua qualità di richiedente protezione internazionale non appena la sua domanda sia stata respinta in quanto inammissibile, potrebbe essere considerata compatibile con la definizione stessa di «richiedente», come sancita all’articolo 2, lettera c), della direttiva 2013/32. Tale disposizione, infatti, qualifica il richiedente come «il cittadino di un paese terzo o apolide che abbia presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è stata ancora adottata una decisione definitiva (37)», fermo restando che la nozione di «decisione definitiva» deve essere intesa, in conformità all’articolo 2, lettera e), della stessa direttiva, nel senso che essa si riferisce a «una decisione che stabilisce se a un cittadino di un paese terzo o a un apolide è concesso lo status di rifugiato o di protezione sussidiaria a norma della [direttiva 2011/95]». Ne discende che un migrante perde la sua qualità di richiedente protezione internazionale solo al momento dell’adozione di una decisione che esclude il riconoscimento dello status di rifugiato o di persona che necessita di una protezione sussidiaria o, in altre parole, di una decisione che rigetta la domanda nel merito (38). Poiché le decisioni di rigetto delle domande presentate dai ricorrenti nei procedimenti principali sono, per contro, decisioni di inammissibilità, e non decisioni concernenti il merito della domanda, esse non comportano la perdita della qualità di richiedenti asilo in capo a tali ricorrenti.

119. Analogamente, la prima interpretazione prospettata non mi sembra conciliabile con la finalità della condizione di ammissione o di riammissione, come da me qualificata al paragrafo 112 delle presenti conclusioni, ossia quella di garantire che la responsabilità dell’esame delle esigenze di protezione internazionale sia effettivamente trasferita alle autorità competenti di un altro paese e assicurare in tal modo il rispetto del diritto soggettivo delle persone interessate a che la loro domanda venga esaminata nel merito nel corso della relativa procedura. Infatti, qualora una siffatta interpretazione fosse confermata dalla Corte, la procedura di esame di ogni domanda di protezione internazionale verrebbe chiusa, in caso di mancata ammissione o riammissione, senza che la fondatezza della domanda inizialmente presentata sia stata oggetto di una valutazione da parte dell’autorità nazionale competente.

120. Un approccio teleologico della disposizione in questione mi sembra parimenti deporre nel senso di un rigetto della prima interpretazione. Infatti, dal momento che essa implicherebbe un avvio ex nihilo della procedura di protezione internazionale, tale interpretazione non mi sembra in linea con il requisito che impone che le domande di protezione internazionale siano trattate in maniera rapida, requisito che discende espressamente dal considerando 18 della direttiva 2013/32 («[è] nell’interesse sia degli Stati membri sia dei richiedenti protezione internazionale che sia presa una decisione quanto prima possibile in merito alle domande di protezione internazionale (...)») (39), e che è parimenti sotteso ad un numero considerevole di altre disposizioni della medesima. Osservo, a tal riguardo, che anche le disposizioni che non impongono alle autorità nazionali competenti termini rigorosi per il compimento di atti procedurali prevedono di norma che questi ultimi debbano essere realizzati «quanto prima possibile». Un esempio indicativo ne è l’articolo 31, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, secondo il quale «[g]li Stati membri provvedono affinché la procedura di esame sia espletata quanto prima possibile».

121. Infine, mi sembra che imporre all’autorità nazionale competente di riprendere l’esame della domanda iniziale sarebbe idoneo a garantire una migliore efficacia delle procedure nazionali, per quanto riguarda l’applicazione del motivo di inammissibilità relativo al «paese terzo sicuro». Tale obbligo sarebbe idoneo a responsabilizzare maggiormente tale autorità nell’ambito di siffatta applicazione, tramite una valutazione rigorosa dell’esistenza di ragioni per ritenere che il richiedente sarà ammesso o riammesso nel paese terzo in questione. Trovo significativo, a tal riguardo, che la Corte abbia recentemente precisato nella sentenza Ibrahim e a. che, qualora uno Stato membro che ha concesso la protezione sussidiaria rifiuti sistematicamente, senza un esame effettivo, il riconoscimento dello status di rifugiati a richiedenti ai quali tale status sia tuttavia attribuibile e tali richiedenti presentino successivamente una nuova domanda di asilo in un altro Stato membro, quest’ultimo può respingere la domanda sulla base dell’articolo 33, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2013/32, ma incombe al primo Stato membro riprendere la procedura intesa all’ottenimento dello status di rifugiato (40).  

122. Pertanto, sarei incline a privilegiare un’interpretazione dell’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 secondo la quale, nel caso di mancata ammissione o di riammissione, le autorità nazionali competenti sono tenute a riprendere il fascicolo relativo alla domanda di protezione internazionale già presentata dalla persona interessata (41). Tale domanda dovrebbe pertanto essere considerata come già presentata ai sensi dell’articolo 6 di detta direttiva, e dovrebbero esserle applicati i principi e le garanzie figuranti al capo II della citata direttiva.

123. A tal riguardo, preciso che, nel caso di un nuovo esame della domanda, la decisione dell’autorità nazionale competente potrà fondarsi, di nuovo, su un motivo di inammissibilità, sempreché non si tratti di quello risultante dall’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, contrario al diritto dell’Unione. Tale precisazione non è evidentemente in contrasto con la finalità dell’obbligo di ammissione o di riammissione figurante all’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32, poiché un’eventuale nuova decisione fondata su un altro dei motivi di inammissibilità enumerati nell’elenco contenuto all’articolo 33, paragrafo 2, della stessa direttiva, incluso quello enunciato alla lettera b), non avrebbe come effetto di escludere un esame nel merito della domanda proposta dai ricorrenti nei procedimenti principali, semplicemente differito in tale caso e già effettuato, per ipotesi, nelle altre fattispecie.

124. In ogni caso, anche qualora la Corte ritenesse, nella sua emananda sentenza, che l’applicazione dell’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 debba condurre alla presentazione di una nuova domanda di protezione internazionale da parte delle persone interessate, quest’ultima non potrebbe essere qualificata come «domanda reiterata», ai sensi dell’articolo 2, lettera q), della direttiva 2013/32, con conseguente eventuale dichiarazione di inammissibilità della stessa ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 2, lettera d), di tale direttiva (42). Emerge infatti dalla definizione di «domanda reiterata», prevista all’articolo 2, lettera q), della direttiva 2013/32, che il motivo di inammissibilità fondato su tale nozione è applicabile solo se la prima domanda presentata sia stata oggetto di una «decisione definitiva» (43), fermo restando che quest’ultima nozione è sinonimo, come è già stato osservato supra, di «decisione nel merito». Qualora la prima domanda sia stata respinta, come nella specie, con una decisione di inammissibilità, la nuova domanda presentata in conformità all’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 non potrà essere qualificata come «domanda reiterata» ai fini dell’applicazione di detto motivo di inammissibilità.

125. Tale conclusione è suffragata segnatamente dal testo dell’articolo 40, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, secondo il quale, per decidere dell’ammissibilità di una «domanda reiterata» ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 2, lettera d), di tale direttiva, l’autorità nazionale competente deve verificare, nell’ambito di un esame preliminare, se siano emersi o siano stati addotti dal richiedente elementi o risultanze nuovi «rilevanti per l’esame dell’eventuale qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva [2011/95]». Tale formulazione lascia intendere che, affinché una siffatta qualificazione sia giustificata, la domanda iniziale delle persone interessate debba già essere stata esaminata e respinta nel merito (44).

126. Pertanto, suggerisco alla Corte di rispondere alla seconda questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2013/32 deve essere interpretato nel senso che, in una situazione in cui la domanda di protezione internazionale sia stata respinta sulla base del motivo di inammissibilità relativo al «paese di transito sicuro» e quest’ultimo neghi l’ingresso nel suo territorio ai richiedenti, l’autorità nazionale competente, indipendentemente dall’illegittimità di tale motivo e dalle relative conseguenze, è tenuta a riprendere d’ufficio la procedura di esame della domanda di asilo e può, in tale contesto, applicare uno dei motivi di inammissibilità previsti all’articolo 33, paragrafo 2, della direttiva 2013/32.

127. Inoltre, mentre l’esistenza di una riammissione accertata è una delle condizioni cumulative per l’adozione di una decisione fondata sul motivo del «paese di primo asilo», figurante all’articolo 33, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2013/32, l’ammissione o la riammissione da parte del «paese terzo sicuro» deve essere verificata solo al momento dell’esecuzione di una decisione fondata sul motivo omonimo, contenuto all’articolo 33, paragrafo 2, lettera c), della stessa direttiva.

E.      Sul trattenimento

128. Dal momento che l’analisi della seconda categoria di questioni pregiudiziali è sfociata nella conclusione che i ricorrenti nei procedimenti principali dovevano essere considerati richiedenti protezione internazionale, rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva 2013/32, occorre procedere ad un esame della terza categoria di questioni pregiudiziali, le quali vertono tutte sulla problematica del trattenimento e con le quali, quanto alle prime quattro, il giudice del rinvio interpella, in sostanza, la Corte, in merito alla compatibilità della normativa nazionale di cui ai procedimenti principali con l’articolo 26, in combinato disposto con l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, e con l’articolo 43 della direttiva 2013/32, nonché con gli articoli 8 e 9 della direttiva 2013/33, nella parte in cui detta normativa consente il trattenimento illegittimo di un richiedente protezione internazionale (45). Orbene, dalle osservazioni del governo ungherese emerge in maniera chiara che quest’ultimo contesta l’applicabilità nella specie dell’articolo 43 della direttiva 2013/32, circostanza che occorre necessariamente verificare in via preliminare.

1.      Sull’applicabilità dell’articolo 43 della direttiva 2013/32

129. Dopo aver correttamente sottolineato che molte domande di protezione internazionale sono presentate alla frontiera o nelle zone di transito di uno Stato membro prima che sia presa una decisione sull’ammissione del richiedente, il considerando 38 della direttiva 2013/32 enuncia che gli Stati membri dovrebbero essere in grado di prevedere procedure per l’esame dell’ammissibilità o del merito, che consentano di decidere delle domande sul posto in circostanze ben definite.

130. È esattamente questo l’oggetto dell’articolo 43 della direttiva 2013/32, il quale offre agli Stati membri la possibilità di prevedere procedure conformemente ai principi fondamentali e alle garanzie di cui al capo II di tale direttiva, per decidere alla frontiera o nelle zone di transito:

–        sull’ammissibilità di una domanda, ai sensi dell’articolo 33 di detta direttiva, ivi presentata; e/o

–        sul merito di una domanda nell’ambito di una procedura a norma dell’articolo 31, paragrafo 8, della direttiva 2013/32.

131. Manifestamente preoccupato della sorte dei richiedenti protezione internazionale alloggiati in strutture alla frontiera o nelle zone di transito, purtroppo in condizioni caratterizzate troppo spesso da un’estrema precarietà, il legislatore dell’Unione ha fissato, all’articolo 43, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, un termine breve di quattro settimane per l’adozione di una decisione degli Stati membri sull’ammissibilità o sul merito della domanda di protezione internazionale, e ha stabilito le conseguenze dell’inosservanza di un siffatto termine, ossia il diritto di tali richiedenti di entrare nel territorio dello Stato membro interessato affinché la loro domanda sia esaminata conformemente alle altre disposizioni della direttiva.

132. Il governo ungherese fa valere che la procedura di esame delle domande di protezione internazionale dei ricorrenti nei procedimenti principali non è una procedura di frontiera ai sensi dell’articolo 43 della direttiva 2013/32, la quale non è dunque pertinente nella specie, e risponde alle norme della procedura di asilo generale ai sensi della direttiva 2013/32, con l’unica differenza che essa è stata instaurata in una zona di transito situata lungo la frontiera e che è stata designata come luogo di residenza per la durata corrispondente.

133. È pacifico che ai ricorrenti nei procedimenti principali sono state applicate le norme del diritto ungherese derivanti dall’entrata in vigore della legge n. XX del 2017, la quale ha introdotto nella legge sul diritto di asilo modifiche importanti e più specificamente procedure derogatorie speciali per il caso di una situazione di crisi generata da un’immigrazione massiccia. In tal senso, l’articolo 80/I, lettera i), della legge sul diritto di asilo, nonché l’articolo 15/A, paragrafo 2 bis della legge sulle frontiere dello Stato escludono l’applicazione delle disposizioni interne volte ad autorizzare l’ingresso nel territorio ungherese di un richiedente asilo che si trova in una zona di transito, una volta decorse quattro settimane dalla presentazione della sua domanda, e volte a imporre all’autorità nazionale competente in materia di asilo di instaurare una procedura in conformità alle norme generali.

134. La mera allegazione del carattere specifico del diritto nazionale in questione, il quale prevede l’applicazione delle norme di procedura cosiddetta «generale» della direttiva 2013/32 a domande di protezione internazionale di migranti accolti in strutture situate lungo la frontiera, è inconferente. L’applicabilità dell’articolo 43 della direttiva 2013/32 non può essere utilmente contestata, a mio avviso, con una linea argomentativa speciosa e deliberatamente equivoca.

135. Occorre sottolineare che il legislatore dell’Unione ha offerto agli Stati membri la possibilità di relegare la popolazione dei richiedenti protezione internazionale alle loro frontiere e di trattare ivi, in tempi brevi, le domande presentate, senza restrizioni per quanto riguarda l’analisi dell’ammissibilità ma nell’ambito di una competenza limitata, vale a dire nelle ipotesi elencate all’articolo 31, paragrafo 8, della direttiva 2013/32, per la valutazione nel merito della domanda. L’articolo 43 di tale direttiva definisce in tal senso un regime giuridico che forma un tutt’uno inscindibile e che autorizza gli Stati membri a ricorrere alle procedure di frontiera solo se essi rispettano le condizioni e le garanzie ivi enunciate, il che contraddice la lettura del governo ungherese di un regime «à la carte», che gli consente di instaurare sostanzialmente tali procedure esimendosi al contempo dalla loro disciplina.

136. Nella specie, occorre fare riferimento alla effettiva procedura svolta dalle autorità nazionali competenti e più specificamente a dove la stessa ha avuto luogo, aspetto che costituisce l’elemento fondamentale per determinarne la qualificazione alla luce dell’articolo 43 della direttiva 2013/32. A tal riguardo, è pacifico che:

–        le domande di protezione internazionale dei ricorrenti nei procedimenti principali sono state presentate nella zona di transito di Röszke, in applicazione dell’articolo 80/J, paragrafo 1, della legge sul diritto di asilo, il quale stabilisce che la domanda di asilo deve essere proposta personalmente dinanzi all’autorità nazionale competente ed esclusivamente nella zona di transito, salvo eccezioni;

–        l’autorità nazionale competente ha fissato il luogo di residenza dei ricorrenti nei procedimenti principali nella zona di transito di Röszke, in conformità all’articolo 80/J, paragrafo 5, della legge sul diritto di asilo, il quale prevede che detta autorità assegni al richiedente asilo la zona di transito come suo luogo di collocamento, fintantoché non sia divenuta esecutiva l’ordinanza di trasferimento ai sensi del regolamento di Dublino (46) o la decisione non più impugnabile;

–        l’intera procedura di asilo si è svolta all’interno della zona di transito, inclusa la notifica della decisione di inammissibilità della domanda di protezione internazionale dei ricorrenti nei procedimenti principali, i quali non hanno mai lasciato detta zona.

137. Alla luce di tali elementi concreti e oggettivi, è pacifico, a mio avviso, che la procedura di esame delle domande di protezione internazionale presentate dai ricorrenti nei procedimenti principali rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 43 della direttiva 2013/32.

2.      Sull’applicazione dell’articolo 43 della direttiva 2013/32

138. È giocoforza constatare che dalla formulazione delle prime quattro questioni pregiudiziali risulta che il giudice del rinvio in ciascuna di esse eccepisce il fatto che i richiedenti protezione internazionale hanno soggiornato nella zona di transito per un periodo superiore a quattro settimane, durata massima della procedura di asilo prevista all’articolo 43 della direttiva 2013/32.

139. La determinazione del significato esatto delle questioni pregiudiziali in oggetto mi sembra sollevare talune difficoltà concernenti la comprensione del collegamento effettuato dal giudice del rinvio fra il superamento del termine di quattro settimane e la nozione di «trattenimento», definita all’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33 come il confinamento del richiedente, da parte di uno Stato membro, in un luogo determinato, che lo priva della libertà di circolazione. La formulazione di dette questioni e le relative osservazioni del giudice del rinvio fanno pensare che, secondo quest’ultimo, un collocamento dei richiedenti protezione internazionale per un periodo superiore alle quattro settimane nella zona di transito configuri un trattenimento, alla luce delle caratteristiche di tale zona.

140. Pur se dall’articolo 10, paragrafo 5, e dall’articolo 11, paragrafo 6, della direttiva 2013/33 emerge che un richiedente protezione internazionale può essere trattenuto in un posto di frontiera o in una zona di transito, mi sembra che lo svolgimento delle procedure di frontiera e quello del trattenimento siano assoggettati a regimi giuridici distinti. Il fatto che l’articolo 43, paragrafo 2, della direttiva 2013/32 autorizzi un soggiorno di quattro settimane di un richiedente nella zona di transito, affinché venga portato a termine l’esame della sua domanda di protezione internazionale, non significa che il giorno successivo alla scadenza di detto termine, senza che sia stata presa una decisione sulla domanda, la situazione del richiedente ancora presente nella zona possa essere assimilata a quella di una persona trattenuta. Resta il fatto che se il superamento del termine di quattro settimane previsto all’articolo 43, paragrafo 2, della direttiva 2013/32 non costituisce una condizione necessaria, né tantomeno sufficiente, della constatazione dell’esistenza di un trattenimento di un richiedente alloggiato in una zona di transito, tale circostanza riveste una certa rilevanza nell’ambito della valutazione della situazione d’insieme dell’interessato ai fini della qualificazione di quest’ultima come trattenimento.

141. Infatti, il mantenimento del richiedente protezione internazionale nella zona di transito al di là del termine di quattro settimane (47) e la correlativa privazione del suo diritto di ingresso nel territorio ungherese, consentiti dalla normativa nazionale, caratterizzano una restrizione alla libertà di circolazione dell’interessato che contribuisce, insieme alle condizioni di collocamento in detta zona esaminate infra, alla qualificazione come trattenimento di fatto di una siffatta situazione.

142. L’esame della compatibilità della normativa nazionale applicabile, corrispondente ad una situazione di crisi generata da un’immigrazione massiccia, implica, infine, l’analisi della medesima alla luce dell’articolo 43, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, il quale prende in considerazione le conseguenze di una situazione particolare connessa ad arrivi in cui è coinvolto un gran numero di cittadini di paesi terzi o di apolidi che presentano domande di protezione internazionale alla frontiera o in una zona di transito. Viene in tal senso precisato all’articolo 43, paragrafo 3, della direttiva 2013/32 che, qualora siffatti arrivi rendano all’atto pratico impossibile applicare ivi le disposizioni di cui al paragrafo 1 di tale articolo, le procedure di cui trattasi si possono applicare anche nei luoghi e per il periodo in cui i cittadini di paesi terzi o gli apolidi in questione sono normalmente accolti nelle immediate vicinanze della frontiera o della zona di transito.

143. In altre parole, nella situazione descritta supra, gli Stati membri possono estendere territorialmente l’applicazione della procedura di frontiera nelle immediate vicinanze della frontiera o della zona di transito, a condizione che i richiedenti siano ivi normalmente accolti e vi soggiornino in quanto richiedenti. L’articolo 43, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, il quale effettua un rinvio al solo paragrafo 1 di detto articolo, non ha lo scopo di autorizzare gli Stati membri a prorogare il termine procedurale di quattro settimane per i richiedenti protezione internazionale alloggiati in prossimità della frontiera o della zona di transito e ai quali è applicata la procedura di frontiera. Un’interpretazione contraria equivarrebbe ad ammettere che non vi sia alcun limite temporale per la procedura di frontiera, il che mi sembra difficilmente concepibile.

144. Anche ammesso che l’Ungheria accerti l’esistenza e il carattere ricorrente di una situazione di crisi generata da un’immigrazione massiccia che giustifichi la sua normativa derogatoria in materia di asilo, quest’ultima non è compatibile, in ogni caso, con l’articolo 43, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, nella misura in cui consente la valutazione nel merito delle domande di protezione internazionale in casi che non si limitano a quelli elencati all’articolo 31, paragrafo 8, di tale direttiva e non prevede in alcuna disposizione che i richiedenti siano normalmente accolti al di fuori della zona di transito.

3.      Sul collocamento nella zona di transito

145. Con la terza questione, lettera b), il giudice del rinvio chiede alla Corte, in sostanza, se il collocamento nella zona di transito, in circostanze analoghe a quelle del caso di specie, debba essere qualificato come «trattenimento» ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33, in combinato disposto con l’articolo 6 e con l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta.

a)      Contesto normativo in esame

146. In via preliminare, occorre ricordare che, nella sua sentenza Ilias e Ahmed c. Ungheria (48), la Grande Sezione della Corte europea dei diritti dell’uomo si è recentemente pronunciata sulla questione se il collocamento di due cittadini dei paesi terzi nella zona di transito di Röszke costituisse una privazione della libertà ai fini dell’applicazione dell’articolo 5 della CEDU («Diritto alla libertà e alla sicurezza»), pervenendo ad una conclusione negativa.

147. Tale sentenza viene invocata dal governo ungherese, nelle osservazioni da esso depositate nell’ambito del presente giudizio, a sostegno del suo argomento secondo il quale la situazione dei ricorrenti nei procedimenti principali non rientra nella nozione di «trattenimento», come risulta dall’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33. Esso sembra ritenere che, se il collocamento dei ricorrenti nei procedimenti principali nella zona di transito non costituisce una privazione della libertà ai sensi dell’articolo 5 della CEDU, sia evidente che lo stesso non può essere neanche considerato un «trattenimento», poiché quest’ultima nozione presuppone l’esistenza di una privazione della libertà ai sensi dell’articolo 6 della Carta.

148. È pacifico che l’articolo 5 della CEDU corrisponde all’articolo 6 della Carta, e che l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta esige che i diritti in essa contemplati corrispondenti a quelli garantiti dalla CEDU vengano interpretati nel senso che hanno stesso significato e la stessa portata di quelli loro conferiti dalla CEDU, il che mi sembra essere il fondamento dell’argomento dell’Ungheria. Osservo tuttavia che, come ricordato a più riprese dalla Corte, la CEDU non costituisce, fintantoché l’Unione non vi abbia aderito, un atto giuridico formalmente integrato nell’ordinamento giuridico dell’Unione (49), cosicché la coerenza perseguita all’articolo 52, paragrafo 3, della Carta non può arrecare pregiudizio all’autonomia del diritto dell’Unione e della Corte di giustizia dell’Unione europea (50).

149. Risulta dunque che la Corte dispone del potere di interpretare in maniera autonoma le disposizioni della Carta, le quali sono le sole applicabili nell’ambito del diritto dell’Unione. La Corte può pertanto trascurare la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo ed effettuare il proprio esame delle questioni pregiudiziali alla luce della Carta, a condizione che l’interpretazione da essa data ai diritti ivi figuranti e il cui contenuto sia simile a quelli sanciti nella CEDU dia luogo ad un livello di protezione più elevato rispetto a quello garantito da quest’ultima (51).

150. Invito la Corte ad adottare tale approccio nel caso di specie. Più precisamente, ritengo che la Corte debba valutare la questione se il collocamento dei ricorrenti nei procedimenti principali nella zona di transito di Röszke debba essere qualificato come «trattenimento», ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33, in relazione al solo articolo 6 della Carta, secondo il quale – occorre ricordarlo – «[o]gni individuo ha diritto alla libertà e alla sicurezza».

151. A tal riguardo, osservo che, in conformità al suo considerando 35, la direttiva 2013/33 «rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente dalla Carta», il che implica che le esigenze di tutela del diritto alla libertà risultanti dall’articolo 6 della Carta devono essere considerate incorporate nella definizione di «trattenimento» figurante all’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33. Di conseguenza, l’esistenza di un trattenimento deve essere determinata, nella specie, unicamente tramite l’esame degli elementi di tale definizione.

152. Ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33, viene qualificato come «trattenimento» «il confinamento del richiedente, da parte di uno Stato membro, in un luogo determinato, che lo priva della libertà di circolazione».

153. Si evince da una siffatta definizione che, al fine di stabilire se una determinata misura abbia come effetto il trattenimento dei richiedenti asilo interessati dalla medesima, è necessario porsi, in primo luogo, la questione se il luogo di collocamento assegnato loro faccia in modo che essi si trovino in una situazione di isolamento, vale a dire tagliati fuori dal mondo esterno, mantenuti in un «perimetro estremamente circoscritto o ristretto», secondo la terminologia impiegata nella raccomandazione Rec(2003)5 del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa agli Stati membri sulle misure di detenzione dei richiedenti asilo, la quale è stata espressamente presa in considerazione dalla Commissione nella sua proposta relativa alla direttiva 2013/33 (52).

154. Detta lettura è parimenti giustificata, a mio avviso, con riferimento al requisito della coerenza della definizione di «trattenimento» rispetto a quelle relative alle restrizioni alla libertà di circolazione dei richiedenti asilo, previste all’articolo 7, paragrafi da 1 a 3, della direttiva 2013/33. Infatti, in conformità a queste ultime disposizioni, l’applicazione di siffatte restrizioni dà luogo all’assegnazione a tali richiedenti di una «zona» o di un «luogo di residenza», termini che si riferiscono indubbiamente a porzioni del territorio nazionale considerevolmente più vaste del «luogo determinato» al quale fa riferimento la definizione del trattenimento.

155. In secondo luogo, la definizione di trattenimento esige che venga verificato che i richiedenti asilo siano privati della libertà di circolazione nel luogo di collocamento loro assegnato. Per quanto riguarda la dimensione interna della libertà di circolazione di tali richiedenti, ritengo che l’esistenza di una privazione della libertà dipenda dalla natura e dal grado delle restrizioni concretamente imposte a detti richiedenti all’interno di tale luogo di collocamento (53). Siffatta valutazione implica un esame delle norme rilevanti che disciplinano le modalità di esercizio dei diritti di cui essi beneficiano e del rispetto degli obblighi ai quali essi devono conformarsi. Per quanto riguarda la dimensione esterna di tale libertà, l’esistenza di una privazione della libertà dipende, a mio avviso, dalla questione se i richiedenti asilo dispongano di una possibilità reale, e non meramente teorica, di lasciare di propria iniziativa il loro luogo di collocamento. Ciò mi sembra richiedere una valutazione globale dell’insieme degli elementi di fatto e di diritto che possono incidere sulla scelta effettuata dai richiedenti asilo interessati.

156. Una volta individuati i criteri che consentono di stabilire se richiedenti asilo siano «trattenuti», ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33, essi devono essere applicati alla situazione dei ricorrenti nei procedimenti principali.

b)      Applicazione al caso di specie

157. Si impone, in questa fase, una precisazione metodologica. Alla luce dell’importanza che occorre riconoscere, nell’ambito della presente analisi, al fatto che i ricorrenti nei procedimenti principali in ciascuna delle cause riunite sono attualmente oggetto di una decisione di rimpatrio e di allontanamento, distinguerò la situazione di detti ricorrenti prima e dopo l’adozione di tale decisione.

1)      Sull’esistenza di un trattenimento prima dell’adozione della decisione di rimpatrio e di allontanamento

158. Il primo periodo è iniziato con la decisione del 5 febbraio 2019 (o del 5 dicembre 2018), adottata a seguito della presentazione delle domande di asilo, con la quale l’autorità competente in materia di asilo ha designato la zona di transito di Röszke, e segnatamente il settore di tale zona riservato ai richiedenti asilo, come luogo di collocamento obbligatorio dei ricorrenti nei procedimenti principali.

159. Si pone anzitutto la questione se tale decisione abbia avuto l’effetto di porre i ricorrenti in una situazione di isolamento.

160. Stando al giudice del rinvio, la zona di transito di Röszke è circondata da un’alta recinzione e da filo spinato. All’interno, sono stati costituiti diversi settori. Ritengo che, ai fini della risposta alla questione sollevata al paragrafo precedente, si debba prendere in considerazione l’estensione del settore della zona di transito nel quale tali ricorrenti hanno soggiornato, e non quella di tale zona considerata nella sua integralità. Infatti, ciascuno dei tali settori è separato dagli altri da recinzioni e solo molto raramente è possibile uscirne per recarsi negli altri. Orbene, non vi è dubbio che il settore riservato ai richiedenti asilo della zona di transito di Röszke, che costituisce unicamente una parte di quest’ultima, rientri effettivamente nella nozione di «luogo determinato», impiegata all’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33, o di «perimetro circoscritto o ristretto» in cui vivono persone tagliate fisicamente fuori dal mondo esterno (54), poste pertanto in una situazione di isolamento.

161. Occorre pertanto stabilire se i ricorrenti fossero privati della loro libertà di movimento in tale settore.

162. La decisione di rinvio fornisce un certo numero di elementi pertinenti a tal riguardo. In primo luogo, i ricorrenti nei procedimenti principali alloggiano in un container metallico la cui superficie non è superiore a 13 m2. In secondo luogo, essi dispongono di una possibilità estremamente limitata di recarsi in un altro settore della zona di transito (due volte alla settimana per circa un’ora). In terzo luogo, al di là di tale possibilità, tali ricorrenti hanno il diritto di lasciare il settore riservato ai richiedenti asilo solo qualora la loro presenza sia richiesta ai fini del compimento di atti procedurali che li riguardano oppure qualora si rechino in determinati luoghi, scortati da poliziotti o da guardie armate, per controlli o cure mediche. In quarto luogo, detti ricorrenti possono avere contatti con persone provenienti dall’esterno, inclusi i loro avvocati, solo dietro previa autorizzazione, in un’area della zona di transito riservata a tal fine, nella quale sono stati condotti scortati dalla polizia. In quinto luogo, la decisione di rinvio fa pensare parimenti che i loro movimenti siano permanentemente sorvegliati a causa della presenza di poliziotti o guardie armate all’interno della zona di transito, e nelle immediate vicinanze della recinzione.

163. Ritengo che tale complesso di elementi testimoni un livello elevato di restrizione della libertà di movimento dei richiedenti asilo al punto di rendere tale situazione comparabile ad un regime carcerario pressoché ordinario, e giustifichi pertanto la conclusione che i ricorrenti nei procedimenti principali erano privati di una siffatta libertà nel corso del loro periodo di collocamento nel settore della zona di transito di Röszke riservato ai richiedenti asilo.

164. Tale conclusione non è inficiata, a mio avviso, dagli ulteriori elementi addotti dal governo ungherese nelle sue osservazioni. È giocoforza constatare, infatti, che né il soddisfacimento delle esigenze materiali relative a condizioni di vita quotidiana decorosa, ad esempio tramite la messa a disposizione di un letto, di un armadio munito di serratura per ciascun individuo o di forni a microonde, né l’organizzazione di attività ricreative né l’attuazione di un insegnamento scolastico per i minori incidono direttamente sulla libertà di movimento dei richiedenti asilo ivi accolti. È parimenti irrilevante la presenza in loco di assistenti sociali e psicologi.

165. Quanto all’esistenza di una possibilità «reale» per i ricorrenti nei procedimenti principali di lasciare volontariamente la zona di transito di Röszke, il governo ungherese esprime la convinzione, nelle sue osservazioni, che una simile possibilità esista, poiché nulla impedirebbe loro di abbandonare di propria iniziativa una siffatta zona qualora lo desiderino.

166. Orbene, è ragionevole ritenere che il carattere realistico di una possibilità di partenza volontaria debba essere valutato alla luce della situazione propria dei richiedenti asilo. In tale ottica, non mi sembra sussistere un siffatto carattere, poiché un allontanamento dalla zona di transito sarebbe necessariamente sinonimo di una rinuncia alla possibilità di ottenere la protezione internazionale richiesta. Gli articoli 27 e 28 della direttiva 2013/32 prevedono che, in caso di ritiro, esplicito o implicito, della domanda o di rinuncia ad essa, l’autorità nazionale competente prende la decisione di sospendere l’esame o di respingere la domanda. Anche se l’autorità nazionale competente avesse teoricamente la possibilità, in caso di partenza del richiedente asilo, di adottare una decisione sulla base degli elementi a sua disposizione, mi sembra altamente probabile, se non addirittura certo, che una siffatta decisione non sarebbe favorevole al medesimo. In tali circostanze, ritengo che nessun richiedente asilo si trovi nella situazione di lasciare la zona di transito di sua spontanea volontà.

167. Un approccio sistematico e realistico della prospettiva di una partenza volontaria dalla zona di transito impone di interrogarsi sulla libertà di circolazione di un migrante all’uscita da detta zona. Si pone la questione se sia concepibile che un migrante che abbandoni le strutture della zona di transito si trovi lasciato a se stesso, nella situazione di spostarsi liberamente. La risposta è certamente negativa.

168. Risulta dalle osservazioni del governo ungherese che l’interessato non potrà dirigersi verso l’Ungheria, in assenza di un’autorizzazione di ingresso e di soggiorno nel territorio nazionale. Occorre sottolineare, al riguardo, che, in conformità all’articolo 5, paragrafo 1 ter, della legge sulle frontiere dello Stato, la polizia ungherese, in una situazione di crisi generata da un’immigrazione massiccia, può fermare i cittadini stranieri che soggiornano illegalmente nell’intero territorio nazionale e scortarli fino alla barriera di confine più vicina, salvo in caso di sospetto di un reato. All’immigrato interessato non resta che dirigersi verso la Serbia, vale a dire ritornare là da dove è venuto in un contesto quantomeno incerto per quanto riguarda l’autorizzazione del suo ingresso nel territorio serbo, nonché la regolarità della sua situazione e la sorte che potrà essergli riservata in loco dalle autorità preposte al controllo dell’immigrazione. In un caso del genere, egli avrà infatti due possibilità. La prima consisterebbe nell’attraversare la frontiera serbo‑ungherese ad un valico di frontiera e durante gli orari di apertura stabiliti, come imposto dall’articolo 5, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen (55), il che sfocerebbe senza dubbio in un rifiuto di ammissione (o di riammissione) da parte delle autorità serbe competenti, poiché la Repubblica di Serbia non accetta di accogliere gli immigrati provenienti dalle zone di transito ungheresi, in quanto essa ritiene che essi siano entrati legalmente nel territorio dell’Ungheria ai fini dell’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 1, dell’accordo di riammissione. La seconda consisterebbe nell’attraversare detta frontiera con una modalità idonea a violare l’articolo 5, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen, nel quale caso il suo soggiorno irregolare in Serbia lo esporrebbe verosimilmente a sanzioni di natura penale, e l’approccio repressivo adottato dalla Repubblica di Serbia nei confronti degli attraversamenti illegali è ben documentato (56). Si pone la questione se la prospettiva di vedere tale migrante lasciare liberamente la zona di transito e raggiungere la Serbia sia dunque realistica. È consentito dubitarne fortemente (57).

169. Alla luce della risposta negativa che suggerisco riguardo all’esistenza della loro libertà di lasciare la zona di transito di Röszke per recarsi nello Stato ospitante o in un altro paese, ritengo che si possa considerare che i ricorrenti nei procedimenti principali fossero effettivamente privati della loro libertà di circolazione durante il periodo di soggiorno in detta zona, preliminare all’adozione della decisione di rimpatrio e di allontanamento.

170. Propongo pertanto alla Corte di concludere che, durante il periodo dal 5 febbraio 2019 (o dal 5 dicembre 2018) al 25 aprile 2019 (o al 12 febbraio 2019), tali ricorrenti erano «trattenuti» ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33.

2)      Sull’esistenza di un trattenimento successivamente all’adozione della decisione di rimpatrio e di allontanamento

171. Il secondo periodo, che è iniziato con l’adozione della decisione di rimpatrio e di allontanamento e perdura fino ad oggi, è composto esso stesso da due segmenti temporali distinti. I ricorrenti nei procedimenti principali hanno, infatti, continuato ad essere alloggiati nel settore riservato ai richiedenti asilo della zona di transito di Röszke successivamente a tale decisione e prima del 17 maggio 2019 (causa C‑924/19) o del 27 marzo 2019 (causa C‑925/19), date in cui l’autorità nazionale competente ha imposto ai ricorrenti nei procedimenti principali di soggiornare nel settore degli stranieri di tale zona di transito. Tale sequenza non incide sulla risposta da dare alla questione pregiudiziale in oggetto.

172. Per le stesse ragioni elaborate in relazione al settore riservato ai richiedenti asilo, il settore degli stranieri deve essere qualificato come luogo di trattenimento ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33.

173. Per quanto riguarda l’esistenza di una privazione della libertà di circolazione dei ricorrenti nei procedimenti principali all’interno del luogo di collocamento loro assegnato, mi sembra evidente, alla luce delle precisazioni fornite in udienza da tutte le parti interessate, che, se tali ricorrenti non dispongono di una siffatta libertà nel settore riservato ai richiedenti asilo, gli stessi ne sono parimenti privati in quello degli stranieri, poiché le restrizioni attuate in questo secondo settore sono analoghe a quelle applicate nel primo. A tal riguardo, osservo che il governo ungherese indica la presenza, oltre agli elementi menzionati al paragrafo 162 delle presenti conclusioni, di un sistema di videosorveglianza che si estende alla totalità degli stranieri, con la sola eccezione di una parte delle zone comuni, dei servizi igienici e dell’interno dei container metallici che fungono da abitazioni.

174. Quanto alla questione se i ricorrenti nei procedimenti principali abbiano una possibilità realistica di lasciare volontariamente la zona di transito di Röszke, non vi è dubbio, a mio avviso, che la risposta debba essere negativa. È, infatti, in tale fase dell’analisi che la circostanza che, il 25 aprile 2019 (o il 12 febbraio 2019), i ricorrenti nei procedimenti principali sono stati oggetto di una decisione di rimpatrio e di allontanamento svolge un ruolo determinante.

175. Poco rileva che il paese di destinazione dell’allontanamento, inizialmente la Serbia, sia stato modificato con la decisione adottata dall’autorità nazionale competente il 3 giugno 2019 (o il 17 aprile 2019), secondo la quale l’allontanamento dei ricorrenti nei procedimenti principali deve essere effettuato verso i paesi di origine dei ricorrenti, l’Afghanistan o l’Iran. È il semplice fatto che essi siano destinatari di una decisione di rimpatrio e di allontanamento ad essere rilevante nella specie.

176. Infatti, poiché una siffatta decisione è idonea a far sorgere un obbligo giuridico di rimpatrio per i cittadini dei paesi terzi da essa interessati (58), la partenza di tali ricorrenti dalla zona di transito di Röszke di propria iniziativa non può essere presa in considerazione. Più specificamente, detti ricorrenti possono lasciare legalmente una siffatta zona di transito solo se le autorità ungheresi compiono tutti gli atti procedurali necessari al loro allontanamento, come è previsto all’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2008/115.

177. La linea argomentativa del governo ungherese non mi sembra chiara in quanto menziona, allo stesso tempo, il fatto che i cittadini di paesi terzi interessati, oggetto di una decisione di rimpatrio verso la Serbia, «avrebbero potuto lasciare liberamente la zona di transito» ma «hanno scelto di restare» nella stessa e la circostanza che gli interessati «non hanno rispettato l’obbligo di lasciare la zona di transito imposto loro dalla decisione iniziale di rimpatrio pronunciata dall’autorità competente». Rilevo, a tal riguardo, che viene illustrato in maniera chiara nella decisione di rinvio che i ricorrenti nei procedimenti principali sono stati oggetto di una decisione di rimpatrio e di allontanamento verso la Serbia, nel senso che un trasferimento fisico di detti ricorrenti doveva essere effettuato sotto scorta, il che caratterizza un rimpatrio forzato. Una soluzione identica è stata adottata successivamente dall’autorità nazionale competente in direzione dell’Afghanistan e dell’Iran, in considerazione della cittadinanza dei ricorrenti nei procedimenti principali, a seguito della mancata riammissione da parte della Repubblica di Serbia. Non ricorre dunque assolutamente l’ipotesi di una decisione di rimpatrio corredata di un periodo per la partenza volontaria ai sensi dell’articolo 7 della direttiva 2008/115. La realtà dell’allontanamento disposto dall’autorità nazionale responsabile è radicalmente incompatibile con una qualsivoglia idea di partenza volontaria dei ricorrenti nei procedimenti principali.

178. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo pertanto alla Corte di concludere che, dal 25 aprile 2019 o dal 12 febbraio 2019, tali ricorrenti sono stati «trattenuti» ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33.

179. Una siffatta interpretazione di tale disposizione, considerata tale da includere i requisiti che risultano dall’articolo 6 della Carta, in forza del considerando 35 della direttiva 2013/33, è idonea a garantire un livello di protezione più elevato rispetto a quello garantito dalla CEDU nell’ambito dell’interpretazione dell’articolo 5 di quest’ultima, ed è pertanto in linea con la prescrizione contenuta nell’ultima frase dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta.

4.      Sulla legittimità del trattenimento

180. Risulta dalle considerazioni che precedono che i ricorrenti nei procedimenti principali, i quali devono essere considerati richiedenti protezione internazionale rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva 2013/32, sono stati oggetto di un trattenimento in occasione del loro soggiorno nella zona di transito di Röszke. Nell’ambito della terza questione, lettera d), il giudice del rinvio interpella in sostanza la Corte sulla legittimità di tale trattenimento, fermo restando che, in conformità dell’articolo 26 della direttiva 2013/32 e dell’articolo 8 della direttiva 2013/33, i richiedenti protezione internazionale possono, a talune condizioni, essere trattenuti.

181. La constatazione dell’esistenza di un trattenimento di fatto dei ricorrenti nei procedimenti principali significa, per definizione, che il regime giuridico proprio di tale misura, definito agli articoli da 8 a 11 di tale direttiva, non è stato rispettato. Come sottolineato dal giudice del rinvio, risulta mancante nella specie la prima tappa essenziale, consistente nell’adozione, secondo gli adeguati criteri, di una decisione di trattenimento, richiesta all’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 2013/33. Mi sembra, a tal riguardo, quantomeno complicato indagare sull’esistenza di una misura equivalente ad una decisione espressa di trattenimento, costituita nella specie dall’atto che fissa la residenza dei ricorrenti nei procedimenti principali nel settore dei richiedenti protezione internazionale o da quello che impone loro di soggiornare nel settore degli stranieri della zona di transito, sebbene la posizione del governo ungherese sia sempre stata quella di contestare l’esistenza stessa di un qualsivoglia trattenimento degli interessati (59).

182. Non sono dunque assolutamenti dedotti, né a fortiori dimostrati, i) l’esistenza di un previo esame individuale concernente la possibile attuazione di alternative, ii) l’adozione di una decisione di trattenimento che indichi le motivazioni di fatto e di diritto, previste all’articolo 8 della direttiva 2013/33, sulle quali essa si basa, iii) l’esistenza di informazioni, in una lingua che i richiedenti comprendono o che ragionevolmente si suppone che comprendano, le quali da un lato, vertono sulle ragioni del trattenimento e sulle procedure previste dal diritto nazionale per impugnare il provvedimento di trattenimento, nonché sulla possibilità di accesso gratuito all’assistenza e alla rappresentanza legali, e, dall’altro, illustrano le norme vigenti nel centro di trattenimento ed indicano i loro diritti e obblighi.

183. Relativamente ai motivi di illegittimità, il giudice del rinvio menziona l’indeterminatezza della durata del trattenimento, il cui termine di scadenza non verrebbe precisato. A tal riguardo, la formulazione univoca dell’articolo 9 della direttiva 2013/33 mi sembra contraddire tale approccio, nella misura in cui è ivi precisato unicamente che il periodo del trattenimento deve essere «il più breve possibile», senza indicazione di un durata massima.

184. Il giudice del rinvio chiede parimenti alla Corte, nell’ambito della terza questione, lettera c), se l’articolo 8 di tale direttiva osti a che il trattenimento dei richiedenti asilo abbia luogo per il solo motivo che essi non possono soddisfare le loro necessità in mancanza di mezzi di sussistenza. È possibile interrogarsi sulla rilevanza di un siffatto quesito, il quale evoca la legittimità di un trattenimento sebbene non sia stata formalmente adottata alcuna decisione in tal senso sulla base degli articoli 8 e 9 della direttiva 2013/33 e le controversie di cui ai procedimenti principali non abbiano ad oggetto un ricorso di annullamento diretto avverso un atto che indica i motivi di diritto e di fatto che comportano il trattenimento dei ricorrenti nei procedimenti principali. È soltanto in un’ipotesi del genere che sarebbe rilevante effettuare una valutazione sulla validità del motivo di cui trattasi alla luce del dettato dell’articolo 8 di tale direttiva.

185. Se tale questione specifica dovesse essere considerata ricevibile dalla Corte, ad essa dovrebbe essere rispondersi affermativamente, nella misura in cui un siffatto motivo di trattenimento non figura all’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva 2013/33, il quale elenca in maniera esaustiva i diversi motivi idonei a giustificare un trattenimento.

186. In tali circostanze, si propone di concludere che gli articoli 26 e 43 della direttiva 2013/32, nonché gli articoli 8 e 9 della direttiva 2013/33 ostano ad una normativa nazionale che consente all’autorità nazionale competente di pronunciarsi, alla frontiera o in una zona di transito, sull’inammissibilità o sul merito di una domanda di protezione internazionale, al di fuori dei casi elencati all’articolo 31, paragrafo 8, della direttiva 2013/32, al di là di un periodo di quattro settimane e privando i richiedenti del loro diritto di ingresso nel territorio nazionale, il che, cumulato alle condizioni di alloggio nella zona di transito indicative di un isolamento e all’impossibilità per gli stessi di lasciare di propria iniziativa tale zona, caratterizza una situazione di trattenimento di fatto. Quest’ultima deve essere qualificata come illegittima poiché non trae origine da una decisione di trattenimento che indichi le motivazioni di fatto e di diritto sulle quali essa si basa, preceduta da un previo esame individuale quanto alla possibile attuazione di alternative e accompagnata da informazioni, in una lingua che i richiedenti comprendono o che ragionevolmente si suppone che comprendano, le quali, da un lato, vertono sulle ragioni del trattenimento e sulle procedure previste dal diritto nazionale per impugnare il provvedimento di trattenimento, nonché sulla possibilità di accesso gratuito all’assistenza e alla rappresentanza legali, e, dall’altro, illustrano le norme vigenti nel centro di trattenimento e indicano i loro diritti e obblighi.

5.      Sui provvedimenti provvisori

187. In via preliminare, occorre ricordare che il giudice del rinvio è investito di un ricorso per carenza con il quale i ricorrenti nei procedimenti principali gli chiedono di dichiarare che l’autorità nazionale competente è venuta meno ai suoi obblighi non avendo assegnato loro un luogo di collocamento al di fuori della zona di transito di Röszke. Nell’ambito di tale procedimento giurisdizionale amministrativo, il diritto ungherese non conferisce ai giudici nazionali, secondo il giudice del rinvio, il potere di adottare, a titolo di provvedimenti provvisori, una decisione che fissi un siffatto luogo.

188. Con la terza questione, lettera e), il giudice del rinvio chiede alla Corte, in sostanza, se, qualora sia manifesto che si è in presenza di un trattenimento illegittimo, l’articolo 47 della Carta debba essere interpretato nel senso che il giudice nazionale deve avere la possibilità di adottare siffatti provvedimenti provvisori al fine di obbligare l’autorità nazionale competente ad assegnare ai richiedenti asilo interessati, fino alla conclusione del procedimento giurisdizionale amministrativo, un luogo di collocamento ubicato fuori dalla zona di transito, che non sia un luogo di trattenimento ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33.

189. Occorre osservare che, nella sentenza Factortame e a. (60), la Corte ha dichiarato che la necessità di assicurare la piena efficacia del diritto dell’Unione implica necessariamente che il giudice chiamato a dirimere una controversia disciplinata da tale diritto deve poter concedere provvedimenti provvisori allo scopo di garantire la piena efficacia della pronuncia giurisdizionale sull’esistenza dei diritti invocati in forza del diritto dell’Unione. Successivamente, la Corte ha precisato che un divieto assoluto di concedere provvedimenti provvisori, indipendentemente dalle circostanze del caso di specie, sarebbe contrario al diritto a una tutela giurisdizionale completa ed effettiva, riconosciuta ai singoli dal diritto dell’Unione (61) – il quale è attualmente sancito all’articolo 47 della Carta e che gli Stati membri devono garantire ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, seconda frase, TUE –, fermo restando che essa implica segnatamente che possa essere garantita la loro tutela provvisoria, ove essa sia necessaria per la piena efficacia della decisione definitiva (62).

190. Risulta pertanto che il riconoscimento della competenza di un giudice nazionale quanto all’adozione di provvedimenti provvisori, non prevista dalla normativa nazionale, è connesso alla necessaria tutela di un diritto avente come fondamento il diritto dell’Unione e la cui violazione è addotta dinanzi a detto giudice. Orbene, nel presente caso, il giudice del rinvio non indica esplicitamente il diritto dei ricorrenti nei procedimenti principali che sarebbe violato, il che giustificherebbe il suo intervento prima della decisione nel merito del ricorso per carenza al fine di garantire l’efficacia di quest’ultima.

191. Da parte mia, ritengo che il diritto di cui trattasi potrebbe discendere dall’articolo 9 della direttiva 2013/33. Tale disposizione, che impone agli Stati membri l’attuazione di una verifica in sede giudiziaria del trattenimento di un richiedente protezione internazionale, d’ufficio o su domanda di quest’ultimo, prevede, al suo paragrafo 3, secondo comma, la conseguenza obbligatoria dell’accertamento giudiziario dell’illegittimità di un siffatto trattenimento, ossia il rilascio immediato del richiedente interessato. Il corollario di siffatto obbligo incombente agli Stati membri è necessariamente un diritto, dello stesso contenuto, a favore di detto richiedente. A tal riguardo, rilevo che la summenzionata disposizione non prevede l’adozione, da parte del giudice nazionale, di alcuna misura che accompagni il rilascio concernente, in particolare, la fissazione del luogo di residenza dell’interessato.

192. Risulta dall’articolo 7 della direttiva 2013/33 che i richiedenti protezione internazionale possono circolare liberamente nel territorio dello Stato membro ospitante o nell’area loro assegnata da tale Stato membro; quest’ultimo può stabilire un luogo di residenza per tali richiedenti alle condizioni definite ai paragrafi 2 e 3 di detta disposizione. Dal tenore di tale disposizione non mi sembra emergere l’esistenza di un diritto del richiedente asilo per quanto riguarda la fissazione del suo luogo di residenza la cui violazione potrebbe essere addotta dinanzi al giudice del rinvio e che può dare luogo all’adozione di provvedimenti provvisori al fine di garantire l’efficacia della futura decisione giurisdizionale.

193. Alla luce del diritto al rilascio immediato, si pone pertanto la questione se la facoltà per il giudice nazionale di adottare provvedimenti provvisori sia necessaria al fine di garantire la piena efficacia della decisione definitiva sull’esistenza di un trattenimento illegittimo dei ricorrenti nei procedimenti principali (63).

194. Al fine di rispondere a tale questione, occorre stabilire, come richiesto dalla giurisprudenza (64), se dall’ordinamento giuridico nazionale in questione, considerato nel suo complesso, risulti che non esiste alcun rimedio giurisdizionale che permetta, anche solo in via incidentale, di garantire il rispetto dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione.

195. Osservo, a tal riguardo, che, in udienza, tanto i ricorrenti nei procedimenti principali quanto il governo ungherese hanno confermato l’esistenza nell’ordinamento giuridico ungherese di un mezzo di ricorso cosiddetto di «tutela giuridica immediata». Si tratta di un mezzo straordinario, previsto nel codice del contenzioso amministrativo, che consentirebbe ai richiedenti protezione internazionale, secondo il governo ungherese, di adire il giudice del rinvio o un altro giudice nazionale al fine di ottenere la sospensione «immediata e temporanea» della decisione che ha assegnato loro la zona di transito di Röszke come luogo di collocamento obbligatorio. Incombe al giudice del rinvio verificare se tale mezzo di ricorso sia idoneo ad assicurare il rispetto del diritto dei ricorrenti nei procedimenti principali ad ottenere un rilascio immediato in caso di trattenimento illegittimo. In tale contesto, spetterà al medesimo prendere in considerazione i requisiti di concessione di una siffatta tutela giuridica immediata, segnatamente la circostanza, messa in evidenza dai ricorrenti nei procedimenti principali in udienza, che tale tutela può essere concessa soltanto in presenza di un «pericolo immediato».

196. Alla luce di tali considerazioni, propongo alla Corte di rispondere che, se il diritto nazionale non prevede mezzi di ricorso intesi ad assicurare il rispetto del diritto dei richiedenti protezione internazionale al rilascio immediato qualora il loro trattenimento sia stato oggetto di una dichiarazione giudiziaria di illegittimità, l’articolo 47 della Carta, in combinato disposto con l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, deve essere interpretato nel senso che un giudice nazionale deve poter adottare provvedimenti provvisori che obblighino l’autorità nazionale competente a procedere a siffatto rilascio. Per contro, un diritto dei richiedenti protezione internazionale vertente su un’eventuale fissazione del loro luogo di collocamento al di fuori del luogo di trattenimento illegittimo non discende dal diritto dell’Unione e non può pertanto costituire l’oggetto di siffatti provvedimenti.

V.      Conclusione

197. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni sollevate dal Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Szeged, Ungheria) come segue:

1)      L’articolo 13 della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, deve essere interpretato nel senso che impone agli Stati membri l’obbligo di prevedere un mezzo di ricorso nei confronti dell’atto di modifica del paese di destinazione figurante in una decisione di rimpatrio quantomeno dinanzi ad un organo giurisdizionale, allorché l’autorità amministrativa o l’organo competente chiamati a conoscere di detto ricorso non siano composti da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza. Spetta al giudice del rinvio, incaricato di applicare, nell’ambito della sua competenza, le disposizioni del diritto dell’Unione e di garantirne la piena efficacia, verificare se la legislazione nazionale di cui ai procedimenti principali possa essere interpretata in conformità a tali requisiti del diritto dell’Unione o disapplicare ogni disposizione della stessa contraria allo scopo dalla direttiva 2008/115, esaminando il ricorso esperito dai ricorrenti nei procedimenti principali.

2)      L’articolo 33 della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che consente di respingere in quanto inammissibile una domanda di protezione internazionale con la motivazione che il richiedente è arrivato nel territorio dello Stato membro interessato attraverso uno Stato in cui non è esposto a persecuzioni o a un rischio di danno grave, o in cui è garantito un adeguato livello di protezione.

3)      L’articolo 38, paragrafo 4, e l’articolo 6 della direttiva 2013/32 devono essere interpretati nel senso che, in una situazione in cui la domanda di protezione internazionale sia stata respinta sulla base del motivo di inammissibilità relativo al «paese di transito sicuro» e quest’ultimo neghi l’ingresso nel suo territorio ai richiedenti, l’autorità nazionale competente, indipendentemente dall’illegittimità di tale motivo e delle relative conseguenze, è tenuta a riprendere d’ufficio la procedura di esame della domanda di asilo e può, in tale contesto, applicare uno dei motivi di inammissibilità previsti all’articolo 33, paragrafo 2, della direttiva 2013/32. Per quanto riguarda i motivi del «paese di primo asilo» e del «paese terzo sicuro», figuranti rispettivamente all’articolo 33, paragrafo 2, lettera b) e all’articolo 33, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2013/32, l’esistenza di una riammissione accertata è una delle condizioni cumulative per l’adozione di una decisione fondata sul primo motivo, mentre l’ammissione o la riammissione deve essere verificata solo al momento dell’esecuzione di una decisione fondata sul secondo motivo.

4)      Gli articoli 26 e 43 della direttiva 2013/32, nonché gli articoli 8 e 9 della direttiva 2013/33 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, devono essere interpretati nel senso che ostano ad una normativa nazionale che consente all’autorità nazionale competente di pronunciarsi, alla frontiera o in una zona di transito, sull’inammissibilità o sul merito di una domanda di protezione internazionale, al di fuori dei casi elencati all’articolo 31, paragrafo 8, della direttiva 2013/32, al di là di un periodo di quattro settimane e privando i richiedenti del loro diritto di ingresso nel territorio nazionale, il che, cumulato alle condizioni di alloggio nella zona di transito indicative di un isolamento e all’impossibilità per gli stessi di lasciare di propria iniziativa tale zona, caratterizza una situazione di trattenimento di fatto. Quest’ultima deve essere qualificata come illegittima poiché non trae origine da una decisione di trattenimento che indichi le motivazioni di fatto e di diritto sulle quali essa si basa, preceduta da un previo esame individuale quanto alla possibile attuazione di alternative e accompagnata da informazioni, in una lingua che i richiedenti comprendono o che ragionevolmente si suppone che comprendano, le quali, da un lato, vertono sulle ragioni del trattenimento e sulle procedure previste dal diritto nazionale per impugnare il provvedimento di trattenimento, nonché sulla possibilità di accesso gratuito all’assistenza e alla rappresentanza legali, e, dall’altro, illustrano le norme vigenti nel centro di trattenimento e indicano i loro diritti e obblighi.

5)      L’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, in combinato disposto con l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, deve essere interpretato nel senso che, qualora sia constatato, a seguito di un controllo giurisdizionale, che il trattenimento dei richiedenti protezione internazionale è illegittimo e il diritto nazionale non prevede mezzi di ricorso intesi ad assicurare il rispetto del loro diritto al rilascio immediato, come risulta dall’articolo 9, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva 2013/33, un giudice nazionale deve poter adottare provvedimenti provvisori che obblighino l’autorità nazionale competente a procedere a siffatto rilascio. Per contro, un diritto dei richiedenti protezione internazionale vertente su un’eventuale fissazione del loro luogo di collocamento al di fuori del luogo di trattenimento illegittimo non discende dal diritto dell’Unione e non può pertanto costituire l’oggetto di siffatti provvedimenti.


1      Lingua originale: il francese.


2      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 60).


3      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 96).


4      Corte EDU, 21 dicembre 2019, CE:ECHR:2019:1121JUD004728715.


5      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (GU 2013, L 180, pag. 31).


6      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (GU 2011, L 337, pag. 9).


7      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU 2008, L 348, pag. 98).


8      Corte EDU, 21 novembre 2019, CE:ECHR:2019:1121JUD004728715.


9      Ordinanza del 17 dicembre 2019, Di Girolamo (C‑618/18, non pubblicata, EU:C:2019:1090, punto 25), e sentenza del 27 febbraio 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, punto 29).


10      Si deve ricordare che le questioni pregiudiziali sono state rivolte alla Corte da un giudice in occasione, segnatamente, dell’esame di un ricorso di annullamento non previsto dal diritto interno. Tale constatazione non è idonea ad incidere, a mio avviso, sulla ricevibilità di dette questioni, nella misura in cui con la prima di esse si chiede appunto se la legislazione nazionale interessata soddisfi i requisiti risultanti dal diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo come garantito all’articolo 47 della Carta e all’articolo 13 della direttiva 2008/115, il che esige una risposta della Corte nell’ambito della valutazione nel merito della prima questione [v., in tal senso, sentenza del 17 gennaio 2019, KPMG Baltics (C‑639/17, EU:C:2019:31, punto 11 e la giurisprudenza ivi citata)].


11      I ricorrenti deducono parimenti un argomento relativo alla mancata riammissione da parte della Repubblica di Serbia e alle conseguenze connesse ad una siffatta presa di posizione.


12      Sentenza del 19 settembre 2019, Lovasné Tóth (C‑34/18, EU:C:2019:764, punto 40). Il rifiuto della Corte di statuire su una domanda proposta da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o l’oggetto del procedimento principale, qualora la questione sia di tipo ipotetico o, ancora, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte [sentenza del 20 settembre 2018, OTP Bank e OTP Faktoring (C‑51/17, EU:C:2018:750, punto 37)].


13      Preciso che la rilevanza della sola terza questione, lettera c), può sollevare dubbi, menzionati nell’ambito dell’esame delle questioni raggruppate nella terza categoria.


14      Tale formulazione, e più specificamente l’impiego del termine «esecuzione», può far pensare che la decisione di modifica di cui trattasi costituisca una misura di tipo procedurale e non sostanziale.


15      La proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente del 1° settembre 2005 [COM (2005) 391 definitivo] prevedeva unicamente un ricorso giurisdizionale.


16      Una volontà del legislatore di distinguere la sola situazione del terzo organo di ricorso citato avrebbe comportato, inoltre, l’aggiunta di una virgola prima della sua menzione, nel seguente modo: «devant une autorité judiciaire ou administrative compétente, ou une instance compétente composée de membres impartiaux et jouissant de garanties d’indépendance». 


17      Sentenza del 17 luglio 1997, Ferriere Nord/Commissione (C‑219/95 P, EU:C:1997:375, punto 15).


18      Sentenza del 13 settembre 2017, Khir Amayry (C‑60/16, EU:C:2017:675, punto 29 e la giurisprudenza ivi citata).


19      Il paragrafo 2 dell’orientamento 5 enuncia che il ricorso deve offrire le garanzie procedurali richieste e presentare talune caratteristiche e, in particolare, il fatto che il termine di esercizio del ricorso non deve essere irragionevolmente breve, fermo restando che detto termine è, nel caso di specie, pari a sole ventiquattro ore.


20      V., in tal senso, sentenza del 19 giugno 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, punto 60).


21      V. sentenze del 5 giugno 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punto 38), e del 19 giugno 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, punto 48).


22      V., in tal senso, sentenza del 19 giugno 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, punto 52).


23      V., per analogia, sentenza del 13 dicembre 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punti 39 e 40).


24      V., in tal senso, sentenza del 18 dicembre 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, punto 51).


25      Corte EDU, 13 dicembre 2012, CE:ECHR:2012:1213JUD002268907, § 83 e la giurisprudenza ivi citata. La Corte europea dei diritti dell’uomo ha ivi rilevato che il ricorrente aveva potuto esercitare un ricorso dinanzi ad un giudice amministrativo «che soddisfaceva le condizioni di indipendenza, imparzialità e competenza per esaminare le censure relative all’articolo 8» (§ 92).


26      Sentenza del 29 luglio 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, punto 56).


27      Nella raccomandazione (UE) 2017/2338 della Commissione, del 16 novembre 2017, che istituisce un manuale comune sul rimpatrio che le autorità competenti degli Stati membri devono utilizzare nell’espletamento dei compiti connessi al rimpatrio (GU 2017, L 339, pag. 83), viene menzionato quanto segue: «Natura dell’organo di esame: in linea con gli articoli 6 e 13 della CEDU e l’articolo 47 della Carta, l’organo di appello deve essere in sostanza un tribunale indipendente e imparziale. L’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva rimpatri si ispira strettamente all’orientamento 5.1 del Consiglio d’Europa e dovrebbe essere interpretato in conformità della giurisprudenza pertinente della Corte europea dei diritti dell’uomo. In linea con detta giurisprudenza, l’organo di esame può essere anche un’autorità amministrativa a condizione che essa sia composta da membri imparziali che offrano garanzie di indipendenza e che le disposizioni nazionali prevedano la possibilità di revisione della decisione da parte di un’autorità giudiziaria, in linea con le disposizioni dell’articolo 47 della Carta relative al diritto a un ricorso effettivo».


28      V. sentenza del 19 giugno 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465).


29      V. sentenze del 26 settembre 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Effetto sospensivo dell’appello) (C‑175/17, EU:C:2018:776) e Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Effetto sospensivo dell’appello) (C‑180/17, EU:C:2018:775).


30      Mentre nella sentenza del 19 giugno 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, punto 58), viene fatto riferimento al diritto ad un ricorso effettivo «quantomeno dinanzi all’autorità giurisdizionale», espressione dalla quale può essere desunta la possibilità di un trattamento del ricorso da parte di un organo non giurisdizionale ma necessariamente sotto il controllo di un’autorità giurisdizionale, la Corte indica, nelle sentenze del 26 settembre 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Effetto sospensivo dell’appello) (C‑175/17, EU:C:2018:776, punto 37) e Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Effetto sospensivo dell’appello) (C‑180/17, EU:C:2018:775, punto 33) che la protezione giurisdizionale effettiva «si limita all’esistenza di un solo mezzo di ricorso giurisdizionale», senza ulteriori precisazioni.


31      La proposta di direttiva del Parlamento e del Consiglio, del 2 settembre 2018, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare [COM(2018) 634 final], tuttora pendente, prevede al suo articolo 16, relativo ai mezzi di ricorso, che al cittadino di un paese terzo interessato sono concessi mezzi di ricorso effettivo avverso le decisioni connesse al rimpatrio dinanzi ad un’autorità giudiziaria competente, fermo restando che a detto cittadino è concesso il diritto di ricorso avverso la decisione di rimpatrio, limitato a un solo grado di giudizio, qualora tale decisione sia basata su una decisione di rigetto di una domanda di protezione internazionale che abbia fatto oggetto di un riesame giudiziario effettivo in conformità alle norme di diritto derivato che disciplinano detta domanda. Non viene pertanto più fatta menzione di un’autorità amministrativa o di un organo competente, composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza, quale organo di ricorso.


32      Sentenza LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2020:218) e conclusioni nella causa LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056).


33      Nella misura in cui l’argomentazione del governo ungherese possa essere intesa come l’allegazione di un’inammissibilità, per assenza di rilevanza, delle questioni pregiudiziali raggruppate nella seconda categoria, occorre ricordare che il giudice del rinvio è investito di un ricorso concernente la constatazione di una carenza dell’autorità nazionale competente nella fissazione del luogo di collocamento dei ricorrenti nei procedimenti principali, controversia che implica la previa determinazione dello status giuridico di tali ricorrenti, il quale costituisce l’oggetto di dette questioni pregiudiziali.


34      Bodart S., «Article 18. Droit d’asile», in Picod, F., e Van Drooghenbroeck, S., (a cura di), Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Commentaire article par article, Bruylant, 2020, pag. 499.


35      Osservo, al riguardo, che discende dalla decisione di rinvio che i ricorsi proposti dai ricorrenti nei procedimenti principali nei confronti delle decisioni di rigetto delle loro domande di asilo sono stati respinti dal Fövárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Budapest‑Capitale) sulla base della constatazione che il motivo del «paese di transito sicuro» non era incompatibile con la direttiva 2013/32 per il fatto che poteva essere fatto rientrare nel motivo del «paese terzo sicuro».


36      V. proposta di direttiva del Consiglio del 20 settembre 2000, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato [COM(2000) 578 definitivo] (GU 2001, C 262E, pag. 231), commento all’articolo 22, secondo il quale: «Benché la presente proposta non imponga alcun obbligo di una esplicita garanzia di (ri)ammissione del singolo richiedente, qualsiasi esame dell’applicazione del concetto di paese terzo sicuro dovrebbe tenere conto dell’eventuale reazione delle autorità del paese terzo all’ingresso del richiedente. Anche questo aspetto deve essere valutato su base individuale da ogni Stato membro sulla scorta di tutti gli elementi di prova a sua conoscenza e riferiti, tra l’altro, alle esperienze precedenti, alle informazioni dell’ACNUR [Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati] e di altri Stati membri ed all’esistenza di accordi di riammissione» (il corsivo è mio). A tal riguardo, v., parimenti, HCR, «Legal considerations regarding access to protection and a connection between the refugee and the third country in the context of return or transfer to safe third countries», aprile 2018, disponibile all’indirizzo http://bit.ly/2ON4D0I, ove viene precisato in maniera chiara che «[p]rior to transfer, it is important, keeping with relevant international standard, individually to assess whether the third state will: (re)admit the person» («prima del trasferimento, è importante, in conformità alle norme internazionali pertinenti, esaminare individualmente se il paese terzo: (ri)ammetterà la persona») (traduzione libera).


37      Il corsivo è mio.


38      A tal riguardo, osservo che la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2016, che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale nell’Unione e abroga la direttiva 2013/32/UE [COM(2016) 467 final] («Proposta del nuovo regolamento procedure») suggerisce, oltre al cambiamento di denominazione nella versione francese («décision définitive») , di apportare una modifica fondamentale alla definizione di «decisione definitiva» [articolo 4, paragrafo 2, lettera d)]. Una siffatta nozione dovrebbe infatti includere, stando a tale proposta, «una decisione che stabilisce se a un cittadino di paese terzo o a un apolide è riconosciuto lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria (…) compresa la decisione che respinge una domanda inammissibile» (il corsivo è mio). La modifica proposta è indice del fatto, a mio avviso, che questo tipo di decisione non rientra nella portata di detta nozione nella vigenza della direttiva 2013/32.


39      V., in tal senso, sentenza del 29 luglio 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, punto 53), nella quale la Corte ha giustificato i limiti che la sua interpretazione implicava per l’autonomia procedurale degli Stati membri quando si tratta di adottare una nuova decisione relativa a una domanda di protezione internazionale dopo l’annullamento della decisione amministrativa iniziale di rigetto della medesima domanda, segnatamente con la necessità di favorire l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2013/32, che consiste nel garantire che simili domande siano trattate «quanto prima possibile».


40      Sentenza del 19 marzo 2019 (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 e C‑438/17, EU:C:2019:219, punto 100).


41      È peraltro in tal modo che il legislatore ungherese sembra averlo inteso, allorché ha inserito all’articolo 51/A della legge sul diritto di asilo una disposizione secondo la quale « [s]e (...) il paese terzo sicuro [si rifiuta] di prendere (...) in carico il richiedente, l’autorità competente in materia di asilo revoca la propria decisione e instaura la procedura di asilo». Si precisa che ciò non esclude che la persona interessata possa revocare esplicitamente o implicitamente la sua domanda, in conformità agli articoli 27 e 28 della direttiva 2013/32, prima della ripresa del procedimento amministrativo.


42      Emerge dalle discussioni in udienza che uno dei ricorrenti nei procedimenti principali ha presentato una nuova domanda di protezione internazionale, la quale è stata qualificata dall’autorità nazionale competente come «domanda reiterata» e respinta in quanto inammissibile.


43      L’articolo 2, lettera q), definisce la «domanda reiterata» come segue: «un’ulteriore domanda di protezione internazionale presentata dopo che è stata adottata una decisione definitiva su una domanda precedente, anche nel caso in cui il richiedente abbia esplicitamente ritirato la domanda e nel caso in cui l’autorità accertante abbia respinto la domanda in seguito al suo ritiro implicito ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 1».


44      V., in tal senso, sentenza del 17 dicembre 2015, Tall (C‑239/14, EU:C:2015:824, punto 46), nella quale la Corte dichiara che «qualora il richiedente asilo reiteri la domanda di asilo senza addurre prove o argomenti nuovi, sarebbe sproporzionato imporre agli Stati membri l’obbligo di esperire una nuova procedura di esame completa» (il corsivo è mio). V. parimenti UNCHR, «UNCHR Comments on the European Commission’s Proposal for an Asylum Procedures Regulation», aprile 2019, concernente la proposta del nuovo regolamento procedure, disponibile all’indirizzo https:://www.refworld.org/docid/5cb597a27.html, ove viene precisato quanto segue: «In UNHCR’s view, treating an application as a subsequent application is justified only if the previous claim was considered fully on the merits, involving all the appropriate procedural safeguards». («Secondo l’UNHCR, considerare una domanda come una domanda reiterata è giustificato solo se la domanda anteriore è stata oggetto di un esame completo nel merito che implichi l’applicazione di tutte le garanzie procedurali adeguate») (traduzione libera).


45      Se è vero che la formulazione della questione proposta dal giudice del rinvio invita la Corte a pronunciarsi sulla compatibilità tra una disposizione di diritto nazionale e il diritto dell’Unione, il che non rientra nella sua competenza nell’ambito del procedimento pregiudiziale, risulta da una giurisprudenza costante che spetta alla Corte, in una situazione del genere, fornire al giudice del rinvio gli elementi di interpretazione del diritto dell’Unione che gli consentiranno di pronunciarsi sulla compatibilità di una norma di diritto nazionale con il diritto dell’Unione [v., in tal senso, sentenza del 15 maggio 2014, Almos Agrárkülkereskedelmi (C‑337/13, EU:C:2014:328, punto 18)].


46      Regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (GU 2013, L 180, pag. 31).


47      Considerato che l’articolo 43 della direttiva 2013/32 non prevede il dies a quo per il periodo massimo di quattro settimane, mi sembra opportuno fare riferimento ai termini dell’articolo 31 di tale direttiva, secondo il quale gli Stati membri provvedono affinché la procedura di esame sia espletata entro sei mesi «dalla presentazione della domanda». Tale dies a quo così definito per la procedura che può essere qualificata come ordinaria mi sembra applicabile, mutatis mutandis, alla procedura di frontiera. Spetterà al giudice del rinvio verificare, nelle circostanze di cui al procedimento principale, il decorso di detto termine, fermo restando che le domande di pronuncia pregiudiziale menzionano unicamente la sola data della presentazione delle domande di protezione internazionale.


48      Corte EDU, 21 novembre 2019, CE:ECHR:2019:1121JUD004728715.


49      V., in materia di asilo, sentenze del 15 febbraio 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punto 45), e del 14 settembre 2017, K. (C‑18/16, EU:C:2017:680, punto 32).


50      Come risulta dalle spiegazioni relative all’articolo 52 della Carta, secondo le quali il paragrafo 3 di tale articolo intende assicurare la necessaria coerenza tra la Carta e la CEDU «senza che ciò pregiudichi l’autonomia del diritto dell’Unione e della Corte di giustizia dell’Unione europea».


51      Purché tale risultato non venga ottenuto a scapito di un altro diritto sancito nella Carta. V., a tal riguardo, conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Puškár (C‑73/16, EU:C:2017:253, paragrafo 123).


52      Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 gennaio 2009, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri [COM(2008) 815 definitivo].


53      È siffatta privazione della libertà all’interno del luogo di collocamento che distingue, a mio avviso, la nozione di «trattenimento» figurante all’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33, dall’«obbligo di dimorare in un luogo assegnato» figurante all’articolo 8, paragrafo 4, della stessa direttiva.


54      Se è vero che i richiedenti asilo alloggiati nella zona di transito di Röszke beneficiano di una connessione Wi-Fi e sono autorizzati a tenere il loro telefono cellulare, ritengo che ciò comporti unicamente un’attenuazione della loro situazione di isolamento fisico.


55      L’articolo 5, paragrafo 1, del codice frontiere Schengen così recita: «Le frontiere esterne possono essere attraversate soltanto ai valichi di frontiera e durante gli orari di apertura stabiliti. Ai valichi di frontiera che non sono aperti 24 ore al giorno gli orari di apertura devono essere indicati chiaramente». Ricordo che l’Ungheria non ha applicato nella specie l’eccezione prevista all’articolo 5, paragrafo 2, del codice frontiere Schengen.


56      A tal riguardo, i ricorrenti nei procedimenti principali fanno riferimento, nelle loro osservazioni, alle statistiche presentate nella relazione del Belgrade Centre for Human Rights, «Right to Asylum in the Republic of Serbia 2018», Belgrado, 2018, pagg. 29 e 30.


57      Ricordo parimenti che, se l’Ungheria consentisse, in siffatte circostanze, un’uscita dal suo territorio senza procedere prima alla «verifica approfondita all’uscita», alla quale essa sarebbe tenuta ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, lettera g), del codice frontiere Schengen, tale comportamento potrebbe integrare una violazione di tale disposizione. Siffatte verifiche comportano i) l’accertamento che il cittadino di paese terzo sia in possesso di un documento valido per l’attraversamento della frontiera; ii) la disamina del documento di viaggio per accertare la presenza di indizi di falsificazione o di contraffazione; (iii) se possibile, l’accertamento che il cittadino di paese terzo non sia considerato una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza interna o le relazioni internazionali di uno degli Stati membri.


58      L’articolo 3, punto 4, della direttiva 2008/115 definisce la «decisione di rimpatrio» una «decisione o atto amministrativo o giudiziario che attesti o dichiari l’irregolarità del soggiorno di un cittadino di paesi terzi e imponga o attesti l’obbligo di rimpatrio».


59      La questione sollevata dalla legittimità del trattenimento non è, a mio avviso, quella dell’esistenza di una decisione avente per effetto quello di trattenere i migranti interessati, bensì quella dell’esistenza di una decisione avente per oggetto detto trattenimento.


60      Sentenza del 19 giugno 1990 (C‑213/89, EU:C:1990:257, punto 20).


61      Due esempi di ragionamento che collega tutela giurisdizionale effettiva e provvedimenti provvisori sono ravvisabili nelle sentenze dell’11 gennaio 2001, Kofisa Italia (C‑1/99, EU:C:2001:10) e Siples (C‑226/99, EU:C:2001:14).


62      V. ordinanza del presidente della Corte del 29 gennaio 1997, Antonissen/Consiglio e Commissione [C‑393/96 P(R), EU:C:1997:42, punto 36 e la giurisprudenza ivi citata], nonché sentenze del 13 marzo 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punti 40 e 41), e del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punti 103 e 104).


63      Qualsiasi violazione avente ad oggetto il carattere eventualmente «manifesto» dell’illegittimità, menzionato nella questione pregiudiziale in oggetto, del trattenimento, non mi sembra rilevante in tale contesto.


64      Sentenze del 13 marzo 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punto 41), e del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punto 104).