Language of document : ECLI:EU:C:2020:549

Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PRIITA PIKAMÄE

przedstawiona w dniu 9 lipca 2020 r.(1)

Sprawa C342/19 P

Fabio De Masi,

Yanis Varoufakis

przeciwko

Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC)

Odwołanie – Dostęp do dokumentów Europejskiego Banku Centralnego (EBC) – Dokument związany z głgówną działalnością EBC – Decyzja 2004/258/WE – Artykuł 4 ust. 2 i 3 – Zakres stosowania – Odmowa udzielenia dostępu do dokumentu przeznaczonego do użytku wewnętrznego – Powiązanie dokumentu z toczącą się albo zakończoną procedurą podejmowania decyzji”






I.      Wprowadzenie

1.        W swoim odwołaniu Fabio De Masi i Yanis Varoufakis wnoszą o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 12 marca 2019 r., De Masi i Varoufakis/EBC(2), mocą którego Sąd oddalił skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności decyzji Europejskiego Banku Centralnego (EBC) z dnia 16 października 2017 r. odmawiającej im dostępu do dokumentu z dnia 23 kwietnia 2015 r. zatytułowanego „Odpowiedzi na pytania dotyczące wykładni art. 14 ust. 4 Protokołu w sprawie Statutu ESBC i EBC”.

2.        W sporach z zakresu dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu EBC Trybunał wydał bardzo niewiele wyroków, w przeciwieństwie do sporów wynikających ze stosowania rozporządzenia nr 1049/2001(3), tak więc niniejsza sprawa daje Trybunałowi możliwość doprecyzowania swojego orzecznictwa w tej szczególnej dziedzinie.

3.        Zgodnie z wnioskiem Trybunału niniejsza opinia będzie dotyczyła trzeciego zarzutu odwołania dotyczącego w szczególności relacji między wyjątkami od prawa dostępu przewidzianymi w decyzji 2004/258/WE(4) oraz zakresu wyjątku dotyczącego dokumentów przeznaczonych do użytku wewnętrznego zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit pierwszy wspomnianej decyzji.

II.    Ramy prawne

A.      Prawo pierwotne

4.        Artykuł 15 TFUE stanowi:

„1. W celu wspierania dobrych rządów i zapewnienia uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego, instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii działają z jak największym poszanowaniem zasady otwartości.

2. Obrady Parlamentu Europejskiego oraz Rady obradującej i głosującej nad projektem aktu ustawodawczego są jawne.

3. Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z niniejszym ustępem.

Zasady ogólne i ograniczenia, które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z tego prawa dostępu do dokumentów, są określane w drodze rozporządzeń przez Parlament Europejski i Radę, stanowiące zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.

Każda instytucja, organ lub jednostka organizacyjna zapewnia przejrzystość swoich prac i opracowuje w swoim regulaminie wewnętrznym przepisy szczególne dotyczące dostępu do jej dokumentów, zgodnie z rozporządzeniami, o których mowa w akapicie drugim.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejski Bank Centralny i Europejski Bank Inwestycyjny podlegają niniejszemu ustępowi jedynie w wykonywaniu swoich funkcji administracyjnych.

Parlament Europejski i Rada zapewniają publikację dokumentów dotyczących procedur prawodawczych na warunkach przewidzianych w rozporządzeniu, o którym mowa w akapicie drugim”.

B.      Decyzja 2004/258/WE

5.        Motywy 1–3 decyzji 2004/258/WE brzmią następująco:

„(1)      Artykuł 1 akapit 2 Traktatu o Unii Europejskiej stawia na pierwszym miejscu koncepcję przejrzystości, stwierdzając, że Traktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszych związków pomiędzy narodami Europy, w ramach których decyzje podejmowane są w sposób tak przejrzysty, jak to tylko możliwe, i możliwie najbliżej obywatela. Przejrzystość wzmacnia legitymację społeczną władzy, jej skuteczność oraz odpowiedzialność, przyczyniając się tym samym do umocnienia zasad demokracji.

(2)      We Wspólnej deklaracji dotyczącej rozporządzenia (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Parlament Europejski, Rada i Komisja wzywają pozostałe instytucje i organy Unii do przyjęcia wewnętrznych regulaminów dotyczących publicznego dostępu do dokumentów, uwzględniających zasady i ograniczenia określone w rozporządzeniu. System publicznego dostępu do dokumentów EBC określony w decyzji z dnia 3 listopada 1998 r. dotyczącej publicznego dostępu do dokumentacji i archiwów Europejskiego Banku Centralnego powinny być zatem odpowiednio zmodyfikowane.

(3)      Należy przyznać szerszy dostęp do dokumentów EBC, chroniąc jednocześnie niezależność EBC oraz krajowych banków centralnych (KBC) przewidzianą w artykule 108 [TFUE] oraz w artykule 7 [Protokołu w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego], podobnie jak poufność niektórych zagadnień związanych z wykonywaniem zadań EBC. W celu ochrony skuteczności własnych procesów decyzyjnych, w tym wewnętrznych konsultacji i przygotowań, przebieg posiedzeń organów EBC ma charakter poufny, chyba że właściwy organ zadecyduje o podaniu wyników obrad do wiadomości publicznej”.

6.        Artykuł 2 wspomnianej decyzji stanowi:

„1.       Każdy obywatel Unii oraz każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów EBC, zgodnie z warunkami i ograniczeniami określonymi w niniejszej decyzji.

2.       EBC może, z zastrzeżeniem takich samych warunków i ograniczeń, udzielać dostępu do dokumentów EBC osobom fizycznym lub prawnym nie mającym miejsca zamieszkania lub siedziby w państwie członkowskim.

[…]”

7.        Artykuł 4 decyzji 2004/258 stanowi:

„[…]

2.       EBC odmawia dostępu do dokumentu, jeżeli jego ujawnienie naruszyłoby ochronę:

[…]

–        postępowania sądowego lub doradztwa prawnego,

[…]

chyba że za ujawnieniem przemawia istotny interes publiczny.

3.       Odmawia się dostępu do dokumentu sporządzonego albo otrzymanego przez EBC do użytku wewnętrznego jako część obrad i wstępnych konsultacji wewnątrz EBC i wymiany poglądów między EBC a KBC, właściwymi organami krajowymi lub wyznaczonymi organami krajowymi, nawet wówczas, gdy została już podjęta decyzja, chyba że za ujawnieniem przemawia istotny interes publiczny.

Odmawia się dostępu do dokumentów odzwierciedlających wymianę poglądów między EBC a innymi właściwymi organami oraz podmiotami, nawet wówczas, gdy została już podjęta decyzja, jeżeli ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby skuteczność EBC w wykonywaniu jego zadań, chyba że za ujawnieniem przemawia istotny interes publiczny”.

[…]

5.       Jeśli wyłączenia dotyczą jedynie części żądanego dokumentu, pozostałe części dokumentu podlegają ujawnieniu.

[…]”

III. Okoliczności powstania sporu

8.        Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione przez Sąd w pkt 1–6 zaskarżonego wyroku i dla celów niniejszego postępowania można je streścić w podany niżej sposób.

9.        Po poinformowaniu przez EBC o istnieniu zewnętrznej opinii prawnej z dnia 23 kwietnia 2015 r. zatytułowanej „Odpowiedzi na pytania dotyczące wykładni art. 14 ust. 4 Protokołu w sprawie Statutu ESBC i EBC” (zwanej dalej „spornym dokumentem”), pismem z dnia 7 lipca 2017 r. F. De Masi i Y. Varoufakis (zwani dalej „wnoszącymi odwołanie”) zwrócili się do EBC z wnioskiem o udzielenie dostępu do tego dokumentu.

10.      Pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. EBC odmówił dostępu do wspomnianego dokumentu, powołując się, po pierwsze, na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie decyzji 2004/258 dotyczący ochrony doradztwa prawnego, i po drugie, na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy tej decyzji dotyczący ochrony dokumentów przeznaczonych do użytku wewnętrznego.

11.      W piśmie z dnia 30 sierpnia 2017 r. wnoszący odwołanie przedstawili, na podstawie art. 7 ust. 2 rzeczonej decyzji, wniosek potwierdzający o dostęp do spornego dokumentu.

12.      Pismem z dnia 16 października 2017 r. EBC potwierdził decyzję odmawiającą dostępu do spornego dokumentu powołując się w uzasadnieniu tej odmowy na te same wyjątki jakie wskazano w decyzji z dnia 3 sierpnia 2017 r.

IV.    Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok

13.      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 grudnia 2017 r. wnoszący odwołanie wnieśli skargę o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 października 2017 r.

14.      Na poparcie skargi wnoszący odwołanie podnieśli zasadniczo dwa zarzuty, oparte, odpowiednio, na naruszeniu art. 4 ust. 2 tiret drugie decyzji 2004/258 oraz na naruszeniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy tej decyzji.

15.       EBC wniósł o oddalenie skargi.

16.      W zaskarżonym wyroku Sąd oddalił skargę wnoszących odwołanie jako bezzasadną. Po zbadaniu drugiego zarzutu wnoszących odwołanie w pkt 74 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że EBC postąpił słusznie, uzasadniając odmowę dostępu do spornego dokumentu wyjątkiem od prawa dostępu przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258. Tym samym uznał, że przeprowadzanie analizy zarzutu pierwszego dotyczącego wyjątku od prawa dostępu przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie tej decyzji nie jest konieczne.

17.      W tym kontekście Sąd wykluczył wymóg wykazania poważnego naruszenia procesu podejmowania decyzji na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy wspomnianej decyzji i w pkt 30 zaskarżonego wyroku wskazał, że odmowa dostępu do dokumentu na podstawie tego przepisu wymagła jedynie wykazania, po pierwsze, że sporny dokument jest przeznaczony do użytku wewnętrznego w ramach obrad i wstępnych konsultacji wewnątrz EBC lub wymiany poglądów między EBC a zainteresowanymi organami krajowymi, a po drugie, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie tego dokumentu. Sąd zaznaczył zatem, że EBC mógł zasadnie stwierdzić, iż sporny dokument jest dokumentem przeznaczonym do użytku wewnętrznego w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258, w zakresie, w jakim uznał on, że dokument ten służy dostarczeniu informacji i udzieleniu wsparcia w związku z obradami Rady Prezesów w ramach kompetencji, które zostały jej przyznane w myśl art. 14.4 Protokołu nr 4 w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (zwanego dalej „Protokołem w sprawie ESBC i EBC”).

18.      Sąd w ramach analizy argumentów podniesionych przez wnoszących odwołanie, w pierwszej kolejności, oddalił twierdzenie, zgodnie z którym wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258 nie ma zastosowania do spornego dokumentu, ponieważ jest to opinia prawna objęta zakresem zastosowania wyjątku dotyczącego ochrony doradztwa prawnego przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie tej decyzji.

19.      W drugiej kolejności Sąd oddalił argument wnoszących odwołanie, według którego przesłanki przewidziane w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258 nie są spełnione, zważywszy, że sporny dokument, po pierwsze, nie ma charakteru wewnętrznego, a po drugie, nie jest związany z konkretnym postępowaniem.

20.      W trzeciej kolejności Sąd przeprowadził analizę i oddalił zarzut dotyczący naruszenia obowiązku uzasadnienia.

21.      W pkt 62–73 zaskarżonego wyroku Sąd zbadał część drugą zarzutu drugiego, opartą na istnieniu nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie spornego dokumentu, i uznał, że zarzut ten należy oddalić.

V.      Żądania stron

22.      W odwołaniu wnoszący odwołanie wnoszą do Trybunału o:

–        - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie żądania skargi wniesionej w pierwszej instancji, oraz

–        - obciążenie drugiej strony odwołania kosztami postępowania zgodnie z art. 184 w związku z art. 137 i nast. regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości.

23.      EBC wnosi o:

–        oddalenie odwołania oraz

–        obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.

VI.    Analiza prawna

24.      Na poparcie odwołania wnoszący je podnoszą cztery zarzuty oparte, po pierwsze, na naruszeniu art. 10 ust. 3 TUE, art. 15 ust. 1, art. 298 ust. 1 TFUE oraz art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, po drugie, na naruszeniu obowiązku uzasadnienia, po trzecie, na naruszeniu art. 4 ust. 2 i 3 decyzji 2004/258, po czwarte, na naruszeniu prawa pierwotnego w zakresie, w jakim Sąd stwierdził, że nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie spornego dokumentu nie istnieje.

25.      Niniejsza opinia będzie dotyczyć wyłącznie zarzutu trzeciego, dzielącego się na dwie części. I tak, po pierwsze, Sąd naruszył zakresy stosowania art. 4 ust. 2 i 3 decyzji 2004/258 oraz, po drugie, naruszył prawo poprzez stwierdzenie zasadności odmowy dostępu na podstawie art. 4 ust. 3 tej decyzji, chociaż sporny dokument nie był przeznaczony do użytku wewnętrznego w rozumieniu wspomnianego przepisu.

26.      Zanim zbadam przywołany wyżej zarzut, konieczne wydaje mi się określenie ram prawnych tej analizy z uwzględnieniem odniesienia dokonanego zarówno przez Sąd w zaskarżonym wyroku, jak i przez wnoszących odwołanie w ich odwołaniu, do rozwiązań przyjętych przez Trybunał w orzecznictwie dotyczącym rozporządzenia nr 1049/2001.

A.      W przedmiocie ram prawnych analizy

27.      Bezspornym jest, że wnioski o udostępnienie dokumentów przechowywanych przez EBC muszą być składane wyłącznie zgodnie z decyzją 2004/258, w oparciu o którą wniosek wnoszących odwołanie został oddalony.

28.      Należy zaznaczyć, że przyjęcie decyzji 2004/258 jest następstwem wspólnej deklaracji dotyczącej rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji(5), poprzez którą Parlament Europejski, Rada i Komisja wezwały pozostałe instytucje i organy Unii do przyjęcia wewnętrznych regulaminów dotyczących publicznego dostępu do dokumentów, uwzględniających zasady i ograniczenia określone we wspomnianym rozporządzeniu.

29.      Decyzja 2004/258 ma na celu, jak wskazuje jej motyw 3, przyznanie szerszego dostępu do dokumentów EBC niż ten, jaki istniał na mocy decyzji 1999/284/WE Europejskiego Banku Centralnego z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów i archiwów Europejskiego Banku Centralnego(6) (EBC/1998/12), chroniąc jednocześnie niezależność EBC oraz krajowych banków centralnych (KBC), o której mowa w art. 108 TFUE oraz w art. 7 Protokołu w sprawie ESBC i EBC, a także poufność niektórych kwestii dotyczących wypełniania zadań EBC(7).

30.      Zgodnie z art. 3 lit. a) decyzji 2004/258 przez dokument, którego dotyczy ta decyzja, należy rozumieć dokument stworzony lub będący w dyspozycji EBC i „dotyczący kwestii związanych z jego polityką, działalnością lub decyzjami”, przy czym sformułowanie to cechuje się ogólnością. Jak wskazuje jednoznacznie EBC w swoich pismach złożonych zarówno przed Sądem, jak i przed Trybunałem, prawo dostępu przyznane przez tę decyzję dotyczy nie tylko dokumentów mających związek z zadaniami administracyjnymi, ale ogólnie obejmuje wszystkie „dokumenty EBC”.

31.       Decyzja 2004/258 została zatem przyjęta przed wejściem w życie traktatu z Lizbony w dniu 1 grudnia 2009 r., który w zakresie prawa pierwotnego stanowi zmianę ram prawnych publicznego dostępu do dokumentów instytucji Unii, przy czym wprowadzenie art. 15 TFUE, który zastąpił art. 255 WE, poszerza zakres stosowania zasady przejrzystości w prawie Unii. W odróżnieniu bowiem od art. 255 WE, którego zakres stosowania był ograniczony do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji, art. 15 ust. 3 TFUE przewiduje obecnie prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, w tym Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejskiego Banku Centralnego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego, kiedy wykonują one swoje funkcje administracyjne(8).

32.      Zgodnie z art. 15 ust. 3 akapit czwarty TFUE Europejski Bank Centralny podlega systemowi dostępu do dokumentów instytucji, o którym mowa w akapicie pierwszym tego przepisu, tylko kiedy realizuje on swoje funkcje administracyjne. Oznacza to, że warunki określające dostęp do dokumentów przechowywanych przez ową instytucję, które odnoszą się do jej podstawowej działalności, nie mogą być określane w rozporządzeniach wydanych na mocy art. 15 ust. 3 akapit drugi TFUE(9).

33.      Okazuje się zatem, że w przypadku wniosku o udzielenie dostępu i odmowy dostępu dotyczącego dokumentu powiązanego z podstawową działalnością EBC rozwiązania przyjęte w orzecznictwie Trybunału dotyczącym rozporządzenia nr 1049/2001 nie mogą zostać uwzględnione przy zastosowaniu wspomnianego orzecznictwa w drodze analogii(10), ponieważ EBC nie jest związany tym rozporządzeniem. Tymczasem, w mojej ocenie taka sytuacja ma miejsce w przypadku spornego dokumentu, w którym to uzasadnienie decyzji o odmowie dostępu wskazuje, że składa się on z opinii prawnej zawierającej ocenę uprawnień Rady Prezesów na podstawie art. 14.4 Protokołu w sprawie ESBC i EBC oraz analizę działań, które rada ta powinna podejmować w przypadku, gdy wykonywanie przez krajowe banki centralne funkcji poza ESBC może kolidować z celami i zadaniami ESBC. Wspomniany dokument został opisany jako służący wzbogaceniu procesu naradzania się przed podjęciem decyzji w ramach wewnętrznych organów decyzyjnych oraz ułatwienie obrad i konsultacji dotyczących nadzwyczajnego wsparcia płynności. Można zatem uznać, że sporny dokument jest związany z wykonywaniem działalności podstawowej EBC, w szczególności w odniesieniu do odpowiedzialności w zakresie polityki pieniężnej oraz stabilności systemu finansowego(11).

B.      W przedmiocie naruszenia zakresu stosowania art. 4 ust. 2 i 3 decyzji 2004/258

34.      Należy przypomnieć, że w uzasadnieniu zarzucanej odmowy dostępu powołano się, po pierwsze, na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie decyzji 2004/258 dotyczący ochrony doradztwa prawnego, a po drugie, na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy tej decyzji, dotyczący ochrony dokumentów przeznaczonych do użytku wewnętrznego. W zaskarżonym wyroku Sąd zbadał wyłącznie jeden z dwóch przedstawionych mu zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności, a mianowicie zarzut oparty na naruszeniu drugiego z przywołanych powyżej przepisów, i po stwierdzeniu, że EBC postąpił słusznie uzasadniając odmowę dostępu do spornego dokumentu przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258 wyjątkiem od prawa dostępu, uznał, iż przeprowadzanie analizy zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 tiret drugie tej decyzji nie jest konieczne(12).

35.      Sąd, zanim doszedł do tej konkluzji – odwołując się do dwóch wyroków Trybunału zawierających wykładnię przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 – wskazał, że przy badaniu wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów EBC mógł uwzględnić szereg powodów odmowy wskazanych w art. 4 decyzji 2004/258 oraz wyjaśnił, że każdy z wyjątków, którymi uzasadniono odmowę dostępu do spornego dokumentu, „stanowi niezależny powód odmowy”, przy czym wyjątek dotyczący ochrony doradztwa prawnego nie stanowi lex specialis względem wyjątku dotyczącego ochrony dokumentów przeznaczonych do użytku wewnętrznego(13).

36.      Wnoszący odwołanie utrzymują, po pierwsze, że Sąd naruszył prawo stwierdzjąc, iż art. 4 ust. 2 tiret drugie decyzji 2004/258 dotyczący ochrony doradztwa prawnego nie stanowi przepisu specjalnego (lex specialis) względem art. 4 ust. 3 tej decyzji. Pierwszy z tych przepisów zdaniem wnoszących odwołanie ma skutek blokujący stosowanie prowadząc do niemożności zastosowania drugiego przepisu. Na poparcie tego zarzutu wnoszący odwołanie stwierdzają jedynie, że wyrażenie „opinie do użytku wewnętrznego”, znajdujące się w art. 4 ust. 3 decyzji 2004/258, może dotyczyć wyłącznie innych opinii niż opinie prawne, w przeciwnym wypadku wyjątek z art. 4 ust. 2 tiret drugie tej decyzji poświęconej ochronie opinii prawych będzie bezskuteczny.

37.      Jak słusznie wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku(14), prawo dostępu do dokumentów EBC, przyznane w art. 2 ust. 1 decyzji 2004/258 każdemu obywatelowi Unii i każdej osobie fizycznej lub prawnej mającej miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w państwie członkowskim, podlega pewnym ograniczeniom z przyczyn dotyczących względów interesu publicznego lub prywatnego. Ściślej rzecz ujmując oraz zgodnie z motywem 4 decyzji 2004/258, decyzja ta przewiduje w art. 4 system wyjątków umożliwiających EBC odmówienie dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszałoby któryś z interesów chronionych na podstawie ust. 1 i 2 tego artykułu lub w przypadku gdy dokument ten jest przeznaczony do użytku wewnętrznego w kontekście obrad i wstępnych konsultacji w ramach EBC lub w ramach wymiany poglądów pomiędzy EBC a krajowymi bankami centralnymi, właściwymi organami krajowymi lub wyznaczonymi organami krajowymi, lub gdy wyraża on wymianę poglądów pomiędzy EBC a innymi właściwymi władzami i organami.

38.      Należy stwierdzić, że art. 4 ust. 1–3 decyzji 2004/258 stanowi formalne wyliczenie poszczególnych podstaw odmowy dostępu, umieszczonych po prostu obok siebie bez wskazywania jakichkolwiek związków pomiędzy rozpatrywanymi przepisami. Konstrukcja art. 4 ust. 1–3 decyzji 2004/258 potwierdza wniosek Sądu co do własnego i autonomicznego charakteru każdej z podstaw uzasadnienia odmowy dostępu, która to może zostać powołana przez EBC oddzielnie lub kumulatywnie z innymi. Zgodnie ze strukturą art. 4 decyzji 2004/258 oddalenie wniosku o udzielenie dostępu jest uzasadnione w przypadku, gdy spełnione są przesłanki wymagane przez jeden z wyjątków ustanowionych w tym artykule. Tak samo brzmienie art. 4 ust. 2 tiret drugie – podobnie jak brzmienie art. 4 ust. 3 tej decyzji – nie potwierdza w żaden sposób twierdzenia wnoszących odwołanie odnośnie do charakteru lex specialis pierwszego przepisu względem drugiego.

39.      Ponadto i przede wszystkim art. 4 ust. 5 decyzji 2004/258 przedstawia częściowe ujawnienie żądanego dokumentu w następujący sposób: „jeśli wyłączenia dotyczą jedynie części żądanego dokumentu, pozostałe części dokumentu podlegają ujawnieniu”. Sformułowanie to oznacza niewątpliwie możliwość łącznego stosowania poszczególnych wyjątków określonych w ustępach 1–3 wspomnianego artykułu w odniesieniu do jednego dokumentu.

40.       Możliwość ta wynika z trudności, jakie może napotkać instytucja będąca adresatem wniosku o udzielenie dostępu odnośnie do kwalifikacji odpowiedniego dokumentu w świetle jego treści oraz przyjętego uzasadnienia odmowy dostępu. Ze względu na swój złożony charakter ten sam dokument może być zasadniczo objęty zakresem zastosowania kilku wyjątków od prawa dostępu do dokumentów(15) i nieracjonalne wydaje mi się zmuszanie tej instytucji do wyboru jednej opcji, także wtedy gdy jej ocena zostanie prawdopodobnie zakwestionowana i poddana kontroli w zakresie zgodności z prawem. Tym samym w żaden sposób nie zostaje naruszone prawo do publicznego dostępu do dokumentów oraz jego skuteczność, ponieważ podmiot ubiegający się o dostęp ma możliwość zakwestionowania w postępowaniu polubownym lub w drodze postępowania sądowego odmowę udzielenia dostępu, której zasadność podlega ocenie końcowej sądu.

41.      W niniejszym przypadku sporny dokument doskonale obrazuje tę sytuację w odniesieniu do opinii prawnej, o którą zwrócił się EBC do osoby trzeciej do celów wewnętrznej dyskusji, i w odniesieniu do której to wnoszący odwołanie krytykują zarówno uznanie za opinię przeznaczoną do użytku wewnętrznego, jak i nawet za opinię prawną, jak zobaczymy poniżej.

42.      W świetle twierdzenia wnoszących odwołanie, zgodnie z którym wykładnia przyjęta przez Sąd doprowadziłaby do pozbawienia skuteczności art. 4 ust. 2 tiret drugie decyzji 2004/258, należy podkreślić brak systematycznego charakteru sytuacji nakładania się podstaw odmowy dostępu, ponieważ ochrona opinii prawnej w określonej sytuacji może wchodzić w zakres zastosowania jedynego wyjątku przewidzianego w tym przepisie. Ponadto, gdyby Sąd stwierdził, że wyjątek dotyczący ochrony dokumentów przeznaczonych do użytku wewnętrznego jest bezpodstawny, to wówczas powinien zbadać ważność odmowy dostępu w świetle uzasadnienia związanego z ochroną opinii prawnych, o której mowa w art. 4 ust. 2 tiret drugie decyzji 2004/258.

43.      Wydaje mi się wreszcie, że należałoby podkreślić rozwiązanie przyjęte przez Trybunał w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., EBC/Espírito Santo Financial (Portugalia) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117). W tej sprawie Sąd stwierdził nieważność decyzji EBC dotyczącej odmowy przyznania pełnego dostępu do protokołów odnotowujących decyzje Rady Prezesów dotyczące udzielania awaryjnego wsparcia finansowego portugalskiemu bankowi, w szczególności w odniesieniu do informacji dotyczącej kwoty odnośnego kredytu. Po stwierdzeniu naruszenia prawa przez Sąd w zakresie oceny obowiązku uzasadnienia i w następstwie uchylenia zaskarżonego wyroku, Trybunał wydał ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie badając wspomniany zarzut formalny oraz jedyny z zarzutów materialnych podniesiony przez wnoszącą odwołanie, w niniejszym przypadku zarzut oparty na naruszeniu art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji 2004/258 dotyczący poufności obrad organów decyzyjnych EBC. Trybunał odrzucił oba te zarzuty uznając, że decyzja odmawiająca dostępu jest uzasadniona wystarczająco pod względem prawnym i ważnie oparta na wyżej wymienionym przepisie. Trybunał nie uwzględnił zatem i nie zbadał drugiego zarzutu merytorycznego podniesionego przez wnoszącą odwołanie, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze decyzji 2004/258, ustanawiając tym samym odrębność i niezależność prawną każdej z przyczyn odmowy dostępu przewidzianych w tej decyzji(16).

44.      Wnoszący odwołanie podnoszą po drugie, że o ile sporny dokument odpowiada wprawdzie opinii prawnej, która jako taka wchodzi w zakres stosowania art. 4 ust. 2 tiret drugie decyzji 2004/258, nie spełnia on przesłanek objęcia ochroną, ponieważ chodzi o konsultację prawną o charakterze abstrakcyjnym i naukowym dotyczącą wykładni tekstu, którego nie można uznać za opinię prawną w rozumieniu tego przepisu. Sąd błędnie nie wypowiedział się w przedmiocie tej argumentacji przedstawionej przez wnoszących odwołanie.

45.      Należy stwierdzić, że ten argument jest niezgodny z rzeczywistością, ponieważ Sąd rozpatrzył i odrzucił argumentację wnoszących odwołanie jako wewnętrznie sprzeczną(17), ponieważ powołującą się i kwestionującą zarazem uznanie spornego dokumentu za opinię prawną w celu zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 4 ust. 2 tiret drugie decyzji 2004/258. W każdym razie skoro Sąd zatwierdził odmowę udzielenia dostępu przez EBC wyłącznie na podstawie art. 4 ust. 3 tej decyzji bez orzekania w przedmiocie uznania spornego dokumentu za opinię prawną w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret drugie wspomnianej decyzji, to nie ma potrzeby orzekania w kwestii bezskutecznego argumentu wnoszących odwołanie.

C.      W przedmiocie naruszenia art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258

46.      W ramach drugiej części zarzutu trzeciego wnoszący odwołanie podnoszą, że ochrona przewidziana w art. 4 ust. 3 decyzji 2004/258 i ochrona określona w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 mają taki sam cel, a mianowicie ochronę integralności wewnętrznego procesu decyzyjnego odnoszącego się do konkretnego postępowania administracyjnego.

47.      Tymczasem zewnętrzna opinia dotycząca abstrakcyjnej kwestii prawnej, taka jak opinia zlecona przez EBC, do której odmówiono dostępu, nie jest dokumentem związanym z procesem decyzyjnym lub decyzją końcową. Chodzi tu raczej o dokument określający zewnętrzne ramy swobody decyzji instytucji, który pozostaje tym samym poza procesem decyzyjnym podlegającym ochronie.

48.      Ponadto wnoszący odwołanie twierdzą, że zapis „nawet wówczas, gdy została już podjęta decyzja” zawarta w art. 4 ust. 3 decyzji 2004/258 dowodzi, iż odnośny dokument powinien być przeznaczony do użytku wewnętrznego w ramach konkretnego postępowania administracyjnego, które to rozwiązanie zostało potwierdzone przez orzecznictwo Trybunału dotyczące przepisu podobnego pod względem struktury, w niniejszym przypadku art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, a które nie zostało uwzględnione przez Sąd w zaskarżonym wyroku.

49.      EBC kwestionuje zarówno dopuszczalność, jak i zasadność tej drugiej części zarzutu trzeciego.

1.      W przedmiocie dopuszczalności

50.      Należy przypomnieć, że Trybunał nie jest właściwy do dokonywania ustaleń faktycznych ani, w zasadzie, do oceny dowodów, jakie przyjął Sąd na poparcie tych ustaleń. Jeżeli tylko dowody uzyskano zgodnie z prawem i nie naruszono zasad dotyczących ciężaru i sposobu przedstawiania dowodów, do wyłącznej kompetencji Sądu należy ocena wartości, jaką można przypisać przedstawionym mu dowodom. Ocena ta nie stanowi zatem, z wyjątkiem przypadków zniekształcenia tych dowodów, kwestii prawnej podlegającej kontroli Trybunału(18).

51.      W oparciu o utrwalone orzecznictwo, EBC podniósł niedopuszczalność zarzutu, zgodnie z którym sporna opinia prawna nie może stanowić dokumentu związanego z wewnętrznym postępowaniem decyzyjnym, ponieważ wspomniany argument dotyczy zasadniczo oceny dowodów przeprowadzonych przez Sąd, bez wykazania przez wnoszących odwołanie ich przeinaczenia.

52.      Uważam, że argumentacja ta opiera się na błędnym założeniu, to znaczy błednej interpretacji treści zarzutu trzeciego, który w rzeczywistości wcale nie polega na zakwestionowaniu oceny faktycznej lub przeprowadzonej przez Sąd oceny dowodów.

53.      Po odniesieniu się do uzasadnienia decyzji EBC o odmowie dostępu i po stwierdzeniu, że podstawy odmowy dostępu nie stoją w sprzeczności z treścią spornego dokumentu, Sąd stwierdził, że dokument ten jest opinią prawną sporządzoną przez zewnętrznego doradcę, dotyczącą uprawnienia Rady Prezesów na podstawie art. 14.4 Protokołu w sprawie ESBC i EBC, a ponieważ nie jest związany z konkretnym postępowaniem, nie został wykorzystany przez EBC do zajęcia ostatecznego stanowiska w konkretnym przypadku(19).

54.      Otóż podkreślić należy, że taka interpretacja spornego dokumentu przez Sąd nie została zakwestionowana przez wnoszących odwołanie w ramach trzeciego zarzutu odwołania. Wnoszący odwołanie wyraźnie krytykują natomiast uznanie przez Sąd za opinię prawną dokumentu przeznaczonego do użytku wewnętrznego w rozumieniu art. 4 ust. 3 decyzji 2004/258, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Sąd w zaskarżonym wyroku, co odpowiada ocenie prawnej podlegającej kontroli Trybunału.

55.      Wobec tego należy oddalić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez EBC.

2.      Co do istoty

56.      Wnoszący odwołanie twierdzą, że art. 4 ust. 3 decyzji 2004/258 nie może znaleźć zastosowania w niniejszym przypadku podnosząc, po pierwsze, że ze względu na swoje zewnętrzne pochodzenie i swoją treść, jest to opinia dotycząca abstrakcyjnej kwestii prawnej związanej z intepretacją przepisów szczególnych, spornego dokumentu nie można uznać za powiązany z wewnętrznym procesem decyzyjnym.

57.      Uważam, że powyższa argumentacja, oparta wyłącznie na specyficznym charakterze spornego dokumentu, nie może zostać uwzględniona, gdyż narusza przedmiot wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 decyzji 2004/258, który dotyczy celu danego dokumentu, przy czym należy przypomnieć, że dokument ten może być sporządzony albo po prostu „otrzymany” przez EBC.

58.      Ani okoliczność, że sporny dokument został sporządzony przez zewnętrznego doradcę prawnego i został zamówiony specjalnie do tego celu przez EBC, ani fakt, że wynika z opinii prawej dotyczącej intepretacji przepisu określającego ramy prawne uprawnień EBC, nie są zasadniczo niezgodne z przeznaczeniem tego dokumentu do użytku wewnętrznego. Ponadto poruszonej w tej opinii problematyki prawnej w oczywisty sposób nie można uznać, jak błędnie robią to wnoszący odwołanie, za „zewnętrzną sytuację prawną”.

59.      Wnoszący odwołanie twierdzą po drugie, że sporny dokument nie jest objęty zakresem zastosowania wyjątku określonego w art. 4 ust. 3 decyzji 2004/258 ze względu na brak jakiegokolwiek powiązania z konkretnym postępowaniem decyzyjnym, która to argumentacja porusza kwestię zakresu wspomnianego wyjątku.

60.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także kontekst, w jakim został umieszczony, oraz cele regulacji, której stanowi on część(20).

a)      W przedmiocie wykładni pojęcia dokumentu przeznaczonego do użytku wewnętrznego

61.      W odniesieniu do treści art. 4 ust. 3 decyzji 2004/258 należy wskazać, że o ile przepis ten dotyczy dokumentów przeznaczonych do użytku wewnętrznego jako części „obrad”, pojawia się również nawiązanie do sytuacji „konsultacji”, a nawet do zwykłej „wymiany poglądów” między EBC i innymi podmiotami, przy czym te dwa ostatnie pojęcia wydają się dalekie od koncepcji procesu decyzyjnego. Przepis ten powinien być jednak przedmiotem wykładni w całości, a zatem wykładnia powinna obejmować użycie wyrażenia „nawet wówczas, gdy została już podjęta decyzja”, które w oczywisty sposób odsyła do pojęcia „proces decyzyjny”, toczący się lub zakończony w chwili złożenia wniosku o udzielenie dostępu.

62.      Pojawia się pytanie, czy wyrażenie to odnosi się do wszystkich sytuacji uregulowanych w art. 4 ust. 3 decyzji 2004/258 czy wyłącznie do „obrad” lub nawet jedynie do „wymiany poglądów” pomiędzy EBC i innymi podmiotami, tym samym całkowicie wzmacniając znaczenie przypadku związanego z dokumentem do wyłącznego użytku wewnętrznego w EBC. Otóż pierwsza wyżej wspomniana hipoteza jest całkowicie zgodna z miejscem zajmowanym przez to wyrażenie w pierwszym akapicie, co potwierdzają wersje tekstu w innych językach niż francuski(21). Jest ona również spójna ze znaczeniem przymiotnika „wstępny” w połączeniu z pojęciem „konsultacji”, ponieważ odsyła do czegoś, co poprzedza lub przygotowuje inne zdarzenie lub czynność – uznawane za ważniejsze.

63.      Można się zastanowić, czy wyrażenie „nawet wówczas, gdy została już podjęta decyzja” można rozumieć jako wyraz zwykłego uszczegółowienia w odniesieniu do „horyzontu” czasowego zamierzonej ochrony, która to nie kończy się wraz z podjęciem decyzji zgodnie z art. 4 ust. 3 decyzji 2004/258, pod warunkiem, że zostaje przyjęta jedna decyzja, ponieważ ta ostatnia informacja pozostaje dorozumiana. Poza trudnościami związanymi ze spójnością w użyciu francuskiego rodzajnika określonego „la” w przywołanym sformułowaniu, wydaje mi się, że wewnętrzna słabość takiego rozumowania odwołującego się do znaczenia dorozumianego nie podważa wyniku analizy egzegetycznej wskazującej na istnienie koniecznego związku spornego dokumentu z procesem decyzyjnym, co potwierdza wykładnia kontekstowa i celowościowa.

64.      W odniesieniu do wykładni systemowej należy zauważyć, że art. 4 ust. 3 decyzji 2004/258 zawiera dwa akapity, przy czym przedmiotem drugiego jest przedstawienie dokumentów „odzwierciedlających wymianę poglądów między EBC a innymi właściwymi organami oraz podmiotami, nawet wówczas, gdy została już podjęta decyzja, jeżeli ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby skuteczność EBC w wykonywaniu jego zadań […]”.

65.      Artykuł 4 ust. 3 akapit drugi decyzji 2004/258 został dodany decyzją 2015/529, zmieniającą ten pierwszy akt, której motyw 8 wyjaśnia, że EBC ma obowiązek utrzymywania relacji z organami i podmiotami krajowymi, instytucjami, organami, urzędami lub agencjami Unii, właściwymi organizacjami międzynarodowymi oraz organami nadzoru i administracjami państw trzecich zgodnie z art. 127 ust. 1– 5 TFUE oraz rozporządzeniem Rady (UE) nr z dnia 15 października 2013 r. powierzającym Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi(22). Następnie stwierdza się, że „[dla] prowadzenia przez EBC efektywnej współpracy niezbędne jest stworzenie i utrzymanie »przestrzeni do namysłu« dla wolnej i konstruktywnej wymiany poglądów i informacji pomiędzy wskazanymi powyżej organami, instytucjami i innymi podmiotami. Ze względu na to EBC powinien być uprawniony do ochrony dokumentów podlegających wymianie w ramach swojej współpracy z krajowymi bankami centralnymi, właściwymi organami krajowymi, wyznaczonymi organami krajowymi i innymi właściwymi organami oraz podmiotami”.

66.      Nawet jeśli jest brana pod uwagę ochrona dokumentów związanych z samą tylko z „wymianą poglądów” między EBC i niektórymi podmiotami, innymi niż te określone w akapicie pierwszym art. 4 ust. 3 decyzji 2004/258, stwierdzić należy, że zdecydowano o wprowadzeniu do art. 4 ust. 3 akapit drugi wspomnainej decyzji wyrażenie „nawet wówczas, gdy została już podjęta decyzja”, takie samo jak zastosowane w akapicie pierwszym oraz wyraźnie wskazujące na związek z procesem decyzyjnym. W tych okolicznościach można się zastanowić, w jaki sposób „wymiana poglądów” między EBC i KBC, właściwymi organami krajowymi i wyznaczonymi organami krajowymi, o których mowa w akapicie pierwszym, mogłaby uzasadnić inną interpretację niż odnosząca się do wyżej wspomnianego związku i czy ta interpretacja miałaby znaczenie dla całości rzeczonego przepisu(23).

67.      W odniesieniu do wykładni celowościowej Sąd słusznie podkreślił, że art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258 ma na celu w szczególności ochronę wewnętrznej przestrzeni rozważań EBC, umożliwiającej poufną wymianę poglądów w ramach organów decyzyjnych tej instytucji w związku z obradami i wstępnymi konsultacjami. Należy jednak określić, pozostając przy słownictwie geometrycznym, wielkość tej przestrzeni.

68.      W tym względzie należy przypomnieć brzmienie motywu 3 decyzji 2004/258, zgodnie z którym celem tej decyzji jest przyznanie „szerszego dostępu do dokumentów EBC”, przy jednoczesnej ochronie niezależności EBC i poufności niektórych zagadnień związanych z wykonywaniem jego zadań. Druga część wspomnianego wyżej motywu dostarcza niezbędne informacje dla celów właściwego zrozumienia tego aktu wyjaśniając, że „[w] celu ochrony skuteczności własnych procesów decyzyjnych, w tym wewnętrznych konsultacji i przygotowań, przebieg posiedzeń organów EBC ma charakter poufny, chyba że właściwy organ zadecyduje o podaniu wyników obrad do wiadomości publicznej”. Podczas gdy wspomniany motyw potwierdza ewolucję prawa dostępu, użyte sformułowanie podkreśla wyznaczony cel w zakresie ochrony skuteczności „procesu decyzyjnego” EBC oraz tworzy wyraźny związek wewnętrznych prac przygotowawczych z tym procesem. Ochrona wstępnego procesu konsultacyjnego i naradzania się nie wydaje się możliwa do oddzielenia od ochrony procesu obradowania oraz od jego końcowego etapu związanego z podjęciem merytorycznej decyzji w sprawie dotyczącej danego przypadku.

69.      Zatem to w świetle motywu 3 decyzji 2004/258 należy interpretować art. 4 ust. 3 akapit pierwszy tejże decyzji dotyczący wyjątku od prawa dostępu do dokumentów przeznaczonych do użytku wewnętrznego EBC, którymi to są według mnie jedynie dokumenty sporządzone lub otrzymane w ramach określonego procesu decyzyjnego toczącego się lub zakończonego w chwili złożenia wniosku o udzielenie dostępu.

70.      Chciałbym zauważyć ponadto, że poszczególne twierdzenia EBC zawarte w odpowiedzi na skargę są w pełni zgodne z wyżej wspomnianą wykładnią teleologiczną. EBC stwierdza tym samym, że art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258/WE opiera się na ogólnej zasadzie (domniemania), zgodnie z którą udostępnienie dokumentów przeznaczonych do użytku wewnętrznego stwarza ryzyko „naruszenia procesu podejmowania decyzji przez EBC” i że w związku z tym, w celu ochrony przestrzeni do namysłu, te dokumenty są zasadniczo poufne. Podobnie wskazano, że art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258/WE chroni wewnętrzną przestrzeń rozważań EBC w kontekście „przygotowania decyzji skierowanych do osób trzecich” lub że decyzja 2004/258 uznaje, iż przed „podjęciem decyzji przez EBC kierowanych do osób trzecich” powinna istnieć wewnętrzna przestrzeń rozważań umożliwiająca skuteczną, nieformalną, a przede wszystkim poufną wymianę poglądów, pomysłów, interpretacji oraz propozycji rozwiązań(24).

71.      Zaproponowana wykładnia nie może pozbawić tego wyjątku skuteczności i nadaje mu według mnie zasięg zgodny z realizowanym przez decyzję 2004/258 dążeniem do równowagi między prawem publicznego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu EBC i uwzględnieniem szczególnego charakteru tej instytucji, która zgodnie z art. 130 TFUE, powinna skutecznie realizować cele związane z powierzonymi jej zadaniami, dzięki niezależnemu wykonywaniu specyficznych uprawnień, które jej w związku z tym przysługują na podstawie traktatu WE i statutu ESBC(25).

72.      W ramach wspomnianego poszukiwania równowagi między przejrzystością i poufnością to ostatnie stwierdzenie może oczywiście mieć znaczący charakter w odniesieniu w szczególności do wyniku obrad Rady Prezesów, co wynika z wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., EBC/Espírito Santo Financial (Portugalia) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117).

73.      Trybunał w tym wyroku dokonał wykładni wyjątku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji 2004/258 dotyczącym poufności obrad organów decyzyjnych EBC w świetle art. 10 ust. 4 zdanie drugie Protokołu w sprawie ESBC i EBC, który przewiduje, że Rada Prezesów podejmuje decyzję o podaniu wyników obrad do publicznej wiadomości, opierając się w tym względzie na utrwalonym orzecznictwie, zgodnie z którym tekst prawa pochodnego Unii Europejskiej należy interpretować, na tyle, na ile to możliwe, w zgodzie z postanowieniami traktatu. Trybunał tym samym uznał, że art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji 2004/258, w związku z art. 10 ust. 4 zdanie drugie Protokołu w sprawie ESBC i EBC, należy interpretować jako chroniący poufność wyniku obrad Rady Prezesów, przy czym nie jest konieczne, aby odmowa dostępu do dokumentów zawierających ten wynik była uzależniona od spełnienia warunku, że jego ujawnienie stanowi zagrożenie dla ochrony interesu publicznego(26).

74.      W zaskarżonym wyroku(27) Sąd odniósł się również do art. 10 ust. 4 zdanie drugie Protokołu w sprawie ESBC i EBC oraz do art. 14.4 wspomnianego Protokołu określającego kompetencje Rady Prezesów do sprzeciwienia się wykonywaniu zadań krajowych przez KBC, w celu dokonania wykładni art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258 i w celu stwierdzenia, że sporny dokument jest dokumentem przeznaczonym do użytku wewnętrznego w zakresie, w jakim dokument ten „służy dostarczeniu informacji i udzieleniu wsparcia w związku z obradami Rady Prezesów” w ramach kompetencji, które zostały jej przyznane w myśl art. 14.4 Protokołu w sprawie ESBC i EBC. Zwracając uwagę na obrady Rady Prezesów jako przedmiot spornego dokumentu, ta wykładnia odnośnych przepisów przeprowadzona przez Sąd według mnie potwierdza jedynie wykładnię art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258 wymagającego związku danego dokumentu z toczącym się lub zakończonym procesem decyzyjnym dotyczącym konkretnego przypadku.

75.      W tych okolicznościach teraz należy ocenić uznanie spornego dokumentu za dokument przeznaczony do użytku wewnętrznego w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258.

b)      W przedmiocie kwalifikacji spornego dokumentu 

76.      Tytułem wstępu należy przypomnieć część uzasadnienia decyzji EBC o odmowie dostępu do spornego dokumentu, która ma następujące brzmienie:

„Ponieważ opinia prawna odnosi się do ogólnych kwestii dotyczących stosowania i interpretacji art. 14.4 Statutu ESBC, nie zajmuje się ona szczególnym przypadkiem udzielania nadzwyczajego wsparcia płynności (FLU) na rzecz banków greckich, ani też nie dokonuje oceny zgodności z prawem innych konkretnych decyzji podjętych przez Radę Prezesów EBC na podstawie art. 14.4 Statutu ESBC, w tym decyzji na temat wyrażenia sprzeciwu wobec wniosku KBC dotyczącego nadzwyczajnego wsparcia płynności […]

Zarząd pragnie wyjaśnić, że przedmiotem przedstawionego w niniejszej sprawie wniosku jest opinia prawna zamówiona w celu dostarczenia organom decyzyjnym EBC lepszych informacji prawnych na potrzeby ich wewnętrznych dyskusji i obrad oraz że jako taka opinia ta jest również chroniona na mocy art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji [2004/258] […]

Opinia prawna miała na celu pozyskanie fachowej wiedzy prawniczej pozwalającej na wyjaśnienie ram prawnych, wzbogacenie procesu naradzania się przed podjęciem decyzji w ramach wewnętrznych organów decyzyjnych oraz ułatwienie obrad i konsultacji dotyczących [nadzwyczajnego wsparcia płynności], nie tylko w 2015 r., ale także w przyszłości. Jako taka opinia prawna jest przydatna do celów wszelkich obecnych i przyszłych analiz dotyczących sytuacji objętych zakresem regulacji art. 14.4 Statutu ESBC (przepisu dotyczącego funkcji wykonywanych na szczeblu krajowym przez KBC – na przykład prognozy nadzwyczajnego wsparcia płynności – oraz regulacji prawnych i warunków, jakie EBC może narzucić KBN w tym kontekście) […]”.

77.      W świetle tego uzasadnienia i analizy treści spornego dokumentu Sąd uznał, że sporny dokument nie jest związany z konkretnym postępowaniem, a tym samym nie stanowi dokumentu, w oparciu o który EBC zajął ostateczne stanowisko w konkretnym przypadku, co jednak nie może wykluczyć wspomnianego dokumentu z zakresu zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258 z dwóch powodów(28).

78.      Po przeprowadzeniu egzegezy porównawczej art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, Sąd podkreślił, po pierwsze, że zastosowanie wyjątku przewidzianego w pierwszym przytoczonym przepisie nie wymagał wykazania przez EBC, że ujawnienie spornego dokumentu poważnie naruszy proces podejmowania przezeń decyzji oraz że w związku z tym okoliczność, iż sporny dokument nie jest związany z konkretnym postępowaniem, nie wystarczył, aby wykluczyć zastosowanie tego wyjątku.

79.      Wydaje się, że powyższa ocena oparta na odmienności sformułowania w stosunku do uregulowania wyłączonego z ram prawnych mających zastosowanie w odniesieniu do charakteru spornego dokumentu, związanego z wykonywaniem głównej działalności przez EBC, jest pozbawiona znaczenia(29). Należy stwierdzić, że Sąd nie przeprowadził wykładni językowej samego art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258, a w szczególności wykładni wyrażenia „nawet wówczas, gdy została już podjęta decyzja”, ani też nie uwzględnił brzmienia motywu 3 tej decyzji. Stwierdzenie, że wyjątek od prawa dostępu przewidzianego w wyżej wymienionym przepisie nie jest uzależniony od udowodnienia jakiegokolwiek niekorzystnego wpływu ujawnienia danego dokumentu, nie daje odpowiedzi na pytanie, czy ów dokument wchodzi w zakres definicji dokumentu przeznaczonego do użytku wewnętrznego w odniesieniu do jego związku z procedurą decyzyjną, a tym samym objęty jest zakresem zastosowania wspomnianego wyjątku.

80.      Sąd uznał, po drugie, że sporny dokument ma generalnie posłużyć jako wsparcie przy obradach, jakie Rada Prezesów powinna przeprowadzić na podstawie art. 14.4 Protokołu w sprawie ESBC i EBC w roku 2015 i w późniejszym czasie i z tego względu jest on „dokumentem przygotowawczym w kontekście podjęcia ewentualnych decyzji przez organy EBC”.

81.      Z powyższego uzasadnienia wynika, że wewnętrzne wykorzystanie przedmiotowego dokumentu można rozumieć w bliższej lub dalszej perspektywie jako przyjęcie aktu w ramach postępowania związanego z określoną sytuacją. Zdaniem Sądu sama możliwość powiązania dokumentu z przyszłym i hipotetycznym postępowaniem wystarcza zatem do uznania wspominanego dokumentu za „przygotowawczy” i włączenia go do zakresu zastosowania wyjątku od prawa dostępu przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258.

82.      Wydaje mi się, że powyższa ocena wynika ze zbyt szerokiej wykładni pojęcia „przygotowawczy”, a w konsekwencji zakresu zastosowania tego wyjątku, umożliwiając EBC odmowę dostępu do każdego dowolnego dokumentu z uwagi na jego potencjalne wykorzystanie wewnętrzne w przyszłości. Takie podejście pozwoliło zatem na utajnienie w niniejszym przypadku dokumentu mającego służyć jedynie jako podstawa rozważań w przedmiocie zagadnienia prawnego o charakterze ogólnym.

83.      Można oczywiście podjąć dyskusję odnośnie do zakresu pojęcia „powiązania” dokumentu z toczącym się lub zakończonym postępowaniem administracyjnym. Czy musi to być dokument wyraźnie określony przez swoją przynależność do akt sprawy dotyczących takiego postępowania lub – w możliwym do przyjęcia węższym ujęciu – dokument po prostu związany z pytaniami omawianymi w tym procesie, to znaczy dotyczący wspomnianych pytań, przy czym nie musi on być specjalnie sporządzony lub otrzymany w ramach tego procesu?

84.      Tymczasem ta dyskusja zakłada istnienie wewnętrznego procesu obradowania prowadzącego in fine do przyjęcia dotyczącej określonej sytuacji indywidualnej decyzji co do istoty. W tym względzie podkreślić należy, że w pkt 28 odpowiedzi na skargę złożonej do Sądu EBC wyraźnie wskazał, że „decyzje EBC na podstawie art. 14.4 Statutu ESBC zawsze są decyzjami indywidualnymi” dotyczącymi jego kontaktów z KBN, które udzielają awaryjnego wsparcia finansowego.

85.       Tymczasem nawet jeśli decyzja EBC o odmowie dostępu została wydana w dniu 16 października 2017 r., czyli ponad dwa lata po sporządzeniu spornego dokumentu z dnia 23 kwietnia 2015 r., jej uzasadnienie nie wskazuje żadnego toczącego się procesu obradowania dotyczącego określonej sytuacji lub indywidualnej decyzji, z którymi wspomniany dokument byłby bezpośrednio związany jako odnoszący się ze względu na jego treść do poruszanych w nim kwestii. Jak przypomniano o tym, decyzja o odmowie dostępu wskazuje jedynie dokument mający na celu ułatwienie „obrad i konsultacji dotyczących [nadzwyczajnego wsparcia płynności], nie tylko w 2015 r., ale także w przyszłości” oraz przydatny do celów wszelkich „obecnych i przyszłych” analiz dotyczących sytuacji objętych zakresem regulacji art. 14.4 Statusu ESBC, bez dalszych szczegółów.

86.      Podsumowując, o ile wewnętrzna przestrzeń do namysłu EBC powinna niewątpliwie podlegać ochronie, o tyle powinno to odbywać się w powiązaniu z przedmiotem tej przestrzeni, a mianowicie z przygotowywaniem decyzji, które mają zostać podjęte w ramach szczególnych postępowań administracyjnych i które mają zostać skierowane do osób trzecich, co faktycznie pozwala zapewnić niezależność tej instytucji w wykonywaniu jej zadań.

87.      Wynika z tego według mnie, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając, że w takich okolicznościach EBC mógł odmówić w całości dostępu do spornego dokumentu.

88.      W wypadku stwierdzenia przez Trybunał – jak proponuję – że część druga zarzutu trzeciego jest dopuszczalna i zasadna, należy uwzględnić odwołanie i uchylić zaskarżony wyrok. Ponieważ w mojej opinii stan postępowania nie pozwala na wydanie orzeczenia, sprawa powinna zostać przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W istocie skarga o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej dostępu została oddalona tylko na podstawie stwierdzenia zasadności wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258, dlatego należy przekazać sprawę do Sądu do ponownego rozpoznania w celu wydania orzeczenia odnośnie do pierwszego zarzutu nieważności podniesionego przez wnoszących odwołanie, opartego na naruszeniu art. 4 ust. 2 tiret drugie wspomnianej wyżej decyzji, który dotyczy ochrony opinii prawnych.

VII. Wnioski

89.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał uznał drugą część zarzutu trzeciego za dopuszczalną i zasadną, a w związku z tym uwzględnił odwołanie.


1      Język oryginału: francuski.


2      Wyrok T‑798/17, niepublikowany, zwany dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2019:154.


3      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43).


4      Decyzja Europejskiego Banku Centralnego z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Europejskiego Banku Centralnego (Dz.U. 2004, L 80, s. 42 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1 t. 5, s. 51–53), zmieniona decyzją Europejskiego Banku Centralnego (UE) 2015/529 z dnia 21 stycznia 2015 r. (zwana dalej „decyzją 2004/258”).


5      Dz.U. 2001, L 73, s. 5.


6      Dz.U. 1999, L 110, s. 30.


7      Decyzja 2004/258 została zmieniona decyzjami EBC 2011/342/UE z dnia 9 maja 2011 r. (EBC/2011/6) (Dz.U. 2011, L 158, s. 37) oraz (UE) 2015/529 z dnia 21 stycznia 2015 r. (EBC/2015/1) (Dz.U. 2015, L 84, s. 64). W tym ostatnim akcie wprowadzono zmianę art. 4 ust. 3 akapit pierwszy decyzji 2004/258, na podstawie której dana decyzja o odmowie dostępu została przyjęta, oraz dodano akapit drugi do wspomnianego wyżej ustępu.


8      Zobacz wyrok z dnia 18 lipca 2017 r., Komisja/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, pkt 50 i 51).


9      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 18 lipca 2017 r., Komisja/Breyer(C‑213/15 P, EU:C:2017:563, pkt 48).


10      Dotyczy to w szczególności zasady ścisłej wykładni wyjątków od prawa dostępu, którą Trybunał zajął się uwzględniając brzmienie motywu 4 i art. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z którymi celem tego rozporządzenia jest zapewnienie możliwie największej skuteczności prawa publicznego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu danych instytucji (wyroki: z dnia 13 lipca 2017 r., Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisja, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).


11      Chciałbym wskazać, że o ile Sąd nie wyraźnie wskazał, iż sporny dokument jest związany z podstawową działalnością EBC, kwalifikacja ta w oczywisty sposób wynika z informacji zawartych w pkt 33, 34 i 36 zaskarżonego wyroku.


12      Punkty 4, 18 i 74 zaskarżonego wyroku.


13      Punkty 44 i 45 zaskarżonego wyroku.


14      Punkty 16 i 17 zaskarżonego wyroku.


15      W wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525), dotyczącym dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U. 2003 L 41, s. 26), Trybunał dokonał wykładni art. 4 ust. 2 tej dyrektywy wyliczając odstępstwa, które mogą zostać wprowadzone przez państwa członkowskie od ogólnej zasady ujawniania informacji opinii publicznej, w ten sposób, że przepis ten pozwala organowi władzy publicznej, będącemu adresatem wniosku o udzielenie dostępu do dokumentu, uwzględnić kumulatywnie kilka przyczyn odmowy wskazanych w tym przepisie. W tym względzie Trybunał wskazał w pkt 30 wspomnianego wyroku, że fakt, iż interesy dyktujące odmowę udostępnienia informacji i interesy w ujawnieniu zostały wyodrębnione w art. 4 ust. 2 dyrektywy 2003/4 nie stoi na przeszkodzie skumulowaniu tych odstępstw od ogólnej zasady ujawniania, zwłaszcza że interesy dyktujące odmowę udostępnienia mogą niekiedy nakładać się na siebie w danej sytuacji lub konkretnym wypadku.


16      Muszę również stwierdzić, że łączne kumulatywne zastosowanie przesłanek odmowy dostępu zostało faktyczne wyrażone przez Trybunał w ramach dokonanej wykładni rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. wyroki Trybunału wymienione w pkt 44 zaskarżonego wyroku), które zawiera również art. 4 poświęcony wyjątkom od prawa dostępu i zbudowany identycznie jak odpowiadający mu przepis decyzji 2004/258. Jednakże, ze względów przywołanych w części niniejszej opinii dotyczącej ram prawnych analizy, nie jest potrzebne odwołanie się do tego orzecznictwa w celu zastosowania przez analogię w niniejszej sprawie.


17      Zobacz pkt 47 zaskarżonego wyroku.


18      Zobacz wyrok 26 maja 2005 r., Tralli/BCE (C‑301/02 P, EU:C:2005:306, pkt 78).


19      Zobacz pkt 33, 34, 36 i 50 zaskarżonego wyroku.


20      Zobacz wyrok z dnia 10 września 2014 r., Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).


21      Tytułem przykładu, wersja w języku angielskim „Access to a document drafted or received by the ECB for internal use as part of deliberations and preliminary consultations within the ECB, or for exchanges of views between the ECB and NCBs, NCAs or NDAs, shall be refused even after the decision has been taken, unless there is an overriding public interest in disclosure”, w języku hiszpańskim „El acceso a documentos redactados o recibidos por el BCE para su uso interno en el marco de deliberaciones y consultas previas en el BCE o para intercambios de opinión entre el BCE y los BCN, las ANC o las AND, se denegará incluso después de adoptada la decisión de que se trate, salvo que la divulgación de los documentos represente un interés público superior”, w języku włoskim „L'accesso a un documento elaborato o ricevuto dalla BCE per uso interno, come parte di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno alla BCE stessa, o per scambi di opinioni tra la BCE e le BCN, le ANC o le AND, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione” i w języku estońskim „Juurdepääsust EKP koostatud või saadud sisekasutuses olevale dokumendile, mis on osa EKP-sisestest arutlustest või eelkonsultatsioonidest ning EKP seisukohtade vahetusest RKP-dega, riiklike pädevate asutustega või riiklike määratud asutustega, tuleb keelduda ka pärast otsuse vastuvõtmist, kui puudub ülekaalukas avalik huvi avalikustamiseks”.


22      Dz.U. L 2013, L 287, s. 63.


23      Pragnę zauważyć ponadto, że różnica pomiędzy tymi dwiema sytuacjami, o których mowa w art. 4 ust. 3 decyzji 2004/258, polega na tym, iż poufność dokumentów określonych w akapicie drugim zależy od wykazania negatywnego skutku ujawnienia tych dokumentów w odniesieniu do skuteczności EBC w wykonywaniu jego zadań.


24      Zobacz pkt 48, 59 i 78 odpowiedzi na skargę EBC.


25      Zobacz podobnie wyrok z dnia 10 lipca 2003 r., Komisja/EBC (C‑11/00, EU:C:2003:395, pkt 134).


26      Zobacz wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., EBC/Espírito Santo Financial (Portugalia) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, pkt 40 i 43).


27      Zobacz pkt 38–41 zaskarżonego wyroku.


28      Podkreślić należy, że w pkt 76 odpowiedzi na skargę i po przypomnieniu przyjętych przez Sąd kryteriów oceny, EBC wskazał, że stwierdzenia Sądu są „prawnie niepodważalne”, wyrażając tym samym pełne poparcie dla przeprowadzonej przez niego analizy.


29      To samo można powiedzieć o odniesieniu się przez wnoszących odwołanie do wyroku z dnia 13 lipca 2017 r., Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisja (C‑60/15 P, EU:C:2017:540) dotyczącego zastosowania wyjątku od prawa dostępu przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 w odniesieniu do ochrony procesu decyzyjnego, w szczególnym kontekście wniosku o uzyskanie dostępu do informacji dotyczących środowiska.