Language of document : ECLI:EU:C:2020:294

Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. PIKAMÄE

van 23 april 2020 (1)

Gevoegde zaken C924/19 PPU en C925/19 PPU

FMS,

FNZ (C‑924/19 PPU)

SA,

SA junior (C‑925/19 PPU)

tegen

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság

[verzoek van de Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs‑ en arbeidsrechter Szeged, Hongarije) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32/EU – Verzoek om internationale bescherming – Artikel 33, lid 2 – Niet-ontvankelijkheidsgronden – Nationale regeling op grond waarvan het verzoek niet-ontvankelijk is wanneer de verzoeker in de betrokken lidstaat is aangekomen via een land waar hij niet aan vervolging of een risico op ernstige schade is blootgesteld of waar toereikende bescherming wordt geboden – Artikel 35, artikel 38, lid 4, en de artikelen 40 en 43 – Richtlijn 2013/33/EU – Artikel 2, onder h), en de artikelen 8 en 9 – Asielprocedure – Terugkeermaatregel – Procedureregels – Vreemdelingenbewaring – Duur van de bewaring – Rechtmatigheid van de bewaring – Onderzoek – Rechtsmiddel – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”






1.        De twee gevoegde zaken C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU bieden het Hof de gelegenheid om zich opnieuw te buigen over de rechtspositie van personen die om internationale bescherming verzoeken en verblijven in de Röszke-transitzone, aan de Servisch-Hongaarse grens. De talrijke prejudiciële vragen die aan het Hof zijn voorgelegd, bestrijken uiteenlopende vraagstukken inzake de uitlegging van richtlijn 2013/32/EU(2) en richtlijn 2013/33/EU(3), met name betreffende de gevolgen van een weigering van een derde land om migranten wier verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk is verklaard, opnieuw toe te laten, betreffende de kwestie hoe hun onderbrenging in de transitzone dient te worden gekwalificeerd in het licht van de bepalingen van het Unierecht betreffende vreemdelingenbewaring en betreffende hun recht op effectieve rechterlijke bescherming, met name via het gelasten van voorlopige maatregelen door de nationale rechter.

2.        De actualiteit van de migratiestromen en het recente arrest Ilias en Ahmed tegen Hongarije(4) van de Grote kamer van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), precies betreffende de situatie van derdelanders die in de Röszke-transitzone hebben verbleven, maken dat de onderhavige prejudiciële zaken gevoelig liggen, waarbij het belang van de komende antwoorden van het Hof uit zowel juridisch als humanitair oogpunt buiten kijf staat.

I.      Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

1.      Richtlijn 2013/32

3.        Artikel 6 van richtlijn 2013/32, met als opschrift „Toegang tot de procedure”, bepaalt het volgende:

„1.      Wanneer een persoon een verzoek om internationale bescherming doet bij een autoriteit die naar nationaal recht bevoegd is voor de registratie van deze verzoeken vindt de registratie plaats binnen drie werkdagen nadat het verzoek is gedaan.

[...]

2.      De lidstaten zorgen ervoor dat een persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan, daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om het zo snel mogelijk in te dienen. Wanneer de verzoeker zijn verzoek niet indient, kunnen de lidstaten artikel 28 dienovereenkomstig toepassen.

3.      Onverminderd lid 2 kunnen de lidstaten eisen dat verzoeken om internationale bescherming persoonlijk en/of op een aangewezen plaats worden ingediend.

[...]

5.      Wanneer een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is om de in lid 1 vastgestelde termijn na te leven, kunnen de lidstaten voorzien in een verlenging van die termijn tot tien werkdagen.”

4.        Artikel 26 van die richtlijn, met als opschrift „Bewaring”, luidt als volgt:

„1.      De lidstaten mogen een persoon niet in bewaring houden uitsluitend omdat hij een verzoeker is. De gronden voor en de voorwaarden met betrekking tot bewaring en de waarborgen voor in bewaring gehouden verzoekers, zijn in overeenstemming met richtlijn [2013/33].

2.      Indien een verzoeker in bewaring wordt gehouden, zorgen de lidstaten ervoor dat snelle toetsing door een rechterlijke instantie mogelijk is overeenkomstig richtlijn [2013/33].”

5.        In artikel 33 van die richtlijn, met als opschrift „Niet-ontvankelijke verzoeken”, staat te lezen:

„1.      Naast de gevallen waarin een verzoek niet in behandeling wordt genomen overeenkomstig verordening (EU) nr. 604/2013[(5)], zijn de lidstaten niet verplicht te onderzoeken of de verzoeker in aanmerking komt voor internationale bescherming overeenkomstig richtlijn 2011/95/EU[(6)], indien een verzoek krachtens dit artikel niet-ontvankelijk wordt geacht.

2.      De lidstaten kunnen een verzoek om internationale bescherming alleen als niet-ontvankelijk beschouwen wanneer:

a)      een andere lidstaat internationale bescherming heeft toegekend;

b)      een land dat geen lidstaat is, ingevolge artikel 35 voor de verzoeker als eerste land van asiel wordt beschouwd;

c)      een land dat geen lidstaat is, uit hoofde van artikel 38 voor de verzoeker als veilig derde land wordt beschouwd;

d)      het verzoek een volgend verzoek is en er geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt overeenkomstig richtlijn [2011/95]; of

e)      een persoon die ten laste van de verzoeker komt, een verzoek indient nadat hij er overeenkomstig artikel 7, lid 2, mee heeft ingestemd dat zijn geval deel uitmaakt van een namens hem ingediend verzoek en geen met de situatie van de ten laste komende persoon verband houdende feiten een apart verzoek rechtvaardigen.”

6.        Artikel 35 van richtlijn 2013/32, met als opschrift „Het begrip ‚eerste land van asiel’”, is als volgt verwoord:

„Een land kan worden beschouwd als eerste land van asiel voor een bepaalde verzoeker wanneer:

a)      de verzoeker in dat land is erkend als vluchteling en hij die bescherming nog kan genieten, of

b)      hij alleszins voldoende bescherming geniet in dat land, met inbegrip van het genot van het beginsel van non-refoulement,

mits hij opnieuw tot het grondgebied van dat land wordt toegelaten.

Bij de toepassing van het begrip ‚eerste land van asiel’ op de bijzondere omstandigheden van een verzoeker kunnen de lidstaten rekening houden met artikel 38, lid 1. De verzoeker mag de toepassing van het begrip ‚eerste land van asiel’ op zijn bijzondere omstandigheden aanvechten.”

7.        Artikel 38 van die richtlijn, „Het begrip ‚veilig derde land’”, bepaalt in lid 4 ervan het volgende:

„Wanneer het derde land de verzoeker niet tot zijn grondgebied toelaat, zorgen de lidstaten ervoor dat toegang wordt verstrekt tot een procedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen die zijn beschreven in hoofdstuk II.”

8.        Artikel 43 van die richtlijn, „Grensprocedures”, luidt als volgt:

„1.      De lidstaten kunnen procedures invoeren om, overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen van hoofdstuk II, aan de grens of in transitzones van de lidstaten een beslissing te nemen over:

a)      de ontvankelijkheid van een verzoek krachtens artikel 33 dat aldaar wordt gedaan, en/of

b)      de inhoud van een verzoek in een procedure krachtens artikel 31, lid 8.

2.      De lidstaten zorgen ervoor dat een beslissing in het kader van de in lid 1 voorgeschreven procedures binnen een redelijke termijn wordt genomen. Wanneer niet binnen vier weken een beslissing is genomen, wordt aan de verzoeker toegang tot het grondgebied van de lidstaat verleend zodat zijn verzoek kan worden behandeld overeenkomstig de andere bepalingen van deze richtlijn.

3.      Wanneer het door de aankomst van grote aantallen onderdanen van derde landen of staatlozen die aan de grens of in een transitzone verzoeken om internationale bescherming indienen, in de praktijk onmogelijk is om aldaar de bepalingen van lid 1 toe te passen, kunnen deze procedures ook worden toegepast indien en zolang de onderdanen van derde landen of staatlozen op normale wijze worden ondergebracht op plaatsen nabij de grens of de transitzone.”

2.      Richtlijn 2013/33

9.        Artikel 8 van richtlijn 2013/33, met als opschrift „Bewaring”, luidt als volgt:

„1.      De lidstaten houden een persoon niet in bewaring om de enkele reden dat hij een verzoeker is overeenkomstig richtlijn [2013/32].

2.      In de gevallen waarin zulks nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, mogen de lidstaten een verzoeker in bewaring houden wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast.

3.      Een verzoeker mag alleen in bewaring worden gehouden:

a)      om zijn identiteit of nationaliteit vast te stellen of na te gaan;

b)      om de gegevens te verkrijgen die ten grondslag liggen aan het verzoek om internationale bescherming en die niet zouden kunnen worden verkregen als de betrokkene niet in bewaring zou worden gehouden, met name in geval van risico op onderduiken van de verzoeker;

c)      om in het kader van een procedure een beslissing te nemen over het recht van de verzoeker om het grondgebied te betreden;

d)      indien hij ter voorbereiding van de terugkeer en/of ter uitvoering van het verwijderingsproces in bewaring wordt gehouden in het kader van een terugkeerprocedure uit hoofde van richtlijn 2008/115/EG[(7)], en de betrokken lidstaat op basis van objectieve criteria kan aantonen dat de betrokkene reeds de mogelijkheid van toegang tot de asielprocedure heeft gehad en er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat de betrokkene het verzoek om internationale bescherming louter indient om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen;

e)      wanneer de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dat vereisen;

f)      in overeenstemming met artikel 28 van verordening [nr. 604/2013].

De redenen voor bewaring worden vastgelegd in het nationale recht.

4.      De lidstaten zorgen ervoor dat in het nationale recht regels worden vastgesteld over alternatieven voor bewaring, zoals het zich regelmatig melden bij de overheid, het stellen van een borgsom of een verplichting om op een bepaalde plaats te blijven.”

10.      In artikel 9 van die richtlijn, „Waarborgen voor verzoekers in bewaring”, is bepaald:

„1.      Een verzoeker wordt slechts in bewaring gehouden voor een zo kort mogelijke termijn en slechts zolang de in artikel 8, lid 3, genoemde redenen van toepassing zijn.

Administratieve procedures die verband houden met de in artikel 8, lid 3, genoemde redenen voor bewaring, worden met de nodige zorgvuldigheid uitgevoerd. Vertraging in de administratieve procedure die niet aan de verzoeker kan worden toegeschreven, is geen reden om de bewaring te laten voortduren.

2.      Bewaring wordt schriftelijk bevolen door rechterlijke of administratieve instanties. In het bevel tot bewaring worden de feitelijke en juridische gronden vermeld waarop het gebaseerd is.

3.      Wanneer de bewaring wordt bevolen door een administratieve instantie, zorgen de lidstaten er ambtshalve of op verzoek van de verzoeker voor dat de rechtmatigheid van de bewaring door de rechter met spoed wordt getoetst. Indien de rechtmatigheid van de bewaring ambtshalve wordt getoetst, wordt het besluit daartoe zo spoedig mogelijk bij aanvang van de bewaring genomen. Indien de verzoeker om toetsing verzoekt, wordt het besluit tot toetsing van de rechtmatigheid zo spoedig mogelijk na de aanvang van de betrokken procedures genomen. Te dien einde stellen de lidstaten in hun nationale recht een termijn vast binnen welke de rechterlijke toetsing ambtshalve en/of de rechterlijke toetsing op verzoek van de verzoeker moet worden uitgevoerd.

Indien de toetsing ertoe leidt dat de bewaring als niet rechtmatig beoordeeld wordt, wordt de betrokken verzoeker onmiddellijk vrijgelaten.

4.      Verzoekers die in bewaring worden gehouden, worden onmiddellijk schriftelijk, in een taal die zij verstaan of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij deze verstaan, op de hoogte gebracht van de redenen van bewaring en van de in het nationale recht vastgestelde procedures om het bevel tot bewaring aan te vechten, alsook van de mogelijkheid om gratis rechtsbijstand en vertegenwoordiging aan te vragen.

5.      De bewaring wordt, op verzoek van de verzoeker en/of ambtshalve, met redelijke tussenpozen door een rechterlijke instantie opnieuw bezien, in het bijzonder wanneer het om een bewaring van langere duur gaat of wanneer zich nieuwe omstandigheden voordoen of nieuwe informatie beschikbaar komt die van invloed kunnen zijn op de rechtmatigheid van de bewaring.

[...]”

B.      Hongaars recht

1.      Asielwet

11.      § 5, lid 1, van de A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (wet nr. LXXX van 2007 inzake het recht op asiel; hierna: „asielwet”) bepaalt het volgende:

„De asielzoeker is gerechtigd

a)      overeenkomstig de voorwaarden van deze wet op Hongaars grondgebied te verblijven en overeenkomstig de specifieke regels een verblijfsvergunning te verkrijgen voor toegang tot Hongaars grondgebied;

[...]”

12.      In § 51, lid 2, onder f), van de asielwet, zoals gewijzigd op 1 juli 2018, is een nieuwe grond voor niet-ontvankelijkheid opgenomen die als volgt is omschreven:

„Het verzoek is niet-ontvankelijk wanneer de asielzoeker in Hongarije is aangekomen via een land waar hij niet is blootgesteld aan vervolging in de zin van § 6, lid 1, of aan gevaar voor ernstige schade in de zin van § 12, lid 1, of waar een toereikend beschermingsniveau wordt gewaarborgd.”

13.      § 71/A van de asielwet regelt de grensprocedure en de leden 1 tot en met 7 ervan zijn als volgt verwoord:

„(1)      Indien de vreemdeling zijn verzoek in een transitzone indient

a)      vóór het verkrijgen van toestemming om het Hongaarse grondgebied binnen te komen, dan wel

b)      na te zijn aangehouden binnen een zone van acht kilometer vanaf de buitengrens van het Hongaarse grondgebied zoals bepaald in artikel 2, punt 2, van verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) [(PB 2016, L 77, blz. 1)], of de grensdemarcatieborden, en vervolgens te zijn begeleid tot aan de ingang van de inrichting die dient om de orde aan de grens te handhaven, zoals genoemd in de az államhatárról szóló törvény [(wet inzake de staatsgrenzen)],

is dit hoofdstuk van toepassing onder voorbehoud van de bepalingen hieronder.

(2)      In het kader van een grensprocedure kan de asielzoeker zich niet beroepen op de in § 5, lid 1, onder a) en c), opgenomen rechten.

(3)      De bevoegde asielautoriteit spreekt zich bij voorrang en uiterlijk binnen acht dagen na de indiening van het verzoek uit over de ontvankelijkheid ervan. De bevoegde asielautoriteit neemt onverwijld de nodige maatregelen ter kennisgeving van het tijdens de procedure genomen besluit.

(4)      Indien vier weken zijn verstreken sinds de indiening van het verzoek, verleent de bevoegde vreemdelingenautoriteit toegang overeenkomstig de toepasselijke rechtsregels.

(5)      Indien het verzoek ontvankelijk is, verleent de bevoegde vreemdelingenautoriteit toegang overeenkomstig de toepasselijke rechtsregels.

(6)      Indien de asielzoeker toegang tot Hongaars grondgebied is verleend, zet de bevoegde asielautoriteit de procedure voort overeenkomstig de algemene regels.

(7)      De grensprocedureregels zijn niet van toepassing op kwetsbare personen.”

14.      Hoofdstuk IX/A van de asielwet bevat bepalingen betreffende een crisissituatie veroorzaakt door de massale toestroom van migranten, waaronder § 80/I, onder i), en § 80/J, lid 4, die de toepassing uitsluiten van § 71/A en § 5, lid 1, onder a) en c).

2.      Wet inzake de staatsgrenzen

15.      § 15/A van de Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (wet nr. LXXXIX van 2007 inzake de staatsgrenzen; hierna: „wet inzake de staatsgrenzen”) bepaalt met betrekking tot de regels inzake de invoering van een transitzone het volgende:

„[...]

(2)      Een asielzoeker die zich in een transitzone bevindt, wordt toegang tot het Hongaarse grondgebied verleend:

a)      indien de bevoegde asielautoriteit een besluit neemt waarbij hem internationale bescherming wordt verleend;

b)      indien voldaan is aan de voorwaarden om de asielprocedure te voeren overeenkomstige de algemene regels, of

c)      indien de bepalingen van § 71/A, leden 4 en 5, van de [asielwet] dienen te worden toegepast.

(2a)      In een door de massale toestroom van migranten teweeggebrachte crisissituatie kan een asielzoeker die zich een transitzone bevindt tot Hongaars grondgebied worden toegelaten in de in lid 2, onder a) en b), genoemde gevallen.

[...]”

3.      Wet binnenkomst en verblijf derdelanders

16.      In § 62 van de A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (wet nr. II van 2007 inzake de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van derde landen; hierna: „wet binnenkomst en verblijf derdelanders”) wordt met betrekking tot de toewijzing van een bepaalde verblijfplaats het volgende bepaald:

„(1)      De bevoegde vreemdelingenautoriteit kan een derdelander bevelen op een bepaalde plaats te verblijven wanneer:

[...]

f)      jegens die derdelander een terugkeerbesluit is uitgevaardigd en hij niet over de nodige materiële middelen beschikt om in zijn behoeften te voorzien en geen onderdak heeft;

[...]

(3)      Aan de derdelander kan een verplichte verblijfplaats worden toegewezen in een collectieve verblijfsinrichting of in een opvangcentrum wanneer hij niet in zijn behoeften kan voorzien, geen passend onderdak heeft, niet over materiële middelen of voldoende inkomsten beschikt, niet is uitgenodigd door een persoon die hem ten laste moet nemen noch familieleden heeft die kunnen worden verplicht om in zijn onderhoud te voorzien.

(3a)      In een door de massale toestroom van migranten teweeggebrachte crisissituatie kan ook een transitzone als verplichte verblijfplaats worden aangewezen.”

II.    Feiten, hoofdgedingen en prejudiciële vragen

A.      Zaak C924/19 PPU

17.      Verzoekers in het hoofdgeding zijn een echtpaar. Zij zijn meerderjarige Afghaanse staatsburgers die via Servië zijn aangekomen in Hongarije, in de Röszke-transitzone.

18.      Op 5 februari 2019 hebben zij in de transitzone een asielverzoek ingediend bij de asielautoriteit.

19.      Ter ondersteuning van hun verzoek hebben verzoekers in het hoofdgeding verklaard dat zij Afghanistan ongeveer drie jaar voordien om politieke redenen hadden verlaten met als bestemming Turkije en daarbij in bezit waren van een geldig visum van een maand dat door de Turkse autoriteiten met zes maanden was verlengd. Zij hebben tevens aangevoerd dat zij via Bulgarije en Servië hadden gereisd alvorens, voor de eerste keer, Hongarije te zijn binnengekomen, dat zij in geen enkel ander land een asielverzoek hadden ingediend en in die landen niet waren mishandeld of schade hadden geleden.

20.      Op dezelfde dag heeft de asielautoriteit de Röszke-transitzone aangewezen als opvangplaats voor verzoekers in het hoofdgeding. Zij bevinden zich daar op dit moment nog steeds.

21.      Bij administratief besluit van 25 april 2019 heeft de asielautoriteit het asielverzoek van verzoekers in het hoofdgeding zonder onderzoek ten gronde niet-ontvankelijk verklaard en heeft zij vastgesteld dat het beginsel van non-refoulement in hun geval, met betrekking tot de Islamitische Republiek Afghanistan, niet van toepassing was. Zij heeft de verwijdering van verzoekers in het hoofdgeding bevolen bij een besluit, dat gepaard ging met een inreis‑ en verblijfsverbod van een jaar en de signalering met het oog op de weigering van toegang en verblijf in het Schengeninformatiesysteem.

22.      Het asielverzoek van verzoekers in het hoofdgeding is krachtens § 51, lid 2, onder f), van de asielwet niet-ontvankelijk verklaard op grond dat verzoekers in Hongarije waren aangekomen via een land waar zij niet waren blootgesteld aan een vervolging die erkenning van de vluchtelingenstatus rechtvaardigt, of aan een gevaar voor ernstige schade dat als grond zou kunnen dienen voor het verlenen van subsidiaire bescherming, dan wel omdat in de landen via welke zij in Hongarije waren aangekomen een toereikend beschermingsniveau was gewaarborgd (begrip „veilig doorreisland”).

23.      Verzoekers in het hoofdgeding hebben tegen het besluit van de asielautoriteit beroep ingesteld bij de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs‑ en arbeidsrechter Boedapest, Hongarije), die dat beroep bij beslissing van 14 mei 2019 heeft verworpen, zonder ten gronde uitspraak te doen over het asielverzoek. Die rechter heeft er voorts op gewezen dat de gevolgen van het feit dat de Republiek Servië verzoekers eventueel niet opnieuw toelaat, dienden te worden getrokken in het kader van de vreemdelingenrechtelijke procedure.

24.      Vervolgens heeft de vreemdelingenautoriteit bij besluit van 17 mei 2019 verzoekers in het hoofdgeding op grond van § 62, lid 3a, van de wet binnenkomst en verblijf derdelanders bevolen om vanaf de dag van dat besluit in de vreemdelingensector van de Röszke-transitzone te verblijven. Volgens de verwijzende rechter zijn in dat besluit geen rechtvaardigingsgronden vermeld en is het recht om bij een rechter tegen dat besluit op te komen beperkt daar enkel de niet-nakoming van de in die regeling aan de vreemdelingenautoriteit opgelegde informatieplicht kan worden betwist, door een exceptie op te werpen bij de bodemrechter.

25.      Op dezelfde dag heeft de vreemdelingenautoriteit contact opgenomen met de voor de terugkeer naar Servië bevoegde politiedienst met het verzoek de nodige stappen te nemen voor het opnieuw toelaten van verzoekers in het hoofdgeding tot het Servische grondgebied.

26.      Op 23 mei 2019 heeft de bevoegde politiedienst aangegeven dat de Republiek Servië verzoekers in het hoofdgeding niet opnieuw tot haar grondgebied had toegelaten op grond dat verzoekers het Hongaarse grondgebied niet illegaal vanuit het Servische grondgebied waren binnengekomen, waardoor niet was voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 3, lid 1, van de overnameovereenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Servië.

27.      De asielautoriteit heeft verzoekers’ asielverzoek, ondanks dat de Republiek Servië hen niet had teruggenomen, niet inhoudelijk onderzocht, met het argument dat zij een dergelijk onderzoek uit hoofde van § 51/A van de asielwet enkel verricht wanneer de niet-ontvankelijkheidsgrond is gebaseerd op het begrip „veilig land van herkomst” of „veilig derde land”, terwijl het besluit tot niet-ontvankelijkverklaring van verzoekers’ asielverzoek was gebaseerd op een andere niet-ontvankelijkheidsgrond, namelijk die van „veilig doorreisland”, zoals omschreven in § 51, lid 2, onder f), van dezelfde wet.

28.      Bij besluiten van 3 en 6 juni 2019 heeft de vreemdelingenautoriteit de door de asielautoriteit vastgestelde terugkeerbesluiten gewijzigd met betrekking tot het land van bestemming en bevolen om verzoekers in het hoofdgeding onder begeleiding te verwijderen naar Afghanistan.

29.      Verzoekers in het hoofdgeding hebben tegen die besluiten bezwaar aangetekend bij de als vreemdelingenautoriteit optredende asielautoriteit. Bij beschikkingen van 28 juni 2019 is hun bezwaar evenwel afgewezen. Overeenkomstig § 65, lid 3b, van de wet binnenkomst en verblijf derdelanders staat tegen een beslissing op het bewaar geen enkel rechtsmiddel open.

30.      Verzoekers in het hoofdgeding hebben ten eerste bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beschikkingen tot afwijzing van het bezwaar tegen de tenuitvoerlegging van de besluiten waarbij het land van terugkeer is gewijzigd, alsook om de vreemdelingenautoriteit te laten gelasten een nieuwe procedure in te leiden, waarbij zij in de eerste plaats aanvoeren dat die beschikkingen terugkeerbesluiten vormen die door een rechter moeten kunnen worden getoetst met een onderzoek ten gronde waarin rekening wordt gehouden met het beginsel van non-refoulement, en in de tweede plaats dat de terugkeerbesluiten niet rechtmatig zijn. Volgens hen had de asielautoriteit hun asielverzoek immers inhoudelijk moeten onderzoeken aangezien zij door de Republiek Servië niet opnieuw waren toegelaten en § 51, lid 2, onder f), van de asielwet in strijd is met het Unierecht.

31.      Ten tweede hebben verzoekers in het hoofdgeding bij de verwijzende rechter administratief beroep wegens nalaten ingesteld tegen de asielautoriteit strekkende tot vaststelling dat deze autoriteit, door voor hen geen verblijfplaats buiten de transitzone aan te wijzen, haar verplichtingen niet is nagekomen.

32.      De verwijzende rechter heeft de twee beroepen gevoegd.

33.      De verwijzende rechter merkt op dat de Röszke-transitzone, waar verzoekers in het hoofdgeding zich sinds de indiening van hun asielverzoek bevinden, is gelegen aan de grens tussen Hongarije en Servië.

34.      Wat het door verzoekers in het hoofdgeding ingediende asielverzoek betreft, wijst de verwijzende rechter erop dat de asielautoriteit dat verzoek niet inhoudelijk heeft onderzocht omdat in een dergelijk onderzoek niet is voorzien wanneer de niet-ontvankelijkverklaring van het asielverzoek op de niet-ontvankelijkheidsgrond „veilig doorreisland” is gebaseerd. Hij merkt tevens op dat noch de vreemdelingenautoriteit, noch de rechter die in eerste aanleg heeft beslist op het door verzoekers tegen de afwijzing van hun asielverzoek ingestelde beroep, dat verzoek inhoudelijk heeft onderzocht.

35.      De verwijzende rechter merkt op dat de aan het begrip „veilig doorreisland” in de zin van § 51, lid 2, onder f), van de asielwet ontleende niet-ontvankelijkheidsgrond, waarop de afwijzing van het door verzoekers in het hoofdgeding ingediende asielverzoek is gebaseerd, niet is genoemd in de uitputtende lijst van niet-ontvankelijkheidsgronden van richtlijn 2013/32. Hij is dan ook van oordeel dat die grond in strijd is met het Unierecht en verwijst dienaangaande naar de conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056).

36.      Volgens de verwijzende rechter bestaat er voor het geval van verzoekers in het hoofdgeding geen uitdrukkelijke rechtsregel volgens welke de behandeling van hun asielverzoek zou moeten worden hervat. Zowel artikel 38, lid 4, van richtlijn 2013/32 als § 51/A van de asielwet, die dat artikel in Hongaars recht omzet, ziet immers enkel op het geval waarin de verzoeker niet kan worden teruggestuurd naar een veilig land van herkomst of veilig derde land, en niet op het geval waarin de verzoeker niet kan worden teruggestuurd naar een „veilig doorreisland”.

37.      Hij wijst er ook nog op dat de in § 51, lid 2, onder f), van de asielwet opgenomen niet-ontvankelijkheidsgrond is komen te vervallen door de weigering van de Republiek Servië om verzoekers in het hoofdgeding over te nemen, met als gevolg dat de asielautoriteit hun asielverzoek opnieuw dient te onderzoeken.

38.      De verwijzende rechter benadrukt dat die autoriteit tijdens dat nieuwe onderzoek een in artikel 33, lid 1 en lid 2, onder b) en c), van richtlijn 2013/32 opgenomen niet-ontvankelijkheidsgrond kan aanvoeren. Gelet op de artikelen 35 en 38 van die richtlijn, uitgelegd in het licht van artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), kan een verzoek op die basis volgens hem slechts niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover de betrokken persoon opnieuw wordt toegelaten tot het grondgebied van het derde land. Daaruit volgt dat wanneer er geen twijfel over bestaat dat het land waarnaar de persoon dient te worden verwijderd de verzoeker niet opnieuw zal toelaten, het de asielautoriteit niet is toegestaan diens verzoek niet-ontvankelijk te verklaren. Volgens de verwijzende rechter kan dat verzoek in een dergelijk geval niet als een volgend verzoek in de zin van artikel 40 van richtlijn 2013/32 worden beschouwd.

39.      In het licht van het voorgaande is de verwijzende rechter van oordeel dat verzoekers in het hoofdgeding momenteel nog binnen de werkingssfeer van richtlijn 2013/32 vallen. Hij vraagt zich derhalve af of zij moeten worden geacht in bewaring te zijn in de zin van die richtlijn, en of, in voorkomend geval, die bewaring rechtmatig is aangezien de in artikel 43, lid 2, van die richtlijn bedoelde termijn van vier weken in casu is overschreden.

40.      Zelfs indien verzoekers in het hoofdgeding geen recht toekomt op een nieuw onderzoek van hun asielverzoek, vraagt de verwijzende rechter zich niettemin af of die verzoekers moeten worden geacht in bewaring te zijn in de zin van richtlijn 2005/115 en, indien die vraag bevestigend wordt beantwoord, of die bewaring verenigbaar is met artikel 15 van die richtlijn.

41.      Dienaangaande is de verwijzende rechter van oordeel dat de situatie van verzoekers in het hoofdgeding verschilt van de situatie die heeft geleid tot het arrest Ilias en Ahmed tegen Hongarije(8), dat op 21 november 2019 is gewezen door de Grote kamer van het EHRM.

42.      De verwijzende rechter is derhalve geneigd te oordelen dat de onderbrenging van verzoekers in het hoofdgeding in de sector van de transitzone die is voorbehouden aan derdelanders wier asielverzoek is afgewezen, bewaring inhoudt die niet voldoet aan de door het Unierecht gestelde vereisten. Hij is dan ook van oordeel dat hij krachtens artikel 47 van het Handvest de bevoegde nationale autoriteit bij wijze van voorlopige maatregel moet kunnen verplichten om voor verzoekers in het hoofdgeding een verblijfplaats buiten de transitzone aan te wijzen, die geen plaats van bewaring is, totdat de administratieve geschillenprocedure is beëindigd.

43.      Ten slotte heeft de verwijzende rechters twijfels over de doeltreffendheid van het rechtsmiddel tegen het besluit waarbij de vreemdelingenautoriteit het terugkeerbesluit tegen verzoekers in het hoofdgeding heeft gewijzigd met betrekking tot het land van bestemming, welk besluit die rechter op grond van artikel 3, punt 4, en artikel 12, lid 1, van richtlijn 2008/115 als een nieuw terugkeerbesluit beschouwt.

44.      Het bezwaar tegen dat besluit wordt immers onderzocht door de asielautoriteit, hoewel die autoriteit niet de door het Unierecht vereiste waarborgen inzake onpartijdigheid en onafhankelijkheid biedt doordat zij tot de centrale overheid behoort, onder het gezag staat van de met politiezaken belaste minister en dus deel uitmaakt van de uitvoerende macht. Bovendien staat de Hongaarse regeling de verwijzende rechter niet toe het administratieve besluit te toetsen dat is gegeven op het bezwaar tegen de tenuitvoerlegging van het besluit waarbij het terugkeerbesluit is gewijzigd.

45.      Die situatie zou ertoe leiden dat het besluit waarbij het land van terugkeer wordt gewijzigd uiteindelijk zou kunnen worden gehandhaafd, ondanks het feit dat verzoekers in het hoofdgeding, indien een nieuwe asielprocedure jegens hen zou moeten worden gevoerd, niet meer onder richtlijn 2008/115, maar onder richtlijn 2013/32 zouden vallen.

46.      In die omstandigheden heeft de Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs‑ en arbeidsrechter Szeged, Hongarije) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over volgende vragen:

„1)      [nieuwe niet-ontvankelijkheidsgrond]

Kunnen de bepalingen betreffende niet-ontvankelijke verzoeken in artikel 33 van [richtlijn 2013/32] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat volgens welke een asielverzoek niet-ontvankelijk is wanneer de verzoeker [in die lidstaat] is aangekomen via een land waar hij niet blootgesteld is geweest aan vervolging of aan gevaar voor ernstige schade, of waar een toereikend beschermingsniveau wordt gewaarborgd?

2)      [voeren van een asielprocedure]

a)      Dienen artikel 6 en artikel 38, lid 4, van [richtlijn 2013/32], alsook overweging 34 daarvan, waarin wordt gewezen op de verplichting om verzoeken om internationale bescherming te onderzoeken, gelezen in samenhang met artikel 18 van het [Handvest], aldus te worden uitgelegd dat de asielautoriteit van een lidstaat moet waarborgen dat de verzoeker de mogelijkheid heeft om de asielprocedure in te leiden in een geval waarin het asielverzoek van de verzoeker onder aanvoering van de in de eerste vraag genoemde niet-ontvankelijkheidsgrond niet inhoudelijk is onderzocht en voorts is besloten de verzoeker te verwijderen naar een derde land, dat hem echter niet opnieuw toelaat?

b)      Indien het antwoord op vraag 2.a) bevestigend luidt, wat houdt deze verplichting dan precies in? Houdt zij de verplichting in om te waarborgen dat een nieuw asielverzoek kan worden ingediend, waarbij aldus de toepassing van de negatieve gevolgen ten aanzien van volgende verzoeken in de zin van artikel 33, lid 2, onder d), juncto artikel 40 van [richtlijn 2013/32] is uitgesloten, of impliceert zij dat de asielprocedure ambtshalve wordt ingeleid of hervat?

c)      Indien het antwoord op vraag 2.a) bevestigend luidt, kan de lidstaat dan, mede gelet op artikel 38, lid 4, van [richtlijn 2013/32], indien de feitelijke situatie niet is gewijzigd, in het kader van deze nieuwe procedure de niet-ontvankelijkheid van het verzoek wederom onderzoeken (met andere woorden: kan de lidstaat om het even welke procedure van hoofdstuk III van [die richtlijn] toepassen, bijvoorbeeld door een nieuwe niet-ontvankelijkheidsgrond op te werpen), of moet het asielverzoek ten gronde worden onderzocht in relatie tot het land van herkomst?

d)      Volgt uit artikel 33, lid 1 en lid 2, onder b) en c), en de artikelen 35 en 38 van [richtlijn 2013/32], gelezen in samenhang met artikel 18 van het Handvest, dat het feit dat de verzoeker opnieuw wordt toegelaten in het derde land een van de cumulatieve voorwaarden is voor de toepassing van een niet-ontvankelijkheidsgrond, en daarmee voor de vaststelling van een daarop gebaseerd besluit, of volstaat het dat enkel bij de tenuitvoerlegging van een dergelijk besluit wordt nagegaan of aan deze voorwaarde is voldaan?

3)      [de transitzone als plaats van bewaring in verband met asiel]

De volgende vragen zijn relevant indien overeenkomstig het antwoord op de tweede vraag de asielprocedure moet worden gevoerd.

a)      Dient artikel 43 van de [richtlijn 2013/32] aldus te worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die het mogelijk maakt dat de verzoeker langer dan vier weken in de transitzone wordt vastgehouden?

b)      Dient artikel 2, onder h), van [richtlijn 2013/33], dat van toepassing is krachtens artikel 26 van [richtlijn 2013/32], gelezen in samenhang met artikel 6 en artikel 52, lid 3, van het Handvest, aldus te worden uitgelegd dat in omstandigheden als die van het hoofdgeding (waarin de transitzone op geen enkele rechtmatige wijze in welke richting dan ook vrijwillig kan worden verlaten) de onderbrenging in die zone die langer duurt dan de in artikel 43 van [richtlijn 2013/32] bedoelde termijn van vier weken, als bewaring moet worden aangemerkt?

c)      Is het verenigbaar met artikel 8 van [richtlijn 2013/33], dat van toepassing is krachtens artikel 26 van [richtlijn 2013/32], dat de bewaring van de verzoeker, na de in artikel 43 van [richtlijn 2013/32] bedoelde termijn van vier weken, voortduurt enkel omdat hij door gebrek aan materiële middelen niet in zijn behoeften (onderdak en voedsel) kan voorzien?

d)      Is het verenigbaar met de artikelen 8 en 9 van [richtlijn 2013/33], die van toepassing zijn krachtens artikel 26 van [richtlijn 2013/32], dat de onderbrenging die de facto een bewaring vormt en langer duurt dan de in artikel 43 van [richtlijn 2013/32] bedoelde termijn van vier weken, niet bij een formeel bewaringsbesluit is bevolen, dat tegen het besluit om de betrokkene in bewaring te nemen en te houden geen rechtsmiddel wordt gewaarborgd met betrekking tot de rechtmatigheid ervan, dat de facto bewaring plaatsvindt zonder onderzoek naar de noodzaak en de evenredigheid ervan, of naar mogelijke alternatieven daarvoor, en dat de exacte duur van de bewaring, met inbegrip van de einddatum ervan, niet is bepaald?

e)      Kan artikel 47 van het Handvest aldus worden uitgelegd dat wanneer een gerecht van een lidstaat wordt geconfronteerd met een kennelijk onrechtmatige bewaring, het de autoriteit bij wijze van voorlopige maatregel en in afwachting van de voltooiing van de administratieve procedure kan verplichten om voor de derdelander een verblijfplaats buiten de transitzone aan te wijzen die geen plaats van bewaring is?

4)      [de transitzone als plaats van vreemdelingenbewaring]

De volgende vragen zijn relevant indien overeenkomstig het antwoord op de tweede prejudiciële vraag niet de asielprocedure maar de vreemdelingenrechtelijke procedure moet worden voortgezet.

a)      Dienen de overwegingen 17 en 24 alsmede artikel 16 van [richtlijn 2008/115], gelezen in samenhang met artikel 6 en artikel 52, lid 3, van het Handvest, aldus te worden uitgelegd dat, in omstandigheden als die van het hoofdgeding (waarin het niet mogelijk is om de transitzone in welke richting dan ook op rechtmatige wijze vrijwillig te verlaten), onderbrenging in de transitzone vrijheidsbeneming vormt in de zin van de genoemde bepalingen?

b)      Is het verenigbaar met overweging 16 en artikel 15, lid 1, van [richtlijn 2008/115], in samenhang met artikel 6 en artikel 52, lid 3, van het Handvest, dat een derdelander wordt vastgehouden enkel omdat jegens hem een terugkeermaatregel is genomen en hij door gebrek aan materiële middelen niet in zijn behoeften (onderdak en voedsel) kan voorzien?

c)      Is het verenigbaar met overweging 16 en artikel 15, lid 2, van [richtlijn 2008/115], gelezen in samenhang met de artikelen 6 en 47 en artikel 52, lid 3, van het Handvest, dat de onderbrenging die als de facto bewaring kan worden aangemerkt, niet bij een formeel bewaringsbesluit is bevolen, dat tegen het besluit om de derdelander in bewaring te nemen en te houden geen rechtsmiddel wordt gewaarborgd met betrekking tot de rechtmatigheid ervan, en dat de facto bewaring plaatsvindt zonder onderzoek naar de noodzaak en de evenredigheid ervan of naar mogelijke alternatieven daarvoor?

d)      Kunnen artikel 15, leden 1 en 4 tot en met 6, en overweging 16 van [richtlijn 2008/115], in samenhang met de artikelen 1, 4, 6 en 47 van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat de bewaring plaatsvindt zonder dat de exacte duur ervan, met inbegrip van de einddatum van de bewaring, is bepaald?

e)      Kan het Unierecht aldus worden uitgelegd dat wanneer een gerecht van een lidstaat wordt geconfronteerd met een kennelijk onrechtmatige bewaring, het de autoriteit bij wijze van voorlopige maatregel en in afwachting van de voltooiing van de administratieve procedure kan verplichten om ten gunste van de derdelander een verblijfplaats buiten de transitzone toe te wijzen die geen plaats van bewaring is?

5)      [doeltreffende voorziening in rechte tegen het besluit waarbij het land van bestemming is gewijzigd]

Dient artikel 13 van [richtlijn 2008/115], op grond waarvan aan de derdelander een doeltreffend recht van beroep of bezwaar moet worden verleend tegen ‚besluiten in het kader van terugkeer’, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, aldus te worden uitgelegd dat wanneer het rechtsmiddel waarin het nationale recht voorziet niet doeltreffend is, het beroep dat is aangewend tegen het besluit waarbij het land waarnaar de betrokkene moet terugkeren is gewijzigd, ten minste één keer door een rechterlijke instantie moet worden getoetst?”

B.      Zaak C925/19 PPU

47.      Verzoekers in het hoofdgeding zijn een vader en zijn minderjarig kind, Iraanse onderdanen, die via Servië zijn aangekomen in Hongarije, in de Röszke-transitzone.

48.      Op 5 december 2018 hebben zij in de transitzone een asielverzoek ingediend bij de asielautoriteit.

49.      Ter ondersteuning van hun verzoek heeft de vader aangevoerd dat hij ongeveer twee en een half jaar voordien Iran had verlaten omdat hij was gescheiden van zijn echtgenote, toenadering tot de christelijke godsdienst had gezocht zonder evenwel te zijn gedoopt, en tijdens zijn kindertijd seksueel was misbruikt door familieleden. Hij heeft eveneens gepreciseerd dat hij niet wegens politieke redenen gedwongen was zijn land van herkomst te verlaten noch wegens het feit dat hij eventueel tot een etnische of religieuze minderheid zou behoren, en dat hij via Turkije, Bulgarije en Servië in Hongarije was aangekomen.

50.      De vader heeft verder verklaard dat hij, nadat hij van Iran naar Turkije was gereisd en aldaar, zonder er om asiel te verzoeken, tien dagen had doorgebracht, ongeveer drie maanden in Bulgarije heeft verbleven. Hij heeft tevens aangevoerd dat hij, nadat hem was meegedeeld dat hij naar Iran zou worden teruggestuurd indien hij in die lidstaat geen verzoek om internationale bescherming zou indienen, aldaar tegen zijn wil een asielverzoek had ingediend. Voorts heeft hij verklaard ook gedurende meer dan twee jaar in Servië te hebben verbleven zonder aldaar een asielverzoek te hebben ingediend.

51.      Op 5 december 2018 heeft de asielautoriteit de Röszke-transitzone aangewezen als opvangplaats voor verzoekers in het hoofdgeding. Zij bevinden zich daar op dit moment nog steeds.

52.      Bij administratief besluit van 12 februari 2019 heeft de asielautoriteit het asielverzoek van verzoekers in het hoofdgeding krachtens § 51, lid 2, onder f), van de asielwet niet-ontvankelijk verklaard, zonder het ten gronde te hebben onderzocht, en heeft zij vastgesteld dat het beginsel van non-refoulement in hun geval niet van toepassing was. Zij heeft bevolen verzoekers in het hoofdgeding van het grondgebied van de Unie te verwijderen naar Servië en merkte daarbij op dat verzoekers in het hoofdgeding niet waren blootgesteld aan gevaar voor ernstige schade of aan vervolging in Turkije, Bulgarije of Servië en dat hun aldaar een toereikend beschermingsniveau was gewaarborgd. Dat besluit ging gepaard met een inreis‑ en verblijfsverbod van een jaar.

53.      Verzoekers in het hoofdgeding hebben tegen het besluit van de asielautoriteit beroep ingesteld bij de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság, die dat beroep heeft verworpen bij beslissing van 5 maart 2019, zonder uitspraak te doen over de inhoud van hun asielverzoek. Die rechter heeft er voorts op gewezen dat de gevolgen van het feit dat verzoekers eventueel niet opnieuw worden toegelaten door de Republiek Servië dienden te worden getrokken in het kader van de vreemdelingenrechtelijke procedure.

54.      Vervolgens heeft de vreemdelingenautoriteit bij besluit van 27 maart 2019 verzoekers in het hoofdgeding op grond van § 62, lid 3a, van de wet binnenkomst en verblijf derdelanders bevolen om vanaf de dag van die beslissing in de vreemdelingensector van de Röszke-transitzone te verblijven. Volgens de verwijzende rechter zijn in dat besluit geen rechtvaardigingsgronden vermeld en is het recht om bij een rechter tegen dat besluit op te komen beperkt daar enkel de niet-nakoming van de in die regeling aan de vreemdelingenautoriteit opgelegde informatieplicht kan worden betwist, door een exceptie op te werpen bij de bodemrechter.

55.      Op dezelfde dag heeft de vreemdelingenautoriteit contact opgenomen met de voor de terugkeer naar Servië bevoegde politiedienst met het verzoek de nodige stappen te nemen voor het opnieuw toelaten van verzoekers in het hoofdgeding tot het Servische grondgebied.

56.      Op 1 april 2019 heeft de bevoegde politiedienst aangegeven dat de Republiek Servië verzoekers in het hoofdgeding niet opnieuw tot haar grondgebied had toegelaten op grond dat verzoekers het Hongaarse grondgebied niet illegaal vanuit het Servische grondgebied waren binnengekomen, waardoor niet was voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 3, lid 1, van de overnameovereenkomst tussen de Unie en de Republiek Servië.

57.      De asielautoriteit heeft verzoekers’ asielverzoek, ondanks dat de Republiek Servië hen niet had teruggenomen, niet inhoudelijk onderzocht met het argument dat zij een dergelijk onderzoek uit hoofde van § 51/A van de asielwet enkel verricht wanneer de niet-ontvankelijkheidsgrond is gebaseerd op het begrip „veilig land van herkomst” of „veilig derde land”, terwijl het besluit tot niet-ontvankelijkverklaring van verzoekers’ asielverzoek was gebaseerd op een andere niet-ontvankelijkheidsgrond, namelijk die van „veilig doorreisland”, zoals omschreven in § 51, lid 2, onder f), van dezelfde wet.

58.      Bij besluit van 17 april 2019 heeft de vreemdelingenautoriteit het verwijderingsbevel dat in het besluit van de asielautoriteit van 12 februari 2019 besloten ligt, gewijzigd met betrekking tot het land van bestemming, en bevolen om verzoekers in het hoofdgeding onder begeleiding te verwijderen naar Iran.

59.      Verzoekers in het hoofdgeding hebben tegen dat besluit bezwaar aangetekend bij de als vreemdelingenautoriteit optredende asielautoriteit. Bij beschikking van 17 mei 2019 is hun bezwaar afgewezen. Overeenkomstig § 65, lid 3b, van de wet binnenkomst en verblijf derdelanders staat tegen een beslissing op het bewaar geen enkel rechtsmiddel open en kunnen die besluiten als zodanig niet door een rechter worden getoetst.

60.      Verzoekers in het hoofdgeding hebben, ten eerste, bij de verwijzende rechter beroep ingesteld waarin zij vorderen dat de beschikkingen tot afwijzing van het bezwaar tegen de tenuitvoerlegging van de besluiten waarbij het land van terugkeer is gewijzigd, nietig worden verklaard, en dat de vreemdelingenautoriteit wordt gelast een nieuwe procedure in te leiden, waarbij zij in de eerste plaats aanvoeren dat die beschikkingen terugkeerbesluiten vormen die door een rechter moeten kunnen worden getoetst met een onderzoek ten gronde waarin rekening wordt gehouden met het beginsel van non-refoulement, en in tweede plaats dat de terugkeerbesluiten niet rechtmatig zijn. Volgens hen had de asielautoriteit hun asielverzoek immers inhoudelijk moeten onderzoeken aangezien zij door de Republiek Servië niet opnieuw waren toegelaten en § 51, lid 2, onder f), van de asielwet in strijd is met het Unierecht.

61.      Ten tweede hebben verzoekers in het hoofdgeding bij de verwijzende rechter administratief beroep wegens nalaten ingesteld tegen de asielautoriteit strekkende tot vaststelling dat die autoriteit, door voor hen geen verblijfplaats buiten de transitzone aan te wijzen, haar verplichtingen niet is nagekomen.

62.      De verwijzende rechter heeft de twee beroepen gevoegd en om de in de punten 33 tot en met 45 van de onderhavige conclusie uiteengezette redenen de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over dezelfde vragen als die in zaak C‑924/19 PPU.

III. Procedure bij het Hof

63.      De verwijzende rechter verzoekt om de prejudiciële verwijzing in de twee gevoegde zaken te behandelen volgens de prejudiciële spoedprocedure van artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.

64.      Bij beslissing van 22 januari 2020 heeft het Hof dat verzoek ingewilligd.

65.      Verzoekers in de hoofdgedingen, de Hongaarse regering en de Europese Commissie hebben hun schriftelijke opmerkingen ingediend. Die verzoekers en de Commissie hebben ter terechtzitting op 13 maart 2020 tevens mondelingen opmerkingen gemaakt.

IV.    Analyse

A.      Ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen

66.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof is de in artikel 267 VWEU geregelde procedure een instrument van samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, waarmee het Hof de nationale rechterlijke instanties de uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht verschaft die zij voor de beslechting van de hun voorgelegde geschillen nodig hebben. De rechtvaardiging van een verzoek om een prejudiciële beslissing is niet gelegen in het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken, maar in de behoefte aan de daadwerkelijke beslechting van een geschil over het Unierecht.(9)

67.      In casu dient te worden benadrukt dat alle verzoekers in de hoofdgedingen bij de verwijzende rechter twee beroepen hebben ingesteld die wat het voorwerp ervan betreft van elkaar verschillen maar desondanks bij procedurele beslissing zijn gevoegd, te weten:

–        een beroep dat ertoe strekt dat de beschikking tot afwijzing van het bezwaar tegen het besluit waarbij het land van bestemming is gewijzigd nietig wordt verklaard en dat de bevoegde nationale autoriteit vervolgens wordt gelast een nieuwe asielprocedure in te leiden,

–        een beroep wegens nalaten strekkende tot vaststelling dat de bevoegde nationale asielautoriteit, door voor hen geen verblijfplaats buiten de transitzone vast te stellen, haar verplichtingen niet is nagekomen.

68.      In die specifieke context dient te worden beoordeeld welke relevantie de vragen, die de verwijzende rechter zonder onderscheid heeft voorgelegd, hebben voor de beslechting van de aldus afgebakende hoofdgedingen.

69.      Mijns inziens kan er, gelet op het hierboven vermelde beroep tot nietigverklaring, niet getwijfeld worden aan de relevantie van de vijfde vraag, waarmee de verwijzende rechter van het Hof wenst te vernemen of het rechtsmiddel tegen het wijzigingsbesluit, waarvan het onderzoek naar nationaal recht is toevertrouwd aan de administratieve autoriteit die dat besluit heeft vastgesteld, zonder dat een eventuele afwijzing van dat rechtsmiddel louter op initiatief van de adressaat door een rechter kan worden getoetst, doeltreffend is.(10)

70.      Ingeval de vijfde vraag bevestigend wordt beantwoord, kan worden aangenomen dat de vragen die behoren tot de eerste en de tweede categorie gelet op de strekking van het betoog van verzoekers in de hoofdgedingen met betrekking tot de rechtmatigheid van het wijzigingsbesluit eveneens relevant zijn. Die verzoekers voeren aan dat dit besluit is vastgesteld op basis van het feit dat hun asielverzoek niet-ontvankelijk is verklaard op grond van het met het Unierecht strijdige begrip „veilig doorreisland” in de zin van § 51, lid 2, onder f), van de asielwet.(11)

71.      In het kader van de beoordeling van wat een exceptie van onwettigheid van de voornoemde bepaling lijkt te zijn en van de daarmee samenhangende verplichting voor de bevoegde nationale autoriteit om een nieuwe asielprocedure in te leiden, kan de verwijzende rechter rekening houden met de antwoorden van het Hof betreffende de in de eerste en tweede categorie van de prejudiciële vragen uiteengezette problematiek van de verenigbaarheid van voornoemde niet-ontvankelijkheidsgrond met het Unierecht en de gevolgen van een onverenigbaarheid voor het voeren van de asielprocedure zoals uiteengezet in de eerste en tweede categorie van de prejudiciële vragen.

72.      Het is juist dat de regels van het Hongaarse procesrecht die in een dergelijke context van toepassing zijn, in de verzoeken om een prejudiciële beslissing niet bepaald nauwkeurig zijn aangegeven. Evenwel zij eraan herinnerd dat er volgens vaste rechtspraak van het Hof een vermoeden van relevantie rust op vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid te onderzoeken.(12)

73.      De in de derde en vierde categorie samengebrachte vragen, die als alternatieven zijn geformuleerd, zijn erop gericht dat wordt bepaald of de onderbrenging van verzoekers in de hoofdgedingen in een sector van de transitzone bewaring inhoudt die voldoet aan de voorwaarden in de relevante bepalingen van de richtlijnen 2013/32 en 2013/33 dan wel richtlijn 2008/115, naargelang de situatie van die verzoekers binnen de werkingssfeer van de eerste twee dan wel binnen die van de derde rechtshandeling valt.

74.      Deze vragen zijn vanzelfsprekend relevant voor de beslechting van de hoofdgedingen met betrekking tot het feit dat de bevoegde nationale autoriteit bij het vaststellen van de verblijfplaats van verzoekers in de hoofdgedingen mogelijk nalatig is geweest. Bovendien houdt de beantwoording van die vragen, en daarmee de beslechting van die gedingen, mijns inziens in dat vooraf wordt bepaald wat de rechtspositie is van verzoekers in de hoofdgedingen, zoals uiteengezet in het voorgaande punt, waardoor tot de slotsom dient te worden gekomen dat de in de eerste en tweede categorie samengebrachte vragen relevant zijn voor de beslechting van de hoofdgedingen wanneer deze worden bekeken uit het oogpunt van het beroep wegens nalaten dat eveneens bij de verwijzende rechter is ingesteld.

75.      Derhalve dienen alle prejudiciële vragen(13) te worden beantwoord, te beginnen met de vijfde vraag, daar het antwoord op die vraag zal bepalen of de verwijzende rechter bevoegd is om kennis te nemen van het beroep tot nietigverklaring van het besluit waarbij het land van bestemming is gewijzigd.

B.      Recht op een doeltreffende voorziening in rechte tegen het besluit waarbij het land van terugkeer is gewijzigd

76.      Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 13 van richtlijn 2008/115, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die weliswaar voorziet in een rechtsmiddel tegen het besluit van de bevoegde administratieve autoriteit waarbij het in het terugkeerbesluit aangewezen land van bestemming is gewijzigd, maar de beoordeling van dat rechtsmiddel aan diezelfde autoriteit toevertrouwt, zonder dat de persoon tot wie het besluit is gericht, dit louter op zijn initiatief door een rechter kan laten toetsen.

77.      In herinnering dient te worden gebracht dat de bevoegde nationale autoriteit bij handeling van 12 februari 2019 het asielverzoek van verzoekers in het hoofdgeding die de Iraanse nationaliteit hebben, niet-ontvankelijk heeft verklaard, heeft bevolen hen onder begeleiding tot aan de Servisch-Hongaarse grens te verwijderen naar Servië en een inreisverbod heeft uitgevaardigd voor een jaar. Ten aanzien van verzoekers in het hoofdgeding die de Afghaanse nationaliteit hebben, is op 25 april 2019 een handeling met dezelfde inhoud vastgesteld. In beide gevallen gaat het om één complexe administratieve handeling waarin zowel de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming als een terugkeer‑ en verwijderingsbesluit dat gepaard gaat met een inreisverbod besloten ligt, wat in beginsel in overeenstemming is met de regels van artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115.

78.      Nadat de Republiek Servië verzoekers in de hoofdgedingen niet opnieuw had toegelaten, zijn de twee betrokken handelingen gewijzigd met betrekking tot het land van bestemming, waarbij naargelang van de nationaliteit van de betrokkenen in plaats van voornoemd land Iran of Afghanistan is aangewezen als land van terugkeer. De verwijderingsmaatregel is in dezelfde zin aangepast. Mijns inziens dient te worden aangenomen dat elk wijzigingsbesluit een nieuw terugkeer‑ en verwijderingsbesluit vormt waartegen verzoekers in de hoofdgedingen een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar moeten kunnen aanwenden overeenkomstig de bepalingen van artikel 12, lid 1, van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met die van artikel 13, lid 1, ervan.

79.      Wanneer jegens een derdelander een besluit houdende een terugkeerverplichting en gedwongen verwijdering, in casu een overbrenging onder begeleiding tot aan de Servische-Hongaarse grens, wordt uitgevaardigd, vormt de aanwijzing van het land van bestemming een wezenlijk en onontbeerlijk element ervan. Aan de hand van die vermelding wordt immers beoordeeld of het beginsel van non-refoulement dat bij de tenuitvoerlegging van richtlijn 2008/115 aan de lidstaten wordt opgelegd overeenkomstig artikel 5 ervan, is geëerbiedigd. Gelet op die verplichting is verwijdering (fysieke overbrenging naar een plaats buiten de lidstaat) niet mogelijk naar een onbepaalde bestemming, maar uitsluitend naar een land van terugkeer dat is gespecificeerd. Door het in het terugkeer‑ en verwijderingsbesluit aangewezen land van bestemming te wijzigen heeft de bevoegde nationale autoriteit een nieuw besluit uitgevaardigd dat voor de personen tot wie het is gericht bezwarend is en waartegen derhalve moet kunnen worden opgekomen overeenkomstig artikel 13 van richtlijn 2008/115.

80.      Vastgesteld zij dat de mogelijkheid om tegen die besluiten op te komen daadwerkelijk is opgenomen in het nationale recht, te weten in § 65, lid 3b, van de wet binnenkomst en verblijf derdelanders, in de vorm van bezwaar dat binnen een termijn van 24 uur na de kennisgeving van het wijzigingsbesluit moet worden aangetekend bij de administratieve autoriteit die dat besluit heeft uitgevaardigd, waarbij volgens de bewoordingen van dat artikel „de beslissing op het bezwaar tegen de tenuitvoerlegging [niet kan] worden aangevochten”.(14)

81.      Kan dat bezwaar worden beschouwd als een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar in de zin van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/115? Volgens die bepaling wordt immers „aan de betrokken onderdaan van een derde land [...] een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar toegekend dat hij bij een bevoegde rechterlijke of administratieve autoriteit of bij een onpartijdig samengestelde bevoegde instantie waarvan de onafhankelijkheid is gewaarborgd, kan aanwenden tegen [een tegen hem uitgevaardigd terugkeerbesluit]”.

82.      Bij de formulering van voornoemde bepaling kunnen vraagtekens worden geplaatst in die zin dat de vraag kan worden gesteld of aan de voorwaarde van een doeltreffend rechtsmiddel wordt voldaan louter door het feit dat het rechtsmiddel tegen een terugkeer‑ en/of verwijderingsbesluit kan worden aangewend bij de bevoegde administratieve autoriteit voor zover de precisering met betrekking tot het onpartijdigheids‑ en onafhankelijkheidsvereiste slechts ziet op de „samengestelde bevoegde instantie”, het derde en laatste in die bepaling genoemde orgaan.(15)

83.      De Franse taalversie van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/115 kan, gelet op het nevenschikkend voegwoord „ou” (of) dat wordt gebruikt om elementen met dezelfde functie aan elkaar te koppelen, niet als een optelling maar als een keuze, letterlijk worden uitgelegd in de zin dat die precisering wordt gekoppeld aan elk van de aangehaalde beroepsorganen dan wel enkel aan die laatste twee. Dat voegwoord wordt hier gebruikt om de drie beroepsorganen als alternatieve mogelijkheden naast elkaar te plaatsen waarbij elk beroepsorgaan de betrokken rechtsmiddelen kan behandelen waardoor kan worden aangenomen dat het zinsdeel dat aanvangt met het woord „composée” (samengesteld) kan zien op elke aangehaalde autoriteit of instantie afzonderlijk.(16)

84.      Hoewel de Spaanse taalversie van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/115 („ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia”) en de Engelse taalversie ervan („before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence”) met de Franse taalversie te vergelijken zijn, lijken de Estse taalversie („pädevas kohtu- või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud”) en de Italiaanse taalversie („dinanzi ad un’autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza”) het onpartijdigheids‑ en onafhankelijkheidsvereiste daarentegen uitsluitend te koppelen aan de leden van het derde aangehaalde beroepsorgaan. Aldus blijkt dat een letterlijke uitlegging van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/115 geen eenduidig antwoord kan bieden op de vraag van de verwijzende rechter, waarbij eraan herinnerd moet worden dat aan een afwijkende taalversie niet meer gewicht toekomt dan aan alle andere taalversies.(17) Derhalve dient gekeken te worden naar de algemene opzet van de tekst waarvan de betrokken bepaling deel uitmaakt en naar het door de Uniewetgever nagestreefde doel.(18)

85.      Wat de contextuele uitlegging betreft, dient te worden benadrukt dat in richtlijn 2008/115 rekening wordt gehouden met de „twintig richtsnoeren inzake gedwongen terugkeer” van het Comité van ministers van de Raad van Europa waarnaar wordt verwezen in overweging 3 van die richtlijn. Richtsnoer 5, met als opschrift „Rechtsmiddelen tegen een verwijderingsbesluit” bepaalt in punt 1 ervan dat „in het verwijderingsbesluit of tijdens de procedure die tot het verwijderingsbesluit leidt, de betrokken persoon de mogelijkheid dient te worden geboden om een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar aan te wenden bij een onpartijdig samengestelde bevoegde autoriteit of instantie waarvan de onafhankelijkheid is gewaarborgd”.(19)

86.      Voorts dienen de lidstaten overeenkomstig artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 ervoor te zorgen dat in elk terugkeerbesluit de procedurele waarborgen in acht worden genomen die niet alleen vervat zijn in hoofdstuk III van die richtlijn maar ook „in andere toepasselijke bepalingen van het [Unierecht]”, hetgeen mijns inziens noodzakelijkerwijze de bepalingen van het Handvest, en meer bepaald artikel 47, inzake het in deze conclusie besproken recht op een doeltreffende voorziening in rechte, omvat. Een dergelijke verplichting is uitdrukkelijk opgenomen voor het geval dat het terugkeerbesluit tegelijk met de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming in eerste aanleg door de bevoegde nationale autoriteit wordt vastgesteld. Deze verplichting moet ook gelden in een situatie, zoals die aan de orde in de hoofdgedingen, waarin het terugkeerbesluit bij een afzonderlijke administratieve handeling door dezelfde autoriteit wordt gewijzigd.(20)

87.      Wat de teleologische uitlegging betreft, dient erop te worden gewezen dat overeenkomstig artikel 79, lid 2, VWEU de doelstelling van richtlijn 2008/115 erin gelegen is om, zoals volgt uit de overwegingen 2 en 11 ervan, op basis van gemeenschappelijke normen en juridische waarborgen een doeltreffend verwijderings‑ en terugkeerbeleid te ontwikkelen, opdat de betrokken personen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid kunnen worden teruggezonden.(21)

88.      Meer in het bijzonder moeten de kenmerken van het in artikel 13 van richtlijn 2008/115 bedoelde rechtsmiddel tegen besluiten in het kader van terugkeer in overeenstemming met artikel 47 van het Handvest worden bepaald, waarvan de eerste alinea bepaalt dat eenieder wiens door het Unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.(22)

89.      Artikel 47, tweede alinea, van het Handvest bepaalt bovendien dat eenieder er recht op heeft dat zijn zaak door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht wordt behandeld. De eerbiediging van dit recht veronderstelt dat het besluit van een bestuursorgaan dat niet zelf aan de voorwaarden van onafhankelijkheid en onpartijdigheid voldoet, later wordt onderworpen aan toezicht door een rechterlijk orgaan, dat onder meer bevoegd moet zijn om op alle relevante vragen in te gaan. Het begrip „onafhankelijkheid”, dat onlosmakelijk verbonden is met de taak van het vellen van oordelen, houdt vooral in dat de betrokken instantie de hoedanigheid van derde heeft ten opzichte van de autoriteit die het aangevochten besluit heeft genomen.(23) In casu heeft de betrokken instantie die hoedanigheid kennelijk niet, aangezien het onderzoek van het rechtsmiddel tegen het besluit waarbij het land van bestemming is gewijzigd, behoort tot de bevoegdheden van de administratieve autoriteit die dat besluit heeft vastgesteld.

90.      Die uitlegging vindt steun in de toelichtingen op artikel 47 van het Handvest, volgens welke de eerste alinea van dat artikel is gebaseerd op artikel 13 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), dat het recht op een „daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie” waarborgt.(24) Het EHRM, waarvan de rechtspraak op grond van artikel 52, lid 3, van het Handvest in aanmerking dient te worden genomen, heeft in het arrest de Souza Ribeiro tegen Frankrijk(25) met name geoordeeld dat, wanneer er sprake is van een te verdedigen bezwaar volgens hetwelk een uitwijzing afbreuk dreigt te doen aan het recht van een vreemdeling op eerbiediging van zijn privé-, familie‑ en gezinsleven, artikel 13 juncto artikel 8 EVRM vereist dat de staat de betrokken persoon daadwerkelijk de mogelijkheid biedt om tegen het besluit tot uitwijzing of tot weigering van de verblijfsvergunning op te komen en om te verkrijgen dat een voldoende diepgaand en met passende procedurele waarborgen omringd onderzoek van de relevante vragen wordt uitgevoerd door een bevoegde nationale instantie die voldoende waarborgen voor onafhankelijkheid en onpartijdigheid biedt.

91.      Opgemerkt zij dat er volgens de aanwijzingen van de verwijzende rechter ten aanzien van de beslissing van de administratieve autoriteit op het bezwaar tegen het besluit waarbij het land van bestemming is gewijzigd, in het nationale recht wel degelijk een toetsingsmogelijkheid door de rechter bestaat. Zo wordt verduidelijkt dat de rechtmatigheid van definitieve of uitvoerbare individuele administratieve beslissingen of maatregelen die door de met de toepassing van het recht belaste administratieve autoriteiten of andere niet-rechterlijke instanties worden genomen, door het openbaar ministerie worden getoetst als ze niet door een rechter zijn getoetst. Wanneer een inbreuk op de wet gevolgen heeft voor de inhoud van een administratieve beslissing, kan een officier van justitie de bevoegde nationale vreemdelingenautoriteit verzoeken die inbreuk te beëindigen en, indien daaraan geen gehoor wordt gegeven, de definitieve beslissing in die zaak bij de rechter aanvechten, maar die officier is niet bevoegd om de beslissing van de bevoegde nationale vreemdelingenautoriteit te herzien.

92.      Het is belangrijk te benadrukken dat artikel 47 van het Handvest betreffende het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, dat op zichzelf volstaat en niet door bepalingen van Unierecht of van nationaal recht behoeft te worden verduidelijkt, particulieren een als zodanig inroepbaar recht verleent.(26) Gelet op dat subjectieve recht van de betrokken persoon dient mijns inziens te worden aangenomen dat een nationale regeling op grond waarvan de rechterlijke toetsing ten aanzien van het besluit van een administratieve autoriteit waarbij het land van bestemming is gewijzigd, niet in handen van de adressaat van dat besluit maar van een derde instantie wordt gelegd, niet voldoet aan de vereisten van een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar als bedoeld in artikel 13 van richtlijn 2008/115, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest.

93.      In die context moet mijns inziens, teneinde de eenduidigheid in de bewoordingen van artikel 13 van richtlijn 2008/115 in acht te nemen met betrekking tot de opsomming van de beroepsorganen, worden aangenomen dat de doeltreffendheid van een rechtsmiddel van beroep of bezwaar als bedoeld in die bepaling, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, ook wordt gewaarborgd ingeval een rechtsmiddel wordt aangewend bij een niet-rechterlijke instantie, op voorwaarde dat die laatste instantie waarborgen voor onafhankelijkheid en onpartijdigheid biedt.(27)

94.      In dit stadium van mijn beschouwingen lijkt het mij noodzakelijk de aandacht van het Hof te vestigen op een moeilijkheid die zich als gevolg van de verhouding tussen de hierboven aanbevolen oplossing en de gekozen oplossing in de recente arresten inzake de gecombineerde uitlegging van artikel 46 van richtlijn 2013/32 en artikel 13 van richtlijn 2008/115, gelezen in het licht van artikel 18, artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest, voordoet om de omvang van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte vast te stellen, enerzijds in het geval waarin een rechtsmiddel wordt aangewend tegen een terugkeerbesluit dat meteen na de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming wordt vastgesteld in een afzonderlijke administratieve handeling(28) en anderzijds in het geval waarin hoger beroep wordt ingesteld tegen een uitspraak in eerste aanleg waarbij een besluit tot afwijzing van een verzoek om internationale bescherming en tot oplegging van een terugkeerverplichting wordt bevestigd(29).

95.      In die arresten is het Hof van oordeel dat effectieve rechterlijke bescherming die een persoon die om internationale bescherming verzoekt op basis van bovengenoemde teksten wordt geboden tegen een besluit tot afwijzing van een verzoek om internationale bescherming en tot oplegging van een terugkeerverplichting, noodzakelijkerwijze de mogelijkheid van rechterlijke toetsing omvat(30), die, in voorkomend geval, indien de betrokkene het gevaar loopt om aan een onmenselijke of onwaardige behandeling te worden onderworpen, schorsende werking heeft zonder dat het nodig is rechtspraak in twee instanties in te voeren en aan een procedure in hoger beroep van rechtswege schorsende werking toe te kennen.

96.      Uit die rechtspraak volgt dat om te kunnen spreken van een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het Handvest, het „alleen [van belang is] dat een rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat”, hetgeen mij moeilijk te verenigen lijkt met de bewoordingen van artikel 13 van richtlijn 2008/115 – die op zijn minst duidelijk zijn met betrekking tot de aanwijzing van een administratieve autoriteit of een bevoegde instantie als beroepsorgaan – en dus in die omstandigheden vragen doet rijzen over de rechtsgeldigheid zelf van die bepaling van afgeleid recht.

97.      In die omstandigheden kunnen die twee benaderingen mijns inziens met elkaar worden verzoend door aan de hierboven vermelde recente rechtspraak van het Hof simpelweg toe te voegen dat de bescherming die aan een persoon die om internationale bescherming verzoekt door artikel 13 van richtlijn 2008/115, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, wordt geboden tegen een besluit tot afwijzing van een verzoek om internationale bescherming en tot oplegging van een terugkeerverplichting in dezelfde administratieve handeling of nadien in een afzonderlijke administratieve handeling, minstens één rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie omvat ingeval de administratieve autoriteit of instantie die naar nationaal recht bevoegd is om kennis te nemen van dat rechtsmiddel, niet onpartijdig is samengesteld of geen waarborgen voor haar onafhankelijkheid biedt.(31)

98.      Uit het voorgaande volgt dat artikel 13 van richtlijn 2008/115, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus dient te worden uitgelegd dat de lidstaten moeten voorzien in een rechtsmiddel tegen het besluit waarbij het in een terugkeerbesluit aangewezen land van bestemming is gewijzigd, dat in elk geval bij een rechterlijke instantie kan worden aangewend wanneer de administratieve autoriteit of instantie die bevoegd is om kennis te nemen van dat rechtsmiddel niet onpartijdig is samengesteld of geen waarborgen voor haar onafhankelijkheid biedt.

99.      Het staat aan de verwijzende rechter die in het kader van zijn bevoegdheid ermee belast is de bepalingen van het Unierecht toe te passen en daarbij zorg te dragen voor de volle werking ervan, om bij het onderzoek van het door verzoekers in de hoofdgedingen aangewende rechtsmiddel na te gaan of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling kan worden uitgelegd in overeenstemming met die vereisten van het Unierecht, dan wel elke met de uitkomst van richtlijn 2008/115 strijdige bepaling van de wet binnenkomst en verblijf derdelanders, en met name § 65, lid 3b, buiten toepassing te laten.

C.      Niet-ontvankelijkheidsgrond ontleend aan een veilig doorreisland

100. Vast staat dat de verzoeken om internationale bescherming van alle verzoekers in de hoofdgedingen door de bevoegde nationale autoriteit niet-ontvankelijk zijn verklaard op grond van § 51, lid 2, onder f), van de asielwet, die in werking is getreden op 1 juli 2018 en als volgt is verwoord:

„Het verzoek is niet-ontvankelijk wanneer de asielzoeker in Hongarije is aangekomen via een land waar hij niet is blootgesteld aan vervolging in de zin van § 6, lid 1, of aan gevaar voor ernstige schade in de zin van § 12, lid 1, of waar een toereikend beschermingsniveau wordt gewaarborgd”.

101. Met zijn eerste vraag, die reeds door een andere Hongaarse rechter aan het Hof is voorgelegd in het kader van de zaak LH (Tompa) (C‑564/18), wenst de verwijzende rechter te vernemen of die bepaling in overeenstemming is met het Unierecht, waarbij erop moet worden gewezen dat de Hongaarse regering in haar opmerkingen met betrekking tot de onderhavige zaak aangeeft enkel haar standpunt in voornoemde zaak nogmaals duidelijk te willen maken.

102. In een arrest van 19 maart 2020, en in navolging van de conclusie van advocaat-generaal Bobek(32), heeft het Hof voor recht verklaard dat artikel 33 van richtlijn 2013/32 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling, in casu § 51, lid 2, onder f), van de asielwet, op grond waarvan een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk kan worden verklaard omdat de verzoeker het grondgebied van de betrokken lidstaat is binnengekomen via een staat waar hij niet aan vervolging of een risico op ernstige schade is blootgesteld, of waar een toereikend beschermingsniveau wordt gewaarborgd. Nadat het Hof in herinnering had gebracht dat de lijst van niet-ontvankelijkheidsgronden van artikel 33, lid 2, van richtlijn 2013/32 uitputtend is, heeft het erop gewezen dat bovengenoemde nationale regeling niet kan worden geacht uitvoering te geven aan een van die gronden. Die slotsom dringt zich ook op in het kader van het onderhavige geding.

D.      Rechtspositie van verzoekers

1.      Strekking van de tweede prejudiciële vraag

103. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te achterhalen wat voor verzoekers in de hoofdgedingen de procedurele gevolgen zijn van het gegeven dat hun verzoeken om internationale bescherming zijn afgewezen op basis van de aan een „veilig doorreisland” ontleende niet-ontvankelijkheidsgrond en dat de bevoegde autoriteiten van dat land vervolgens hebben geweigerd om die verzoekers opnieuw tot het grondgebied ervan toe te laten.

104. De verwijzende rechter wenst te vernemen of de bevoegde nationale autoriteit in die context, en overeenkomstig artikel 6 en artikel 38, lid 4, van richtlijn 2013/32, gelezen in het licht van artikel 18 van het Handvest, verplicht is een asielprocedure te voeren [(tweede vraag, onder a)], en zo ja, of die verplichting inhoudt dat die autoriteit er enkel voor moet zorgen dat verzoekers in de hoofdgedingen een nieuw asielverzoek kunnen indienen dat niet als een volgend verzoek kan worden aangemerkt, dan wel of zij ambtshalve een nieuwe asielprocedure moet inleiden [(tweede vraag, onder b)], en of zij in dat kader andere niet-ontvankelijkheidsgronden kan opwerpen dan wel de gegrondheid van het verzoek om internationale bescherming moet beoordelen [(tweede vraag, onder c)]. Het Hof wordt tevens verzocht de juridische regeling van het in de artikelen 35 en 38 van richtlijn 2013/32 opgenomen vereiste van „opnieuw worden toegelaten” of „worden toegelaten” door het betrokken derde land te verduidelijken [(tweede vraag, onder d)].

105. Gelet op de bewoordingen van voornoemde prejudiciële vragen, en meer bepaald van de daarin genoemde artikelen van richtlijn 2013/32, gelezen in het licht van de toelichting van de verwijzende rechter erbij, zijn die vragen mijns inziens niet bedoeld om van het Hof te vernemen wat de gevolgen zijn van het feit dat het besluit waarbij het land van bestemming is gewijzigd, na de bevestiging van de gegrondheid van bovenvermelde exceptie van onwettigheid eventueel nietig wordt verklaard. Volgens mij wordt het Hof met andere woorden uitsluitend verzocht om gelet op de relevante bepalingen van richtlijn 2013/32 te verduidelijken welke procedurele gevolgen voor het verzoek om internationale bescherming moeten worden verbonden aan het feit dat de Servische autoriteiten verzoekers in de hoofdgedingen niet opnieuw toelaten, en dit los van de vaststelling van de onwettigheid van de in § 51, lid 2, onder f), van de asielwet opgenomen niet-ontvankelijkheidsgrond en de daaraan verbonden gevolgen.

106. Ik wens erop te wijzen dat de Hongaarse regering zich in haar opmerkingen beperkt tot de verklaring dat een mislukte verwijdering als gevolg van het niet opnieuw toelaten door het betrokken derde land, geen verplichting kan doen ontstaan om een asielprocedure die definitief was beëindigd als gevolg van de nationale rechterlijke beslissing houdende bevestiging van de niet-ontvankelijkheid van de verzoeken om internationale bescherming, te hervatten. Die eenvoudige bewering is volgens mij enkel bedoeld ter omzeiling van de juridische discussie over de gevolgen van het niet opnieuw toelaten – hetgeen per definitie pas kan plaatsvinden na een uitdrukkelijk verzoek daartoe, wanneer de niet-ontvankelijkverklaring van de verzoeken om internationale bescherming onherroepelijk is geworden.(33)

2.      Gevolgen van het feit dat  de Republiek Servië verzoekers in de hoofdgedingen niet opnieuw toelaat

107. Ik merk op dat, zoals vastgesteld in de verwijzingsbeslissing, het vereiste van wedertoelating of toelating is vervat in de artikelen 35 en 38 van richtlijn 2013/32. De verwijzende rechter volgt een met die laatste bepaling analoge redenering om te stellen dat door het niet opnieuw toelaten door de Republiek Servië de bevoegde Hongaarse autoriteit wederom verplicht wordt een procedure voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming te voeren.

108. Om na te gaan of dat het geval kan zijn, moeten vooraf enkele opmerkingen worden gemaakt over de achtergrond van het vereiste van de wedertoelating, te beginnen met de plaats van de artikelen 35 en 38 binnen de richtlijn 2013/32 en de inhoud van die artikelen.

109. In die bepalingen, die zijn vastgelegd in afdeling III van hoofdstuk III van richtlijn 2013/32 („Procedures in eerste aanleg”), worden de begrippen „eerste land van asiel” en „veilig derde land” omschreven voor de toepassing van de in artikel 33, lid 2, onder b) en c), van die richtlijn genoemde gronden voor niet-ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming.

110. Artikel 35 van richtlijn 2013/32 bepaalt dat de grond „eerste land van asiel” van toepassing is wanneer de verzoeker in dat land reeds is erkend als vluchteling en hij die bescherming nog kan genieten dan wel wanneer hij anderszins voldoende bescherming geniet in dat land, met inbegrip van het genot van het beginsel van non-refoulement, mits hij opnieuw tot het grondgebied van dat land wordt toegelaten. In artikel 38 van richtlijn 2013/32 wordt bepaald dat de grond „veilig derde land” in essentie van toepassing is wanneer de lidstaten op grond van een voldoende band met een derde land, zoals omschreven in het nationale recht, redelijkerwijs kunnen verwachten dat de verzoeker in dat derde land bescherming zoekt, met dien verstande dat de verzoeker daar veilig moet zijn. Indien het „veilige derde land” de verzoeker niet tot zijn grondgebied toelaat, zorgen de lidstaten ervoor dat toegang wordt verstrekt tot een nieuwe procedure voor de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming.

111. Zoals blijkt uit de eenduidige bewoordingen van de overwegingen 43 en 44 van richtlijn 2013/32, is het vereiste dat de betrokkene daadwerkelijk opnieuw wordt toegelaten aldus een van de cumulatieve voorwaarden voor de vaststelling van een besluit dat is gebaseerd op de grond „eerste land van asiel”, terwijl de toelating of de wedertoelating door het „veilige derde land” pas dient te worden geverifieerd op het tijdstip van de tenuitvoerlegging van een op de gelijknamige grond gebaseerd besluit. Hoe dan ook ben ik van mening dat dit vereiste van toelating of wedertoelating cruciaal is voor de verwezenlijking van de functie die zowel de grond „eerste land van asiel” als die van „veilig derde land” heeft.

112. De begrippen „eerste land van asiel” en „veilig derde land” zijn mijns inziens immers bedoeld om de autoriteiten van de lidstaten die een verzoek om internationale bescherming hebben ontvangen, in staat te stellen de verantwoordelijkheid voor het onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming over te dragen aan een ander land. De daaraan gerelateerde verplichting voor de bevoegde autoriteiten van dat land om dat verzoek ten gronde te onderzoeken, heeft volgens mij evenwel tot gevolg dat de betrokken personen een subjectief recht wordt toegekend om hun verzoek om internationale bescherming tijdens de desbetreffende procedure ten gronde te laten onderzoeken. Dat recht houdt met andere woorden in dat een onderzoek ten gronde van het verzoek „plaatsvindt, heeft plaatsgevonden of ergens kan plaatsvinden”(34).

113. De noodzaak ervoor te zorgen dat dit recht wordt geëerbiedigd is mijns inziens precies de reden waarom het vereiste dat de verzoeker opnieuw tot het grondgebied van dat „eerste land van asiel” wordt toegelaten of het „veilige derde land” mag binnenkomen in de artikelen 35 en 38 van richtlijn 2013/32 is opgenomen. Ik deel het standpunt van de verwijzende rechter dat de juridische gevolgen van het feit dat de Servische autoriteiten verzoekers in de hoofdgedingen niet opnieuw hebben toegelaten moeten worden geacht te vallen onder artikel 38 van richtlijn 2013/32, aangezien het begrip „veilig doorreisland” het begrip „veilig derde land” benadert ook al kan het niet als gelijkwaardig worden aangemerkt(35).

114. Met betrekking tot de vraag wat die gevolgen precies inhouden wens ik erop te wijzen dat, anders dan bij artikel 35 van die richtlijn, het gebrek aan zekerheid over de wedertoelating niet in de weg staat aan de toepassing van de erin opgenomen niet-ontvankelijkheidsgrond, zoals blijkt uit de bewoordingen van overweging 44 van die richtlijn en meer bepaald het gebruik van de uitdrukking dat er „redenen zijn om aan te nemen dat de verzoeker tot dat [veilig derde land] zal worden toegelaten of opnieuw zal worden toegelaten.(36) Indien de bevoegde autoriteiten van het „veilige derde land”, nadat de betrokken niet-ontvankelijkheidsgrond is toegepast, weigeren de verzoeker tot hun grondgebied toe te laten, moeten de bevoegde autoriteiten van de lidstaat bij wie het verzoek is ingediend op grond van artikel 38, lid 4, van die richtlijn er evenwel voor zorgen dat een nieuwe procedure voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming kan worden ingeleid.

115. Ik ben dan ook van mening dat de asielautoriteit in casu aan een verplichting dient te voldoen die inhoudelijk samenvalt met de in die bepaling opgenomen verplichting.

116. Met betrekking tot de vraag of een dergelijke verplichting inhoudt dat de bevoegde nationale autoriteiten er eenvoudigweg voor moeten zorgen dat de verzoeker een nieuw verzoek kan indienen dan wel of zij de procedure ambtshalve moeten voortzetten, ben ik van mening dat op grond van een letterlijke uitlegging van artikel 38, lid 4, van richtlijn 2013/32 niet tot een eenduidig antwoord kan worden gekomen. Hoewel op basis van de Franse versie immers kan worden aangenomen dat, om de procedure te starten, door de betrokken persoon een nieuw verzoek moet worden ingediend („les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure [...]”), kunnen de Spaanse („los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento [...]”), de Estse („tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt [...]”), de Engelse („Member States shall ensure that access to a procedure is given [...]”) en de Portugese taalversies („os Estados-Membros asseguram o acesso a une procedimiento [...]”) evenwel aldus worden opgevat dat het aan de bevoegde nationale autoriteiten staat om de behandeling van de betrokken verzoeken om internationale bescherming voort te zetten.

117. Zoals uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt, dient de draagwijdte van de betrokken bepaling aan de hand van een systematische en teleologische benadering te worden vastgesteld wanneer de letterlijke uitlegging ervan geen duidelijk antwoord oplevert.

118. Wat de context van artikel 38, lid 4, van richtlijn 2013/32 betreft, zie ik niet in op welke manier de eerste hierboven gegeven uitlegging, die ervan uitgaat dat een persoon meteen na de niet-ontvankelijkverklaring van zijn verzoek de hoedanigheid verliest van persoon die om internationale bescherming verzoekt, kan worden geacht verenigbaar te zijn met de omschrijving van „verzoeker”, zoals vastgelegd in artikel 2, onder c), van richtlijn 2013/32. In die bepaling wordt de verzoeker immers omschreven als „een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan waarover nog geen definitieve beslissing is genomen”(37), waarbij het begrip „definitieve beslissing” overeenkomstig artikel 2, onder e), van die richtlijn dient te worden opgevat als „een beslissing of de onderdaan van een derde land of de staatloze de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wordt verleend overeenkomstig [richtlijn 2011/95]”. Hieruit volgt dat een migrant zijn hoedanigheid van persoon die om internationale bescherming verzoekt pas verliest op het tijdstip waarop een beslissing wordt genomen waarbij de erkenning van de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wordt uitgesloten, of met andere woorden op het tijdstip waarop een beslissing wordt genomen waarbij het verzoek ongegrond wordt verklaard.(38) Aangezien de besluiten tot afwijzing van de door verzoekers in de hoofdgedingen ingediende verzoeken evenwel besluiten zijn waarbij die verzoeken niet-ontvankelijk zijn verklaard en geen besluiten met betrekking tot de gegrondheid van die verzoeken zijn, hebben deze niet tot gevolg dat die verzoekers hun hoedanigheid van asielzoekers verliezen.

119. Evenmin is de eerste hierboven gegeven uitlegging mijns inziens te verenigen met de doelstelling van het vereiste van toelating of wedertoelating, zoals ik die in punt 112 van de onderhavige conclusie heb omschreven, te weten ervoor zorgen dat de verantwoordelijkheid voor het onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming daadwerkelijk wordt overgedragen aan de bevoegde autoriteiten van een ander land en aldus ook dat het subjectieve recht van de betrokken personen dat hun verzoek om internationale bescherming tijdens de desbetreffende procedure inhoudelijk wordt behandeld, wordt geëerbiedigd. Indien het Hof die uitlegging zou bevestigen, zou de procedure voor de behandeling van elk verzoek om internationale bescherming immers worden beëindigd wanneer er geen sprake is van toelating of wedertoelating, zonder dat de gegrondheid van het oorspronkelijk ingediende verzoek door de bevoegde nationale autoriteit is beoordeeld.

120. Ook wanneer een teleologische benadering van de betrokken bepaling wordt gevolgd, moet mijns inziens de eerste uitlegging worden uitgesloten. Voor zover die uitlegging inhoudt dat de procedure voor internationale bescherming ex nihilo moet worden ingeleid, lijkt zij immers niet te stroken met het vereiste dat verzoeken om internationale bescherming voortvarend worden behandeld, dat uitdrukkelijk voortvloeit uit overweging 18 van richtlijn 2013/32 („[h]et is in het belang van zowel de lidstaten als de personen die om internationale bescherming verzoeken dat zo spoedig mogelijk een beslissing wordt genomen inzake verzoeken om internationale bescherming [...]”)(39), en dat tevens ten grondslag ligt aan een aanzienlijk aantal andere bepalingen van die richtlijn. Dienaangaande wijs ik erop dat zelfs in voorschriften die de bevoegde nationale autoriteiten geen strikte termijnen voor het uitvoeren van procedurele handelingen opleggen, in de regel is bepaald dat die handelingen „zo spoedig mogelijk” moeten worden uitgevoerd. Een duidelijk voorbeeld daarvan is artikel 31, lid 2, van richtlijn 2013/32, op grond waarvan „[d]e lidstaten [ervoor] zorgen [...] dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond”.

121. Ten slotte kan de verplichting voor de bevoegde nationale autoriteit om de behandeling van het oorspronkelijke verzoek voort te zetten mijns inziens ervoor zorgen dat de nationale procedures doeltreffender worden met betrekking tot de toepassing van de aan een „veilig derde land” ontleende niet-ontvankelijkheidsgrond. Die verplichting kan die autoriteit bij de toepassing ervan tot meer verantwoordelijkheid dwingen door strikt na te gaan of er redenen zijn om aan te nemen dat de verzoeker tot het betrokken derde land zal worden toegelaten of opnieuw zal worden toegelaten. Dienaangaande vind ik het veelzeggend dat het Hof recent in het arrest Ibrahim e.a. heeft gepreciseerd dat wanneer de lidstaat die de subsidiaire bescherming heeft verleend, de vluchtelingenstatus systematisch, zonder dat er een werkelijk onderzoek wordt gevoerd, weigert toe te kennen aan personen die om internationale bescherming verzoeken en die evenwel voldoen aan de voorwaarden om er aanspraak op te maken, en wanneer die verzoekers vervolgens een nieuw asielverzoek indienen bij een andere lidstaat, die andere lidstaat het verzoek op grond van artikel 33, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/32 kan afwijzen, en het aan die eerste lidstaat staat om de procedure tot toekenning van de vluchtelingenstatus te hervatten.(40) 

122. Ik ben dan ook geneigd artikel 38, lid 4, van richtlijn 2013/32 bij voorkeur aldus uit te leggen dat de bevoegde nationale autoriteiten, wanneer de betrokken persoon niet wordt toegelaten of niet opnieuw wordt toegelaten, de zaak met betrekking tot het door die persoon reeds ingediende verzoek om internationale bescherming dienen te hervatten.(41) Derhalve moet dat verzoek geacht worden reeds te zijn ingediend in de zin van artikel 6 van die richtlijn en moeten de in hoofdstuk II ervan opgenomen beginselen en waarborgen op dat verzoek worden toegepast.

123. Dienaangaande wens ik met betrekking tot het opnieuw behandelen van het verzoek te preciseren dat het besluit van de bevoegde nationale autoriteit wederom op een niet-ontvankelijkheidsgrond kan worden gebaseerd, mits het niet de met het Unierecht strijdige grond van § 51, lid 2, onder f), van de asielwet betreft. Die precisering is vanzelfsprekend niet in tegenspraak met de doelstelling van de in artikel 38, lid 4, van richtlijn 2013/32 neergelegde verplichting inzake toelating of wedertoelating, aangezien een eventueel nieuw besluit dat op een andere van de in de lijst van artikel 33, lid 2, van die richtlijn opgesomde niet-ontvankelijkheidsgronden, waaronder de onder b) vermelde grond, is gebaseerd, niet tot gevolg heeft dat de inhoudelijke behandeling van het door verzoekers in de hoofdgedingen ingediende verzoek wordt uitgesloten, maar dat deze louter wordt uitgesteld in dat geval en geacht wordt reeds te zijn uitgevoerd in de andere gevallen.

124. Zelfs indien het Hof in het in de onderhavige zaak te wijzen arrest zou oordelen dat de toepassing van artikel 38, lid 4, van richtlijn 2013/32 vereist dat de betrokken personen een nieuw verzoek om internationale bescherming indienen, kan dat verzoek hoe dan ook niet worden aangemerkt als een „volgend verzoek” in de zin van artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32, dat dus uit hoofde van artikel 33, lid 2, onder d), van die richtlijn eventueel niet-ontvankelijk kan worden verklaard.(42) Uit de definitie van „volgend verzoek” in artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32, volgt immers dat de op dat begrip gebaseerde niet-ontvankelijkheidsgrond slechts van toepassing is indien een „definitieve beslissing”(43) over het eerste verzoek is genomen, waarbij het begrip „definitieve beslissing”, zoals hierboven reeds is opgemerkt, synoniem is met „beslissing ten gronde”. Wanneer het eerste verzoek niet-ontvankelijk is verklaard, zoals in casu, kan het nieuwe overeenkomstig artikel 38, lid 4, van richtlijn 2013/32 ingediende verzoek voor de toepassing van die niet-ontvankelijkheidsgrond niet als „volgend verzoek” worden aangemerkt.

125. Voor die slotsom is steun te vinden in met name de bewoordingen van artikel 40, lid 2, van richtlijn 2013/32, op grond waarvan de bevoegde nationale autoriteit voor een beslissing krachtens artikel 33, lid 2, onder d), van die richtlijn over de ontvankelijkheid van een „volgend verzoek” voorafgaand dient te onderzoeken of er nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn of door de verzoeker zijn voorgelegd „in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt krachtens richtlijn [2011/95]”. Uit die formulering kan worden begrepen dat, wil een dergelijke kwalificatie gerechtvaardigd zijn, het oorspronkelijke verzoek van de betrokken personen reeds dient te zijn behandeld en ongegrond dient te zijn verklaard.(44)

126. Derhalve geef ik het Hof in overweging op de tweede prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 38, lid 4, van richtlijn 2013/32 aldus dient te worden uitgelegd dat in een situatie waarin het verzoek om internationale bescherming is afgewezen op basis van de aan een „veilig doorreisland” ontleende niet-ontvankelijkheidsgrond en dat land weigert de verzoekers tot zijn grondgebied toe te laten, de bevoegde nationale autoriteit ertoe verplicht is, los van de onwettigheid van die grond en de daaraan verbonden gevolgen, om de procedure voor de behandeling van het asielverzoek ambtshalve te hervatten en in dat kader de mogelijkheid heeft een van de in artikel 33, lid 2, van richtlijn 2013/32 opgenomen niet-ontvankelijkheidsgronden toe te passen.

127. Hoewel de daadwerkelijke wedertoelating een van de cumulatieve voorwaarden is voor de vaststelling van een besluit dat is gebaseerd op de in artikel 33, lid 2, onder b), van richtlijn 2013/32 genoemde grond „eerste land van asiel”, dient pas te worden geverifieerd of de betrokkene door het „veilige derde land” wordt toegelaten of opnieuw wordt toegelaten op het tijdstip van de tenuitvoerlegging van een op de gelijkluidende grond in artikel 33, lid 2, onder c), van die richtlijn gebaseerd besluit.

E.      Bewaring

128. Aangezien de analyse van de tweede categorie prejudiciële vragen tot de slotsom heeft geleid dat verzoekers in de hoofdgedingen moeten worden beschouwd als personen die om internationale bescherming verzoeken en binnen de werkingssfeer van richtlijn 2013/32 vallen, dient te worden overgegaan tot het onderzoek van de derde categorie prejudiciële vragen, die allemaal betrekking hebben op de problematiek van de vreemdelingenbewaring en waarmee de verwijzende rechter, wat de eerste vier vragen van die categorie betreft, in essentie van het Hof wenst te vernemen of de nationale regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, verenigbaar is met artikel 26 van richtlijn 2013/32, gelezen in het licht van artikel 52, lid 3, van het Handvest, met artikel 43 van die richtlijn en met de artikelen 8 en 9 van richtlijn 2013/33, voor zover een persoon die om internationale bescherming verzoekt op grond van die nationale regeling onrechtmatig kan worden vastgehouden.(45) Uit de opmerkingen van de Hongaarse regering komt evenwel duidelijk naar voren dat zij betwist dat artikel 43 van richtlijn 2013/32 in casu kan worden toegepast, hetgeen noodzakelijkerwijze vooraf dient te worden nagegaan.

1.      Toepasselijkheid van artikel 43 van richtlijn 2013/32

129. Luidens overweging 38 van richtlijn 2013/32, waarin eerst terecht wordt benadrukt dat veel verzoeken om internationale bescherming aan de grens of in een transitzone van de lidstaat worden gedaan voordat een beslissing over de toegang van de verzoeker is genomen, moeten de lidstaten procedures betreffende het onderzoek van de ontvankelijkheid of van de grond van de zaak kunnen invoeren om in welbepaalde omstandigheden aldaar een beslissing te kunnen nemen over zulke verzoeken.

130. Precies daarover gaat artikel 43 van richtlijn 2013/32, dat de lidstaten de mogelijkheid biedt procedures in te voeren om, overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen van hoofdstuk II van die richtlijn, aan de grens of in transitzones van de lidstaten een beslissing te nemen over:

–        de ontvankelijkheid van een verzoek krachtens artikel 33 van die richtlijn dat aldaar wordt gedaan, of

–        de inhoud van een verzoek in een procedure krachtens artikel 31, lid 8, van richtlijn 2013/32.

131. Klaarblijkelijk uit bezorgdheid over het lot van personen die om internationale bescherming verzoeken en in inrichtingen aan de grens of in de transitzones zijn ondergebracht – helaas te vaak in heel precaire omstandigheden – heeft de Uniewetgever in artikel 43, lid 2, van richtlijn 2013/32 voor de beslissing van de lidstaten over de ontvankelijkheid of de inhoud van het verzoek om internationale bescherming een korte termijn van vier weken vastgesteld en bepaald wat de gevolgen zijn wanneer die termijn niet wordt nageleefd, te weten toegang voor die verzoekers tot het grondgebied van de betrokken lidstaat opdat hun verzoek wordt behandeld overeenkomstig de andere bepalingen van de richtlijn.

132. De Hongaarse regering voert aan dat de procedure voor de behandeling van de door verzoekers in de hoofdgedingen ingediende verzoeken om internationale bescherming geen grensprocedure is in de zin van artikel 43 van richtlijn 2013/32, dat in casu dus irrelevant is, en voldoet aan de regels van de algemene asielprocedure op grond van richtlijn 2013/32, met als enige verschil dat zij is gevoerd in een langs de grens gelegen transitzone die voor de overeenkomstige duur als verblijfplaats is aangewezen.

133. Vast staat dat op verzoekers in de hoofdgedingen de regels van het Hongaarse recht zijn toegepast die dateren van na de inwerkingtreding van wet nr. XX van 2017, waarbij in de asielwet ingrijpende wijzingen zijn aangebracht, en meer bepaald specifieke uitzonderingsprocedures zijn ingevoerd voor een door de massale toestroom van migranten teweeggebrachte crisissituatie. Zo sluiten § 80/I, onder i), van de asielwet en § 15/A, lid 2a, van de wet inzake de staatsgrenzen de toepassing uit van de nationale bepalingen op grond waarvan een asielverzoeker die zich na het verstrijken van vier weken sinds de indiening van zijn verzoek in een transitzone bevindt, toegang tot Hongaars grondgebied wordt verleend, en de bevoegde nationale asielautoriteit wordt verplicht de procedure te voeren overeenkomstig de algemene regels.

134. De eenvoudige stelling dat het bij het betrokken nationale recht op grond waarvan op verzoeken om internationale bescherming van migranten die in voorzieningen langs de grens worden opgevangen de zogenoemde „algemene” procedureregels van richtlijn 2013/32 worden toegepast, om een lex specialis gaat, is niet relevant. De toepasselijkheid van artikel 43 van richtlijn 2013/32 kan mijns inziens niet met succes worden betwist door een betoog op te bouwen dat misleidend en bewust dubbelzinnig is.

135. Benadrukt moet worden dat de Uniewetgever de lidstaten de mogelijkheid heeft geboden om de groep personen die om internationale bescherming verzoeken aan hun grenzen op te vangen en de ingediende verzoeken binnen een korte termijn aldaar te behandelen zonder beperking wat de beoordeling van de ontvankelijkheid van het verzoek betreft, maar binnen een beperkte bevoegdheid, te weten in de in artikel 31, lid 8, van richtlijn 2013/32 opgesomde gevallen, wat de inhoudelijke beoordeling van de verzoeken betreft. Artikel 43 van die richtlijn stelt aldus een juridische regeling vast die een ondeelbaar geheel vormt en staat de lidstaten slechts toe de grensprocedures toe te passen indien zij de erin opgenomen voorwaarden en waarborgen eerbiedigen, hetgeen haaks staat op de lezing door de Hongaarse regering van een regeling à la carte op grond waarvan zij dergelijke procedures grotendeels kan voeren zonder het kader ervan te eerbiedigen.

136. In dit geval dient er te worden gekeken naar de manier waarop, en meer bepaald naar de plaats waar, de procedure in de praktijk door de bevoegde nationale autoriteiten wordt gevoerd, wat van fundamenteel belang is om die procedure te kwalificeren in het licht van artikel 43 van richtlijn 2013/32. Dienaangaande staat het vast dat:

–        de verzoeken om internationale bescherming door verzoekers in de hoofdgedingen zijn ingediend in de Röszke-transitzone, overeenkomstig § 80/J, lid 1, van de asielwet, waarin is bepaald dat elk asielverzoek, behoudens uitzonderingen, persoonlijk bij de bevoegde nationale autoriteit moet worden ingediend en uitsluitend in de transitzone;

–        de bevoegde nationale autoriteit als verblijfplaats van verzoekers in de hoofdgedingen de Röszke-transitzone heeft aangewezen, overeenkomstig § 80/J, lid 5, van de asielwet, waarin is bepaald dat die autoriteit de transitzone als verblijfplaats van de asielzoeker aanwijst totdat het overdrachtsbesluit uit hoofde van de Dublin-verordening(46) of het niet meer voor beroep vatbare besluit uitvoerbaar is geworden;

–        de gehele asielprocedure binnen de transitzone heeft plaatsgevonden, met inbegrip van de kennisgeving van het besluit waarbij het verzoek om internationale bescherming van verzoekers in de hoofdgedingen, die deze zone nooit hebben verlaten, niet-ontvankelijk is verklaard.

137. In het licht van deze concrete en objectieve elementen lijdt het mijns inziens geen twijfel dat de procedure voor de behandeling van de door verzoekers in de hoofdgedingen ingediende verzoeken om internationale bescherming binnen de werkingssfeer van artikel 43 van richtlijn 2013/32 valt.

2.      Toepassing van artikel 43 van richtlijn 2013/32

138. Vastgesteld moet worden dat uit de bewoordingen van de eerste vier prejudiciële vragen volgt dat de verwijzende rechter stelt dat het bij elk van die vragen gaat om een verblijf binnen de transitzone van personen die om internationale bescherming verzoeken, dat vier weken – de maximale duur van de in artikel 43 van richtlijn 2013/32 opgenomen asielprocedure – overschrijdt.

139. Bij het achterhalen van de precieze strekking van de betrokken prejudiciële vragen valt mijns inziens moeilijk te begrijpen welk verband de verwijzende rechter legt tussen de overschrijding van de termijn van vier weken en het begrip „bewaring”, dat in artikel 2, onder h), van richtlijn 2013/33 wordt omschreven als het vasthouden van een verzoeker door een lidstaat op een bepaalde plaats, waar de betrokkene geen bewegingsvrijheid geniet. De bewoordingen van die vragen alsook de toelichting van de verwijzende rechter erbij duiden erop dat volgens die rechter de onderbrenging van personen die om internationale bescherming verzoeken, gedurende meer dan vier weken in de transitzone, gelet op de bijzonderheden van die zone, bewaring vormt.

140. Ofschoon een persoon die om internationale bescherming verzoekt, volgens artikel 10, lid 5, en artikel 11, lid 6, van richtlijn 2013/33 aan een grenspost of in een transitzone in bewaring kan worden gehouden, gelden voor het verloop van de grensprocedures en dat van de bewaring mijns inziens afzonderlijke juridische regelingen. Het feit dat artikel 43, lid 2, van richtlijn 2013/32 voor de afhandeling van een verzoek om internationale bescherming toestaat dat de verzoeker gedurende vier weken in de transitzone verblijft, houdt niet in dat de situatie van de nog in die zone aanwezige verzoeker de dag na het verstrijken van die termijn, zonder dat er op het verzoek is beslist, kan worden gelijkgesteld met die van een persoon die in bewaring wordt gehouden. Dit neemt niet weg dat hoewel de overschrijding van de in artikel 43, lid 2, van richtlijn 2013/32 opgenomen termijn van vier weken geen noodzakelijke, laat staan een voldoende, voorwaarde is voor de vaststelling dat er sprake is van bewaring van de in een transitzone ondergebrachte verzoeker, die omstandigheid in zekere mate relevant is bij de globale beoordeling of de situatie van de betrokkene als bewaring kan worden aangemerkt.

141. Het gegeven dat de persoon die om internationale bescherming verzoekt langer dan vier weken(47) in de transitzone wordt vastgehouden en, samenhangend daarmee, hem zijn recht op toegang tot Hongaars grondgebied wordt ontzegd, hetgeen door de nationale regeling wordt toegestaan, is immers kenmerkend voor een beperking van de bewegingsvrijheid van de betrokkene, die – samen met de hieronder onderzochte omstandigheden van diens onderbrenging in die zone – maakt dat een dergelijke situatie als feitelijke bewaring is aan te merken.

142. Het onderzoek naar de verenigbaarheid van de toepasselijke nationale regeling, die toepasbaar is in een door de massale toestroom van migranten teweeggebrachte crisissituatie, houdt ten slotte in dat die regeling moet worden geanalyseerd rekening houdend met artikel 43, lid 3, van richtlijn 2013/32, dat ziet op de gevolgen van een specifieke situatie die verband houdt met de aankomst van grote aantallen derdelanders of staatlozen die aan de grens of in een transitzone verzoeken om internationale bescherming indienen. Aldus wordt in artikel 43, lid 3, van richtlijn 2013/32 gepreciseerd dat wanneer het door een dergelijke toestroom in de praktijk onmogelijk is om aldaar de bepalingen van lid 1 van dat artikel toe te passen, de betrokken procedures ook kunnen worden toegepast indien en zolang de derdelanders of staatlozen op normale wijze worden ondergebracht op plaatsen nabij de grens of de transitzone.

143. De lidstaten kunnen met andere woorden in de hierboven omschreven situatie de toepassing van de grensprocedure geografisch uitbreiden tot plaatsen nabij de grens of de transitzone voor zover de verzoekers er op normale wijze worden ondergebracht en zolang er verzoekers verblijven. Artikel 43, lid 3, van richtlijn 2013/32, dat uitsluitend naar lid 1 ervan verwijst, is niet bedoeld om de lidstaten toe te staan de proceduretermijn van vier weken voor de nabij de grens of de transitzone ondergebrachte en aan de grensprocedure onderworpen personen die om internationale bescherming verzoeken, te verlengen. Een andere uitlegging zou erop neerkomen dat dient te worden erkend dat de grensprocedure niet in de tijd beperkt is, wat mij nauwelijks voorstelbaar lijkt.

144. Zelfs in de veronderstelling dat Hongarije de realiteit en het terugkerend karakter van een door de massale toestroom van migranten teweeggebrachte crisissituatie die aan haar uitzonderingsregeling inzake asiel ten grondslag ligt, heeft aangetoond, is die regeling hoe dan ook niet verenigbaar met artikel 43, lid 3, van richtlijn 2013/32 doordat op grond van die regeling ook verzoeken om internationale bescherming inhoudelijk kunnen worden beoordeeld buiten de in artikel 31, lid 8, van die richtlijn genoemde gevallen en in die regeling niet is voorzien in een normale onderbrenging van verzoekers buiten de transitzone.

3.      Onderbrenging in de transitzone

145. Met de derde vraag, onder b), wenst de verwijzende rechter in essentie van het Hof te vernemen of de onderbrenging in de transitzone in soortgelijke omstandigheden als die van het onderhavige geval als „bewaring” in de zin van artikel 2, onder h), van richtlijn 2013/33, gelezen in samenhang met artikel 6 en artikel 52, lid 3, van het Handvest, dient te worden aangemerkt.

a)      Rechtskader voor de analyse

146. Vooraf dient in herinnering te worden gebracht dat de Grote kamer van het EHRM zich in zijn arrest Ilias en Ahmed tegen Hongarije(48) recentelijk heeft uitgesproken over de vraag of de onderbrenging van twee derdelanders in de Röszke-transitzone vrijheidsbeneming vormde voor de toepassing van artikel 5 EVRM („Recht op vrijheid en veiligheid”), en daarbij tot de slotsom is gekomen dat dit niet het geval was.

147. Dat arrest wordt door de Hongaarse regering in de opmerkingen die zij in het kader van de onderhavige procedure heeft ingediend, aangevoerd tot staving van haar argument dat de situatie van verzoekers in de hoofdgedingen niet valt onder het begrip „bewaring”, zoals dat voortvloeit uit artikel 2, onder h), van richtlijn 2013/33. Zij lijkt de mening te zijn toegedaan dat indien de onderbrenging van verzoekers in de hoofdgedingen in de transitzone geen vrijheidsbeneming in de zin van artikel 5 EVRM is, deze vanzelfsprekend evenmin als „bewaring” kan worden aangemerkt daar dat laatste begrip veronderstelt dat er sprake is van ontneming van hun vrijheid in de zin van artikel 6 van het Handvest.

148. Vast staat dat artikel 5 EVRM overeenkomt met artikel 6 van het Handvest en dat de in het Handvest verankerde rechten die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, krachtens artikel 52, lid 3, van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door het EVRM aan worden toegekend, hetgeen mijns inziens de basis voor het argument van Hongarije vormt. Evenwel wens ik op te merken dat, zoals het Hof meermaals in herinnering heeft gebracht, het EVRM, zolang de Unie er geen partij bij is, geen formeel in de rechtsorde van de Unie opgenomen rechtsinstrument is(49), zodat de door artikel 52, lid 3, van het Handvest nagestreefde samenhang de autonomie van het Unierecht of van het Hof van Justitie van de Europese Unie niet kan aantasten.(50)

149. Aldus blijkt dat het Hof bevoegd is om de bepalingen van het Handvest autonoom uit te leggen, waarbij enkel deze bepalingen op het vlak van het Unierecht van toepassing zijn. Het Hof kan de rechtspraak van het EHRM derhalve loslaten en de prejudiciële vragen behandelen in het licht van het Handvest, mits de uitlegging die het Hof geeft aan de erin opgenomen rechten die inhoudelijk vergelijkbaar zijn met die van het EVRM, een hoger beschermingsniveau biedt dan dat van het EVRM.(51)

150. Ik geef het Hof in overweging om die benadering te hanteren in het onderhavige geval. Meer in het bijzonder meen ik dat het Hof de vraag of de onderbrenging van verzoekers in de hoofdgedingen in de Röszke-transitzone als „bewaring” in de zin van artikel 2, onder h), van richtlijn 2013/33 moet worden aangemerkt, dient te beoordelen in het licht van enkel artikel 6 van het Handvest, luidens hetwelk – ik breng dit in herinnering – „[e]enieder [...] recht [heeft] op vrijheid en veiligheid van zijn persoon”.

151. Dienaangaande wens ik op te merken dat richtlijn 2013/33 overeenkomstig overweging 35 „de grondrechten [eerbiedigt] en [...] de beginselen in acht [neemt] die met name in het [Handvest] worden erkend”, wat betekent dat de vereisten inzake de bescherming van het uit artikel 6 van het Handvest voortvloeiende recht op vrijheid moeten worden geacht te zijn opgenomen in de omschrijving van „bewaring” in artikel 2, onder h), van richtlijn 2013/33. Derhalve dient uitsluitend aan de hand van het onderzoek van de elementen van die omschrijving te worden vastgesteld of er in casu sprake is van bewaring.

152. Volgens artikel 2, onder h), van richtlijn 2013/33 wordt als „bewaring” aangemerkt „het vasthouden van een verzoeker door een lidstaat op een bepaalde plaats, waar de betrokkene geen bewegingsvrijheid geniet”.

153. Uit een dergelijke omschrijving vloeit voort dat voor de vaststelling of een gegeven maatregel inhoudt dat asielzoekers die door die maatregel worden getroffen in bewaring worden gehouden, in de eerste plaats de vraag aan de orde is of de plaats waar zij zijn ondergebracht van dien aard is dat zij zich in een situatie bevinden waarin zij worden vastgehouden, dat wil zeggen van de buitenwereld zijn afgesneden, en binnen een „strikt afgebakende of beperkte perimeter” moeten blijven overeenkomstig de terminologie die wordt gehanteerd in aanbeveling Rec(2003)5 van het Comité van ministers van de Raad van Europa aan de lidstaten inzake bewaringsmaatregelen ten aanzien van asielzoekers, waarmee de Commissie in haar voorstel met betrekking tot richtlijn 2013/33(52) uitdrukkelijk rekening heeft gehouden.

154. Genoemde lezing valt mijns inziens eveneens te rechtvaardigen gelet op het feit dat de omschrijving van „bewaring” dient te stroken met de omschrijvingen van de in artikel 7, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 2013/33 vastgestelde beperkingen van de bewegingsvrijheid van asielzoekers. Overeenkomstig die laatste bepalingen houdt de toepassing van dergelijke beperkingen immers in dat voor die verzoekers een „gebied” of „plaats van verblijf” wordt aangewezen, bewoordingen die onmiskenbaar verwijzen naar aanzienlijk grotere delen van het nationale grondgebied dan de „bepaalde plaats” waarnaar de omschrijving van „bewaring” verwijst.

155. In de tweede plaats houdt de omschrijving van „bewaring” in dat moet worden nagegaan of de asielzoekers hun bewegingsvrijheid is ontnomen op de plaats waar zij zijn ondergebracht. Wat het interne aspect van hun bewegingsvrijheid betreft, hangt het bestaan van vrijheidsbeneming mijns inziens af van de aard en de omvang van de beperkingen die de betrokken verzoekers daadwerkelijk worden opgelegd binnen de plaats waar zij zijn ondergebracht.(53) Voor die beoordeling moet worden onderzocht wat de relevante regels zijn voor de wijze waarop zij hun rechten kunnen uitoefenen en hun verplichtingen kunnen nakomen. Wat het externe aspect van die vrijheid betreft, hangt het bestaan van vrijheidsbeneming mijns inziens af van de vraag of de asielzoekers een realistische – en niet een zuiver theoretische – mogelijkheid hadden om de plaats waar ze zijn ondergebracht uit eigen beweging te verlaten. Dat vereist volgens mij een algehele beoordeling van alle feitelijke en juridische elementen die van invloed kunnen zijn op de keuze van de betrokken asielzoekers.

156. Nu vaststaat aan de hand van welke de criteria kan worden bepaald of asielzoekers „in bewaring zijn genomen” in de zin van artikel 2, onder h), van richtlijn 2013/33, dienen deze vervolgens te worden toegepast op de situatie van verzoekers in de hoofdgedingen.

b)      Toepassing op het onderhavige geval

157. In dit stadium is een methodologische precisering op zijn plaats. Gelet op het belang dat in het kader van de onderhavige analyse moet worden toegekend aan het feit dat jegens verzoekers in de hoofdgedingen in elk van de gevoegde zaken thans een terugkeer‑ en verwijderingsbesluit is genomen, zal ik onderscheid maken tussen verzoekers’ situatie vóór de vaststelling van dat besluit en hun situatie daarna.

1)      Vraag of er sprake is van bewaring vóór de vaststelling van het terugkeer en verwijderingsbesluit

158. De eerste periode is begonnen met het naar aanleiding van de ingediende asielverzoeken vastgestelde besluit van 5 februari 2019 (dan wel 5 december 2018), waarbij de asielautoriteit de Röszke-transitzone, en met name de aan asielzoekers voorbehouden sector van die zone, heeft aangewezen als plaats waar verzoekers in de hoofdgedingen verplicht werden ondergebracht.

159. Allereerst is de vraag aan de orde of verzoekers als gevolg van dat besluit in een situatie zijn terechtgekomen waarin ze werden vastgehouden.

160. Volgens de verwijzende rechter is de Röszke-transitzone omheind met hoge hekken en prikkeldraad. Daarbinnen zijn verschillende sectoren gecreëerd. Mijns inziens moet voor de beantwoording van de vraag in het voorgaande punt gekeken worden naar de grootte van de sector van de transitzone waarbinnen die verzoekers hebben verbleven en niet naar de grootte van die zone in haar geheel. De sectoren zijn immers door hekken van elkaar gescheiden en het is slechts zelden mogelijk om zich van de ene naar de andere sector te begeven. Het lijdt weinig twijfel dat de aan asielzoekers voorbehouden sector van de Röszke-transitzone, die slechts een deel van die zone vormt, wel degelijk valt onder het begrip „bepaalde plaats”, zoals dat wordt gehanteerd in artikel 2, onder h), van richtlijn 2013/33, of onder het begrip „afgebakende of beperkte perimeter” waar mensen afgesneden van de buitenwereld leven(54), die dus in een situatie zijn gebracht waarin zij worden vastgehouden.

161. Derhalve dient te worden vastgesteld of de verzoekers in die sector hun bewegingsvrijheid was ontnomen.

162. De verwijzingsbeslissing bevat dienaangaande een aantal relevante elementen. Ten eerste verbleven verzoekers in de hoofdgedingen in een metalen container met een oppervlakte van niet meer dan 13 m2. Ten tweede konden zij zich maar in uiterst beperkte mate naar een andere sector van de transitzone begeven (twee keer per week voor ongeveer een uur). Ten derde mochten zij anders de aan asielzoekers voorbehouden sector enkel verlaten wanneer dat nodig was om procedurele handelingen die hen betroffen bij te wonen of om zich onder begeleiding van politie of gewapende bewakers te verplaatsen voor medische controles of zorg. Ten vierde mochten zij met personen van buitenaf, waaronder ook hun advocaten, slechts contact hebben na voorafgaande toestemming en in een daartoe in de transitzone voorbehouden ruimte waar zij onder politiebegeleiding naartoe werden gebracht. Ten vijfde blijkt tevens uit de verwijzingsbeslissing dat hun verplaatsingen door de aanwezigheid van politie of gewapende bewakers binnen de transitzone alsook in de onmiddellijke omgeving van de hekken voortdurend in de gaten werden gehouden.

163. Ik ben van mening dat die verschillende elementen samen blijk geven van het feit dat de bewegingsvrijheid van de asielzoekers dermate werd beperkt dat die situatie kan worden vergeleken met een nagenoeg gewoon penitentiair stelsel en dan ook de slotsom rechtvaardigt dat verzoekers in de hoofdgedingen hun bewegingsvrijheid was ontnomen zolang zij in de aan asielzoekers voorbehouden sector van de transitzone waren ondergebracht.

164. Aan die slotsom wordt in mijn ogen niet afgedaan door de elementen die de Hongaarse regering nadien in haar opmerkingen naar voren heeft gebracht. Vastgesteld zij immers dat noch het feit dat is voldaan aan materiële behoeften om in fatsoenlijke levensomstandigheden te verkeren, door bijvoorbeeld een bed, een vergrendelbare kast per persoon of magnetrons ter beschikking te stellen, noch de organisatie van recreatieve activiteiten of schoolonderricht voor de kinderen, rechtstreeks gevolgen heeft voor de bewegingsvrijheid van de asielzoekers die er zijn ondergebracht. Evenmin is het van enig belang dat er maatschappelijk werkers en psychologen ter plaatse aanwezig zijn.

165. Wat de vraag betreft of verzoekers in de hoofdgedingen een „realistische” mogelijkheid hadden om de Röszke‑transitzone uit eigen beweging te verlaten, verklaart de Hongaarse regering in haar opmerkingen ervan overtuigd te zijn dat zij die mogelijkheid hadden aangezien niets hen ervan weerhield uit eigen beweging een dergelijke zone te verlaten als zij dat wilden.

166. Het is evenwel redelijk om ervan uit te gaan dat de vraag of een vrijwillig vertrek een realistische mogelijkheid was, moet worden beoordeeld ten aanzien van de specifieke situatie van de asielzoekers. Vanuit dat oogpunt lijkt aan dit vereiste niet te zijn voldaan, aangezien een vertrek uit de transitzone noodzakelijkerwijs betekent dat wordt afgezien van de mogelijkheid om de gevraagde internationale bescherming te verkrijgen. De artikelen 27 en 28 van richtlijn 2013/32 bepalen dat ingeval het verzoek uitdrukkelijk of impliciet wordt ingetrokken of impliciet ervan wordt afgezien, de bevoegde nationale autoriteit de beslissing neemt om hetzij de behandeling van het verzoek te beëindigen hetzij het verzoek af te wijzen. Ook al had de bevoegde nationale autoriteit in het geval van vertrek van de asielzoeker theoretisch de mogelijkheid om een beslissing te nemen op basis van de elementen in haar bezit, lijkt het mij hoogstwaarschijnlijk, zo niet zeker, dat een dergelijke beslissing niet gunstig voor hem zou uitvallen. In die omstandigheden ben ik van mening dat geen enkele asielzoeker in een positie verkeert om de transitzone uit eigen beweging te verlaten.

167. Vanuit een pragmatische en realistische benadering van de mogelijkheid om vrijwillig uit de transitzone te vertrekken is de vraag aan de orde of een migrant bij het verlaten van die zone bewegingsvrijheid heeft. Is het denkbaar dat een migrant die de inrichting van de transitzone verlaat en op zichzelf is aangewezen, in een positie verkeert om zich vrij te verplaatsen? Het antwoord is stellig ontkennend.

168. Uit de opmerkingen van de Hongaarse regering volgt dat de betrokkene, doordat hij niet over een inreis‑ of verblijfsvergunning voor Hongaars grondgebied beschikt, dat land niet verder zal kunnen inreizen. Dienaangaande moet worden benadrukt dat de Hongaarse politie overeenkomstig § 5, lid 1b, van de wet inzake de staatsgrenzen tijdens een door de massale toestroom van migranten teweeggebrachte crisissituatie op het gehele nationale grondgebied vreemdelingen die er illegaal verblijven kan aanhouden en hen kan begeleiden tot aan de dichtstbijzijnde grensafsluiting tenzij zij van een strafbaar feit worden verdacht. De betrokken migrant heeft geen andere keuze dan naar Servië te gaan, dat wil zeggen terug te keren naar waar hij vandaan kwam, in omstandigheden die wat betreft zijn toegang tot het Servische grondgebied, de vraag of hij er niet als illegaal zal worden aangemerkt en de ontvangst door de vreemdelingenautoriteiten ter plaatse die hem eventueel te wachten staat, op zijn minst onzeker zijn te noemen. In een dergelijk geval beschikt hij met name over twee mogelijkheden. Ten eerste kan hij de Servisch-Hongaarse grens overschrijden via een grensdoorlaatpost en gedurende de vastgestelde openingstijden, zoals wordt opgelegd door artikel 5, lid 1, van de Schengengrenscode(55), wat zonder de minste twijfel tot gevolg zal hebben dat de toelating (dan wel wedertoelating) door de bevoegde Servische autoriteiten wordt geweigerd daar de Republiek Servië geen migranten uit de Hongaarse transitzones wil opnemen op grond dat die migranten voor de uitlegging van artikel 3, lid 1, van de overnameovereenkomst geacht worden legaal het Hongaarse grondgebied te zijn binnengekomen. Ten tweede kan hij die grens overschrijden zonder artikel 5, lid 1, van de Schengengrenscode na te leven, waardoor hij wegens zijn illegale verblijf in Servië, gelet op de goed gedocumenteerde repressieve aanpak van de Republiek Servië ten aanzien van illegale grensoverschrijdingen(56), waarschijnlijk aan strafrechtelijke sancties zal worden blootgesteld. Is er een reële kans dat die migrant vrijwillig de transitzone zal verlaten en naar Servië terugkeren? Dat is uiterst twijfelachtig.(57)

169. Gelet op het feit dat de vraag of verzoekers in de hoofdgedingen vrij zijn de Röszke-transitzone te verlaten teneinde zich naar het gastland of een ander land te begeven, mijns inziens ontkennend dient te worden beantwoord, meen ik dat kan worden aangenomen dat de bewegingsvrijheid hun daadwerkelijk was ontnomen tijdens hun verblijf in die zone vóór de vaststelling van het terugkeer‑ en verwijderingsbesluit.

170. Derhalve geef ik het Hof in overweging tot de slotsom te komen dat gedurende de periode van 5 februari 2019 (dan wel 5 december 2018) tot en met 25 april 2019 (dan wel 12 februari 2019), die verzoekers in „bewaring” waren genomen in de zin van artikel 2, onder h), van richtlijn 2013/33.

2)      Vraag of er sprake is van bewaring na de vaststelling van het terugkeer en verwijderingsbesluit

171. De tweede periode, die is aangevangen met de vaststelling van het terugkeer‑ en verwijderingsbesluit en nog steeds voortduurt, bestaat zelf uit twee afzonderlijke tijdvakken. Verzoekers in de hoofdgedingen zijn na dat besluit en vóór 17 mei 2019 (zaak C‑924/19) dan wel 27 maart 2019 (zaak C‑925/19), telkens de datum waarop de bevoegde nationale autoriteit verzoekers in de hoofdgedingen heeft bevolen in de vreemdelingensector van die zone te verblijven, immers nog steeds ondergebracht in de aan asielzoekers voorbehouden sector van de Röszke-transitzone. Die aaneenschakeling heeft geen gevolgen voor het antwoord op de betrokken prejudiciële vraag.

172. Om dezelfde redenen als die welke reeds zijn uiteengezet met betrekking tot de aan asielzoekers voorbehouden sector dient de vreemdelingensector als een plaats van bewaring in de zin van artikel 2, onder h), van richtlijn 2013/33 te worden aangemerkt.

173. Wat de vraag betreft of verzoekers in de hoofdgedingen binnen de plaats waar zij zijn ondergebracht hun bewegingsvrijheid is ontnomen, lijkt het mij duidelijk, gelet op de toelichting ter terechtzitting van alle betrokken partijen, dat indien zij binnen de aan asielzoekers voorbehouden sector niet over een dergelijke vrijheid beschikten, hun die vrijheid eveneens is ontnomen binnen de vreemdelingensector, daar in die sector soortgelijke beperkingen gelden. Dienaangaande merk ik op dat de Hongaarse regering heeft verklaard dat er – naast de in punt 162 van de onderhavige conclusie genoemde elementen – een videobewakingssysteem is dat de gehele vreemdelingensector bestrijkt, met uitzondering van een deel van de gemeenschappelijke ruimten, de sanitaire voorzieningen en de binnenkant van de metalen containers die als woning worden gebruikt.

174. Wat de vraag betreft of verzoekers in de hoofdgedingen een realistische mogelijkheid hebben om de Röszke‑transitzone uit eigen beweging te verlaten, lijdt het mijns inziens nauwelijks twijfel dat het antwoord ontkennend dient te zijn. In dit stadium van de analyse is de omstandigheid dat jegens verzoekers in de hoofdgedingen op 25 april 2019 (dan wel 12 februari 2019) een terugkeer‑ en verwijderingsbesluit is vastgesteld, immers van doorslaggevend belang.

175. Het doet niet ter zake dat het land van bestemming waarnaar verzoekers in de hoofdgedingen worden verwijderd, oorspronkelijk Servië, is gewijzigd bij het door de bevoegde nationale autoriteit op 3 juni 2019 (of op 17 april 2019) vastgestelde besluit, volgens hetwelk zij dienen te worden verwijderd naar hun land van herkomst, Afghanistan of Iran. Van belang in het onderhavige geval is louter het feit dat jegens hen een terugkeer‑ en verwijderingsbesluit is vastgesteld.

176. Aangezien een dergelijk besluit een juridische terugkeerverplichting voor de betrokken derdelanders in het leven roept(58), kan namelijk niet worden aangenomen dat die verzoekers uit eigen beweging uit de Röszke-transitzone zullen vertrekken. Nauwkeuriger gesteld kunnen die verzoekers een dergelijke transitzone slechts op een legale manier verlaten indien de Hongaarse autoriteiten alle voor hun verwijdering nodige procedurele handelingen verrichten, zoals bepaald in artikel 8, lid 1, van richtlijn 2008/115.

177. Het betoog van de Hongaarse regering lijkt mij niet erg duidelijk, doordat zij zowel verwijst naar het feit dat de betrokken derdelanders, jegens wie een besluit tot terugkeer naar Servië is uitgevaardigd, „vrijwillig de transitzone hadden kunnen verlaten” maar „de keuze hebben gemaakt om aldaar te blijven”, als naar de omstandigheid dat de betrokkenen „niet hebben voldaan aan de verplichting om de transitzone te verlaten die hen bij het oorspronkelijke door de bevoegde autoriteit vastgestelde terugkeerbesluit was opgelegd”. Dienaangaande wens ik op te merken dat in de verwijzingsbeslissing duidelijk wordt uiteengezet dat jegens verzoekers in de hoofdgedingen een besluit tot terugkeer en tot verwijdering naar Servië was uitgevaardigd, in die zin dat een fysieke overbrenging van die verzoekers moest plaatsvinden onder begeleiding, wat kenmerkend is voor een gedwongen terugkeer. De bevoegde nationale autoriteit heeft vervolgens, nadat de Republiek Servië hen niet opnieuw had toegelaten, gelet op de nationaliteit van verzoekers in de hoofdgedingen ten aanzien van Afghanistan en Iran dezelfde oplossing gekozen. Het gaat dus geenszins om het geval van een terugkeerbesluit dat gepaard gaat met een termijn voor vrijwillig vertrek in de zin van artikel 7 van richtlijn 2008/115. In werkelijkheid gaat de door de bevoegde nationale autoriteit bevolen verwijdering lijnrecht in tegen elke gedachte van vrijwillig vertrek door verzoekers in de hoofdgedingen.

178. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof derhalve in overweging tot de slotsom te komen dat die verzoekers sinds 25 april 2019 dan wel 12 februari 2019 in „bewaring” worden gehouden in de zin van artikel 2, onder h), van richtlijn 2013/33.

179. Een dergelijke uitlegging van die bepaling, die overeenkomstig overweging 35 van richtlijn 2013/33 wordt geacht de vereisten van artikel 6 van het Handvest in acht te nemen, biedt een hoger beschermingsniveau dan dat van het EVRM in het kader van de uitlegging van artikel 5 van dat verdrag en strookt dan ook met hetgeen is bepaald in de laatste zin van artikel 52, lid 3, van het Handvest.

4.      Rechtmatigheid van de vreemdelingenbewaring

180. Uit voorgaande overwegingen vloeit voort dat verzoekers in de hoofdgedingen, die moeten worden aangemerkt als personen die om internationale bescherming verzoeken en binnen de werkingssfeer van richtlijn 2013/32 vallen, tijdens hun verblijf in de Röszke-transitzone in vreemdelingenbewaring worden gehouden. In het kader van de derde vraag, onder d), wenst de verwijzende rechter in essentie van het Hof te vernemen of die bewaring rechtmatig is, waarbij eraan wordt herinnerd dat personen die om internationale bescherming verzoeken, overeenkomstig artikel 26 van richtlijn 2013/32 en artikel 8 van richtlijn 2013/33 onder bepaalde voorwaarden in bewaring kunnen worden gehouden.

181. De vaststelling dat verzoekers in de hoofdgedingen feitelijk in bewaring worden gehouden, houdt per definitie in dat de in de artikelen 8 tot en met 11 van richtlijn 2013/33 opgenomen specifieke juridische regeling inzake die maatregel niet is nageleefd. Zoals de verwijzende rechter benadrukt, ontbreekt in casu de essentiële eerste stap bestaande in een naar behoren vastgesteld bevel tot bewaring, zoals vereist in artikel 9, lid 2, van richtlijn 2013/33. Dienaangaande is het mijns inziens op zijn zachtst gezegd vergezocht om een handeling bestaande, in casu, in het aanwijzen van de sector voor personen die om internationale bescherming verzoeken, als verblijfplaats van verzoekers in de hoofdgedingen dan wel bestaande in het opleggen van de verplichting aan die verzoekers om in de vreemdelingensector van de transitzone te verblijven, te beschouwen als een maatregel die gelijkwaardig is aan een uitdrukkelijk bevel tot bewaring, terwijl de Hongaarse regering juist steeds heeft betwist dat de betrokkenen überhaupt op de een of andere manier in bewaring werden gehouden.(59)

182. Derhalve is geenszins aangevoerd, laat staan aangetoond, dat i) vooraf een individueel onderzoek is uitgevoerd naar mogelijke alternatieve oplossingen, ii) een bevel tot bewaring is vastgesteld waarin de in artikel 8 van richtlijn 2013/33 opgenomen feitelijke en juridische gronden worden vermeld waarop het is gebaseerd, en iii) verzoekers in een taal die zij begrijpen of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij deze begrijpen, ten eerste, daadwerkelijk op de hoogte zijn gebracht van de redenen voor de bewaring en van de in het nationale recht vastgestelde procedures om het bevel tot bewaring aan te vechten, alsook van de mogelijkheid om gratis rechtsbijstand en vertegenwoordiging aan te vragen en, ten tweede, daadwerkelijk informatie hebben gekregen over de regels die in de accommodatie van toepassing zijn en waarin hun rechten en verplichtingen worden uiteengezet.

183. Als onrechtmatigheidsgrond noemt de verwijzende rechter het feit dat de duur van de bewaring, die geen einddatum heeft, onbepaald is. Dienaangaande wordt die visie mijns inziens weergesproken door de eenduidige formulering van artikel 9 van richtlijn 2013/33, aangezien daarin enkel wordt gepreciseerd dat de termijn „zo kort mogelijk” moet zijn zonder dat een maximumduur wordt genoemd.

184. De verwijzende rechter wenst tevens van het Hof te vernemen, in het kader van de derde vraag, onder c), of artikel 8 van die richtlijn zich ertegen verzet dat asielzoekers in bewaring worden geplaatst enkel omdat zij door gebrek aan materiële middelen niet in hun behoeften kunnen voorzien. De vraag rijst of die kwestie wel relevant is, aangezien daarbij wordt uitgegaan van een regelmatige bewaring terwijl geen enkel formeel bevel daartoe op basis van de artikelen 8 en 9 van richtlijn 2013/33 is uitgevaardigd en de hoofdgedingen geen betrekking hebben op een beroep tot nietigverklaring van een handeling die de feitelijke en juridische gronden voor de bewaring van verzoekers in de hoofdgedingen bevat. Enkel in een dergelijk geval is het relevant om in het licht van de bewoordingen van artikel 8 van die richtlijn de geldigheid van de betrokken rechtvaardigingsgrond te beoordelen.

185. Indien deze specifieke vraag ontvankelijk zou worden verklaard door het Hof, dient zij bevestigend te worden beantwoord, aangezien een dergelijke bewaringsgrond niet is opgenomen in artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33, dat een uitputtende opsomming bevat van de verschillende gronden die bewaring kunnen rechtvaardigen.

186. In die omstandigheden dient mijns inziens tot de slotsom te worden gekomen dat de artikelen 26 en 43 van richtlijn 2013/32 alsook de artikelen 8 en 9 van richtlijn 2013/33 zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan de bevoegde nationale autoriteit, buiten de gevallen van artikel 31, lid 8, van richtlijn 2013/32, aan de grens of in een transitzone een beslissing over de niet-ontvankelijkheid of de inhoud van een verzoek om internationale bescherming kan nemen na het verstrijken van een termijn van vier weken en zonder dat de verzoekers het recht wordt toegekend het nationale grondgebied binnen te komen, hetgeen in combinatie met de omstandigheden van hun onderbrenging in de transitzone, waaruit duidelijk blijkt dat zij er worden vastgehouden, en met het feit dat zij die zone niet uit eigen beweging kunnen verlaten, kenmerkend is voor een situatie van feitelijke bewaring. Die situatie moet als onrechtmatig worden aangemerkt daar zij niet voortvloeit uit een bevel tot bewaring waarin de feitelijke en juridische gronden zijn vermeld waarop het is gebaseerd, waaraan een individueel onderzoek naar mogelijke alternatieve oplossingen is voorafgegaan, en waarbij verzoekers in een taal die zij begrijpen of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij deze begrijpen, ten eerste, op de hoogte zijn gebracht van de redenen voor de bewaring en van de in het nationale recht vastgestelde procedures om het bevel tot bewaring aan te vechten, alsook van de mogelijkheid om gratis rechtsbijstand en vertegenwoordiging aan te vragen en, ten tweede, informatie hebben gekregen over de regels die in de accommodatie van toepassing zijn en waarin hun rechten en verplichtingen worden uiteengezet.

5.      Voorlopige maatregelen

187. Vooraf dient in herinnering te worden gebracht dat verzoekers in de hoofdgedingen bij de verwijzende rechter beroep wegens nalaten hebben ingesteld strekkende tot vaststelling van het feit dat de bevoegde nationale autoriteit, door voor hen geen verblijfplaats buiten de Röszke-transitzone aan te wijzen, haar verplichtingen niet is nagekomen. Volgens de verwijzende rechter zijn volgens het Hongaarse recht de nationale rechterlijke instanties in het kader van die administratieve geschillenprocedure niet bevoegd om bij wijze van voorlopige maatregel een dergelijke plaats vast te stellen.

188. Met zijn derde vraag, onder e), wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 47 van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat, wanneer de nationale rechter wordt geconfronteerd met een kennelijk onrechtmatige bewaring, hij de mogelijkheid moet hebben om dergelijke voorlopige maatregelen vast te stellen teneinde de bevoegde nationale autoriteit te verplichten om voor de betrokken asielzoekers, in afwachting van de voltooiing van de administratieve geschillenprocedure, een opvangplaats buiten de transitzone aan te wijzen die geen plaats van bewaring is in de zin van artikel 2, onder h), van richtlijn 2013/33.

189. Opgemerkt zij dat het Hof in het arrest Factortame e.a.(60) heeft vastgesteld dat het vereiste de volle werking van het Unierecht te verzekeren noodzakelijkerwijs inhoudt dat de rechter bij wie een door het Unierecht beheerst geding aanhangig is, voorlopige maatregelen moet kunnen gelasten ter verzekering van de volle werking van de uitspraak die moet worden gedaan over het bestaan van de rechten die krachtens het Unierecht worden ingeroepen. Nadien heeft het Hof gepreciseerd dat een absoluut verbod om voorlopige maatregelen te gelasten, ongeacht de concrete omstandigheden, strijdig is met het aan het Unierecht ontleende recht op volledige en effectieve rechterlijke bescherming van justitiabelen(61) – dat thans is verankerd in artikel 47 van het Handvest en dat de lidstaten krachtens artikel 19, lid 1, tweede volzin, VEU dienen te waarborgen –, welke bescherming met name inhoudt dat die rechten voorlopig kunnen worden beschermd mocht dat nodig zijn om de volle werking van de definitieve uitspraak te verzekeren.(62)

190. Aldus blijkt dat de erkenning van de bevoegdheid van een nationale rechter om voorlopige maatregelen te gelasten, die hij volgens de nationale regeling niet heeft, samenhangt met de noodzaak om een recht dat aan het Unirecht is ontleend en waarvan de schending bij die rechter wordt aangevoerd, te beschermen. In het onderhavige geval geeft de verwijzende rechter evenwel niet uitdrukkelijk aan welk recht van verzoekers in de hoofdgedingen is geschonden waardoor zijn tussenkomst vóór de beslissing ten gronde op het beroep wegens nalaten, teneinde de werking van die beslissing te waarborgen, gerechtvaardigd zou zijn.

191. Zelf ben ik van mening dat het betrokken recht zou kunnen voortvloeien uit artikel 9 van richtlijn 2013/33. In deze bepaling, die de lidstaten verplicht te voorzien in toetsing door de rechter, ambtshalve of op verzoek van de verzoeker, van de bewaring van een persoon die om internationale bescherming verzoekt, wordt in lid 3, tweede alinea, bepaald welk dwingend gevolg moet worden verbonden aan de vaststelling door de rechter dat een dergelijke bewaring onrechtmatig is, te weten de onmiddellijke vrijlating van de betrokken verzoeker. De tegenhanger van die verplichting die op de lidstaten rust, is per definitie een recht, met dezelfde inhoud, ten gunste van die verzoeker. Dienaangaande wens ik erop te wijzen dat voornoemde bepaling niet voorziet in het gelasten van begeleidende maatregelen bij de vrijlating, meer bepaald in verband met de vaststelling van een verblijfplaats voor de betrokkene.

192. Uit artikel 7 van richtlijn 2013/33 volgt dat personen die om internationale bescherming verzoeken zich vrij kunnen bewegen op het grondgebied van de ontvangende lidstaat of binnen een hun daartoe door die lidstaat aangewezen gebied, waarbij die lidstaat in de in de leden 2 en 3 van die bepaling omschreven omstandigheden een besluit kan nemen over de plaats van verblijf van die verzoekers. Uit de inhoud van die bepaling blijkt mijns inziens geen recht van de asielzoeker om zijn verblijfplaats te laten vaststellen, waarvan de schending bij de verwijzende rechter zou kunnen worden aangevoerd en welk recht zou kunnen leiden tot het gelasten van voorlopige maatregelen teneinde de werking van de toekomstige rechterlijke beslissing te waarborgen.

193. Wat het recht op onmiddellijke vrijlating betreft, rijst dus de vraag of de nationale rechter voorlopige maatregelen moet kunnen gelasten teneinde de volle werking van de definitieve beslissing over de onrechtmatigheid van de bewaring van verzoekers in de hoofdgedingen te waarborgen.(63)

194. Voor het antwoord op die vraag dient te worden achterhaald, zoals de rechtspraak vereist(64), of uit de opzet van de betrokken nationale rechtsorde blijkt dat er geen rechtsmiddel beschikbaar is waarmee, al was het maar incidenteel, de eerbiediging van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen kan worden verzekerd.

195. Dienaangaande wens ik op te merken dat zowel verzoekers in de hoofdgedingen als de Hongaarse regering ter terechtzitting hebben bevestigd dat er in de Hongaarse rechtsorde een rechtsmiddel bestaat, de zogeheten „onmiddellijke rechterlijke bescherming”. Het betreft een buitengewoon rechtsmiddel dat is opgenomen in het wetboek bestuursrechtelijke geschillenbeslechting en op grond waarvan volgens de Hongaarse regering personen die om internationale bescherming verzoeken, bij de verwijzende rechter of een andere nationale rechter een geding aanhangig kunnen maken om de „onmiddellijke en voorlopige” opschorting te verkrijgen van het besluit waarbij de Röszke-transitzone als verplichte opvangplaats voor hen is aangewezen. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of met dit rechtsmiddel kan worden verzekerd dat het recht van verzoekers in de hoofdgedingen om in geval van onrechtmatige bewaring hun onmiddellijke vrijlating te verkrijgen, wordt geëerbiedigd. In dat kader dient hij rekening te houden met de voorwaarden voor het verlenen van een dergelijke onmiddellijke rechterlijke bescherming, met name de door verzoekers in de hoofdgedingen ter terechtzitting benadrukte omstandigheid dat die bescherming enkel kan worden verleend als er „onmiddellijk gevaar” dreigt.

196. In het licht van die overwegingen geef ik het Hof in overweging te antwoorden dat wanneer het nationale recht niet voorziet in een rechtsmiddel dat ertoe strekt de eerbiediging te verzekeren van het recht van personen die om internationale bescherming verzoeken om onmiddellijk te worden vrijgelaten wanneer hun bewaring door de rechter onrechtmatig wordt verklaard, artikel 47 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 19, lid 1, tweede volzin, VEU, aldus moet worden uitgelegd dat een nationale rechter voorlopige maatregelen moet kunnen gelasten waarmee de bevoegde nationale autoriteit wordt verplicht de betrokkenen vrij te laten. Daarentegen vloeit uit het Unierecht voor personen die om internationale bescherming verzoeken geen recht voort dat hun opvangplaats eventueel buiten de plaats van de onrechtmatige bewaring wordt vastgesteld en kunnen in dat verband dergelijke maatregelen dus niet worden gelast.

V.      Conclusie

197. In het licht van de voorgaande overwegingen geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság als volgt te beantwoorden:

„1)      Artikel 13 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dient aldus te worden uitgelegd dat de lidstaten moeten voorzien in een rechtsmiddel tegen de handeling waarbij het in een terugkeerbesluit aangewezen land van bestemming is gewijzigd, dat in elk geval bij een rechterlijke instantie kan worden aangewend wanneer de administratieve autoriteit of instantie die bevoegd is om kennis te nemen van dat rechtsmiddel niet onpartijdig is samengesteld of geen waarborgen voor haar onafhankelijkheid biedt. Het staat aan de verwijzende rechter die in het kader van zijn bevoegdheid ermee belast is de bepalingen van het Unierecht toe te passen en daarbij zorg te dragen voor de volle werking ervan, om bij het onderzoek van het door verzoekers in de hoofdgedingen aangewende rechtsmiddel na te gaan of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling kan worden uitgelegd in overeenstemming met die vereisten van het Unierecht, dan wel elke met de uitkomst van richtlijn 2008/115 strijdige bepaling van die nationale wettelijke regeling buiten toepassing te laten.

2)      Artikel 33 van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming dient aldus te worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk kan worden verklaard omdat de verzoeker het grondgebied van de betrokken lidstaat is binnengekomen via een staat waar hij niet aan vervolging of een risico op ernstige schade is blootgesteld, of waar een toereikend beschermingsniveau wordt gewaarborgd.

3)      Artikel 38, lid 4, en artikel 6 van richtlijn 2013/32 dienen aldus te worden uitgelegd dat in een situatie waarin het verzoek om internationale bescherming is afgewezen op basis van de aan een ,veilig doorreisland’ ontleende niet-ontvankelijkheidsgrond en dat land weigert de verzoekers tot zijn grondgebied toe te laten, de bevoegde nationale autoriteit ertoe verplicht is, los van de onwettigheid van die grond en de daaraan verbonden gevolgen, om de procedure voor de behandeling van het asielverzoek ambtshalve te hervatten en in dat kader de mogelijkheid heeft een van de in artikel 33, lid 2, van richtlijn 2013/32 opgenomen niet-ontvankelijkheidsgronden toe te passen. Wat de gronden ,eerste land van asiel’ en ,veilig derde land’ betreft, in respectievelijk artikel 33, lid 2, onder b), en artikel 33, lid 2, onder c), van richtlijn 2013/32, is het vereiste dat de betrokkene daadwerkelijk opnieuw wordt toegelaten een van de cumulatieve voorwaarden voor de vaststelling van een op de eerste grond gebaseerd besluit, terwijl bij een op de tweede grond gebaseerd besluit pas op het tijdstip van de tenuitvoerlegging ervan dient te worden nagegaan of de betrokkene wordt toegelaten of opnieuw wordt toegelaten.

4)      De artikelen 26 en 43 van richtlijn 2013/32 en de artikelen 8 en 9 van richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming dienen aldus te worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan de bevoegde nationale autoriteit, buiten de gevallen van artikel 31, lid 8, van richtlijn 2013/32, aan de grens of in een transitzone een beslissing over de niet-ontvankelijkheid of de inhoud van een verzoek om internationale bescherming kan nemen na het verstrijken van een termijn van vier weken en zonder dat de verzoekers het recht wordt toegekend het nationale grondgebied binnen te komen, hetgeen in combinatie met de omstandigheden van hun onderbrenging in de transitzone, waaruit duidelijk blijkt dat zij er worden vastgehouden, en met het feit dat zij die zone niet uit eigen beweging kunnen verlaten, kenmerkend is voor een situatie van feitelijke bewaring. Die bewaring moet als onrechtmatig worden aangemerkt daar zij niet voortvloeit uit een bevel tot bewaring waarin de feitelijke en juridische gronden zijn vermeld waarop het is gebaseerd, waaraan een individueel onderzoek naar mogelijke alternatieve oplossingen is voorafgegaan en waarbij verzoekers in een taal die zij begrijpen of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij deze begrijpen, ten eerste, op de hoogte zijn gebracht van de redenen voor de bewaring en van de in het nationale recht vastgestelde procedures om het bevel tot bewaring aan te vechten, alsook van de mogelijkheid om gratis rechtsbijstand en vertegenwoordiging aan te vragen en, ten tweede, informatie hebben gekregen over de regels die in de accommodatie van toepassing zijn en waarin hun rechten en verplichtingen worden uiteengezet.

5)      Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten, gelezen in samenhang met artikel 19, lid 1, tweede volzin, VEU, dient aldus te worden uitgelegd dat, wanneer naar aanleiding van een toetsing door de rechter wordt vastgesteld dat de bewaring van personen die om internationale bescherming verzoeken onrechtmatig is en het nationale recht niet voorziet in een rechtsmiddel dat ertoe strekt de eerbiediging te verzekeren van hun recht op onmiddellijke vrijlating, welk recht voortvloeit uit artikel 9, lid 3, tweede alinea, van richtlijn 2013/33, een nationale rechter voorlopige maatregelen moet kunnen gelasten waarmee de bevoegde nationale autoriteit wordt verplicht de betrokkenen vrij te laten. Daarentegen vloeit uit het Unierecht voor personen die om internationale bescherming verzoeken geen recht voort dat hun opvangplaats eventueel buiten de plaats van de onrechtmatige bewaring wordt vastgesteld en kunnen in dat verband dergelijke maatregelen dus niet worden gelast.”


1      Oorspronkelijke taal: Frans.


2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60, met rectificatie in PB 2015, L 29, blz. 18).


3      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96, met rectificatie in PB 2016, L 213, blz. 21).


4      EHRM, 21 december 2019, CE:ECHR:2019:1121JUD004728715.


5      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31).


6      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).


7      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).


8      EHRM, 21 november 2019, ECHR:2019:1121JUD004728715.


9      Beschikking van 17 december 2019, Di Girolamo (C‑618/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:1090, punt 25), en arrest van 27 februari 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, punt 29).


10      Opgemerkt zij dat de prejudiciële vragen van de rechter tot het Hof zijn gericht naar aanleiding van onder meer het onderzoek van een beroep tot nietigverklaring waarin het nationale recht niet voorziet. Die vaststelling kan mijns inziens geen afbreuk doen aan de ontvankelijkheid van die vragen, aangezien de verwijzende rechter met de eerste vraag precies wenst te vernemen of de betrokken nationale wettelijke regeling voldoet aan de vereisten van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte als gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest en door artikel 13 van richtlijn 2008/115, wat inhoudt dat het Hof op die vraag moet antwoorden in het kader van de beoordeling ten gronde van de eerste vraag (zie in die zin arrest van 17 januari 2019, KPMG Baltics, C‑639/17, EU:C:2019:31, punt 11 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


11      Verzoekers roepen tevens een argument ontleend aan de niet-terugname door de Republiek Servië en de gevolgen van een dergelijk standpunt in.


12      Arrest van 19 september 2019, Lovasné Tóth (C‑34/18, EU:C:2019:764, punt 40). Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk hypothetisch van aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 20 september 2018, OTP Bank en OTP Faktoring (C‑51/17, EU:C:2018:750, punt 37).


13      Ik wens aan te geven dat enkel over de relevantie van de derde vraag, onder c), twijfels kunnen rijzen, die in het kader van het onderzoek van de in de derde categorie samengebrachte vragen worden besproken.


14      Die formulering, en meer bepaald het gebruik van het woord „tenuitvoerlegging”, zou de indruk kunnen wekken dat het betrokken wijzigingsbesluit een procedurele maatregel en geen inhoudelijke maatregel betreft.


15      Het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 1 september 2005 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven [COM(2005) 391 definitief] voorzag uitsluitend in een beroep bij de rechter.


16      Indien de wetgever de bedoeling zou hebben gehad om enkel de situatie van het derde aangehaalde beroepsorgaan uit te lichten, zou hij bovendien vóór de vermelding van dat orgaan een komma hebben toegevoegd als volgt: „devant une autorité judiciaire ou administrative compétente, ou une instance compétente composée de membres impartiaux et jouissant de garanties d’indépendance”.


17      Arrest van 17 juli 1997, Ferriere Nord/Commissie (C‑219/95 P, EU:C:1997:375, punt 15).


18      Arrest van 13 september 2017, Khir Amayry (C‑60/16, EU:C:2017:675, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


19      Punt 2 van richtsnoer 5 luidt dat het rechtsmiddel de nodige procedurele waarborgen moet bieden en bepaalde kenmerken moet vertonen, met name dat de termijn waarbinnen het rechtsmiddel dient te worden aangewend niet onredelijk kort mag zijn, terwijl die termijn in casu slechts 24 uur bedraagt.


20      Zie in die zin arrest van 19 juni 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, punt 60).


21      Zie arresten van 5 juni 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punt 38), en 19 juni 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, punt 48).


22      Zie in die zin arrest van 19 juni 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, punt 52).


23      Zie naar analogie arrest van 13 december 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punten 39 en 40).


24      Zie in die zin arrest 18 december 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, punt 51).


25      EHRM, 13 december 2012, CE:ECHR:2012:1213JUD002268907, § 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft daarbij opgemerkt dat de verzoeker een rechtsmiddel heeft kunnen aanwenden bij een administratief gerecht „dat voldoet aan de onafhankelijkheids-, onpartijdigheids‑ en bevoegdheidsvereisten om de aan artikel 8 ontleende grieven te onderzoeken” (§ 92).


26      Arrest van 29 juli 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, punt 56).


27      In aanbeveling (EU) 2017/2338 van de Commissie van 16 november 2017 tot vaststelling van een gemeenschappelijk „terugkeerhandboek” voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van terugkeergerelateerde taken (PB 2017, L 339, blz. 83), is het volgende opgenomen: „Aard van de beroepsinstantie: overeenkomstig de artikelen 6 en 13 EVRM en artikel 47 van het [Handvest] moet de beroepsinstantie in wezen een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie zijn. Artikel 13, lid 1, van de terugkeerrichtlijn is sterk geïnspireerd op richtsnoer 5.1 van de Raad van Europa en moet worden geïnterpreteerd in overeenstemming met de desbetreffende jurisprudentie van het [EHRM]. Overeenkomstig deze jurisprudentie kan de beroepsinstantie ook een administratieve instantie zijn, mits deze instantie bestaat uit leden die onpartijdig zijn en van wie de onafhankelijkheid is gewaarborgd en mits nationale bepalingen voorzien in de mogelijkheid om het besluit door een rechterlijke instantie te laten toetsen, overeenkomstig de in artikel 47 van het [Handvest] vastgelegde normen inzake het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.”


28      Zie arrest van 19 juni 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465).


29      Zie arresten van 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Schorsende werking van het hoger beroep) (C‑175/17, EU:C:2018:776), en Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Schorsende werking van het hoger beroep) (C‑180/17, EU:C:2018:775).


30      Ofschoon in het arrest van 19 juni 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, punt 58), wordt verwezen naar een recht op een doeltreffende voorziening in rechte „bij ten minste één rechterlijke instantie”, waaruit kan worden afgeleid dat het rechtsmiddel door een niet-rechterlijke instantie kan worden behandeld maar uitsluitend op voorwaarde van toezicht door een rechter, wijst het Hof in de arresten van 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Schorsende werking van het hoger beroep) (C‑175/17, EU:C:2018:776, punt 37), en Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Schorsende werking van het hoger beroep) (C‑180/17, EU:C:2018:775, punt 33), erop dat effectieve rechterlijke bescherming „beperkt is tot één enkele rechtsgang” zonder verdere preciseringen.


31      Het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 2 september 2018 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven [COM(2018) 634 final], dat nog steeds in behandeling is, bepaalt in artikel 16 betreffende rechtsmiddelen dat aan de betrokken onderdaan van een derde land een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar wordt toegekend, dat hij bij een bevoegde rechterlijke autoriteit kan aanwenden tegen de besluiten in het kader van terugkeer, waarbij die onderdaan op één enkel niveau van rechtspraak in beroep kan gaan tegen het terugkeerbesluit, wanneer dat besluit is gebaseerd op een besluit tot weigering van een verzoek om internationale bescherming waartegen al daadwerkelijk een rechtsmiddel is aangewend overeenkomstig de regel van afgeleid recht waaronder dat verzoek valt. In dat voorstel wordt een bevoegde administratieve autoriteit of een onpartijdig samengestelde bevoegde instantie waarvan de onafhankelijkheid is gewaarborgd, dus niet langer vermeld als beroepsorgaan.


32      Arrest LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2020:218) en conclusie in die zaak (EU:C:2019:1056).


33      Voor zover het betoog van de Hongaarse regering aldus kan worden begrepen dat zij stelt dat de onder de tweede categorie samengebrachte prejudiciële vragen wegens een gebrek aan relevantie niet-ontvankelijk zijn, dient eraan te worden herinnerd dat bij de verwijzende rechter beroep is ingesteld tot vaststelling van het feit dat de bevoegde nationale autoriteit geen verblijfplaats voor verzoekers in de hoofdgedingen heeft vastgesteld en dat voor de beslechting van dat geding vooraf moet worden vastgesteld wat de rechtspositie van die verzoekers is, hetgeen het voorwerp van die prejudiciële vragen is.


34      Bodart, S., „Article 18. Droit d’asile”, in Picod, F., en Van Drooghenbroeck, S. (eds.), Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Commentaire article par article, Bruylant, 2020, blz. 499.


35      Dienaangaande wens ik op te merken dat de door verzoekers in de hoofdgedingen ingestelde beroepen tegen de besluiten tot afwijzing van hun asielverzoeken blijkens de verwijzingsbeslissing door de Fövárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság zijn verworpen op basis van de vaststelling dat de grond „veilig doorreisland” niet onverenigbaar was met richtlijn 2013/32 daar deze kon worden geacht te vallen onder de niet-ontvankelijkheidsgrond van „veilig derde land”.


36      Zie voorstel voor een richtlijn van de Raad van 20 september 2000 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus [COM(2000) 578 def.] (PB 2001, C 62 E, blz. 231), toelichting op artikel 22, die luidt: „Hoewel in dit voorstel niet wordt opgelegd dat de uitdrukkelijke garantie moet bestaan dat de individuele asielzoeker (opnieuw) zal worden toegelaten tot het derde land, moet er bij elk onderzoek naar de toepassing van het begrip veilig derde land rekening mee worden gehouden hoe de autoriteiten van het derde land op de komst van de asielzoeker zullen reageren. Ook dit moet door iedere lidstaat afzonderlijk worden beoordeeld op grond van alle relevante bewijsmiddelen, met name de ervaring die in het verleden is opgedaan, informatie van de [Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties (UNHCR)] en andere lidstaten en het bestaan van overnameovereenkomsten” (cursivering van mij). Zie in dat verband ook UNHCR, Legal considerations regarding access to protection and a connection between the refugee and the third country in the context of return or transfer to safe third countries, april 2018, toegankelijk via http://bit.ly/2ON4D0I, waarin duidelijk wordt gemaakt dat „[p]rior to transfer, it is important, keeping with relevant international law standard, individually to assess whether the third state will: (re)admit the person”.


37      Cursivering van mij.


38      Dienaangaande wens ik op te merken dat in het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2016 tot vaststelling van een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming in de Unie en tot intrekking van richtlijn 2013/32/EU [COM(2016) 467 final] (hierna: „voorstel voor een nieuwe procedureverordening”) wordt voorgesteld om [zinsdeel niet relevant voor het Nederlands] een essentiële wijziging aan te brengen in de omschrijving van „definitieve beslissing” [artikel 4, lid 2, onder d)]. Volgens dat voorstel dient dat begrip met name „een beslissing of een onderdaan van een derde land of staatloze al dan niet de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wordt verleend [...], met inbegrip van een beslissing waarbij het verzoek niet-ontvankelijk wordt verklaard” (cursivering van mij) te omvatten. De voorgestelde wijziging bevestigt mijns inziens dat dit soort beslissingen niet valt binnen de draagwijdte van dat begrip in het kader van richtlijn 2013/32.


39      Zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, punt 53), waarin het Hof de beperkingen die zijn uitlegging inhield voor de procedurele autonomie van de lidstaten wanneer een nieuwe beslissing inzake een verzoek om internationale bescherming moet worden genomen na nietigverklaring van de oorspronkelijke beslissing waarbij dat verzoek was afgewezen, met name heeft gerechtvaardigd door de noodzaak bij te dragen tot de door richtlijn 2013/32 nagestreefde doelstelling om dat soort verzoeken „zo snel mogelijk” te behandelen.


40      Arrest van 19 maart 2019 (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 en C‑438/17, EU:C:2019:219, punt 100).


41      Overigens lijkt de Hongaarse wetgever dat op die manier te hebben opgevat bij de vaststelling in § 51/A van de asielwet dat „[i]ndien [...] het derde veilige land [weigert] de asielzoeker [...] over te nemen, [...] de asielautoriteit haar besluit [intrekt] en [...] de asielprocedure [uitvoert]”. Daarbij zij gepreciseerd dat dit niet de mogelijkheid voor de betrokken persoon uitsluit om voordat de administratieve procedure wordt hervat zijn verzoek uitdrukkelijk of impliciet in te trekken overeenkomstig de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2013/32.


42      Uit de debatten ter terechtzitting volgt dat een van verzoekers in de hoofdgedingen een nieuw verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, dat door de bevoegde nationale autoriteit als „volgend verzoek” is aangemerkt en niet-ontvankelijk is verklaard.


43      Artikel 2, onder q), omschrijft „volgend verzoek” als volgt: „een later verzoek om internationale bescherming dat wordt gedaan nadat een definitieve beslissing over een vorig verzoek is genomen, met inbegrip van de gevallen waarin de verzoeker zijn verzoek expliciet heeft ingetrokken en de gevallen waarin de beslissingsautoriteit een verzoek heeft afgewezen na de impliciete intrekking ervan overeenkomstig artikel 28, lid 1”.


44      Zie in die zin arrest van 17 december 2015, Tall (C‑239/14, EU:C:2015:824, punt 46), waarin het Hof verklaart dat „indien een asielzoeker een volgend verzoek indient zonder nieuwe bewijzen of argumenten voor te leggen, het onevenredig zou zijn de lidstaten te verplichten een volledige nieuwe onderzoeksprocedure te volgen” (cursivering van mij). Zie ook UNHCR, UNCHR Comments on the European Commission’s Proposal for an Asylum Procédure Regulation, april 2019, inzake het voorstel voor een nieuwe procedureverordening, toegankelijk via https://www.refworld.org/docid/5cb597a27.html, waarin het volgende wordt bepaald: „In UNHCR’s view, treating an application as a subsequent application is justified only if the previous claim was considered fully on the merits, involving all the appropriate procedural safeguards.”


45      Hoewel de vraag van de verwijzende rechter zodanig is geformuleerd dat het Hof wordt verzocht uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een bepaling van nationaal recht met het Unierecht, waartoe het in het kader van de prejudiciële procedure niet bevoegd is, blijkt uit vaste rechtspraak dat het in een dergelijke situatie aan het Hof staat om de verwijzende rechter de gegevens over de uitlegging van het Unierecht te verschaffen die deze rechter in staat stellen te beoordelen of een nationale bepaling verenigbaar is met het Unierecht (zie in die zin arrest van 15 mei 2014, Almos Agrárkülkereskedelmi, C‑337/13, EU:C:2014:328, punt 18).


46      Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31).


47      Aangezien artikel 43 van richtlijn 2013/32 geen aanvangspunt voor de maximale termijn van vier weken vaststelt, lijkt het mij aangewezen om te verwijzen naar de bewoordingen van artikel 31 van die richtlijn, volgens welke de lidstaten ervoor zorgen dat de behandelingsprocedures binnen zes maanden „na de indiening van het verzoek” worden afgerond. Dat aldus omschreven aanvangspunt voor de procedure die als de gewone procedure kan worden aangemerkt, geldt mijns inziens mutatis mutandis voor de grensprocedure. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of die termijn in de omstandigheden van de hoofdgedingen was verstreken, waarbij zij opgemerkt dat in de verzoeken om een prejudiciële beslissing enkel de datum van indiening van de verzoeken om internationale bescherming wordt vermeld.


48      EHRM, 21 november 2019, CE:ECHR:2019:1121JUD004728715.


49      Zie inzake asiel arresten van 15 februari 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 45), en 14 september 2017, K. (C‑18/16, EU:C:2017:680, punt 32).


50      Zoals blijkt uit de toelichtingen op artikel 52 van het Handvest luidens welke lid 3 van dat artikel beoogt te zorgen voor de nodige samenhang tussen het Handvest en het EVRM „zonder dat dit [...] de autonomie van het recht van de Unie of van het Hof van Justitie van de Europese Unie aantast”.


51      Voor zover dat niet ten koste gaat van een ander in het Handvest verankerd recht. Zie in dat verband conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Puškár (C‑73/16, EU:C:2017:253, punt 123).


52      Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 30 januari 2009 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten [COM(2008) 815 definitief].


53      Door die vrijheidsbeneming binnen de plaats waar de persoon is ondergebracht verschilt het begrip „bewaring” in artikel 2, onder h), van richtlijn 2013/33 mijns inziens van de in artikel 8, lid 4, van die richtlijn opgenomen „verplichting om op een bepaalde plaats te blijven”.


54      Ofschoon het klopt dat in de Röszke-transitzone ondergebrachte asielzoekers gebruik kunnen maken van een wifiverbinding en hun mobiele telefoon mogen behouden, helpt dat mijns inziens niet om het feit dat zij fysiek worden vastgehouden af te zwakken.


55      Artikel 5, lid 1, van de Schengengrenscode luidt als volgt: „De buitengrenzen mogen slechts via de grensdoorlaatposten en gedurende de vastgestelde openingstijden worden overschreden. Aan de grensdoorlaatposten die niet 24 uur per etmaal open zijn, worden de openingstijden duidelijk aangegeven.” Ik wens eraan te herinneren dat Hongarije de in artikel 5, lid 2, van de Schengengrenscode opgenomen uitzondering in casu niet heeft toegepast.


56      Dienaangaande verwijzen verzoekers in de hoofdgedingen in hun opmerkingen naar de statistieken in het rapport van het Belgrade Centre for Human Rights, „Right to Asylum in the Republic of Serbia 2018”, Belgrado, 2018, blz. 29 en 30.


57      Ik wens eveneens eraan te herinneren dat indien Hongarije in die omstandigheden een vertrek uit haar grondgebied zou toelaten zonder vooraf een „grondige controle bij uitreis” uit te voeren, waartoe zij overeenkomstig artikel 8, lid 3, onder g), van de Schengengrenscode verplicht is, dit gedrag een schending van die bepaling kan inhouden. Die controles behelzen i) de verificatie dat de derdelander in het bezit is van een geldig grensoverschrijdingsdocument; ii) de verificatie dat het reisdocument geen tekenen van namaak of vervalsing vertoont; en iii) voor zover mogelijk, de verificatie dat de derdelander niet wordt beschouwd als een bedreiging voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid of de internationale betrekkingen van een van de lidstaten.


58      Artikel 3, punt 4, van richtlijn 2008/115 omschrijft „terugkeerbesluit” als „de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld”.


59      De vraag van de rechtmatigheid van de bewaring is mijns inziens niet of een beslissing is genomen die tot gevolg heeft dat de betrokken migranten in bewaring worden gehouden maar wel of het voorwerp van die beslissing daadwerkelijk het bevel tot bewaring is.


60      Arrest van 19 juni 1990 (C‑213/89, EU:C:1990:257, punt 21).


61      Twee voorbeelden waarin wordt geredeneerd in termen van het verband tussen effectieve rechterlijke bescherming en voorlopige maatregelen kunnen teruggevonden worden in de arresten van 11 januari 2001, Kofisa Italia (C‑1/99, EU:C:2001:10), en 11 januari 2001, Siples (C‑226/99, EU:C:2001:14).


62      Zie beschikking van de president van het Hof van 29 januari 1997, Antonissen/Raad en Commissie [C‑393/96 P(R), EU:C:1997:42, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak], alsook arresten van 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punten 40 en 41), en 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punten 103 en 104).


63      Mijns inziens is het in deze context niet van belang na te gaan of de bewaring eventueel, zoals vermeld in de onderhavige prejudiciële vraag, „kennelijk” onrechtmatig is.


64      Arresten van 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punt 41), en 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 104).