Language of document : ECLI:EU:C:2020:373

TEISINGUMO TEISMO (ketvirtoji kolegija) SPRENDIMAS

2020 m. gegužės 14 d.(*)

„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Viešieji pirkimai – Viešojo pirkimo sutarčių sudarymas – Direktyva 2014/24/ES – 1 straipsnio 2 dalis ir 72 straipsnis – Direktyva 2014/25/ES – 1 straipsnio 2 dalis ir 89 straipsnis – Peržiūros procedūros sudarant viešojo prekių pirkimo ir viešojo darbų pirkimo sutartis – Direktyva 89/665/EEB – 2e straipsnio 2 dalis – Subjektų, vykdančių veiklą vandens, energetikos, transporto ir telekomunikacijų sektoriuje, vykdomų pirkimų procedūros – Direktyva 92/13/EEB – 2e straipsnio 2 dalis – Baigiant viešojo pirkimo procedūrą sudarytos sutarties pakeitimai – Naujos viešojo pirkimo procedūros nevykdymas – Perkančiajai organizacijai ir konkurso laimėtojui, su kuriuo sudaryta viešojo pirkimo sutartis, skirtos baudos – Proporcingumo principas“

Byloje C‑263/19

dėl Fővárosi Törvényszék (Sostinės teismas, Vengrija) 2019 m. kovo 7 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2019 m. kovo 28 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje

TSystems Magyarország Zrt.,

BKK Budapesti Közlekedési Központ Zrt.

prieš

Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság,

dalyvaujant

Közbeszerzési Hatóság Elnöke,

TEISINGUMO TEISMAS (ketvirtoji kolegija),

kurį sudaro kolegijos pirmininkas M. Vilaras (pranešėjas), teisėjai S. Rodin, D. Šváby, K. Jürimäe ir N. Piçarra,

generalinis advokatas M. Campos Sánchez-Bordona,

posėdžio sekretorė M. Krausenböck, administratorė,

atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2020 m. vasario 5 d. posėdžiui,

išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:

–        TSystems Magyarország Zrt., atstovaujamos ügyvédek P. Szilas, Zs. Okányi ir V. Kovács,

–        Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság, atstovaujamos I. Hunya,

–        Közbeszerzési Hatóság Elnöke, atstovaujamos T. A. Cseh,

–        Vengrijos vyriausybės, atstovaujamos M. Z. Fehér, G. Koós ir M. M. Tátrai,

–        Europos Komisijos, atstovaujamos L. Haasbeek, P. Ondrůšek ir A. Tokár,

atsižvelgęs į sprendimą, priimtą susipažinus su generalinio advokato nuomone, nagrinėti bylą be išvados,

priima šį

Sprendimą

1        Prašymas priimti prejudicinį sprendimą iš esmės pateiktas dėl 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/24/ES dėl viešųjų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/18/EB (OL L 94, 2014, p. 65), 1 straipsnio 2 dalies ir 72 straipsnio, 1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyvos 89/665/EEB dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, susijusių su peržiūros procedūrų taikymu sudarant viešojo prekių pirkimo ir viešojo darbų pirkimo sutartis, derinimo (OL L 395, 1989, p. 33; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 1 t., p. 246), iš dalies pakeistos 2007 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2007/66/EB (OL L 335, 2007, p. 31) (toliau – Direktyva 89/665), 2e straipsnio 2 dalies, 1992 m. vasario 25 d. Tarybos direktyvos 92/13/EEB dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių Bendrijos taisyklių taikymą viešųjų pirkimų tvarkai vandens, energetikos, transporto ir telekomunikacijų sektoriuose, suderinimo (OL L 76, 1992, p. 14; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 1 t., p. 315), iš dalies pakeistos Direktyva 2007/66 (toliau – Direktyva 92/13), 2e straipsnio 2 dalies ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 41 ir 47 straipsnių išaiškinimo.

2        Šis prašymas buvo pateiktas nagrinėjant TSystems Magyarország Zrt. (toliau – TSystems) ir BKK Budapesti Közlekedési Központ Zrt. (toliau – BKK) ginčą su Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság (Viešųjų pirkimų tarnybos viešųjų pirkimų arbitražo komisija, Vengrija; toliau – Arbitražo komisija) dėl šioms bendrovėms skirtų baudų dėl to, kad vykdydamos jas saistančią sutartį padarė pakeitimus, nevykdydamos naujų viešojo pirkimo procedūrų.

 Teisinis pagrindas

 Sąjungos teisė

 Direktyva 89/665

3        Direktyvos 89/665 2e straipsnyje „Šios direktyvos pažeidimai ir alternatyvios sankcijos“ nustatyta:

„1.      1 straipsnio 5 dalies, 2 straipsnio 3 dalies arba 2a straipsnio 2 dalies pažeidimų, kurių neapima 2d straipsnio 1 dalies b punktas, atvejais valstybės narės turi numatyti negaliojimą pagal 2d straipsnio 1–3 dalis arba nustatyti alternatyvias sankcijas. Valstybės narės gali numatyti, kad nuo perkančiosios organizacijos nepriklausoma peržiūros institucija, įvertinusi visus reikšmingus aspektus, turi nuspręsti, ar sutartis turėtų būti pripažinta negaliojančia, ar reikėtų taikyti alternatyvias sankcijas.

2.      Alternatyvios sankcijos turi būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios. Alternatyvios sankcijos turi būti:

–        baudų skyrimas perkančiajai organizacijai, arba

–        sutarties trukmės sutrumpinimas.

Valstybės narės gali suteikti peržiūros institucijai plačios apimties teisę atsižvelgti į visus reikšmingus faktorius, įskaitant pažeidimo rimtumą, perkančiosios organizacijos elgesį ir, 2d straipsnio 2 dalyje nurodytais atvejais, sutarties likusio galiojimo apimtį.

Žalos atlyginimo priteisimas nėra laikomas tinkama sankcija šios dalies taikymo tikslais.“

 Direktyva 92/13

4        Direktyvos 92/13 2e straipsnio „Šios direktyvos pažeidimai ir alternatyvios sankcijos“ formuluotė yra tokia pati, kaip Direktyvos 89/665 2e straipsnio.

 Direktyva 2007/66

5        Direktyvos 2007/66 19–21 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:

„(19)      Kitais formalių reikalavimų pažeidimų atvejais valstybės narės negaliojimo principą gali laikyti netinkamu. Tais atvejais valstybės narės turėtų turėti galimybę numatyti alternatyvias sankcijas. Alternatyvios sankcijos turėtų būti tik nuo perkančiosios organizacijos ar perkančiojo subjekto nepriklausomai institucijai mokamos baudos arba sutarties trukmės sutrumpinimas. Valstybės narės turi pačios išsamiai apibrėžti alternatyvių sankcijų ypatybes ir jų taikymo taisykles.

(20)      Ši direktyva neturėtų užkirsti kelio taikyti griežtesnes sankcijas pagal nacionalin[ės] teisės aktus.

(21)      Valstybėms narėms nustatant taisykles, kuriomis užtikrinama, kad sutartis būtų laikoma negaliojančia, siekiama, kad sutarties šalių teisės ir pareigos nebebūtų privalomi ir vykdomi. Sutarties pripažinimo negaliojančia pasekmės turėtų būti nustatytos pagal nacionalinę teisę. Todėl nacionalinėje teisėje gali būti numatytas, pavyzdžiui, visų sutartinių įsipareigojimų panaikinimas atgaline data (ex tunc) arba, priešingai, – panaikinimas taikomas tik toms pareigoms, kurios dar turėtų būti vykdomos (ex nunc). Tai neturėtų suteikti galimybės netaikyti griežtų sankcijų, jeigu visos arba beveik visos sutartyje numatytos pareigos jau buvo įvykdytos. Tokiais atvejais valstybės narės turėtų numatyti alternatyvias sankcijas atsižvelgdamos į tai, kiek sutartis dar galioja pagal nacionalinę teisę. Be to, pagal nacionalinę teisę turi būti nustatytos pasekmės, susijusios su galimu visų sumų, kurios galėjo būti sumokėtos, susigrąžinimu, taip pat su kitomis galimomis restitucijos formomis, įskaitant vertę atitinkančią restituciją, kai restitucija natūra yra negalima.“

 Direktyva 2014/24

6        Direktyvos 2014/24 10, 29, 107, 109 ir 111 konstatuojamosiose dalyse numatyta:

„(10)      Sąvoka „perkančiosios organizacijos“ ir ypač sąvoka „viešosios teisės reglamentuojami subjektai“ buvo ne kartą nagrinėtos Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje. Siekiant paaiškinti, kad šios direktyvos taikymo sritis ratione personae turėtų likti nepakitusi, tikslinga laikytis apibrėžčių, kuriomis rėmėsi [Teisingumo] Teismas, ir įtraukti tam tikrus toje teismų praktikoje duotus paaiškinimus pačioms apibrėžtims suprasti nesiekiant keisti teismų praktikoje išplėtotų koncepcijų supratimo. <…>

<…>

(29)      Tikslinga priminti, kad ši direktyva taikoma tik valstybių narių perkančiosioms organizacijoms. <…>

<…>

(107)      Reikia paaiškinti sąlygas, kuriomis dėl sutarties keitimo jos vykdymo laikotarpiu reikalinga nauja pirkimo procedūra, atsižvelgiant į atitinkamą [Teisingumo Teismo] praktiką. Nauja pirkimo procedūra reikalinga, jeigu daromi esminiai pradinės sutarties pakeitimai, visų pirma susiję su šalių tarpusavio teisių ir pareigų taikymo sritimi ir turiniu, įskaitant intelektinės nuosavybės teisių paskirstymą. Tokie pakeitimai rodo šalių ketinimą iš naujo derėtis dėl esminių tos sutarties sąlygų. Visų pirma taip yra tuo atveju, jeigu iš dalies pakeistos sąlygos, jei būtų buvusios įtrauktos į pradinę procedūrą, būtų dariusios įtaką procedūros baigčiai.

Daryti sutarties pakeitimus, dėl kurių nežymiai iki tam tikros vertės padidėja sutarties vertė, visada turėtų būti galima ir tam nereikia organizuoti naujos pirkimo procedūros. Šiuo tikslu ir siekiant užtikrinti teisinį tikrumą, šioje direktyvoje turėtų būti numatytos de minimis vertės ribos, kurių neviršijus nauja pirkimo procedūra nėra būtina. Daryti sutarties, kurios vertė viršija šias ribas, pakeitimus turėtų būti galima neorganizuojant naujos pirkimo procedūros tada, kai jie tenkina atitinkamas šioje direktyvoje nustatytas sąlygas[.]

<…>

(109)      Perkančiosios organizacijos gali susidurti su išorinėmis aplinkybėmis, kurių jos negalėjo numatyti skirdamos [sudarydamos] sutartį, visų pirma, kai sutartis vykdoma ilgą laikotarpį. Tokiu atveju reikės tam tikro lankstumo, kad sutartį būtų galima pritaikyti prie tų aplinkybių nevykdant naujos pirkimo procedūros. <…>

<…>

(111)      atskirose sutartyse pačios perkančiosios organizacijos turėtų turėti galimybę numatyti sutarties pakeitimus, taikant nuostatas dėl peržiūros arba pasirinkimo galimybės, tačiau pagal jas jiems neturėtų būti suteikiama neribota diskrecija. Todėl šioje direktyvoje turėtų būti nustatyta, kokia apimtimi pakeitimus galima numatyti pradinėje sutartyje. <…>“

7        Direktyvos 2014/24 1 straipsnio 2 dalyje numatyta:

„Kaip apibrėžta šioje direktyvoje, pirkimas – vienos ar daugiau perkančiųjų organizacijų vykdomas darbų, prekių ar paslaugų įsigijimas pagal viešąją [viešojo pirkimo] sutartį iš tų perkančiųjų organizacijų pasirinktų ekonominės veiklos vykdytojų, nepaisant to, ar darbai, prekės ar paslaugos yra skirti viešajam tikslui.“

8        Direktyvos 2014/24 II antraštinėje dalyje „Viešųjų sutarčių [viešojo pirkimo sutartims taikomos] taisyklės“, be kita ko, yra IV skyrius, jame reglamentuotas „sutarties įvykdymas“, jį sudaro šios direktyvos 70–73 straipsniai. 72 straipsnyje „Sutarčių keitimas jų galiojimo laikotarpiu“ nustatyta:

„1.      Sutartys ir preliminariosios sutartys gali būti keičiamos nevykdant naujos pirkimo procedūros pagal šią direktyvą bet kuriuo iš šių atvejų:

a)      kai pakeitimai, neatsižvelgiant į jų piniginę vertę, buvo numatyti pradiniuose pirkimo dokumentuose apibrėžtose aiškiose, tiksliose ir nedviprasmiškose peržiūros nuostatose, kurios, be kita ko, gali apimti nuostatas dėl kainos persvarstymo, arba pasirinkimo galimybėse. Tokiose nuostatose nurodoma galimų pakeitimų arba pasirinkimo galimybių taikymo sritis, pobūdis ir galimos jų taikymo sąlygos. Jose nenumatomi pakeitimai arba pasirinkimo galimybės, dėl kurių pasikeistų bendras sutarties arba preliminariosios sutarties pobūdis[.]

b)      perkant iš pradinio rangovo papildomus darbus, paslaugas ar prekes, kurie tapo būtini, bet kurie nebuvo įtraukti į pradinį pirkimą, jei:

i)      rangovo keisti negalima dėl ekonominių ar techninių priežasčių, pavyzdžiui, dėl sukeičiamumo arba sąveikumo su esama įranga, paslaugomis arba įrenginiais, įsigytais vykdant pradinį pirkimą, reikalavimų, ir;

ii)      pakeitus rangovą perkančiajai organizacijai kiltų didelių nepatogumų arba dėl to būtų dubliuojama nemažai jo išlaidų.

Vis dėlto bet koks kainos padidėjimas neturi viršyti 50 % pradinės sutarties vertės. Kai daromi keli pakeitimai iš eilės, ta riba taikoma kiekvieno pakeitimo vertei. Tokiais iš eilės daromais pakeitimais nesiekiama išvengti šios direktyvos taikymo[;]

c)      kai yra įvykdytos visos šios sąlygos:

i)      būtinybė daryti pakeitimą atsirado dėl aplinkybių, kurių pareiginga perkančioji organizacija negalėjo numatyti;

ii)      dėl pakeitimo nepasikeičia bendras sutarties pobūdis;

iii)      kainos padidėjimas neviršija 50 % pradinės sutarties arba preliminariosios sutarties vertės. Kai daromi keli pakeitimai iš eilės, ta riba taikoma kiekvieno pakeitimo vertei. Tokiais iš eilės daromais pakeitimais nesiekiama išvengti šios direktyvos taikymo[.]

<…>

e)      kai pakeitimai, neatsižvelgiant į jų vertę, nėra esminiai, kaip apibrėžta 4 dalyje.

Perkančiosios organizacijos, pakeitusios sutartį šios pastraipos b ir c punktuose nustatytais atvejais, tuo tikslu paskelbia skelbimą Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje. Tokiame skelbime pateikiama V priedo G dalyje nustatyta informacija ir jis skelbiamas pagal 51 straipsnį.

2.      Be to, sutartys gali būti taip pat keičiamos nevykdant naujos pirkimo procedūros pagal šią direktyvą, nereikalaujant patikrinti, ar įvykdytos 4 dalies a–d punktuose nustatytos sąlygos, kai pakeitimo vertė neviršija šių abiejų verčių:

i)      4 straipsnyje nustatytų vertės ribų ir

ii)      10 % pradinės sutarties vertės paslaugų ir prekių pirkimo sutarčių atveju ir 15 % pradinės sutarties vertės darbų pirkimo sutarčių atveju.

Vis dėlto pakeitimu neturi būti keičiamas bendras sutarties ar preliminariosios sutarties pobūdis. Kai daromi keli pakeitimai iš eilės, vertė nustatoma pagal iš eilės daromų pakeitimų grynąją kumuliacinę vertę.

<…>

5.      Viešosios [viešojo pirkimo] sutarties ar preliminariosios sutarties galiojimo laikotarpiu darant kitus jos nuostatų pakeitimus nei numatyti 1 ir 2 dalyse, reikalaujama vykdyti naują pirkimo procedūrą pagal šią direktyvą.“

 Direktyva 2014/25/ES

9        2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/25/ES dėl subjektų, vykdančių veiklą vandens, energetikos, transporto ir pašto paslaugų sektoriuose, vykdomų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/17/EB (OL L 94, 2014, p. 243), 12, 113, 115 ir 117 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:

„(12)      Sąvoka „perkančiosios organizacijos“ ir ypač sąvoka „viešosios teisės reglamentuojami subjektai“ buvo ne kartą nagrinėtos [Teisingumo Teismo] praktikoje. Siekiant paaiškinti, kad šios direktyvos taikymo sritis ratione personae turėtų likti nepakitusi, tikslinga laikytis apibrėžčių, kuriomis rėmėsi [Teisingumo] Teismas, ir įtraukti tam tikrus toje teismų praktikoje duotus paaiškinimus pačioms apibrėžtims suprasti nesiekiant keisti teismų praktikoje išplėtotos koncepcijos supratimo.

<…>

(113)      Reikia paaiškinti sąlygas, kuriomis dėl sutarties keitimo jos vykdymo laikotarpiu reikalinga nauja pirkimo procedūra, atsižvelgiant į atitinkamą [Teisingumo Teismo] praktiką. Nauja pirkimo procedūra reikalinga, jeigu daromi esminiai pradinės sutarties pakeitimai, visų pirma susiję su šalių tarpusavio teisių ir pareigų taikymo sritimi ir turiniu, įskaitant intelektinės nuosavybės teisių paskirstymą. Tokie pakeitimai rodo šalių ketinimą iš naujo derėtis dėl esminių tos sutarties sąlygų. Visų pirma taip yra tuo atveju, jeigu iš dalies pakeistos sąlygos, jei būtų buvusios įtrauktos į pradinę procedūrą, būtų dariusios įtaką procedūros baigčiai.

Daryti sutarties pakeitimus, dėl kurių nežymiai iki tam tikros vertės padidėja sutarties vertė, visada turėtų būti galima ir tam nereikia organizuoti naujos pirkimo procedūros. Šiuo tikslu ir siekiant užtikrinti teisinį tikrumą, šioje direktyvoje turėtų būti numatytos de minimis vertės ribos, kurių neviršijus nauja pirkimo procedūra nėra būtina. Daryti sutarties, kurios vertė viršija šias ribas, pakeitimus turėtų būti galima neorganizuojant naujos skyrimo procedūros tada, kai jie atitinka atitinkamas šioje direktyvoje nustatytas sąlygas[.]

<…>

(115)      Perkantieji subjektai gali susidurti su išorinėmis aplinkybėmis, kurių jie negalėjo numatyti skirdami [sudarydami] sutartį, visų pirma, kai sutartis vykdoma ilgą laikotarpį. Tokiu atveju reikės tam tikro lankstumo, kad sutartį būtų galima pritaikyti prie tų aplinkybių nevykdant naujos pirkimo procedūros. <…>

<…>

(117)      Atskirose sutartyse patys perkantieji subjektai turėtų turėti galimybę numatyti sutarties pakeitimus, taikant nuostatas dėl peržiūros arba pasirinkimo galimybės, tačiau pagal jas jiems neturėtų būti suteikiama neribota diskrecija. Todėl šioje direktyvoje turėtų būti nustatyta, kokia apimtimi pakeitimus galima numatyti pradinėje sutartyje. <…>“

10      Šios direktyvos 1 straipsnio 2 dalyje numatyta:

„Kaip apibrėžta šioje direktyvoje, pirkimas – vieno ar daugiau perkančiųjų subjektų vykdomas darbų, prekių ar paslaugų įsigijimas pagal darbų, prekių ar paslaugų pirkimo sutartį iš tų perkančiųjų subjektų pasirinktų ekonominės veiklos vykdytojų, su sąlyga, kad darbai, prekės ar paslaugos yra skirti vienos iš 8–14 straipsniuose nurodytų rūšių veiklai vykdyti.“

11      Direktyvos 2014/25 II antraštinėje dalyje „Sutartims taikytinos taisyklės“, be kita ko, yra IV skyrius, jame reglamentuotas „sutarties įvykdymas“, jis apima šios direktyvos 87–90 straipsnius. 89 straipsnyje „Sutarčių keitimas jų galiojimo laikotarpiu“ nustatyta:

„1.      Sutartys ir preliminariosios sutartys gali būti keičiamos nevykdant naujos pirkimo procedūros pagal šią direktyvą bet kuriuo iš šių atvejų:

a)      kai pakeitimai, neatsižvelgiant į jų piniginę vertę, buvo numatyti pradiniuose pirkimo dokumentuose apibrėžtose aiškiose, tiksliose ir nedviprasmiškose peržiūros nuostatose, kurios, be kita ko, gali apimti nuostatas dėl kainos persvarstymo, arba pasirinkimo galimybėse. Tokiose nuostatose nurodoma galimų pakeitimų arba pasirinkimo galimybių taikymo sritis, pobūdis ir galimos jų taikymo sąlygos. Jose nenumatomi pakeitimai arba pasirinkimo galimybės, dėl kurių pasikeistų bendras sutarties arba preliminariosios sutarties pobūdis[.]

b)      perkant iš pradinio rangovo papildomus darbus, paslaugas ar prekes, neatsižvelgiant į jų vertę, kurie tapo būtini ir kurie nebuvo įtraukti į pradinį pirkimą [pradinę pirkimo sutartį], jei:

i)      rangovo keisti negalima dėl ekonominių ar techninių priežasčių, pavyzdžiui, dėl sukeičiamumo arba sąveikumo su esama įranga, programine įranga, paslaugomis arba įrenginiais, įsigytais vykdant pradinį pirkimą, reikalavimų, ir

ii)      pakeitus rangovą perkančiajam subjektui kiltų didelių nepatogumų arba dėl to būtų dubliuojama nemažai jo išlaidų;

c)      kai yra įvykdytos visos šios sąlygos:

i)      būtinybė daryti pakeitimą atsirado dėl aplinkybių, kurių pareigingas perkantysis subjektas negalėjo numatyti;

ii)      dėl pakeitimo nepasikeičia bendras sutarties pobūdis;

<…>

e)      kai pakeitimai, neatsižvelgiant į jų vertę, nėra esminiai, kaip apibrėžta 4 dalyje.

Perkantieji subjektai, pakeitę sutartį šios dalies b ir c punktuose nustatytais atvejais, tuo tikslu paskelbia skelbimą Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje. Tokiame skelbime pateikiama XVI priede nustatyta informacija ir jis skelbiamas pagal 71 straipsnį.

2.      Be to, sutartys gali būti taip pat keičiamos nevykdant naujos pirkimo procedūros pagal šią direktyvą, nereikalaujant patikrinti, ar įvykdytos 4 dalies a–d punktuose nustatytos sąlygos, kai pakeitimo vertė neviršija šių abiejų verčių:

i)      15 straipsnyje nustatytų vertės ribų ir

ii)      10 % pradinės sutarties vertės paslaugų ir prekių pirkimo sutarčių atveju ir 15 % pradinės sutarties vertės darbų pirkimo sutarčių atveju.

Vis dėlto pakeitimu neturi būti pakeičiamas bendras sutarties ar preliminariosios sutarties pobūdis. Kai daromi keli pakeitimai iš eilės, vertė nustatoma pagal iš eilės daromų pakeitimų grynąją kumuliacinę vertę.

3.      Tais atvejais, kai į sutartį įtraukiama nuostata dėl indeksavimo, siekiant apskaičiuoti 2 dalyje nurodytą kainą, atnaujinta kaina yra pamatinė vertė.

4.      Sutarties ar preliminariosios sutarties keitimas jos galiojimo laikotarpiu laikomas esminiu pagal 1 dalies e punktą, jeigu dėl jo iš esmės pasikeičia sutarties ar preliminariosios sutarties pobūdis, palyginti su pradine sutartimi. Bet kuriuo atveju, nedarant poveikio 1 ir 2 dalims, pakeitimas laikomas esminiu, kai įvykdoma viena ar daugiau iš šių sąlygų:

a)      pakeitimu nustatomos sąlygos, dėl kurių, jeigu jos būtų buvusios įtrauktos į pradinę pirkimo procedūrą, būtų buvę galima leisti dalyvauti kitiems kandidatams nei iš pradžių atrinktieji arba priimti kitą pasiūlymą nei iš pradžių priimtas, arba pirkimo procedūra būtų pritraukusi papildomų dalyvių;

b)      pakeitimu rangovo naudai pakeičiama sutarties arba preliminariosios sutarties ekonominė pusiausvyra taip, kaip nebuvo numatyta pradinėje sutartyje arba preliminariojoje sutartyje;

c)      pakeitimu labai išplečiama sutarties arba preliminariosios sutarties taikymo sritis;

d)      kai rangovas, kuriam perkantysis subjektas iš pradžių paskyrė sutartį [su kuriuo perkantysis subjektas iš pradžių sudarė sutartį], pakeičiamas nauju rangovu kitais atvejais, nei numatytieji pagal 1 dalies d punktą.

5.      Darbų, prekių ar paslaugų pirkimo sutarties ar preliminariosios sutarties galiojimo laikotarpiu darant kitus jos nuostatų pakeitimus nei numatyti 1 ir 2 dalyse, reikalaujama vykdyti naują pirkimo procedūrą pagal šią direktyvą.“

 Vengrijos teisė

12      Közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (Viešųjų pirkimų įstatymas Nr. CXLIII; toliau – Viešųjų pirkimų įstatymas) 2 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Perkančioji organizacija turi užtikrinti, kad vykstant pirkimo procedūrai ūkio subjektai konkuruotų sąžiningai ir skaidriai, taip pat šios procedūros viešumą.“

13      Šio įstatymo 141 straipsnio, kuriame nurodyti įvairūs atvejai, kada viešojo pirkimo sutarties šalys gali ją keisti, 8 dalyje numatyta:

„Išskyrus atvejus, kuriems taikomos šio straipsnio nuostatos, sutartis gali būti keičiama tik vykdant naują pirkimo procedūrą. Jei sutartis pakeičiama neteisėtai netaikant viešojo pirkimo procedūros, pakeitimas yra negaliojantis pagal 137 straipsnio 1 dalies a punktą.“

14      Šio įstatymo 153 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„1.      Közbeszerzési Hatóság Elnöke [(Viešųjų pirkimų tarnybos pirmininkas, Vengrija)] ex officio inicijuoja procedūrą [Arbitražo komisijoje]

<…>

c)      jeigu, atsižvelgiant į Viešųjų pirkimų tarnybos pagal 187 straipsnio 2 dalies j punktą vykdytos peržiūros rezultatą arba netgi nevykdžius administracinės peržiūros, tikėtina, kad sutartis buvo iš dalies pakeista arba vykdoma pažeidžiant šį įstatymą, visų pirma, jeigu buvo padarytas 142 straipsnio 2 dalyje nurodyto pobūdžio pažeidimas.

<…>“

15      To paties įstatymo 165 straipsnyje nurodyta:

„<…>

2.      Savo sprendime [Arbitražo komisija]

<…>

d)      konstatuoja, kad padarytas pažeidimas, ir taiko 3 dalyje numatytas teisines pasekmes;

e)      6 dalyje nurodytais atvejais konstatuoja, kad padarytas pažeidimas, ir skiria baudą;

<…>

3.      Jei savo sprendime konstatuoja, kad padarytas pažeidimas, [Arbitražo komisija]

<…>

d)      gali skirti baudą pažeidimą padariusiam subjektui ar asmeniui, taip pat asmeniui arba subjektui, kuris palaiko teisinį santykį su asmeniu, atsakančiu už pažeidimą, ir kuris taip pat atsako už pažeidimą.

<…>

6)      [Arbitražo komisija] konstatuoja, kad padarytas pažeidimas, ir skiria baudą, jeigu:

a)      pirkimo procedūra neteisėtai netaikyta dėl padaryto pažeidimo;

<…>

e)      Viešųjų pirkimų tarnybos pirmininkas pradėjo 153 straipsnyje numatytą ex officio procedūrą ir Arbitražo komisija konstatavo, kad padarytas pažeidimas.

<…>“

16      Viešųjų pirkimų įstatymo 176 straipsnyje nustatyta:

„1.      Jeigu sprendime dėl nagrinėjamo atvejo esmės [Arbitražo komisija] konstatuoja, kad padarytas 137 straipsnio 1 dalyje numatytas pažeidimas, ji pradeda ginčo procedūrą, siekdama, kad sutartis būtų pripažinta negaliojančia ir būtų taikomos teisinės negaliojimo pasekmės.

<…>

4.      Jeigu 1 dalyje nurodytos ginčo procedūros pabaigoje teismas konstatuoja, kad sutartis yra negaliojanti dėl 137 straipsnio 1 dalyje nurodytų priežasčių, jis nurodo šio negaliojimo teisines pasekmes, vadovaudamasis Civilinio kodekso ir šio įstatymo nuostatomis.

5.      Jeigu teismas, vadovaudamasis 137 straipsnio 3 dalimi, baigiant pirkimo procedūrą sudarytą sutartį pripažįsta galiojančia, jis įpareigojamas skirti baudą, kurios dydis, atsižvelgiant į visas nagrinėjamo atvejo aplinkybes, negali viršyti 15 % sutarties vertės. Jeigu nurodydamas negaliojimo pasekmes teismas įpareigoja sumokėti paslaugos, už kurią nesumokėtas atlygis, kainą, jis privalo skirti baudą, kurios dydis, atsižvelgiant į visas nagrinėjamo atvejo aplinkybes, negali viršyti 10 % sutarties vertės.

6.      Administracinis ir darbo teismas turi išimtinę jurisdikciją nagrinėti 1 dalyje nurodytą ginčą; šis teismas, jeigu pažeidžiamos viešųjų pirkimų taisyklės, taiko 170 straipsnyje numatytą administracinių ginčų nagrinėjimo procedūrą. <…>“

17      Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (1959 m. Civilinio kodekso įstatymas Nr. IV) 240 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Išskyrus tuos atvejus, kai teisės aktuose nurodyta kitaip, šalys bendru susitarimu gali pakeisti sutarties turinį arba prisiimtų įpareigojimų teisinį pobūdį.“

 Ginčas pagrindinėje byloje ir prejudiciniai klausimai

18      BKK yra sostinės (Vengrija) savivaldybės įsteigta bendrovė, teikianti viešojo transporto paslaugas šiame mieste.

19      Baigdama riboto konkurso procedūrą dėl transporto bilietų pardavimo automatų gamybos, transportavimo, įrengimo ir visapusio eksploatavimo BKK, kaip perkančioji organizacija, 2013 m. rugsėjo 4 d. sudarė su TSystems 5 561 690 409 Vengrijos forintų (HUF) (apie 18 500 000 eurų) vertės sutartį.

20      Šalys šią sutartį keitė kelis kartus. Pavyzdžiui, 2017 m. liepos 13 d. pakeitimu BKK nurodė TSystems transporto bilietų pardavimo automatų centrinę kontrolės sistemą papildyti programinės įrangos moduliu, leidžiančiu šiuos bilietus įsigyti internetu.

21      Vėliau sutartyje buvo nustatyta, kad papildomo atlygio dėl įvairių sutarties pakeitimų suma negali viršyti 2 530 195 870 HUF (apie 8 200 000 eurų).

22      2017 m. rugsėjo 29 d. Viešųjų pirkimų tarnybos pirmininkas, remdamasis Viešųjų pirkimų įstatymo 153 straipsnio 1 dalies c punktu, ex officio pradėjo prieš sutarties šalis  nukreiptą procedūrą dėl šio įstatymo 141 straipsnio 2 dalies ir 4 dalies b ir c punktų pažeidimo, dėl to kreipdamasis į Arbitražo komisiją.

23      Arbitražo komisija laikėsi nuomonės, kad darant kiekvieną sutarties pakeitimą turėjo būti vykdoma nauja viešojo pirkimo procedūra. Ji priminė, kad sutarties šalys privalo paisyti viešųjų pirkimų teisėje numatytų reikalavimų sutarčių keitimo srityje, o tai reiškia, kad, jeigu jos neteisėtai taikė šias nuostatas, turi būti laikoma, kad kiekviena iš jų padarė pažeidimą.

24      Taigi Arbitražo komisija nusprendė, kad dėl padarytų sutarties pakeitimų jos šalys pažeidė Viešųjų pirkimų įstatymo 141 straipsnio 8 dalies nuostatas. Vadovaudamasi konkrečiai šio įstatymo 165 straipsnio 3 dalies d punkto nuostatomis ji skyrė BKK 80 000 000 HUF (apie 258 941 euro) baudą, o TSystems – 70 000 000 HUF (apie 226 573 eurus) baudą.

25      Pastaroji šį sprendimą apskundė Fővárosi Törvényszék (Sostinės teismas, Vengrija), prašydama konstatuoti, kad nepadarė pažeidimo, ir atitinkamai pakeisti sprendimą, kuriuo jai skirta bauda.

26      TSystems mano, kad pareiga vykdyti viešojo pirkimo procedūrą tenka perkančiajai organizacijai ir kad konkurso laimėtojas neturi atsakyti už šios organizacijos priimtą sprendimą dėl jos poreikių viešųjų pirkimų srityje. Taigi nagrinėjamu atveju nusprendusi, kad BKK priimtų sprendimų pasekmės tenka TSystems, Arbitražo komisija pažeidė teisinio saugumo principą ir teisinės valstybės principus.

27      TSystems teigia, kad Viešųjų pirkimų įstatymo 141 straipsnio 8 dalyje įtvirtinta teisės norma skirta būtent perkančiajai organizacijai ir dėl to tik ji gali padaryti pažeidimą, už kurį skiriama šioje nuostatoje numatyta sankcija.

28      TSystems mano, kad perkančioji organizacija privalo paisyti numatomumo ir rūpestingumo reikalavimų ir kad už šių reikalavimų pažeidimą atsako tik ši organizacija, jeigu imasi iniciatyvos pakeisti sutartį.

29      BKK taip pat apskundė sprendimą, kuriuo jai skirta bauda, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui; ji iš esmės prašė peržiūrėti šį sprendimą, konstatuoti, kad nėra pažeidimo dėl padarytų pagrindinėje byloje nagrinėjamos sutarties pakeitimų, ir panaikinti šią baudą.

30      Arbitražo komisija prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašo pripažinti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamos sutarties pakeitimai yra negaliojantys, įpareigoti, jei reikia, atkurti padėtį, buvusią iki šios sutarties sudarymo, ir atmesti BKK ir TSystems reikalavimus. Ji teigia nustačiusi, kad pastaroji bendrovė pažeidė tik teisės normas, kurios jai skirtos, t. y. Viešųjų pirkimų įstatymo 141 straipsnį. Ji pažymi, kad pagal Civilinio kodekso nuostatas būtini bendri šalių veiksmai darant sutarties pakeitimą, todėl pateisinama, kad teisės normų, kuriose numatytas sutarties keitimas, pažeidimo klausimas būtų nagrinėjamas abiejų šalių atžvilgiu.

31      Viešųjų pirkimo tarnybos pirmininkas savo ruožtu mano, kad tinkamai vykdyti viešojo pirkimo procedūrą visų pirma (bet ne tik) turi perkančioji organizacija. Jis pažymi, kad neretai konkurso laimėtojas, su kuriuo sudaryta viešojo pirkimo sutartis, imasi iniciatyvos pakeisti sutartį. Jis taip pat nurodo pagrindinį civilinės teisės principą, pagal kurį sutarčiai pakeisti būtinas bendras jos šalių sutarimas.

32      Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikę teismas primena, kad pareiga vykdyti viešojo pirkimo procedūrą tenka perkančiajai organizacijai.

33      Jis mano, kad siekiant išsaugoti kuo didesnę konkurenciją net po sutarties pasirašymo griežtos sankcijos siejamos su neteisėtais veiksmais, kylančiais iš šalių teisinių santykių. Jis patikslina, kad šie santykiai patenka į civilinės teisės sritį dėl to, kad sudaroma sutartis.

34      Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas laikosi nuomonės, kad iš Viešųjų pirkimų įstatymo 141 straipsnio išplaukia, kad nors sutartis gali būti keičiama tik bendru šalių sutarimu, viešųjų pirkimų teisės normų pažeidimą gali padaryti tik perkančioji organizacija, nes būtent ji patenka į teisės normų taikymo ratione personae sritį.

35      Jis teigia, kad nacionalinės teisės normose, kuriose reglamentuota peržiūra, tiksliai nenurodyta, kuriems viešojo pirkimo procedūros dalyviams gali būti skiriamos baudos. Siekiant nustatyti, kuris teisės subjektas turi būti laikomas pažeidusiu teisės normą, reikia nustatyti, kuriam asmeniui skirta norma, kuri buvo pažeista. Jis mano, kad numatyta sankcija, kuri yra represinio pobūdžio ir turi būti skiriama tik pažeidėjui, skirta asmeniui, turinčiam pareigą vykdyti viešojo pirkimo procedūrą, t. y. perkančiajai organizacijai.

36      Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikę teismas daro nuorodą į kelis Vengrijos teismų sprendimus, iš kurių matyti, kad perkančioji organizacija arba ūkio subjektas buvo atleisti nuo paskirtos baudos mokėjimo visų pirma dėl to, kad pastarasis nebuvo atsakingas už viešojo pirkimo procedūros vykdymą.

37      Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konstatuoja, kad tai, jog konkurso laimėtojas, su kuriuo sudaryta viešojo pirkimo sutartis, yra asmuo, kuriam skirtos Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatos, kuriose reglamentuotas sutarčių keitimas, neleidžia pripažinti, kad jo atsakomybė pagal viešųjų pirkimų teisę yra tokia pati, kaip perkančiosios organizacijos.

38      Jis mano, kad jeigu pagal šią teisę sutarties šalių atsakomybė gali būti kvestionuojama, joms reikia užtikrinti galimybę pateikti įrodymus, galinčius padėti paaiškinti jų indėlį keičiant nagrinėjamą sutartį ir galbūt padarant pažeidimą.

39      Šiomis aplinkybėmis Fővárosi Törvényszék (Sostinės teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

„1.      Ar pagal [Chartijos] 41 straipsnio 1 dalį ir 47 straipsnį bei [Direktyvos 2014/24] 10, 29, 107, 109 ir 111 konstatuojamųjų dalių, 1 straipsnio 2 dalies ir 72 straipsnio nuostatas draudžiama nacionalinės teisės norma ar nuostata arba šios normos ar nuostatos aiškinimo ir taikymo praktika, pagal kurias, atsižvelgiant į susitariančiųjų šalių teisinius sutartinius santykius, už pažeidimą dėl to, kad neteisėtai netaikė viešojo pirkimo procedūros tariamai pažeidus normas dėl sutarčių keitimo, taip pat dėl to, kad nesilaikė nuostatų, kuriomis reglamentuojamas sutarčių keitimas, atsako ne tik perkančioji organizacija, bet ir su šia perkančiąja organizacija sutartį sudaręs konkurso laimėtojas, remiantis tuo, kad neteisėto sutarčių pakeitimo atveju buvo būtini bendri šalių veiksmai?

2.      Jei į pirmąjį klausimą būtų atsakyta neigiamai, ar, atsižvelgiant į [Chartijos] 41 straipsnio 1 dalį ir 47 straipsnį bei [Direktyvos 2014/24] 10, 29, 107, 109 ir 111 konstatuojamųjų dalių, 1 straipsnio 2 dalies ir 72 straipsnio nuostatas, pagal [Direktyvos 2007/66] 19, 20 ir 21 konstatuojamąsias dalis, [Direktyvos 89/665] 2e straipsnio 2 dalį ir identiškai suformuluotą [Direktyvos 92/13] 2e straipsnio 2 dalį draudžiama nacionalinės teisės norma ar nuostata arba šios normos ar nuostatos aiškinimo ir taikymo praktika, pagal kurias dėl to, kad neteisėtai netaikyta viešojo pirkimo procedūra ir nesilaikyta nuostatų dėl sutarčių keitimo, konkurso laimėtojui, su kuriuo perkančioji organizacija sudarė sutartį, be sutarties galiojimo laiko sutrumpinimo taip pat gali būti taikoma sankcija (bauda)?

3.      Jei į pirmuosius du klausimus būtų atsakyta neigiamai, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat prašo Teisingumo Teismo pateikti jam gaires dėl klausimo, ar siekiant nustatyti sankcijos (baudos) dydį pakanka to, kad tarp šalių yra susiklostę sutartiniai santykiai, ir nereikia nagrinėti šalių veiksmų ir indėlio, lėmusių sutarties pakeitimą?“

 Dėl prejudicinių klausimų

 Pirminės pastabos

40      Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konstatuoja, kad sprendimas pagrindinėje byloje priklauso nuo išaiškinimo, ar pagal Chartiją ir direktyvas 89/665, 92/13, 2007/66 ir 2014/24 draudžiamos nacionalinės teisės normos, kuriose numatyta, kad, vykstant priežiūros institucijai ex officio pradėtai procedūrai, leidžiama atsakomybę už pažeidimą taikyti ir baudą skirti ne tik perkančiajai organizacijai, bet ir konkurso laimėtojui, su kuriuo sudaryta viešojo pirkimo sutartis, tuo atveju, kai atliekant šios vykdomos sutarties pakeitimus neteisėtai netaikytos viešųjų pirkimų taisyklės.

41      Visų pirma reikia konstatuoti, kad Chartijos nuostatos nėra svarbios siekiant prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pateikti paaiškinimus, susijusius su pagrindine byla.

42      Iš tikrųjų, viena vertus, iš Chartijos 41 straipsnio formuluotės aiškiai matyti, kad jis skirtas ne valstybėms narėms, o tik Sąjungos institucijoms, įstaigoms ir organams (2020 m. kovo 26 d. Sprendimo HUNGEOD ir kt., C‑496/18 ir C‑497/18, EU:C:2020:240, 63 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

43      Kita vertus, dėl Chartijos 47 straipsnio, kurį taip pat nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, reikia priminti, kad kai valstybės narės nustato kreipimosi į teismą procesines normas, skirtas apsaugoti teisėms, kurias Sąjungos teisė suteikia kandidatams ir konkurso dalyviams, patyrusiems žalos dėl perkančiųjų organizacijų sprendimų, jos turi užtikrinti, kad nebūtų pažeistos Sąjungos teisėje asmenims suteikiamos teisės, ypač Chartijos 47 straipsnyje numatyta teisė į veiksmingą teisinę gynybą ir į nešališką teismą (2020 m. kovo 26 d. Sprendimo HUNGEOD ir kt., C‑496/18 ir C‑497/18, EU:C:2020:240, 64 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).

44      Iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos nematyti, kad procedūra, kurią baigiant dėl neteisėtai pakeistos vykdomos viešojo pirkimo sutarties bauda skirta ne tik perkančiajai organizacijai, bet ir konkurso laimėtojui, su kuriuo sudaryta ta sutartis, pažeistų teisę į veiksmingą teisinę gynybą arba teisę kreiptis į nešališką teismą.

45      Antra, reikia priminti, kad, remiantis suformuota jurisprudencija, nacionaliniams teismams ir Teisingumo Teismui bendradarbiaujant, kaip numatyta SESV 267 straipsnyje, pastarasis nacionaliniam teismui turi pateikti naudingą atsakymą, kuris leistų išnagrinėti jam pateiktą bylą. Tokiu atveju Teisingumo Teismui gali tekti performuluoti jam pateiktus klausimus. Be to, Teisingumo Teismui gali tekti atsižvelgti į Sąjungos teisės normas, kurių nacionalinis teismas nebuvo nurodęs savo klausime (1990 m. gruodžio 12 d. Sprendimo SARPP, C‑241/89, EU:C:1990:459, 8 punktas ir 2017 m. birželio 8 d. Sprendimo Medisanus, C‑296/15, EU:C:2017:431, 55 punktas).

46      Nagrinėjamu atveju, kadangi pagrindinėje byloje nagrinėjama viešojo pirkimo sutartis susijusi su transporto bilietų pardavimo automatų gamyba, transportavimu, įrengimu ir eksploatavimu, gali būti, kad taikytina Direktyva 2014/25, o ne Direktyva 2014/24; tačiau tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

47      Taigi, siekiant šiam teismui pateikti naudingą atsakymą, reikia atsižvelgti į Direktyvos 2014/25 12, 113, 115 ir 117 konstatuojamąsias dalis, taip pat į jos 1 straipsnio 2 dalį ir 89 straipsnį, kurie atitinka prašyme priimti prejudicinį sprendimą nurodytas Direktyvos 2014/24 konstatuojamąsias dalis ir nuostatas.

48      Tokiomis aplinkybėmis reikia manyti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo pirmuoju ir antruoju klausimais siekia išsiaiškinti, ar pagal Direktyvos 89/665 2e straipsnio 2 dalį, Direktyvos 92/13 2e straipsnio 2 dalį, Direktyvos 2007/66 19–21 konstatuojamąsias dalis, Direktyvos 2014/25 12, 113, 115 ir 117 konstatuojamąsias dalis, 1 straipsnio 2 dalį ir 89 straipsnį draudžiamos nacionalinės teisės normos, pagal kurias vykstant priežiūros institucijos ex officio pradėtai peržiūros procedūrai leidžiama atsakomybę už pažeidimą taikyti ir baudą skirti ne tik perkančiajai organizacijai, bet ir konkurso laimėtojui, su kuriuo sudaryta viešojo pirkimo sutartis, tuo atveju, kai keičiant šią vykdomą sutartį neteisėtai netaikytos viešųjų pirkimų taisyklės, o trečiuoju klausimu – jeigu į pirmąjį ir antrąjį klausimus būtų atsakyta neigiamai, ar baudos, taikomos už perkančiojo subjekto ir konkurso laimėtojo sudarytos sutarties neteisėtą pakeitimą, dydis turi būti nustatomas atsižvelgiant vien į egzistuojančius šių šalių sutartinius santykius, ar būtina atsižvelgti į kiekvienos šių šalių veiksmus.

 Dėl pirmojo ir antrojo klausimų

49      Savo pirmuoju ir antruoju klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 89/665 2e straipsnio 2 dalis, Direktyvos 92/13 2e straipsnio 2 dalis, Direktyvos 2007/66 19–21 konstatuojamosios dalys, Direktyvos 2014/25 12, 113, 115 ir 117 konstatuojamosios dalys, taip pat 1 straipsnio 2 dalis ir 89 straipsnis turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiamos nacionalinės teisės normos, pagal kurias, vykstant priežiūros institucijos ex officio pradėtai peržiūros procedūrai, leidžiama atsakomybę už pažeidimą taikyti ir baudą skirti ne tik perkančiajai organizacijai, bet ir konkurso laimėtojui, su kuriuo sudaryta viešojo pirkimo sutartis, tuo atveju, kai keičiant šią vykdomą sutartį neteisėtai netaikytos viešųjų pirkimų taisyklės.

50      Pirma, reikia pažymėti, kad iš tiesų direktyvose 89/665 ir 92/13 tik numatyta, jog valstybės narės užtikrina, kad bet kuris asmuo, kuris yra arba buvo suinteresuotas sudaryti konkrečią sutartį arba kuriam buvo padaryta ar galėjo būti padaryta žala dėl tariamo pažeidimo, galėtų pasinaudoti peržiūros procedūromis (2020 m. kovo 26 d. Sprendimo HUNGEOD ir kt., C‑496/18 ir C‑497/18, EU:C:2020:240, 71 punktas).

51      Iš tiesų šių direktyvų nuostatomis siekiama apsaugoti ūkio subjektus nuo perkančiosios organizacijos savivalės ir užtikrinti, kad visose valstybėse narėse egzistuotų veiksmingi peržiūros mechanizmai tam, kad būtų garantuotas veiksmingas Sąjungos taisyklių viešųjų pirkimų srityje taikymas, ypač tame etape, kai pažeidimus dar galima ištaisyti (2020 m. kovo 26 d. Sprendimo HUNGEOD ir kt., C‑496/18 ir C‑497/18, EU:C:2020:240, 72 punktas).

52      Būtent siekiant šio tikslo Direktyvos 89/665 2e straipsnyje ir Direktyvos 92/13 2e straipsnyje (šių nuostatų tekstai suformuluoti identiškai) reikalaujama, kad tam tikrų šių direktyvų nuostatų pažeidimo atvejais valstybės narės numatytų viešojo pirkimo sutarties negaliojimą arba alternatyvias sankcijas, kurios gali būti piniginių baudų skyrimas perkančiajai organizacijai.

53      Vis dėlto, nors direktyvose 89/665 ir 92/13 įtvirtinta, kad turi būti numatytos teisių gynimo priemonės, kuriomis gali pasinaudoti įmonės, kurios yra arba buvo suinteresuotos sudaryti konkrečią sutartį ir kurioms dėl tariamo pažeidimo buvo padaryta ar gali būti padaryta žala, jos negali būti laikomos tokiomis, kuriomis atliktas visiškas suderinimas, taigi numatančiomis visas galimas teisių gynimo priemones viešųjų pirkimų srityje (2020 m. kovo 26 d. Sprendimo HUNGEOD ir kt., C‑496/18 ir C‑497/18, EU:C:2020:240, 73 punktas).

54      Tuo remiantis darytina išvada, kad Direktyvos 89/665 2e straipsnis ir Direktyvos 92/13 2e straipsnis susiję tik su peržiūra, kurią inicijuoja įmonės, kurios yra arba buvo suinteresuotos sudaryti konkrečią sutartį ir kurioms dėl tariamo pažeidimo buvo padaryta ar gali būti padaryta žala.

55      Tokiomis sąlygomis pagal šiuos straipsnius nedraudžiama, kad priežiūros institucija ex officio pradėtų peržiūros procedūrą arba kad už pažeidimą, padarytą vykdomą viešojo pirkimo sutartį pakeitus pažeidžiant viešųjų pirkimų taisykles, atsakomybė būtų taikoma ne tik perkančiajai organizacijai, bet ir konkurso laimėtojui ir atitinkamai sankcija baudos pavidalu būtų taikoma ne tik perkančiajai organizacijai, bet ir šiam konkurso laimėtojui.

56      Galiausiai Direktyvos 2007/66, kuria šie 2e straipsniai įterpti į direktyvas 89/665 ir 92/13, 19–21 konstatuojamosios dalys niekaip nepaneigia tokio aiškinimo.

57      Antra, nei remiantis Direktyvos 2014/25 1 straipsnio 2 dalimi, kurioje apibrėžta šios direktyvos materialinė taikymo sritis ir taikymo ratione personae sritis, nei šios direktyvos 12 konstatuojamąja dalimi, kurioje, pagrindžiant šią nuostatą, išsamiau apibrėžta „perkančiosios organizacijos“ sąvoka, negalima daryti išvados, kad konkurso laimėtojams, su kuriais sudarytos viešojo pirkimo sutartys, netaikomos šioje direktyvoje numatytos teisės normos.

58      Iš tikrųjų, pirma, Direktyvos 2014/25 1 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad pirkimas – tai vieno ar daugiau perkančiųjų subjektų vykdomas darbų, prekių ar paslaugų įsigijimas pagal darbų, prekių ar paslaugų pirkimo sutartį iš jų pasirinktų kandidatūras ar pasiūlymus pateikusių ekonominės veiklos vykdytojų. Remiantis šia apibrėžtimi darytina išvada, kad šioje nuostatoje vartojama sąvoka „ekonominės veiklos vykdytojai“ neišvengiamai apima konkurso laimėtojus, su kuriais sudarytos viešojo pirkimo sutartys.

59      Antra, Direktyvos 2014/25 II antraštinės dalies IV skyriuje, kuriame reglamentuotas sutarčių vykdymas, esantis 89 straipsnis „Sutarčių keitimas jų galiojimo laikotarpiu“ patvirtina, kad ši direktyva taikoma konkurso laimėtojams, su kuriais sudarytos sutartys.

60      Iš tiesų Direktyvos 2014/25 89 straipsnio 1 ir 2 dalyse išvardyti įvairūs atvejai, kada susitariančiosios šalys, t. y. perkančioji organizacija ir konkurso laimėtojas, gali keisti vykdomą sutartį nevykdant naujos pirkimo procedūros, ir nesvarbu, ar apie tokį pakeitimą paskelbiamas skelbimas Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje.

61      Šios direktyvos 89 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad privaloma vykdyti naują pirkimo procedūrą, kai daromi kiti viešojo pirkimo sutarties pakeitimai, nei numatyti šio straipsnio 1 ir 2 dalyse. Tuo remiantis darytina išvada, kad reikalaujama vykdyti naują pirkimo procedūrą, kai daromi pakeitimai numato iš esmės skirtingas sąlygas, nei nustatytosios pradinėje sutartyje, ir taip parodo šalių valią iš naujo derėtis dėl esminių tokios sutarties sąlygų (pagal analogiją žr. 2008 m. birželio 19 d. Sprendimo pressetext Nachrichtenagentur, C‑454/06, EU:C:2008:351, 34 punktą ir 2010 m. balandžio 29 d. Sprendimo Komisija / Vokietija, C‑160/08, EU:C:2010:230, 99 punktą).

62      Vis dėlto, minėtos direktyvos 89 straipsnio 5 dalyje nenumatytos pasekmės, kurias nacionalinės institucijos turi taikyti tuo atveju, kai vykdoma viešojo pirkimo sutartis buvo pakeista iš esmės nevykdant naujos pirkimo procedūros.

63      Be to, reikia pažymėti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytose Direktyvos 2014/25 113, 115 ir 117 konstatuojamosiose dalyse šiuo klausimu jokios informacijos nepateikta; beje, 113 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad esminiai vykdomos viešojo pirkimo sutarties pakeitimai rodo šalių ketinimą iš naujo derėtis dėl esminių tos sutarties sąlygų.

64      Remiantis tuo, kas išdėstyta, matyti, kad Direktyvos 2014/25 1 straipsnio 2 dalimi ir 89 straipsniu visiško suderinimo neatlikta, todėl pagal šias nuostatas nedraudžiama, kad priežiūros institucijai vykdant ex officio pradėtą peržiūros procedūrą, atsakomybė už pažeidimą, padarytą dėl vykdomos viešojo pirkimo sutarties pakeitimo pažeidžiant viešųjų pirkimų taisykles, būtų taikoma ne tik perkančiajai organizacijai, bet ir konkurso laimėtojui, su kuriuo ši sutartis sudaryta, ir atitinkamai, kad pastarajam kaip sankcija būtų taikoma bauda.

65      Vis dėlto, kai nacionalinės teisės normose numatyta peržiūros procedūra, ex officio pradedama priežiūros institucijos, baigiasi tuo, kad konkurso laimėtojui, su kuriuo sudaryta viešojo pirkimo sutartis, taikoma atsakomybė už pažeidimą, padarytą neteisėtai pakeitus tą vykdomą sutartį ir dėl to jam skiriama bauda, ji turi atitikti Sąjungos teisę, jeigu tokia sutartis patenka į viešųjų pirkimų direktyvų materialinę taikymo sritį, nesvarbu, ar ab initio, ar nuo tada, kai padarytas neteisėtas jos pakeitimas.

66      Taigi tokia peržiūros ex officio procedūra turi būti paisoma Sąjungos teisės, įskaitant bendrųjų jos principų.

67      Remiantis tuo, kas išdėstyta, į pirmąjį ir antrąjį klausimus reikia atsakyti, kad Direktyvos 89/665 2e straipsnio 2 dalis, Direktyvos 92/13 2e straipsnio 2 dalis, Direktyvos 2007/66 19–21 konstatuojamosios dalys, Direktyvos 2014/25 12, 113, 115 ir 117 konstatuojamosios dalys, 1 straipsnio 2 dalis ir 89 straipsnis turi būti aiškinami taip, kad pagal juos nedraudžiamos nacionalinės teisės normos, pagal kurias vykstant priežiūros institucijos ex officio pradėtai peržiūros procedūrai leidžiama atsakomybę už pažeidimą taikyti ir baudą skirti ne tik perkančiajai organizacijai, bet ir konkurso laimėtojui, su kuriuo sudaryta vykdoma viešojo pirkimo sutartis, tuo atveju, kai keičiant šią sutartį neteisėtai netaikytos viešųjų pirkimų taisyklės. Vis dėlto, kai nacionalinės teisės normose numatyta tokia galimybė, peržiūros procedūra turi atitikti Sąjungos teisę, įskaitant jos bendruosius principus, jeigu atitinkama viešojo pirkimo sutartis patenka į viešųjų pirkimų direktyvų materialinę taikymo sritį, nesvarbu, ar ab initio, ar nuo tada, kai padarytas neteisėtas jos pakeitimas.

 Dėl trečiojo klausimo

68      Savo trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar, jeigu į pirmąjį ir antrąjį klausimus būtų atsakyta neigiamai, baudos, skiriamos už neteisėtą perkančiosios organizacijos ir konkurso laimėtojo sudarytos viešojo pirkimo sutarties pakeitimą, dydis turi būti nustatomas atsižvelgiant vien į egzistuojančius šių šalių sutartinius santykius, dėl kurių keičiant jas saistančią viešojo pirkimo sutartį jos turėjo veikti bendrai, ar reikia atsižvelgti atskirai į kiekvienos šių šalių veiksmus.

69      Kaip matyti iš šio sprendimo 65 punkto, kai nacionalinės teisės normose numatyta peržiūros procedūra, kurią ex officio pradeda priežiūros institucija, baigiasi tuo, kad konkurso laimėtojui, su kuriuo sudaryta viešojo pirkimo sutartis, taikoma atsakomybė už pažeidimą, padarytą neteisėtai pakeitus tą vykdomą sutartį, ir dėl to jam skiriama bauda, ji turi atitikti Sąjungos teisę, jeigu tokia sutartis patenka į viešųjų pirkimų direktyvų materialinę taikymo sritį, nesvarbu, ar ab initio, ar nuo tada, kai padarytas neteisėtas jos pakeitimas.

70      Atsižvelgiant į trečiojo klausimo turinį, reikia nustatyti pagal proporcingumo principą kylančius reikalavimus, kurių turi būti paisoma, kai vykstant peržiūros ex officio procedūrai reikia nustatyti konkurso laimėtojui, su kuriuo sudaryta viešojo pirkimo sutartis, skiriamos baudos dydį.

71      Reikia priminti, kad pagal proporcingumo principą, kuris yra bendrasis Sąjungos teisės principas, valstybių narių ar perkančiųjų organizacijų nustatytos taisyklės įgyvendinant viešųjų pirkimų direktyvas neturi viršyti to, kas būtina šiose direktyvose nurodytiems tikslams pasiekti (šiuo klausimu žr. 2018 m. vasario 8 d. Sprendimo Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, 32 punktą ir 2020 m. sausio 30 d. Sprendimo Tim, C‑395/18, EU:C:2020:58, 45 punktą).

72      Nagrinėjamu atveju, nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti, ar baudos, skirtos TSystems, dydis yra proporcingas Viešųjų pirkimų įstatymo tikslams, priežiūros institucija arba prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas tokio dydžio negali nustatyti vien atsižvelgdamas į aplinkybę, kad dėl jas saistančių sutartinių santykių šalys turi imtis bendrų veiksmų, kad galėtų pakeisti jų sudarytą viešojo pirkimo sutartį. Iš tiesų šis dydis turi būti nustatomas atsižvelgiant į atitinkamos viešojo pirkimo sutarties šalių elgesį ar veiksmus laikotarpiu, kuriuo jos numatė tą sutartį pakeisti.

73      Kalbant konkrečiai apie konkurso laimėtoją, pažymėtina, kad bus galima, be kita ko, atsižvelgti į tai, kad jis ėmėsi iniciatyvos siūlyti pakeisti sutartį arba kad jis primygtinai siūlė, net reikalavo, perkančiosios organizacijos nevykdyti pirkimo procedūros tenkinant poreikius pakeisti šią sutartį.

74      Kita vertus, tam konkurso laimėtojui skirtos baudos dydis negali priklausyti vien nuo aplinkybės, kad nevykdyta pirkimo procedūra sutarčiai pakeisti, nes sprendimas rengti tokią procedūrą yra vien perkančiosios organizacijos prerogatyva.

75      Taigi į trečiąjį klausimą reikia atsakyti, kad baudos, skiriamos už neteisėtą perkančiosios organizacijos ir konkurso laimėtojo sudarytos viešojo pirkimo sutarties pakeitimą, dydis turi būti nustatomas atsižvelgiant atskirai į kiekvienos šių šalių veiksmus.

 Dėl bylinėjimosi išlaidų

76      Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (ketvirtoji kolegija) nusprendžia:

1.      1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyvos 89/665/EEB dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, susijusių su peržiūros procedūrų taikymu sudarant viešojo prekių pirkimo ir viešojo darbų pirkimo sutartis, derinimo, iš dalies pakeistos 2007 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2007/66/EB, 2e straipsnio 2 dalis, 1992 m. vasario 25 d. Tarybos direktyvos 92/13/EEB dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių Bendrijos taisyklių taikymą viešųjų pirkimų tvarkai vandens, energetikos, transporto ir telekomunikacijų sektoriuose, suderinimo, iš dalies pakeistos Direktyva 2007/66, 2e straipsnio 2 dalis, Direktyvos 2007/66 19–21 konstatuojamosios dalys, 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/25/ES dėl subjektų, vykdančių veiklą vandens, energetikos, transporto ir pašto paslaugų sektoriuose, vykdomų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/17/EB, 12, 113, 115 ir 117 konstatuojamosios dalys, 1 straipsnio 2 dalis ir 89 straipsnis turi būti aiškinami taip, kad pagal juos nedraudžiamos nacionalinės teisės normos, pagal kurias vykstant priežiūros institucijos ex officio pradėtai peržiūros procedūrai leidžiama atsakomybę už pažeidimą taikyti ir baudą skirti ne tik perkančiajai organizacijai, bet ir konkurso laimėtojui, su kuriuo sudaryta viešojo pirkimo sutartis, tuo atveju, kai keičiant šią vykdomą sutartį neteisėtai netaikytos viešųjų pirkimų taisyklės. Vis dėlto, kai nacionalinės teisės normose numatyta tokia galimybė, peržiūros procedūra turi atitikti Sąjungos teisę, įskaitant bendruosius jos principus, jeigu atitinkama viešojo pirkimo sutartis patenka į viešųjų pirkimų direktyvų materialinę taikymo sritį, nesvarbu, ar ab initio, ar nuo tada, kai padarytas neteisėtas jos pakeitimas.

2.      Baudos, skiriamos už neteisėtą perkančiosios organizacijos ir konkurso laimėtojo sudarytos viešojo pirkimo sutarties pakeitimą, dydis turi būti nustatomas atsižvelgiant atskirai į kiekvienos šių šalių veiksmus.

Parašai.


*      Proceso kalba: vengrų.