Language of document : ECLI:EU:C:2020:331

Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. SZPUNAR

van 30 april 2020 (1)

Zaak C36/20 PPU

Strafzaak

tegen

VL

in tegenwoordigheid van

Ministerio Fiscal

[verzoek van de Juzgado de Instrucción n.º 3 de San Bartolomé de Tirajana (onderzoeksrechtbank nr. 3 San Bartolomé de Tirajana, Spanje) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Grenstoezicht, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedure tot toekenning van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32/EU – Artikel 6 – Toegang tot de procedure – Andere autoriteiten die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangen, maar niet voor de registratie ervan bevoegd zijn – Begrip ‚andere autoriteiten’ – Normen voor de opvang van aanvragers van internationale bescherming – Richtlijn 2013/33/EU – Artikel 8 – Bewaring van de aanvrager – Beginsel van non-refoulement”






I.      Inleiding

1.        „Humanisme is nodig om de rechten van vluchtelingen te beschermen. Het weerspiegelt een zorg voor anderen, voor het samenleven [...]. Humanisme is echter niet genoeg. Het weerspiegelt alleen de positieve kant van het antwoord op het onmenselijke, waarvan de negatieve kant maar al te snel achter maskers tot uiting komt, wanneer beschaafdheid wijkt voor noodzaak. Rechten zijn de positieve kant van verplichtingen. Deze verbintenissen berusten op bronzen sokkels. Het is altijd mogelijk om ze af te schaffen, maar dat vereist een collectieve beslissing.”(2)

2.        In die geest zal ik dit verzoek om een prejudiciële beslissing analyseren.

3.        De vragen van de Juzgado de Instrucción n.º 3 de San Bartolomé de Tirajana (onderzoeksrechtbank nr. 3 San Bartolomé de Tirajana, Spanje) betreffen in wezen de uitlegging van artikel 6, lid 1, en artikel 26 van richtlijn 2013/32/EU(3) en artikel 17, leden 1 en 2, en artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33/EU(4).

4.        Deze zaak betreft een besluit tot terugzending jegens met name een onderdaan met de Malinese nationaliteit, die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan bij de verwijzende rechter nadat het bootje waarin hij zich bevond, voor de kust van een lidstaat door de autoriteiten van die lidstaat was onderschept.

5.        Om te beginnen noopt deze prejudiciële verwijzing het Hof ertoe zich voor het eerst te buigen over de vraag of een rechterlijke autoriteit zoals een onderzoeksrechter, die naar nationaal recht bevoegd is om te beslissen over de plaatsing van onderdanen van een derde staat in een inrichting voor bewaring, kan worden aangemerkt als een „andere autoriteit” die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangt in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, zal het Hof vervolgens moeten bepalen of deze autoriteit de aanvrager van internationale bescherming relevante inlichtingen moet verstrekken over hoe hij het verzoek kan indienen. Ten slotte krijgt het Hof de gelegenheid zich uit te spreken over het tijdstip waarop de betrokkenen de status van aanvrager van internationale bescherming verkrijgen en over de gevolgen van de verkrijging van deze status voor de voorwaarden met betrekking tot bewaring.

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Internationaal recht

6.        Het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951(5), waarbij alle lidstaten partij zijn(6), is in werking getreden op 22 april 1954 (hierna: „Verdrag van Genève”) en is aangevuld en gewijzigd bij het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, gesloten te New York op 31 januari 1967 en in werking getreden op 4 oktober 1967 (hierna: „Protocol”).

7.        In de preambule van dit verdrag wordt ervan kennisgenomen dat de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR) belast is met het toezicht op de toepassing van de internationale verdragen die voorzien in de bescherming van vluchtelingen. Artikel 35 ervan bepaalt dat de staten „[zich verbinden] om met [de UNHCR] samen te werken in de uitoefening van zijn functie en [...] in het bijzonder zijn taak om toe te zien op de toepassing van de bepalingen van dit verdrag [zullen] vergemakkelijken”.

8.        Artikel 1, afdeling A, van dit verdrag definieert de term „vluchteling” als elke persoon die „uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en ten gevolge van bovenbedoelde gebeurtenissen verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren”.

9.        Overeenkomstig artikel 3 van dit verdrag „[zullen de] verdragsluitende staten [...] zonder onderscheid naar ras, godsdienst of land van herkomst de bepalingen van dit verdrag op vluchtelingen toepassen”.

10.      Volgens artikel 33, lid 1, van dit verdrag „[zal] geen der verdragsluitende staten [...], op welke wijze ook, een vluchteling uitzetten of terugleiden naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging”.

B.      Recht van de Unie

1.      Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

11.      Artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) bepaalt onder het opschrift „Het recht op asiel”:

„Het recht op asiel is gegarandeerd met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag van Genève [...] en het Protocol [...], en overeenkomstig het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna ‚de Verdragen’ genoemd).”

12.      Artikel 19 van het Handvest, met als opschrift „Bescherming bij verwijdering, uitzetting en uitlevering”, luidt:

„1.      Collectieve uitzetting is verboden.

2.      Niemand mag worden verwijderd of uitgezet naar, dan wel worden uitgeleverd aan een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen.”

2.      Richtlijn 2013/32

13.      Artikel 4 van richtlijn 2013/32, met als opschrift „Bevoegde instanties”, bepaalt in lid 1:

„De lidstaten wijzen voor alle procedures een beslissingsautoriteit aan die verzoeken naar behoren dient te behandelen overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn. De lidstaten zorgen ervoor dat deze autoriteit over passende middelen beschikt, met inbegrip van voldoende personeel dat bekwaam is, om haar taken overeenkomstig deze richtlijn uit te voeren.”

14.      Artikel 6 van deze richtlijn, met als opschrift „Toegang tot de procedure”, luidt:

„1.      Wanneer een persoon een verzoek om internationale bescherming doet bij een autoriteit die naar nationaal recht bevoegd is voor de registratie van deze verzoeken vindt de registratie plaats binnen drie werkdagen nadat het verzoek is gedaan.

Wanneer het verzoek om internationale bescherming wordt gedaan bij autoriteiten die wellicht dergelijke verzoeken ontvangen maar naar nationaal recht niet voor de registratie bevoegd zijn, zorgen de lidstaten ervoor dat de registratie plaatsvindt binnen zes werkdagen nadat het verzoek is gedaan.

De lidstaten zorgen ervoor dat deze andere autoriteiten die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangen, zoals politie, grenswachters, immigratiediensten en personeel van accommodaties voor bewaring, beschikken over de toepasselijke informatie en dat hun personeel de voor hun taken en verantwoordelijkheden passende opleiding ontvangen alsook instructies om verzoekers te informeren over waar en hoe een verzoek om internationale bescherming kan worden ingediend.

2.      De lidstaten zorgen ervoor dat een persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan, daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om het zo snel mogelijk in te dienen. Wanneer de verzoeker zijn verzoek niet indient, kunnen de lidstaten artikel 28 dienovereenkomstig toepassen.

3.      Onverminderd lid 2 kunnen de lidstaten eisen dat verzoeken om internationale bescherming persoonlijk en/of op een aangewezen plaats worden ingediend.

4.      Niettegenstaande lid 3 wordt een verzoek om internationale bescherming geacht te zijn ingediend zodra de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat een door een verzoeker ingediend formulier, of, indien voorgeschreven naar nationaal recht, een officieel rapport, hebben ontvangen.

5.      Wanneer een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is om de in lid 1 vastgestelde termijn na te leven, kunnen de lidstaten voorzien in een verlenging van die termijn tot tien werkdagen.”

15.      Artikel 8 van deze richtlijn, met als opschrift „Informatie en counseling in accommodaties voor bewaring en aan grensdoorlaatposten”, bepaalt:

„1.      Wanneer er aanwijzingen zijn dat de onderdanen van een derde land of staatlozen die in accommodaties voor bewaring worden vastgehouden of aanwezig zijn aan grensdoorlaatposten, met inbegrip van transitzones, aan de buitengrenzen, wellicht een verzoek om internationale bescherming willen doen, bieden de lidstaten hun informatie over de mogelijkheid daartoe aan. De lidstaten bieden in die accommodaties voor bewaring en aan die grensdoorlaatposten tolkdiensten aan voor zover dat nodig is om de toegang tot de asielprocedure inzake internationale bescherming te vergemakkelijken.

2.      De lidstaten zorgen ervoor dat organisaties en personen die advies en counseling aanbieden aan verzoekers, daadwerkelijk toegang hebben tot verzoekers die zich aan grensdoorlaatposten, met inbegrip van transitzones, aan de buitengrenzen bevinden. De lidstaten kunnen regels vaststellen voor de aanwezigheid van dergelijke organisaties en personen aan die doorlaatposten en kunnen in het bijzonder vaststellen dat dergelijke toegang het voorwerp moet uitmaken van een overeenkomst met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Die toegang mag alleen worden beperkt indien dit krachtens het nationale recht objectief noodzakelijk is voor de veiligheid, de openbare orde of het administratieve beheer van de doorlaatposten, mits de toegang hierdoor niet ernstig wordt belemmerd of onmogelijk wordt gemaakt.”

16.      Artikel 26 van deze richtlijn, met als opschrift „Bewaring”, bepaalt:

„1.      De lidstaten mogen een persoon niet in bewaring houden uitsluitend omdat hij een verzoeker is. De gronden voor en de voorwaarden met betrekking tot bewaring en de waarborgen voor in bewaring gehouden verzoekers, zijn in overeenstemming met richtlijn [2013/33].

2.      Indien een verzoeker in bewaring wordt gehouden, zorgen de lidstaten ervoor dat snelle toetsing door een rechterlijke instantie mogelijk is overeenkomstig richtlijn [2013/33].”

3.      Richtlijn 2013/33

17.      Artikel 8 van richtlijn 2013/33, met als opschrift „Bewaring”, luidt:

„1.      De lidstaten houden een persoon niet in bewaring om de enkele reden dat hij een verzoeker is overeenkomstig richtlijn [2013/32].

2.      In de gevallen waarin zulks nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, mogen de lidstaten een verzoeker in bewaring houden wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast.

3.      Een verzoeker mag alleen in bewaring worden gehouden:

a)      om zijn identiteit of nationaliteit vast te stellen of na te gaan;

b)      om de gegevens te verkrijgen die ten grondslag liggen aan het verzoek om internationale bescherming en die niet zouden kunnen worden verkregen als de betrokkene niet in bewaring zou worden gehouden, met name in geval van risico op onderduiken van de verzoeker;

c)      om in het kader van een procedure een beslissing te nemen over het recht van de verzoeker om het grondgebied te betreden;

d)      indien hij ter voorbereiding van de terugkeer en/of ter uitvoering van het verwijderingsproces in bewaring wordt gehouden in het kader van een terugkeerprocedure uit hoofde van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven[(7)], en de betrokken lidstaat op basis van objectieve criteria kan aantonen dat de betrokkene reeds de mogelijkheid van toegang tot de asielprocedure heeft gehad en er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat de betrokkene het verzoek om internationale bescherming louter indient om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen;

e)      wanneer de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dat vereisen;

f)      in overeenstemming met artikel 28 van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend[(8)].

De redenen voor bewaring worden vastgelegd in het nationale recht.

4.      De lidstaten zorgen ervoor dat in het nationale recht regels worden vastgesteld over alternatieven voor bewaring, zoals het zich regelmatig melden bij de overheid, het stellen van een borgsom of een verplichting om op een bepaalde plaats te blijven.”

18.      Artikel 9 van deze richtlijn, met als opschrift „Waarborgen voor verzoekers in bewaring”, bepaalt in lid 1, eerste alinea:

„Een verzoeker wordt slechts in bewaring gehouden voor een zo kort mogelijke termijn en slechts zolang de in artikel 8, lid 3, genoemde redenen van toepassing zijn.”

19.      Artikel 17 van deze richtlijn, met als opschrift „Algemene bepalingen betreffende de materiële opvang en gezondheidszorg”, bepaalt in lid 1:

„De lidstaten zorgen ervoor dat voor verzoekers materiële opvangvoorzieningen beschikbaar zijn wanneer zij hun verzoek om internationale bescherming indienen.”

C.      Spaans recht

20.      De Spaanse toepasselijke bepalingen zijn artikel 58, leden 3, 4 en 6, de artikelen 61 en 62, en artikel 64, lid 5, van Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organieke wet 4/2000 betreffende de rechten en vrijheden van vreemdelingen in Spanje en hun sociale integratie) van 11 januari 2000(9), zoals gewijzigd bij Ley Orgánica 2/2009 de reforma de la Ley Orgánica 4/2000 (organieke wet 2/2009 tot wijziging van organieke wet 4/2000)(10) van 11 december 2009 (hierna: „organieke wet 4/2000”).

21.      Artikel 58, lid 3, van organieke wet 4/2000 voorziet in een vereenvoudigde procedure voor de verwijdering van vreemdelingen die Spanje illegaal proberen binnen te komen. Artikel 58, lid 4, van deze wet bepaalt dat de in lid 3 bedoelde personen niet mogen worden verwijderd zolang een eventueel verzoek om internationale bescherming niet onontvankelijk is verklaard, en artikel 58, lid 6, ervan bepaalt dat wanneer de vreemdeling niet binnen 72 uur kan worden verwijderd, de rechterlijke autoriteiten om een bewaringsbevel dient te worden verzocht.

22.      Artikel 61 van organieke wet 4/2000 voorziet in voorlopige maatregelen in het kader van verwijderingsprocedures. Artikel 62 van deze wet betreft de bewaring en artikel 64, lid 5, ervan bepaalt dat verwijderingsbesluiten worden geschorst zolang een verzoek om internationale bescherming niet onontvankelijk is verklaard.

23.      De artikelen 2 en 3 van Ley 12/2009 reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (wet 12/2009 tot regeling van het asielrecht en subsidiaire bescherming)(11) van 30 oktober 2009, zoals gewijzigd bij Ley 2/2014 de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (wet 2/2014 betreffende de actie en de buitenlandse dienst van de staat)(12) van 25 maart 2014 (hierna: „asielwet”), definiëren respectievelijk het asielrecht en de vluchtelingenstatus. Artikel 5 van deze wet bepaalt met name dat een persoon aan wie subsidiaire bescherming is verleend, niet mag worden verwijderd, en volgens artikel 30 ervan krijgen aanvragers van internationale bescherming toegang tot sociale en opvangdiensten indien zij dit nodig hebben.

III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen

24.      Op 12 december 2019 werd een bootje met 45 personen van Sub-Saharaanse afkomst, onder wie VL, verweerder in het hoofdgeding, onderschept door de Salvamento Marítimo (Spaanse autoriteiten voor maritieme redding) voor de Spaanse kust, op ongeveer een zeemijl ten zuiden van het eiland Gran Canaria (Spanje). Nadat hun eerste hulp was verleend, zijn deze onderdanen naar de Brigada Local de Extranjería y Fronteras (lokale vreemdelingen‑ en grenspolitie, Spanje) gebracht van het Comisaría de Policía Nacional de Maspalomas (nationaal politiebureau Maspalomas, Spanje).

25.      Op 13 december 2019 zijn deze onderdanen overgebracht naar de Jefatura Superior de Policía de Canarias (hoofdkwartier van de politie van de Canarische Eilanden, Spanje), zoals blijkt uit het proces-verbaal van aanhouding en verstrekking van informatie over hun rechten. Op dezelfde dag heeft de Subdelegación del Gobierno en Las Palmas (provinciale vertegenwoordiging van de regering in Las Palmas, Spanje) krachtens artikel 58, lid 3, onder b), van organieke wet 4/2000 een besluit tot terugzending van deze onderdanen genomen, omdat zij hadden geprobeerd Spanje illegaal binnen te komen. Omdat dit besluit niet binnen de in artikel 58, lid 6, van die wet voorgeschreven termijn van 72 uur kon worden uitgevoerd, is bij de Juzgado de Instrucción n.º 3 de San Bartolomé de Tirajana een verzoek ingediend tot plaatsing van de betrokkenen in een inrichting voor bewaring.

26.      Deze rechter heeft een vooronderzoek ingesteld en heeft op 14 december 2019 een beschikking gegeven met betrekking tot het afleggen van een verklaring door VL, die over zijn rechten werd geïnformeerd en werd bijgestaan door een advocaat en een tolk in het Bambara(13) (hierna: „eerste beschikking van 14 december 2019”). Deze verklaring is afgelegd in aanwezigheid van de rechter, de griffier van de rechtbank, een ambtenaar van de griffie, de advocaat van VL en de tolk. Op dezelfde dag is een proces-verbaal opgemaakt waarin werd vastgesteld dat VL, nadat hij was geïnformeerd over zijn rechten, in zijn verklaring zijn voornemen kenbaar maakte om internationale bescherming aan te vragen. Hij verklaarde dat hij vreesde voor vervolging op grond van ras of wegens het behoren tot een sociale groep, gezien de oorlog in zijn land van herkomst, Mali, en dat hij bang was dat hij zou worden vermoord indien hij naar Mali terugkeerde.

27.      Aangezien de Juzgado de Instrucción n.º 3 de San Bartolomé de Tirajana niet de naar nationaal recht bevoegde autoriteit is om het verzoek om internationale bescherming te registreren, heeft hij op dezelfde dag nog een andere beschikking gegeven (hierna: „tweede beschikking van 14 december 2019”), die vermeldt dat de verklaring waarin VL aangeeft om internationale bescherming te willen verzoeken, werd toegezonden aan de provinciale vreemdelingen‑ en grenspolitie teneinde te voldoen aan artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32, en ter kennis werd gebracht van de UNHCR. Bij deze beschikking heeft deze rechter de provinciale vertegenwoordiging van de regering op de Canarische Eilanden, de provinciale vreemdelingen‑ en grenspolitie en het Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social (ministerie van Arbeid, Migratie en Sociale Zekerheid, Spanje) verzocht VL een plaats in een humanitair opvangcentrum toe te kennen. Een lijst met de namen van nog 25 andere personen van Sub-Saharaanse afkomst, die in dezelfde omstandigheden om internationale bescherming hadden verzocht, is aan deze autoriteiten toegezonden.

28.      Van deze 26 personen zijn er twaalf in een humanitair opvangcentrum ondergebracht. Aangezien er geen verdere plaatsen beschikbaar waren, zijn de 14 andere, onder wie VL, bij de tweede beschikking van 14 december 2019 in een inrichting voor bewaring geplaatst. De verwijzende rechter geeft aan dat een ambtenaar van de provinciale vreemdelingen‑ en grenspolitie VL vóór zijn overbrenging naar een inrichting voor bewaring ervan in kennis had gesteld dat er een afspraak was vastgelegd voor een onderhoud over zijn verzoek om internationale bescherming.

29.      Daarop heeft het Ministerio fiscal (openbaar ministerie, Spanje) bij de verwijzende rechter hoger beroep ingesteld tegen de tweede beschikking van 14 december 2019, waarbij het aanvoerde dat de onderzoeksrechter niet bevoegd was om asielaanvragen te ontvangen, noch om te zoeken naar een eerste opvangvoorziening voor personen die internationale bescherming aanvragen.

30.      Ook de advocaat van VL heeft tegen deze beschikking beroep ingesteld op grond dat de inbewaringstelling van VL in strijd was met de richtlijnen 2013/32 en 2013/33.

IV.    Prejudiciële vragen aan het Hof

31.      Tegen deze achtergrond verzoekt de Juzgado de Instrucción n.º 3 de San Bartolomé de Tirajana bij beslissing van 20 januari 2020, ingekomen ter griffie van het Hof op 25 januari 2020, om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)      Artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn [2013/32] regelt het geval waarin een verzoek om internationale bescherming wordt gedaan bij autoriteiten die naar nationaal recht niet voor de registratie daarvan bevoegd zijn, in welk geval de lidstaten ervoor zorgen dat de registratie plaatsvindt binnen een termijn van ten hoogste zes werkdagen nadat het verzoek is gedaan.

Dient deze bepaling aldus te worden uitgelegd dat onderzoeksrechters, die naar Spaans recht bevoegd zijn om te beslissen over de bewaring van vreemdelingen, zijn aan te merken als ‚andere autoriteiten’, die weliswaar niet bevoegd zijn om het verzoek om internationale bescherming te registreren, maar waarbij verzoekers kunnen aangeven om die bescherming te willen verzoeken?

2)      Indien er sprake is van een dergelijke autoriteit, dient artikel 6, lid 1, van richtlijn [2013/32] dan aldus te worden uitgelegd dat de onderzoeksrechter verzoekers moet informeren over waar en hoe een verzoek om internationale bescherming ingediend kan worden en dat hij, indien om internationale bescherming wordt gevraagd, dat verzoek moet doorzenden aan het orgaan dat krachtens de nationale wetgeving bevoegd is om het te registreren en te behandelen, alsook aan de administratieve autoriteit die bevoegd is om ervoor te zorgen dat aan de verzoeker opvangvoorzieningen als bedoeld in artikel 17 van richtlijn [2013/33] worden verleend?

3)      Dienen artikel 26 van richtlijn [2013/32] en artikel 8 van richtlijn [2013/33] aldus te worden uitgelegd dat een onderdaan van een derde land niet in bewaring mag worden gehouden, tenzij aan de voorwaarden van artikel 8, lid 3, van richtlijn [2013/33] is voldaan, aangezien de verzoeker vanaf het moment dat hij bij de onderzoeksrechter aangeeft om internationale bescherming te willen verzoeken, beschermd wordt door het beginsel van non-refoulement?”

V.      Spoedprocedure

32.      De verwijzende rechter heeft verzocht om de onderhavige prejudiciële verwijzing overeenkomstig artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgens de spoedprocedure te behandelen. Hij heeft ter motivering van dat verzoek beklemtoond dat VL in een inrichting voor bewaring was geplaatst en dus zijn vrijheid was ontnomen. Daarnaast heeft deze rechter erop gewezen dat op 13 december 2019 jegens VL een verwijderingsbesluit was genomen, dat op elk moment ten uitvoer kon worden gelegd.

33.      Op 6 februari 2020 heeft de Vierde kamer van het Hof, op voorstel van de rechter-rapporteur en na de advocaat-generaal te hebben gehoord, besloten het verzoek van de verwijzende rechter om deze prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de spoedprocedure, in te willigen. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de partijen in het hoofdgeding, de Spaanse regering en de Europese Commissie.

34.      Op 17 maart 2020 heeft de president van de Vierde kamer van het Hof besloten om de terechtzitting die in deze zaak was gepland voor 23 maart 2020 te annuleren wegens de verspreiding van het SARS‑CoV‑2‑virus. In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang en bij wijze van uitzondering heeft de Vierde kamer besloten om deze terechtzitting te vervangen door schriftelijk te beantwoorden vragen. De betrokken partijen alsmede de Spaanse regering en de Commissie hebben de vragen van het Hof beantwoord.(14)

VI.    Analyse

A.      Ontvankelijkheid

35.      De Spaanse regering betwist in haar schriftelijke opmerkingen de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing in de onderhavige zaak. Deze regering voert aan dat de verwijzende rechter alleen bevoegd is om al dan niet toestemming te geven voor de bewaring van een onderdaan van een derde staat met het oog op de uitvoering van het besluit tot terugzending. Bijgevolg is zij van mening dat de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter geen enkel verband houden met het voorwerp van het geschil.

36.      Het staat vast dat verzoeken om een prejudiciële beslissing die het Unierecht betreffen, worden vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden, wanneer de gevraagde uitlegging van een regel van Unierecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.(15)

37.      In het onderhavige geval ben ik van mening dat de drie vragen, zoals geformuleerd door de verwijzende rechter, duidelijk de uitlegging betreffen van artikel 6, lid 1, en artikel 26 van richtlijn 2013/32 en artikel 17, leden 1 en 2, en artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33. Bijgevolg is er volgens mij niets dat het Hof belet om in deze zaak uitspraak te doen over de uitlegging van de bepalingen van de richtlijnen 2013/32 en 2013/33. Hoe dan ook is het niet de taak van het Hof om een beslissing te nemen over de verdeling van de interne bevoegdheden. Het vermoeden van relevantie dat op het verzoek om een prejudiciële beslissing in deze zaak rust, wordt derhalve niet weerlegd door de bezwaren van de Spaanse regering. Bijgevolg ben ik van mening dat het verzoek om een prejudiciële beslissing in deze zaak ontvankelijk is.

B.      Ten gronde

1.      Inleidende opmerkingen over de uitlegging van de richtlijnen 2013/32 en 2013/33

38.      Alvorens in te gaan op de prejudiciële vragen, denk ik dat het nuttig is om het kader waarbinnen de richtlijnen 2013/32 en 2013/33 passen, kort in herinnering te brengen.

39.      In de eerste plaats wil ik opmerken dat deze richtlijnen zijn vastgesteld op grond van artikel 78, lid 2, onder d) en f), VWEU. Volgens artikel 78, lid 1, VWEU moet het gemeenschappelijke beleid inzake asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming, dat ertoe strekt „iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming behoeft, een passende status te verlenen en de naleving van het beginsel van non-refoulement te garanderen”, „in overeenstemming zijn met het [Verdrag van Genève], het [Protocol] alsmede met de andere toepasselijke verdragen”.

40.      In de tweede plaats vermeld ik ook artikel 18 van het Handvest, dat bepaalt dat het „recht op asiel is gegarandeerd met inachtneming van de voorschriften van het [Verdrag van Genève] en het [Protocol], en overeenkomstig het [VEU] en het [VWEU]”.(16)

41.      Dienaangaande is het vaste rechtspraak dat de Unie weliswaar geen partij is bij het Verdrag van Genève, maar krachtens artikel 78, lid 1, VWEU en artikel 18 van het Handvest de voorschriften van het Verdrag van Genève niettemin in acht dient te nemen.(17) Het is derhalve duidelijk dat de richtlijnen 2013/32 en 2013/33 krachtens die bepalingen van het primaire recht aan deze voorschriften moeten voldoen.(18)

42.      Voorts blijkt uit overweging 3 van deze twee richtlijnen dat de Uniewetgever, overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van Tampere(19), de instelling van het gemeenschappelijke Europese asielstelsel heeft willen baseren op „de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève”, en aldus het beginsel van non-refoulement heeft bekrachtigd.

43.      Het beginsel van non-refoulement wordt door een deel van de rechtsleer beschouwd als een beginsel van internationaal gewoonterecht(20) met de waarde van een norm van het jus cogens(21). Dit beginsel is neergelegd in met name artikel 33 van het Verdrag van Genève(22) en vormt een van de beginselen van het gemeenschappelijke Europese asielstelsel(23) die de daadwerkelijke toegang tot de gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de uniforme status van asiel of van subsidiaire bescherming kunnen garanderen(24).

44.      Overweging 15 van richtlijn 2013/32 en overweging 10 van richtlijn 2013/33 vermelden dat, met betrekking tot de behandeling van personen die binnen de werkingssfeer van deze richtlijnen vallen, de lidstaten zijn gebonden aan de verplichtingen uit hoofde van de instrumenten van internationaal recht waarbij zij partij zijn.(25)

45.      Bovendien verduidelijken overweging 60 van richtlijn 2013/32 en overweging 35 van richtlijn 2013/33 dat deze richtlijnen de grondrechten eerbiedigen, dat zij de beginselen in acht nemen die met name in het Handvest worden erkend, dat zij meer bepaald beogen te waarborgen dat de menselijke waardigheid ten volle wordt geëerbiedigd en te bevorderen dat de artikelen 1, 4, 6, 7, 18, 19, 21, 23, 24 en 47 van het Handvest worden toegepast, en dat zij dienovereenkomstig dienen te worden uitgevoerd.

46.      In die omstandigheden heeft het Hof reeds herhaaldelijk geoordeeld dat het beginsel van non-refoulement als grondrecht is gewaarborgd in artikel 18 en artikel 19, lid 2, van het Handvest.(26)

47.      Dit is dus de context waarin de richtlijnen 2013/32 en 2013/33 in het algemeen geplaatst moeten worden.

2.      Begrip „andere autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32

48.      Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 aldus moet worden uitgelegd dat een rechterlijke autoriteit, zoals een onderzoeksrechter, kan worden aangemerkt als een „andere autoriteit” in de zin van deze bepaling.

49.      Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 vermeldt het begrip „andere autoriteiten” weliswaar uitdrukkelijk, maar preciseert niet met zoveel woorden of de rechterlijke autoriteiten onder dit begrip vallen.

50.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(27) Ik zal hieronder dus een letterlijke, een contextuele en een teleologische uitlegging van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 geven.

51.      Ik merk meteen op dat VL en de Commissie in hun schriftelijke opmerkingen het standpunt hebben ingenomen dat het begrip „andere autoriteiten” in de zin van deze bepaling de rechterlijke autoriteiten niet uitsluit. Dienaangaande heeft de Commissie zich gebaseerd op met name de bewoordingen en het doel van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32. Op grond van de overwegingen 22 en 26 van deze richtlijn betoogt het openbaar ministerie dat een rechterlijke autoriteit, ingeval zij het eerst in contact komt met personen die om internationale bescherming verzoeken, kan worden aangemerkt als een „andere autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van deze richtlijn.(28) De Spaanse regering verwerpt dit standpunt en is van mening dat een rechterlijke autoriteit niet kan worden beschouwd als een „andere autoriteit” in de zin van deze bepaling. Indien de onderzoeksrechter zou worden aangemerkt als een „andere autoriteit”, zou het internationale beschermingsstelsel van organieke wet 4/2000 volgens deze regering worden aangetast.

a)      Formulering van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32

52.      Op basis van een letterlijke lezing van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 oordeelt de verwijzende rechter dat de onderzoeksrechter die overeenkomstig de Spaanse wetgeving over de bewaring dient te beslissen, een „andere autoriteit” is die, zonder dat zij naar nationaal recht bevoegd is voor de registratie van het verzoek, zich op grond van artikel 6, lid 1, van deze richtlijn zeer wel tot de bevoegde autoriteit kan wenden zodat de registratie plaatsvindt binnen zes werkdagen nadat het verzoek is gedaan.

53.      Deze uitlegging lijkt mij a priori redelijk.

54.      In de eerste plaats blijkt uit de lezing van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 dat de Uniewetgever met de keuze voor het gebruik van de term „andere autoriteiten” allereerst een onderscheid wilde maken tussen enerzijds „de autoriteit die naar nationaal recht bevoegd is” voor de registratie van verzoeken om internationale bescherming en anderzijds „andere autoriteiten” die wellicht dergelijke verzoeken ontvangen maar naar nationaal recht niet bevoegd zijn om ze te registreren.

55.      Uit deze bepaling blijkt dus duidelijk dat het nationale recht bepaalt welke autoriteit bevoegd is om verzoeken om internationale bescherming te registreren. Dit recht stelt de administratieve formaliteiten vast voor zowel de registratie als de indiening van dergelijke verzoeken. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, moeten de lidstaten de autoriteiten die bevoegd zijn voor de registratie van de verzoeken immers aanwijzen bij de omzetting van richtlijn 2013/32.

56.      Anders dan de Spaanse regering lijkt te beweren, verwijst artikel 6, lid 1, van deze richtlijn echter geenszins naar het nationale recht om te bepalen welke die „andere autoriteiten” zijn die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangen, en bepaalt het dus niet dat de lidstaten die „andere autoriteiten” moeten aanwijzen. Deze bepaling schrijft in de tweede alinea slechts voor dat, wanneer een verzoek wordt gedaan bij dergelijke „autoriteiten”, „de lidstaten ervoor [zorgen] dat de registratie plaatsvindt binnen zes werkdagen nadat het verzoek is gedaan”.(29)

57.      In de tweede plaats merk ik op dat het gebruik van de term „andere” in artikel 6, lid 1, van deze richtlijn erop wijst dat het niet in de bedoeling van de Uniewetgever lag om de vaststelling van deze „autoriteiten” te onderwerpen aan een numerus clausus. Politie, grenswachters, immigratiediensten en personeel van accommodaties voor bewaring zijn in artikel 6, lid 1, derde alinea, van deze richtlijn immers slechts als voorbeelden aangehaald.

58.      In de derde plaats ben ik van mening dat de keuze van de wetgever voor een ruim begrip als „andere autoriteiten”, zodat vele mogelijke autoriteiten hieronder vallen, niet kan worden opgevat als een verwijzing naar alleen administratieve autoriteiten, omdat dit begrip niet uitsluit dat artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 ook betrekking kan hebben op rechterlijke autoriteiten. Ik merk in dit verband op dat geen enkele van de onderzochte taalversies lijkt te wijzen op het tegendeel.(30) Derhalve ben ik van mening dat uit de bewoordingen van deze bepaling niet kan worden afgeleid dat rechterlijke autoriteiten zijn uitgesloten.

59.      Nu moet echter worden onderzocht of de context van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 alsmede het doel en de ontstaansgeschiedenis van deze bepaling deze uitlegging ondersteunen.

b)      Context en doel van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32

60.      Alleen met de bovenstaande uitlegging kan mijns inziens de verwezenlijking van het doel van richtlijn 2013/32 worden gegarandeerd. Zoals blijkt uit artikel 1 van deze richtlijn, gelezen in samenhang met overweging 12 ervan, is dit doel de vaststelling van gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming in de Unie.

61.      Ik herinner eraan dat het doel van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 erin bestaat personen die de status van aanvrager van internationale bescherming wensen, daadwerkelijk en zo snel en vlot mogelijk toegang tot de behandelingsprocedure te waarborgen en hen in de gelegenheid te stellen hun verzoeken te formuleren, dat wil zeggen hun wens om een verzoek te doen te uiten, bij elke nationale autoriteit waarmee zij het eerst in contact komen, met name die welke belast zijn met grenstoezicht en immigratie.

62.      Deze bepaling is dus een illustratie van het algemene beginsel van vlotte en snelle toegang tot de procedure. Deze daadwerkelijke, vlotte en snelle toegang dient niet in theorie maar in de praktijk te worden geboden. Artikel 6, lid 2, van richtlijn 2013/32 bepaalt immers dat „[d]e lidstaten [ervoor zorgen] dat een persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan, daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om het zo snel mogelijk in te dienen”.(31) Bovendien blijkt in het bijzonder uit overweging 18 van deze richtlijn dat „[het] in het belang [is] van zowel de lidstaten als de personen die om internationale bescherming verzoeken dat zo spoedig mogelijk een beslissing wordt genomen inzake verzoeken om internationale bescherming, onverminderd het uitvoeren van een behoorlijke en volledige behandeling”.

63.      Derhalve zie ik niet in hoe uit artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 redelijkerwijs zou kunnen worden afgeleid dat rechterlijke autoriteiten zijn uitgesloten van het begrip „andere autoriteiten die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangen”. Een dergelijke uitsluiting lijkt mij des te onwaarschijnlijker omdat het in casu, zoals de verwijzende rechter opmerkt, de facto om de enige autoriteit gaat waarbij een onderdaan van een derde land om internationale bescherming kan verzoeken voordat hij naar een inrichting voor bewaring wordt gebracht. Daarnaast benadrukt deze rechter dat VL blijkens het proces-verbaal van aanhouding van 13 december 2019 niet is geïnformeerd over zijn recht om internationale bescherming aan te vragen.(32) Zelfs indien VL bij zijn aanhouding over dit recht was geïnformeerd, dan nog had hij in elk geval, ter waarborging van de daadwerkelijke toegang tot de procedure, ook moeten worden geïnformeerd, en had hij te kennen moeten geven om een dergelijke bescherming te willen verzoeken, in aanwezigheid van een tolk in een taal die hij kon begrijpen. Noch uit de verwijzingsbeslissing, noch uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt echter dat dit in casu het geval is geweest. Mijns inziens kan men zich dan ook redelijkerwijs afvragen of VL de inhoud van deze informatie wel heeft begrepen. Dienaangaande stelt VL in zijn antwoord op de vragen van het Hof dat hij bij zijn aanhouding alleen is bijgestaan door een tolk in de Franse taal, die hij niet begrijpt.(33)

64.      Verder sluit ik mij aan bij het standpunt van de Commissie dat, in heel snelle procedures zoals die in de onderhavige zaak, waarin het verwijderingsbesluit is vastgesteld binnen 24 uur na aankomst van de betrokkenen in Spanje en waarin zij de volgende dag door de onderzoeksrechter zijn gehoord(34), dit verhoor met bijstand van een advocaat en een tolk het geschikte moment is om een verzoek om internationale bescherming te doen en, zoals de verwijzende rechter heeft aangegeven, naargelang van de omstandigheden de eerste gelegenheid kan zijn om dit te doen.(35) Bovendien is het feit dat de betrokkene zijn verzoek later, in de inrichting voor bewaring, kan doen, geen geldige reden om aan te nemen dat hij dit niet kan doen bij de onderzoeksrechter die bevoegd is om over zijn bewaring te beslissen.

65.      Bijgevolg is het mijns inziens duidelijk dat indien een lidstaat bepaalde administratieve of rechterlijke autoriteiten – in het bijzonder de onderzoeksrechters die naar nationaal recht bevoegd zijn om te beslissen over de plaatsing in een inrichting voor bewaring van derdelanders die het land illegaal binnenkomen, zoals in casu – zou kunnen uitsluiten van het begrip „andere autoriteiten”, dit zou indruisen tegen het doel van richtlijn 2013/32 en elke betekenis zou ontnemen aan artikel 6, lid 1, ervan.

3.      Informatie die nodig is voor de indiening van een verzoek om internationale bescherming en toegang tot de materiële opvangvoorzieningen

66.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 en artikel 17 van richtlijn 2013/33 aldus moeten worden uitgelegd dat de autoriteit die het verzoek om internationale bescherming heeft ontvangen, maar naar nationaal recht niet bevoegd is om het te registreren, de verzoeker relevante inlichtingen moet verstrekken over waar en hoe hij een dergelijk verzoek kan indienen, en dat zij het verzoek moet doorzenden aan de autoriteit die wel voor de registratie bevoegd is, zodat de verzoeker toegang kan hebben tot de materiële opvangvoorzieningen.

67.      De Spaanse regering betoogt in haar schriftelijke opmerkingen en haar antwoorden op de vragen van het Hof dat richtlijn 2013/32 geen verplichting oplegt om alle derdelanders die het grondgebied van een lidstaat binnenkomen, te informeren over internationale bescherming.

68.      Wat in de eerste plaats de verplichting betreft om relevante inlichtingen over internationale bescherming te verstrekken, blijkt ontegenzeglijk uit artikel 6, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met overweging 26 ervan, dat het de taak is van de „andere autoriteiten” die wellicht dergelijke verzoeken ontvangen, maar naar nationaal recht niet voor de registratie ervan bevoegd zijn, om aanvragers van een dergelijke bescherming, daaronder begrepen aan de grens en met name in de territoriale wateren(36), relevante inlichtingen te verstrekken over hoe zij hun verzoeken kunnen indienen.

69.      Zoals ik in de voorgaande punten heb uiteengezet – en zoals de Commissie in haar opmerkingen heeft vermeld en de verwijzende rechter zelf heeft gesuggereerd – zijn in casu de onderzoeksrechters bij wie de nationale autoriteiten om de bewaring van de illegaal het land binnengekomen derdelanders verzoeken, ongetwijfeld autoriteiten waarbij verzoeken om internationale bescherming kunnen worden gedaan, net als de autoriteiten die op niet-limitatieve wijze zijn opgesomd in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32. Zodra een nationale autoriteit, zoals een onderzoeksrechter, soms de eerste autoriteit of minstens een van de eerste autoriteiten kan zijn waarbij een persoon dergelijke verzoeken kan doen, staat het bijgevolg krachtens die bepaling aan deze autoriteit om relevante inlichtingen te verstrekken over de indiening van dergelijke verzoeken.(37)

70.      Wat in de tweede plaats de verplichting betreft om het dossier door te zenden aan de autoriteit die bevoegd is voor de registratie, zij eraan herinnerd dat, volgens overweging 27 van deze richtlijn, „[o]verwegende dat onderdanen van derde landen en staatlozen die hun wens hebben geuit om internationale bescherming te verzoeken, beschouwd worden als personen die om internationale bescherming verzoeken, [zij dienen] te voldoen aan de verplichtingen uit hoofde van [richtlijn 2013/32] en richtlijn [2013/33] en de rechten uit hoofde van deze richtlijnen [dienen] te genieten. De lidstaten dienen daartoe zo snel mogelijk te registreren dat die personen om internationale bescherming verzoeken.”(38)

71.      Dienaangaande heeft het Hof reeds geoordeeld dat uit artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 2013/32 volgt dat de lidstaten in het algemeen verplicht zijn alle verzoeken om internationale bescherming te registreren die door onderdanen van een derde land worden gedaan bij de nationale autoriteiten die binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen, en er vervolgens over dienen te waken dat de betrokkenen daadwerkelijk de mogelijkheid hebben om hun verzoek zo snel mogelijk in te dienen.(39)

72.      Het spreekt dan ook vanzelf dat aan de verplichting om een verzoek om internationale bescherming uiterlijk binnen zes werkdagen nadat het is gedaan, te registreren, niet zou kunnen worden voldaan indien de „andere autoriteiten” die wellicht dit verzoek ontvangen, het niet zouden kunnen doorzenden aan de voor registratie bevoegde autoriteiten. Hieruit volgt dat het doel zelf van richtlijn 2013/32 en in het bijzonder van artikel 6, lid 1, ervan, te weten de daadwerkelijke, vlotte en snelle toegang tot de procedure van internationale bescherming, ernstig zou worden ondermijnd.

73.      Wat in de derde en laatste plaats artikel 17, leden 1 en 2, van richtlijn 2013/33 betreft, waarnaar de verwijzende rechter in zijn vraag verwijst, breng ik in herinnering dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat voor verzoekers materiële opvangvoorzieningen beschikbaar zijn wanneer zij hun verzoek om internationale bescherming indienen, en dat de daartoe vastgestelde maatregelen verzoekers een levensstandaard bieden die hun bestaansmiddelen garandeert en zowel hun fysieke als geestelijke gezondheid beschermt.(40)

74.      Zoals ik in punt 70 van deze conclusie in herinnering heb gebracht, blijkt uit overweging 27 van richtlijn 2013/32 dat personen die om internationale bescherming verzoeken, dienen „te voldoen aan de verplichtingen uit hoofde van [niet alleen richtlijn 2013/32 maar ook richtlijn 2013/33] en de rechten uit hoofde van deze richtlijnen [dienen] te genieten”. Het doel van artikel 17 van richtlijn 2013/33, te weten de daadwerkelijke toegang van verzoekers tot de materiële opvangvoorzieningen, zou eveneens worden ondermijnd indien de autoriteit die een verzoek heeft ontvangen, het niet zou kunnen doorzenden aan de autoriteiten die voor de registratie ervan bevoegd zijn.(41)

75.      Om alle hierboven uiteengezette redenen ben ik van mening dat artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 en artikel 17 van richtlijn 2013/33 aldus moeten worden uitgelegd dat de „andere autoriteit” die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangt, maar naar nationaal recht niet voor de registratie ervan bevoegd is, de verzoeker relevante inlichtingen moet verstrekken over hoe hij een dergelijk verzoek kan indienen, en diens dossier moet doorzenden aan de voor registratie bevoegde autoriteit, zodat hij toegang kan hebben tot de materiële opvangvoorzieningen.

4.      Verkrijging van de status van aanvrager van internationale bescherming

76.      Met zijn derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 26 van richtlijn 2013/32 en artikel 8 van richtlijn 2013/33 aldus dienen te worden uitgelegd dat een onderdaan van een derde staat, vanaf het moment dat hij bij een „andere autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 te kennen geeft om internationale bescherming te willen verzoeken, slechts in een inrichting voor bewaring kan worden geplaatst om de in artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33 genoemde redenen, omdat hij wordt beschermd door het beginsel van non-refoulement.

77.      Om deze vraag te beantwoorden, lijkt het mij van essentieel belang om de stappen toe te lichten die in het kader van de door richtlijn 2013/32 vastgestelde regeling moeten worden gevolgd om internationale bescherming aan te vragen.

a)      Stappen die bij de aanvraag van internationale bescherming moeten worden gevolgd: het verzoek doen en indienen

78.      Ik merk op dat artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 in de eerste fase van de procedure voor de toekenning van internationale bescherming duidelijk twee stappen onderscheidt, te weten het verzoek doen en het verzoek indienen.(42) De onderhavige zaak betreft de eerste stap.

1)      Eerste stap: het verzoek doen

79.      Krachtens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 doet een onderdaan van een derde land of een staatloze een verzoek om internationale bescherming hetzij bij een autoriteit die bevoegd is om het te registreren, hetzij bij een „andere autoriteit” die wellicht dergelijke verzoeken ontvangt, maar niet voor de registratie ervan bevoegd is.(43)

80.      Bij deze eerste stap moet een onderscheid worden gemaakt tussen twee verschillende handelingen die op twee verschillende momenten moeten worden verricht, namelijk ten eerste het als zodanig doen, door de onderdaan van een derde staat, van het verzoek om internationale bescherming – dat wil zeggen het uiten van de wens om een dergelijke bescherming aan te vragen – bij een autoriteit die voor de registratie bevoegd is of een „andere autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32, en ten tweede de registratie van dit verzoek door de naar nationaal recht bevoegde autoriteit. In dit verband merk ik op dat overweging 27 van deze richtlijn een duidelijk onderscheid maakt tussen het uiten van de wens om internationale bescherming te verzoeken en de verplichting van de bevoegde autoriteit om dat te registreren.

81.      Wat de eerste handeling betreft, namelijk een verzoek doen of de wens uiten om internationale bescherming te verzoeken(44), luidt overweging 27 van richtlijn 2013/32 dat „onderdanen van derde landen [...] die hun wens hebben geuit om internationale bescherming te verzoeken, beschouwd worden als personen die om [een dergelijke] bescherming verzoeken”.(45) Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 en overweging 27 ervan brengen dus de wil van de Uniewetgever tot uitdrukking dat een verzoek om internationale bescherming wordt geacht te zijn gedaan bij een bevoegde autoriteit of een „andere autoriteit” in de zin van die bepaling indien de betrokkene bij deze autoriteiten heeft verklaard dat hij om internationale bescherming wenst te verzoeken.

82.      De voorbereidende werkzaamheden van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 bevestigen deze uitlegging. Uit het gewijzigde voorstel van de Commissie blijkt immers dat „[o]m ervoor te zorgen dat een persoon die de wens uitdrukt om om internationale bescherming te verzoeken, inderdaad de kans krijgt om dat te doen, [...] het gewijzigde voorstel de regels over de eerste stappen in de asielprocedure [verbetert]”.(46) Bovendien blijkt uit dit gewijzigde voorstel dat geen administratieve formaliteiten zijn vereist om een verzoek om internationale bescherming te „doen”(47), omdat deze formaliteiten moeten worden vervuld wanneer daadwerkelijk een verzoek wordt „ingediend”.(48)

83.      Wat de tweede handeling betreft, namelijk de registratie van het verzoek, moet de naar nationaal recht bevoegde autoriteit deze registratie verrichten(49) binnen drie of zes werkdagen nadat het verzoek is gedaan(50). Dienaangaande volgt uit het gewijzigde voorstel voor deze richtlijn dat, om de toegang tot internationale bescherming te waarborgen, dit voorstel de mogelijke verwarring wegneemt tussen de basishandeling die erin bestaat een persoon te registreren als een verzoeker en de ontvangst van een volledige asielaanvraag (indiening). Uit dit voorstel blijkt ook dat dit onderscheid het voor de lidstaten gemakkelijker maakt om de voorgestelde termijn van drie dagen na te leven om een verzoeker als zodanig te registreren nadat de betrokkene de wil te kennen heeft gegeven om internationale bescherming te verzoeken(51), dat wil zeggen nadat hij zijn verzoek heeft gedaan(52).

2)      Tweede stap: het verzoek indienen

84.      Vervolgens moet de persoon die het verzoek heeft gedaan, na de registratie ervan door de bevoegde autoriteit, daadwerkelijk de mogelijkheid hebben om dit verzoek zo snel mogelijk in te dienen (artikel 6, lid 2, van richtlijn 2013/32).(53)

85.      Met betrekking tot deze tweede stap blijkt uit artikel 6, lid 4, van deze richtlijn dat „een verzoek om internationale bescherming [wordt] geacht te zijn ingediend zodra de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat een door een verzoeker ingediend formulier, of, indien voorgeschreven naar nationaal recht, een officieel rapport, hebben ontvangen”.(54)

86.      Opgemerkt moet worden dat de mogelijkheid waarin artikel 6, lid 3, van richtlijn 2013/32 voor de lidstaten voorziet om, onverminderd artikel 6, lid 2, ervan, te eisen dat verzoeken om internationale bescherming persoonlijk en/of op een aangewezen plaats worden ingediend, uitsluitend betrekking heeft op de tweede stap, te weten de indiening van het verzoek. Een dergelijke eis is daarentegen niet van toepassing op het doen van het verzoek, ongeacht of dat wordt gedaan bij de „autoriteiten die bevoegd zijn” voor de registratie ervan dan wel bij „andere autoriteiten” in de zin van artikel 6, lid 1, van deze richtlijn.

87.      Bovendien zij erop gewezen dat artikel 20, lid 2, van verordening nr. 604/2013 ook bepaalt dat „[e]en verzoek om internationale bescherming wordt geacht te zijn ingediend vanaf het tijdstip waarop de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat een door de verzoeker ingediend formulier of een door de autoriteiten opgesteld proces-verbaal hebben ontvangen”.(55) In de context van de uitlegging van deze bepaling heeft het Hof aldus geoordeeld dat een verzoek om internationale bescherming wordt geacht te zijn ingediend wanneer een door een overheidsinstantie opgesteld document dat geldt als bewijs dat een derdelander om internationale bescherming heeft verzocht, is ontvangen door de instantie die is belast met de nakoming van de verplichtingen die uit genoemde verordening voortvloeien en in voorkomend geval ook wanneer alleen de belangrijkste inlichtingen uit een dergelijk document, maar niet het document zelf of een afschrift daarvan, door die instantie zijn ontvangen.(56)

88.      Samengevat heeft de Uniewetgever voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming twee verschillende stappen willen vaststellen, namelijk het doen van het verzoek en het indienen ervan. Het doen van het verzoek omvat zelf twee momenten: dat van de uiting van de wens om internationale bescherming aan te vragen en dat van de registratie ervan. De registratie kan worden verricht zodra het verzoek is geuit indien dit plaatsvindt bij de bevoegde autoriteit, of later indien het verzoek bij een „andere autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 wordt gedaan.

89.      Ik benadruk dat het onderscheid tussen het doen van het verzoek en het indienen ervan van essentieel belang is om te bepalen wanneer precies in de eerste fase van de toekenning van internationale bescherming de betrokkene moet worden geacht de status van verzoeker te hebben. Dit vraagstuk wordt aansluitend behandeld.

b)      Moment waarop de betrokkene moet worden geacht de status van verzoeker te hebben

90.      In het licht van het voorgaande rijst de volgende vraag: heeft een onderdaan van een derde land die zijn wens om internationale bescherming aan te vragen, heeft geuit bij een „andere autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32, de status van aanvrager van internationale bescherming?

91.      Ik ben ervan overtuigd dat deze vraag bevestigend dient te worden beantwoord.

92.      Ten eerste lijkt het mij van belang eraan te herinneren dat artikel 3, lid 1, van richtlijn 2013/32 bepaalt dat deze richtlijn van toepassing is op alle verzoeken om internationale bescherming die op het grondgebied, daaronder begrepen aan de grens, met name in de territoriale wateren, van de lidstaten worden gedaan. Daarbij aansluitend bepaalt artikel 3, lid 1, van richtlijn 2013/33 dat deze richtlijn van toepassing is op alle onderdanen van derde landen en staatlozen die een verzoek om internationale bescherming op het grondgebied, inclusief aan de grens, met name in de territoriale wateren, van een lidstaat doen(*). Uit deze bepalingen volgt dat de werkingssfeer van de richtlijnen 2013/32 en 2013/33 wordt bepaald door het feit dat een verzoek om internationale bescherming wordt „gedaan”.

93.      Volgens artikel 2, onder b), van richtlijn 2013/32 is een „verzoek om internationale bescherming” een verzoek aan een lidstaat om bescherming, dat wordt gedaan door een onderdaan van een derde land of een staatloze die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wenst. Uit deze bepaling volgt dat richtlijn 2013/32 van toepassing is op de verzoeken die onder deze definitie vallen.

94.      Artikel 2, onder c), van richtlijn 2013/32 definieert een „verzoeker” als een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan waarover nog geen definitieve beslissing is genomen. Artikel 2, onder b), van richtlijn 2013/33 geeft een soortgelijke definitie.

95.      Ik ben het dan ook volledig eens met de Commissie dat uit deze bepalingen blijkt dat een persoon de status van aanvrager van internationale bescherming of subsidiaire bescherming verkrijgt zodra hij een verzoek om internationale bescherming „doet”, dat wil zeggen vanaf het tijdstip waarop hij bij een „bevoegde autoriteit” of een „andere autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 verklaart dat hij om internationale bescherming wenst te verzoeken.(57)

96.      Ten tweede dient, zoals blijkt uit mijn uiteenzetting in de punten 79 tot en met 83 van deze conclusie, te worden benadrukt dat hoewel artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 een duidelijk onderscheid maakt tussen het „doen”, het „registreren” en het „indienen” van een verzoek, artikel 3, lid 1, en artikel 2, onder b)(*) en c), van deze richtlijn niet verwijzen naar verzoeken die zijn „geregistreerd” of „ingediend”, maar naar verzoeken die zijn „gedaan”.

97.      Bijgevolg kunnen de „registratie” en de „indiening” van het verzoek niet worden beschouwd als handelingen die toegang verlenen tot de status van verzoeker. Noch in de bewoordingen van richtlijn 2013/32, noch in de opzet of het doel, noch in de voorbereidende werkzaamheden ervan kan enig bewijs voor een dergelijke stelling worden gevonden. Overweging 27 van deze richtlijn vermeldt uitdrukkelijk dat „[o]verwegende dat onderdanen van derde landen en staatlozen die hun wens hebben geuit om internationale bescherming te verzoeken, beschouwd worden als personen die om internationale bescherming verzoeken, [zij dienen] te voldoen aan de verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn en richtlijn [2013/33] en de rechten uit hoofde van deze richtlijnen [dienen] te genieten”.(58) Zoals ik reeds heb benadrukt, volgt duidelijk uit artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 dat de verplichting om het verzoek om internationale bescherming binnen drie of zes werkdagen nadat het is „gedaan”, te registreren, niet is opgelegd aan de persoon die het verzoek „doet” – te weten de „aanvrager” van een dergelijke bescherming –, maar uitsluitend aan de nationale autoriteit die bevoegd is om het te registreren.(59)

98.      Ten derde volgt uit artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 eveneens dat de Uniewetgever duidelijk de bedoeling had om het gemakkelijker te maken verzoeken om internationale bescherming aan de grens van een lidstaat te doen, en met name in de territoriale wateren, omdat er een daadwerkelijke, vlotte en snelle toegang tot de behandelingsprocedure moet zijn. De lidstaten zijn dus algemeen verplicht „alle verzoeken om internationale bescherming te registreren die door onderdanen van een derde land worden [gedaan] bij de nationale autoriteiten die binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen en [dienen] er vervolgens over [...] te waken dat de betrokkenen daadwerkelijk de mogelijkheid hebben om hun verzoek zo snel mogelijk in te dienen”.(60)

99.      Om alle redenen die ik zojuist heb uiteengezet, ben ik van mening dat een onderdaan van een derde land de status van aanvrager van internationale bescherming heeft zodra hij zijn wens om een dergelijke bescherming aan te vragen, uit bij een „andere autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32, zoals in casu een onderzoeksrechter die over de bewaring dient te beslissen. De tegenovergestelde uitlegging zou immers indruisen tegen de daadwerkelijke toegang tot de procedure die de Uniewetgever in deze richtlijn voorschrijft. Het is vaste rechtspraak dat de verplichting van de lidstaten om het in de richtlijnen beoogde doel te verwezenlijken en hun plicht krachtens artikel 4, lid 3, VEU om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren, gelden voor alle autoriteiten van de lidstaten en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties.(61)

100. Dit gezegd zijnde, zal ik nu onderzoeken of de aanvrager van internationale bescherming, zodra hij het verzoek daartoe heeft gedaan bij een „andere autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32, uitsluitend om de in artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33 genoemde redenen in een inrichting voor bewaring mag worden geplaatst.

c)      Gevolgen van de verkrijging van de status van verzoeker

101. In de onderhavige zaak diende de verwijzende rechter te beslissen over de bewaring van een onderdaan van een derde land ter uitvoering van een besluit tot terugzending op grond dat dit besluit niet kon worden uitgevoerd binnen de door het nationale recht vastgestelde termijn van 72 uur.(62) Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat deze onderdaan zijn verzoek om internationale bescherming bij die rechter heeft gedaan binnen 48 uur na zijn aankomst op het Spaanse grondgebied.

102. Dienaangaande breng ik ten eerste in herinnering dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat artikel 2, lid 1, van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met overweging 9 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat „die richtlijn niet van toepassing is op derdelanders die om internationale bescherming hebben verzocht in de zin van richtlijn [2005/85/EG(63)], in het tijdvak tussen de indiening van dat verzoek[(64)] en de vaststelling van de beslissing in eerste aanleg over dat verzoek of, in voorkomend geval, de beslechting van het eventuele beroep tegen die beslissing”(65).

103. Bovendien blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat richtlijn 2008/115, net zoals richtlijn 2005/85 (die voorafging aan richtlijn 2013/32), „moet worden uitgelegd met inachtneming van de grondrechten en de beginselen die met name zijn neergelegd in het Handvest, zoals volgt uit overweging 24 van de als eerste genoemde richtlijn en overweging 8[(66)] van de als tweede genoemde richtlijn”(67), waarbij artikel 18 van het Handvest het recht op asiel(68) en het beginsel van non-refoulement(69) waarborgt.

104. Wat in het bijzonder de bewaring betreft, heeft het Hof geoordeeld dat de bewaring met het oog op verwijdering, die in richtlijn 2008/115 wordt geregeld, en de ten aanzien van een asielzoeker gelaste bewaring onder afzonderlijke rechtsregelingen vallen.(70)

105. Ten tweede ben ik van mening, zoals ik hierboven heb uiteengezet(71), dat een persoon de status van verzoeker verkrijgt zodra hij een verzoek om internationale bescherming „doet”. Het is dus vanaf dat moment dat de voorwaarden voor bewaring van de aanvrager van bescherming worden geregeld door de artikelen 8 tot en met 11 van richtlijn 2013/33.

106. Toegepast op het onderhavige geval betekent dit dat de voorwaarden voor de bewaring van VL weliswaar door richtlijn 2008/115(72) werden geregeld tot het ogenblik waarop hij bij de verwijzende rechter een verzoek om internationale bescherming heeft „gedaan”, maar dat vanaf dan artikel 26, lid 1, van richtlijn 2013/32 en artikel 8, lid 1, van richtlijn 2013/33 op hem van toepassing zijn. Volgens deze bepalingen mogen de lidstaten een persoon niet in bewaring houden om de enkele reden dat hij een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan.

107. Daarnaast heeft het Hof reeds geoordeeld dat de andere leden van artikel 8 van richtlijn 2013/33 belangrijke beperkingen stellen aan de aan de lidstaten verleende bevoegdheid om tot bewaring over te gaan.(73) Met name bevat artikel 8, lid 3, eerste alinea, van deze richtlijn een uitputtende opsomming van de gronden(74) waarop inbewaringstelling kan worden gerechtvaardigd; elk van die gronden beantwoordt aan een specifieke behoefte en is naar zijn aard autonoom.(75) Wanneer aldus een grond bestaat waarop de bewaring kan worden gerechtvaardigd, kan volgens artikel 8, lid 2, van deze richtlijn de bewaring alleen kan worden gelast in de gevallen waarin zulks nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast.(76)

108. Een van de gronden waarop de bewaring kan worden gerechtvaardigd, is met name die van artikel 8, lid 3, onder d), van richtlijn 2013/33, volgens welke een verzoeker ter voorbereiding van de terugkeer en/of ter uitvoering van het verwijderingsproces in bewaring wordt gehouden in het kader van een terugkeerprocedure uit hoofde van richtlijn 2008/115 indien de betrokken lidstaat op basis van objectieve criteria kan aantonen dat de betrokkene reeds de mogelijkheid van toegang tot de asielprocedure heeft gehad en er bijgevolg redelijke gronden zijn om aan te nemen dat hij het verzoek om internationale bescherming louter doet om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen.

109. Wat in casu in de eerste plaats de mogelijkheid van toegang tot de asielprocedure betreft, dient te worden benadrukt dat het aan de verwijzende rechter staat om uit te maken of een dergelijke rechtvaardiging bestaat, en dat deze rechter in zijn verwijzingsbeslissing duidelijk vermeldt dat VL blijkens het proces-verbaal van aanhouding van 13 december 2019, vóór hij voor hem werd geleid niet was ingelicht over de mogelijkheid om internationale bescherming aan te vragen, en daarbij bovendien preciseert dat „de onderzoeksrechter voor wie een illegaal in Spanje binnengekomen onderdaan van een derde land verschijnt met het oog op zijn inbewaringstelling [...] de enige autoriteit is bij wie [hij] om internationale bescherming kan verzoeken voordat hij naar de inrichting voor bewaring gaat”.(77)

110. Wat in de tweede plaats het bestaan van redelijke gronden betreft om aan te nemen dat de betrokkene het verzoek om internationale bescherming louter doet om de uitvoering van het terugkeerbesluit of het verwijderingsproces uit te stellen of te verijdelen, blijkt noch uit de verwijzingsbeslissing, noch uit het dossier waarover het Hof beschikt, dat dit in casu het geval is.

111. In elk geval lijkt het mij belangrijk om te preciseren dat, blijkens de rechtspraak van het Hof, op basis van het loutere feit dat jegens een asielzoeker op het tijdstip van de indiening van zijn verzoek een terugkeer‑ of verwijderingsbesluit was genomen en dat hij krachtens artikel 15 van richtlijn 2008/115 in bewaring was gesteld, zonder een beoordeling in het individuele geval van alle relevante omstandigheden, niet kan worden aangenomen dat hij dat verzoek enkel heeft ingediend om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen en dat het objectief noodzakelijk en evenredig is om de maatregel van inbewaringstelling te handhaven.(78) De bewijslast dienaangaande ligt bij de nationale autoriteiten.(79)

112. Bijgevolg ben ik van mening dat VL moet worden beschouwd als een aanvrager van internationale bescherming vanaf het ogenblik waarop hij zijn verzoek heeft gedaan bij de verwijzende rechter als een „andere autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32, tenzij de betrokken nationale autoriteiten op grond van een beoordeling van zijn persoonlijke situatie aantonen dat een van de in artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33 genoemde redenen van toepassing is, hetgeen niet lijkt te kunnen worden opgemaakt uit de verwijzingsbeslissing of het dossier waarover het Hof beschikt.

113. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt daarentegen dat de enige reden waarom de onderzoeksrechter VL in bewaring heeft gesteld, is dat er geen plaatsen beschikbaar waren in de opvangcentra. Ik wijs erop dat deze reden niet is vermeld in artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33. Derhalve kan moeilijk worden aanvaard dat een aanvrager van internationale bescherming in een inrichting voor bewaring wordt geplaatst om de enkele reden dat er geen plaatsen beschikbaar zijn in de opvangcentra. Gezien het belang van het in artikel 6 van het Handvest neergelegde recht op vrijheid en de ernst van de inmenging in dat recht die een bewaringsmaatregel vormt, moeten beperkingen op de uitoefening van dat recht binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke blijven.(80)

114. Ik geef het Hof bijgevolg in overweging te antwoorden dat artikel 26 van richtlijn 2013/32 en artikel 8 van richtlijn 2013/33 aldus dienen te worden uitgelegd dat een onderdaan van een derde staat vanaf het moment dat hij bij een „andere autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 te kennen geeft om internationale bescherming te willen verzoeken, slechts in een inrichting voor bewaring kan worden geplaatst om de in artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33 genoemde redenen.

VII. Conclusie

115. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vragen van de Juzgado de Instrucción n.º 3 de San Bartolomé de Tirajana als volgt te beantwoorden:

„1)      Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming moet aldus worden uitgelegd dat een rechterlijke autoriteit, zoals een onderzoeksrechter, moet worden aangemerkt als een „andere autoriteit” in de zin van deze bepaling.

2)      Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 en artikel 17 van richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming moeten aldus worden uitgelegd dat de autoriteit die het verzoek om internationale bescherming heeft ontvangen, maar naar nationaal recht niet bevoegd is om het te registreren, de verzoeker relevante inlichtingen moet verstrekken over waar en hoe hij een dergelijk verzoek kan indienen, en diens dossier moet doorzenden aan de voor registratie bevoegde autoriteit, zodat hij toegang kan hebben tot de materiële opvangvoorzieningen.

3)      Artikel 26 van richtlijn 2013/32 en artikel 8 van richtlijn 2013/33 moeten aldus worden uitgelegd dat een onderdaan van een derde staat vanaf het moment dat hij bij een „andere autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 te kennen geeft om internationale bescherming te willen verzoeken, slechts in een inrichting voor bewaring kan worden geplaatst om de in artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33 genoemde redenen.”


1      Oorspronkelijke taal: Frans.


2      Carlier, J.‑Y, „Droit d’asile et des réfugiés. De la protection aux droits”, Recueil des cours, The Hague Academy of International Law, deel 332, 2008 (Leiden/Boston: Martinus Nijhoff Publishers), blz. 9‑354, in het bijzonder blz. 34.


3      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60).


4      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96).


5      United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954).


6      De Europese Unie is echter geen partij bij dit verdrag.


7      PB 2008, L 348, blz. 98.


8      PB 2013, L 180, blz. 31.


9      BOE nr. 10 van 12 januari 2000, blz. 1139.


10      BOE nr. 299 van 12 december 2009, blz. 104986.


11      BOE nr. 263 van 31 oktober 2009, blz. 90860.


12      BOE nr. 74 van 26 maart 2014, blz. 26531.


13      Bambara is een van de nationale talen van Mali.


14      Uit het antwoord van VL op de vragen van het Hof blijkt dat hij, „nadat hij zijn verzoek om internationale bescherming bij de [verwijzende rechter] had gedaan, is vastgehouden in de inrichting voor bewaring van Barranco Seco en op 9 januari 2020 direct is verwijderd, zonder dat hij zelfs maar wist of hij in aanmerking kwam voor de procedure waarin de Spaanse wetgeving en de richtlijnen voorzien”. Uit de verwijzingsbeslissing van 20 januari 2020 blijkt echter duidelijk dat VL zijn vrijheid was ontnomen en dat „vóór zijn overbrenging naar een inrichting voor bewaring een ambtenaar van de provinciale vreemdelingen‑ en grenspolitie op de zittingsplaats van de rechtbanken van San Bartolomé de Tirajana was verschenen om, ter uitvoering van het bevel van de rechter, [VL] ervan in kennis te stellen dat er een afspraak was vastgelegd voor een onderhoud over [zijn] verzoek om internationale bescherming”.


15      Arrest van 10 december 2018, Wightman e.a. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


16      Zie overweging 60 van richtlijn 2013/32 en overweging 35 van richtlijn 2013/33. Zie in dit verband punt 45 van deze conclusie.


17      Zie arrest van 14 mei 2019, M e.a. (Intrekking van de vluchtelingenstatus) (gevoegde zaken C‑391/16, C‑77/17 en C‑78/17, EU:C:2019:403, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


18      Over de relatie tussen het afgeleide recht inzake het asielrecht en artikel 18 van het Handvest, zie Den Heijer, M., „Article 18”, in S. Peers, e.a. (red.), The EU Charter of Fundamental Rights. A Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, blz. 519‑541, in het bijzonder punt 18.41.


19      Zie Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999. Conclusies van het voorzitterschap. Beschikbaar op https://www.europarl.europa.eu/summits/tam_nl.htm.


20      In hun gemeenschappelijke verklaring ter gelegenheid van de vijftigste verjaardag van het Verdrag van Genève en/of het Protocol hebben de verdragsstaten erkend dat „het beginsel van non-refoulement, waarvan de toepasselijkheid is bekrachtigd in het internationale gewoonterecht”, centraal staat in het internationale beschermingsstelsel voor vluchtelingen (Verenigde Naties, doc. HCR/MMSP/2001/09, 16 januari 2002). Zie ook het Rapport de la réunion ministérielle des États parties à la convention de 1951 et/ou de son protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés, du 12 au 13 décembre 2001, HCR/MMSP/2001/10, beschikbaar op www.unhcr.org. Over de erkenning van het beginsel van non-refoulement als beginsel van internationaal gewoonterecht, zie Lauterpacht, E., en Bethlehem, D., „The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement”, in E. Feller, e.a. (dir.), Refugee Protection in International Law, Cambridge University Press, 2003, blz. 87‑177, in het bijzonder blz. 149 en 163: „[the principle of non-refoulement in customary law] allows of no limitation or exception”. Zie in dezelfde zin Goodwin-Gill, G.S., en McAdam, J., The Refugee in International Law, 3e druk, Oxford University Press, blz. 345‑354, in het bijzonder blz. 347; Mikołajczyk, B., Osoby ubiegające się o status uchodźcy: ich prawa i standardy traktowania, Katowice, 2004, blz. 110‑117; Łachacz, O., „Zasada non-refoulement  w międzynarodowym prawie uchodźczym – zwyczaj międzynarodowy czy też peremptoryjna norma prawa międzynarodowego?”, Problemy Współczesnego Prawa Międzynarodowego, Europejskiego i Porównawczego, deel XV, 2017, blz. 134‑142, en Ineli-Ciger, M., en Skordas, A., „Temporary protection”, in Wolfrum, R., (red.), Max Planck Encyclopedias of Public International Law [MPIL], online-editie op http://opil.ouplaw.com (laatst bijgewerkt: oktober 2019), punt 23: „Today, prevailing scholarly opinion holds that the principle of non-refoulement has become a customary norm.” Voor een andere mening, zie Carlier, J.‑Y., op. cit., blz. 123.


21      Zie met name Allain, J., „The Jus Cogens  Nature of Non-refoulement”, in Picod, F., en Van Drooghenbroeck, S., (dir.), International Journal of Refugee Law, deel 13, 2001, blz. 533‑538, en Jaumotte, J., „Article 19. Protection en cas d’éloignement, d’expulsion et d’extradition”, Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Commentaire article par article, Bruylant, 2018, blz. 445‑467, in het bijzonder blz. 466: „Omdat het beginsel van non-refoulement de waarde heeft van een norm van het  jus cogens en daarnaast absoluut van aard is, kan worden aangenomen dat elke met dit beginsel strijdige norm terzijde dient te worden geschoven.” Zie ook „Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-Refoulement Obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol”, UNHCR, Geneva, 26 January 2007.


22      Zie punt 8 van deze conclusie. Het beginsel van non-refoulement wordt ook toegepast als onderdeel van het verbod op foltering en wrede, onmenselijke en onterende behandeling of bestraffing. Volgens artikel 3 van het Verdrag van 1984 tegen foltering en andere wrede, onmenselijke en onterende behandeling of bestraffing „[mag geen] enkele staat die partij is bij dit verdrag, [...] een persoon uitzetten of terugzenden (‚refouler’) naar of uitleveren aan een andere staat wanneer er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat hij daar gevaar zou lopen te worden onderworpen aan foltering” (United Nations Treaty Series, A/RES/39/46, van 10 december 1984).


23      Zie artikel 28, lid 2, van richtlijn 2013/32.


24      Zie punt 65 van deze conclusie.


25      Hoewel het beginsel van non-refoulement „het recht schept om niet te worden teruggezonden, kan op grond van [artikel 33 van het Verdrag van Genève] niet worden geconcludeerd dat een vluchteling concreet van een staat kan eisen hem asiel te verlenen”, zie Bodart, S., „Article 18. Droit d’asile”, Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Commentaire article par article, op. cit., blz. 415‑443, in het bijzonder blz. 439. Zie ook Den Heijer, M., Rijpma, J., en Spijkerboer, T., „Coercion, Prohibition, and Great Expectations: The Continuing Failure of the Common European Asylum Failure”, Common Market Law Review, deel 53, blz. 607‑642, in het bijzonder blz. 617.


26      Zie arrest van 19 juni 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


27      Zie met name arresten van 17 november 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punt 12), en 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECB/Letland (gevoegde zaken C‑202/18 en C‑238/18, EU:C:2019:139, punt 45).


28      Volgens het openbaar ministerie zou het tegendeel echter niet inhouden dat de rechten van de aanvrager van internationale bescherming worden aangetast, want de onderdaan van een derde staat zou in de inrichting voor bewaring relevante inlichtingen ontvangen om een dergelijke bescherming te kunnen aanvragen. Daarnaast heeft het betoogd dat de onderzoeksrechter een beslissing moet kunnen nemen over de bewaring van een aanvrager van internationale bescherming overeenkomstig artikel 8, lid 3, onder a) en b), van richtlijn 2013/33.


29      Cursivering van mij.


30      Zie met name de versie in het Spaans („otras autoridades”), het Duits („anderen Behörden”), het Engels („other authorities”), het Italiaans („altre autorità”), het Pools („innych organów”), het Portugees („outras autoridades”) en het Roemeens („altor autorități”).


31      Cursivering van mij. Zie in dit verband arrest van 25 januari 2018, Hasan (C‑360/16, EU:C:2018:35, punt 76).


32      Zie de punten 24 en 26 van deze conclusie. Volgens de Spaanse regering „[had] VL [...] zijn wens niet geuit om internationale bescherming aan te vragen toen hem op 13 december 2019 in het politiebureau de eerste humanitaire hulp was verleend”. Blijkens het antwoord van het openbaar ministerie op de vragen van het Hof behoort het recht om internationale bescherming aan te vragen echter niet tot de rechten waarover onderdanen van derde landen die het land illegaal binnenkomen, worden geïnformeerd bij hun aanhouding.


33      Blijkens de verwijzingsbeslissing en het proces-verbaal van de verklaring van 14 december 2019 bij de onderzoeksrechter is het daarentegen in het kader van deze verklaring dat VL, in aanwezigheid van een tolk in het Bambara, overeenkomstig artikel 6 van richtlijn 2013/32, is geïnformeerd over zijn recht om internationale bescherming aan te vragen en dat hij met de bijstand van deze tolk zijn wens heeft geuit om een dergelijke bescherming aan te vragen.


34      Zie punten 25 en 26 van deze conclusie.


35      Mijns inziens is het vanzelfsprekend dat derdelanders die illegaal een lidstaat proberen binnen te komen, bij hun aanhouding niet daadwerkelijk kunnen worden geïnformeerd over hun rechten en de eventuele verzoeken om internationale bescherming die zij bij deze autoriteit kenbaar zouden kunnen maken, als zij op het ogenblik van hun aanhouding niet worden bijgestaan door een tolk in een taal die zij begrijpen.


36      Het lijkt mij van belang eraan te herinneren dat uit deze overweging ook blijkt dat „[w]anneer dergelijke personen zich in de territoriale wateren van een lidstaat bevinden, [...] zij aan land [moeten] worden gebracht en [...] hun verzoeken [moeten] worden onderzocht overeenkomstig deze richtlijn”. Zie in dit verband Trevisanut, S., „The Principle of Non-Refoulement at Sea and the Effectiveness of Asylum Protection”, Max Planck Yearbook of United Nations Law, 2008, blz. 210. Zie ook UNHCR en IMO, Rescue at Sea, A guide to Principles and Practice as Applied to Migrants and Refugees, 2015, beschikbaar op https://www.unhcr.org.


37      Zie voetnoot 34 van deze conclusie.


38      Cursivering van mij.


39      Arrest van 25 januari 2018, Hasan (C‑360/16, EU:C:2018:35, punt 76).


40      Arrest van 12 november 2019, Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956, punt 33). Zie ook overweging 11 van richtlijn 2013/33. In de context van de uitlegging van richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003, L 31, blz. 18), zie arresten van 27 februari 2014, Saciri e.a. (C‑79/13, EU:C:2014:103, punt 35), en 27 september 2012, Cimade en GISTI (C‑179/11, EU:C:2012:594, punt 42). Er dient echter aan te worden herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat „[d]e op de lidstaten rustende verplichting om ervoor te zorgen dat verzoekers toegang hebben tot de materiële opvangvoorzieningen [...] niet absoluut [is]. In artikel 20 van richtlijn 2013/33 – dat is opgenomen in hoofdstuk III [...], dat net zoals dit artikel het opschrift ‚Beperking of intrekking van materiële opvangvoorzieningen’ draagt – heeft de Uniewetgever namelijk bepaald in welke omstandigheden die voorzieningen kunnen worden beperkt of ingetrokken.” Arrest van 12 november 2019, Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956, punt 35).


41      Uit overweging 8 van richtlijn 2013/33 blijkt dat „[o]m in de gehele Unie de gelijke behandeling van verzoekers te garanderen, [...] deze richtlijn van toepassing [moet] zijn tijdens alle fasen en op alle soorten procedures betreffende verzoeken om internationale bescherming, in alle plaatsen en voorzieningen waar verzoekers worden gehuisvest, en zolang zij als verzoekers op het grondgebied van de lidstaten mogen blijven”.


42      Uit het gewijzigde voorstel van de Commissie blijkt aldus dat de terminologie van artikel 6 van deze richtlijn werd verduidelijkt ten opzichte van het oorspronkelijke voorstel: er werd een duidelijker onderscheid gemaakt tussen „het willen indienen” en „het indienen” van een verzoek om internationale bescherming. Dienaangaande wijs ik erop dat de term „déposer”, in de Franse eindversie van deze bepaling, is vervangen door de term „introduire”. Zie artikel 6, lid 1, derde alinea, en artikel 6, lid 2, van richtlijn 2013/32.


43      Over de vraag of het recht om een verzoek om internationale bescherming te doen, onverwijld moet kunnen worden uitgeoefend, zelfs bij een massale toestroom van onderdanen van derde landen die een dergelijk verzoek willen indienen, zie zaak C‑808/18, Commissie/Hongarije, die bij het Hof aanhangig is.


44      In de Franse versie van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 wordt het werkwoord „présenter” gebruikt. In andere taalversies worden gelijkwaardige termen gebruikt. Zie met name de versie in het Spaans („formule”), het Duits („stellt”), het Engels („makes”), het Italiaans („presenti”), het Pools („występuje”), het Portugees („apresenta”) en het Roemeens („înaintată”).


45      Cursivering van mij.


46      COM(2011) 319 definitief, blz. 7. Zie in dit verband ook de bijlage bij dit voorstel, blz. 3: „Op grond van lid 2 zorgen de lidstaten ervoor dat een persoon die een verzoek wil indienen, daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om dat zo snel mogelijk te doen, met inachtneming van de praktische beperkingen die op grond van lid 1 kunnen worden opgelegd.” Cursivering van mij.


47      Volgens de rechtsleer verwijst artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 niet naar het nationale recht wat betreft het verzoek doen als zodanig, omdat volgens de Uniewetgever de handeling om de wens te uiten om internationale bescherming te verzoeken „geen administratieve formaliteiten [vereist]”. Zie met name Vedsted-Hansen, J., „Asylum Procedures Directive 2013/32/EU”, in Hailbronner, K., en Thym, D. (red.), EU Immigration and Asylum Law: A Commentary, 2e druk, C.H. Beck/Hart/Nomos, 2016, blz. 1281‑1381, in het bijzonder blz. 1305.


48      COM(2011) 319 definitief, bijlage, blz. 3. Over de vervanging van de term „déposer” door de term „introduire” in de Franse taalversie, zie voetnoot 42 van deze conclusie.


49      Het equivalent van de term „enregistrer” in de Franse versie van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 wordt ook gebruikt in het Spaans („registro”), het Duits („Registrierung”), het Engels („registering”), het Italiaans („registrare”), het Pools („rejestracja”), het Portugees („registo”) en het Roemeens („înregistreze”).


50      Zie respectievelijk artikel 6, lid 1, eerste en tweede alinea, van richtlijn 2013/32. Ik herinner eraan dat krachtens artikel 6, lid 5, van deze richtlijn deze termijn van drie of zes dagen wordt verlengd tot tien dagen wanneer een groot aantal onderdanen van derde landen tegelijk om internationale bescherming verzoekt, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is om de in artikel 6, lid 1, van deze richtlijn vastgestelde termijn na te leven.


51      COM(2011) 319 definitief, blz. 7. Zie artikel 6 van het gewijzigde voorstel van de Commissie, blz. 28.


52      Hieraan moet worden toegevoegd dat de registratie waarin artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 voorziet, in verband dient te worden gebracht met de verplichting die artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/33 aan de lidstaten oplegt om aanvragers van internationale bescherming binnen drie dagen nadat het verzoek is ingediend, een document op hun naam af te geven waaruit met name hun status van verzoeker blijkt. De in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/32 vereiste registratie maakt het de lidstaten dus gemakkelijker om aan de verplichting te voldoen om dit document binnen de in artikel 6 van richtlijn 2013/33 gestelde termijn van drie dagen af te geven.


53      In de Franse versie van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2013/32 wordt het werkwoord „introduire” gebruikt. Andere taalversies lijken gelijkwaardige termen te gebruiken; zie in dit verband de versie in het Spaans („presentarla”), het Duits („förmlich zu stellen”), het Engels („to lodge”), het Italiaans („inoltrarla”), het Pools („złożyć”) en het Roemeens („a depune”). Zie artikel 6, lid 1, derde alinea, en artikel 6, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 2013/32.


54      Artikel 6, lid 4, van richtlijn 2013/32 vormt een uitzondering op de regel van artikel 6, lid 3, ervan dat de lidstaten kunnen eisen dat verzoeken om internationale bescherming persoonlijk en/of op een aangewezen plaats worden ingediend.


55      Cursivering van mij.


56      Arrest van 26 juli 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, punt 103). Zoals het Hof heeft verduidelijkt in punt 102 van dit arrest, zijn artikel 6, lid 4, van richtlijn 2013/32 en artikel 20, lid 2, van verordening nr. 604/2013 te plaatsen binnen de context van twee verschillende procedures, met elk hun eigen vereisten en een verschillende regeling wat met name de termijnen betreft, zoals volgt uit artikel 31, lid 3, van deze richtlijn.


*      Nvdv: in de Nederlandse taalversie van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2013/33 moet „indienen” gelezen worden als „doen”.


57      Zie ook overweging 27 van richtlijn 2013/32.


*      Nvdv: de Nederlandse taalversie van artikel 2, onder b), van richtlijn 2013/32 bevat het woord „gedaan” niet uitdrukkelijk.


58      Cursivering van mij.


59      Zie in dit verband punt 83 van deze conclusie.


60      Arrest van 25 januari 2018, Hasan (C‑360/16, EU:C:2018:35, punt 76). Cursivering van mij.


61      Zie met name arresten van 10 april 1984, von Colson en Kamann (14/83, EU:C:1984:153, punt 26); 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a. (gevoegde zaken C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punt 110), en 14 mei 2019, CCOO (C‑55/18, EU:C:2019:402, punt 68).


62      Zie punt 26 van deze conclusie.


63      Richtlijn van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB 2005, L 326, blz. 13).


64      Met name is van belang dat de term „ingediend” in artikel 2, onder b), en artikel 3, lid 1, van richtlijn 2005/85 is vervangen door de term „gedaan” (of een daaraan gelijkwaardige formulering) in artikel 2, onder b), en artikel 3, lid 1, van richtlijn 2013/32. Zie punten 78‑89 van deze conclusie.


65      Arrest van 30 mei 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 49).


66      Zie overweging 60 van richtlijn 2013/32 en punt 45 van deze conclusie.


67      Zie in die zin arresten van 19 juni 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, punt 51), en 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Schorsende werking van het hoger beroep) (C‑175/17, EU:C:2018:776, punt 31).


68      Zie ook artikel 19, lid 2, van het Handvest en punten 38‑46 van deze conclusie.


69      Over het beginsel van non-refoulement, zie mijn uiteenzetting in de punten 38‑47 van deze conclusie.


70      Zie met betrekking tot richtlijn 2005/85, arresten van 30 november 2009, Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741, punt 45), en 30 mei 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 52). Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 4, lid 2, van richtlijn 2008/115 bepaalt dat deze richtlijn „de bepalingen van het communautaire acquis op het gebied van immigratie en asiel die gunstiger zijn voor de onderdanen van derde landen [onverlet laat]”.


71      Zie punten 90‑99 van deze conclusie.


72      Zie artikel 15 van deze richtlijn.


73      Arrest van 14 september 2017, K. (C‑18/16, EU:C:2017:680, punt 44).


74      Hoewel artikel 8, lid 3, tweede alinea, van richtlijn 2013/33 bepaalt dat de redenen voor bewaring worden vastgelegd in het nationale recht, zij eraan herinnerd dat wanneer de bepalingen van een richtlijn de lidstaten een beoordelingsmarge laten om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen die kunnen worden aangepast aan de verschillende denkbare situaties, zij bij de tenuitvoerlegging van die maatregelen niet alleen hun nationale recht conform deze richtlijn moeten uitleggen, maar er ook op moeten toezien dat zij zich niet baseren op een uitlegging van deze richtlijn die in conflict zou komen met de grondrechten of de andere algemene beginselen van Unierecht (arrest van 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


75      Arresten van 15 februari 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 59), en 14 september 2017, K. (C‑18/16, EU:C:2017:680, punt 42).


76      Arresten van 15 februari 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 61), en 14 september 2017, K. (C‑18/16, EU:C:2017:680, punt 44).


77      Zie punten 63‑64 van deze conclusie.


78      Arrest van 30 mei 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 62).


79      Zie in die zin met name Peek, M., en Tsourdi, E., „Asylum Reception Conditions Directive 2013/33/EU”, EU Immigration and Asylum Law: A Commentary, op. cit., blz. 1381‑1477, in het bijzonder blz. 1415.


80      Arresten van 15 februari 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 56), en 14 september 2017, K. (C‑18/16, EU:C:2017:680, punt 40).