OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PRIITA PIKAMÄE
przedstawiona w dniu 3 grudnia 2020 r.(1)
Sprawa C‑739/19
VK
przeciwko
An Bord Pleanála,
przy udziale
The General Council of the Bar of Ireland,
The Law Society of and the Attorney General
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Supreme Court (sąd najwyższy, Irlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Swoboda świadczenia usług przez prawników – Dyrektywa 77/249/EWG – Artykuł 5 – Obowiązek współpracy prawnika z innego państwa członkowskiego reprezentującego klienta w postępowaniach sądowych przed sądami krajowymi z prawnikiem krajowym – Możliwość reprezentowania strony reprezentowanej przez prawnika zagranicznego w ramach postępowania w sprawie odesłania prejudycjalnego przez tego samego prawnika w toku dalszego postępowania krajowego
I. Wprowadzenie
1. W niniejszej sprawie, mającej za przedmiot wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE, Supreme Court (sąd najwyższy, Irlandia) zwraca się do Trybunału z czterema pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni art. 5 dyrektywy Rady 77/249/EWG z dnia 22 marca 1977 r. mającej na celu ułatwienie skutecznego korzystania przez prawników ze swobody świadczenia usług(2). Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy skarżącym w postępowaniu głównym, VK, i An Bord Pleanála (organem odwoławczym w sprawach planowania) w przedmiocie ciążącego na zagranicznym prawniku tego skarżącego obowiązku współpracy, przy reprezentowaniu tego skarżącego przed sądem odsyłającym, z prawnikiem wpisanym na irlandzką listę adwokacką.
2. Artykuł 5 dyrektywy 77/249 nie precyzuje, co dokładnie oznacza dla prawnika wizytującego, pochodzącego z innego państwa członkowskiego, przewidziany w tym przepisie obowiązek współpracy, pozostawiając w ten sposób państwom członkowskim pewien zakres swobody przy dokonywaniu transpozycji. Niniejsza sprawa daje Trybunałowi sposobność do sprecyzowania zakresu tej swobody, a konkretnie do określenia okoliczności, w których nałożenie takiego obowiązku jest uzasadnione. Szczególną uwagę należy zwrócić na kwestię tego, jak pogodzić swobodę świadczenia usług ustanowioną w art. 56 akapit pierwszy TFUE z innymi uzasadnionymi interesami, takimi jak konieczność zapewnienia ochrony jednostkom korzystającym z usług prawnych i zagwarantowania prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, czyli interesów, które postanowienie to ma chronić.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
3. Artykuł 1 dyrektywy 77/249 stanowi:
„1. Niniejsza dyrektywa stosuje się, w zakresie i na warunkach w niej określonych, do działalności zawodowej wykonywanej przez prawnika w formie świadczenia usług.
[…]
2. »Prawnik« oznacza jakąkolwiek osobę upoważnioną do wykonywania swojej działalności zawodowej, określoną jednym z następujących terminów:
[…]
W Niemczech: Rechtsanwalt,
[…]”.
4. Artykuł 5 dyrektywy 77/249 stanowi:
„Dla wykonywania czynności dotyczących reprezentowania oraz obrony klienta w postępowaniu sądowym każde państwo członkowskie może wymagać od prawników, o których mowa w art. 1, aby:
– zostali przedstawieni, zgodnie z miejscowymi zasadami lub zwyczajami, głównemu sędziemu i gdzie stosowne, właściwemu dziekanowi rady korporacji zawodowej w przyjmującym państwie członkowskim;
– współpracowali z prawnikiem, który wykonuje swój zawód w danej instytucji sądowniczej i który, w miarę potrzeb, będzie odpowiadać przed tą instytucją, lub też z »avoué« lub »procuratore« wykonującym swój zawód w tej instytucji”.
B. Prawo irlandzkie
5. Artykuł 2 ust. 1 European Communities (Freedom to Provide Services) (Lawyers) Regulation 1979 [rozporządzenia (o swobodnym świadczeniu usług) (przez prawników) z 1979 r., zwanego dalej „rozporządzeniem z 1979 r.”], transponującego przepisy dyrektywy 77/249 do prawa irlandzkiego, definiuje „prawnika wizytującego” („visiting lawyer”), który jest uprawniony do występowania przed sądami innego państwa członkowskiego, odwołując się do wykazu zawartego w art. 1 ust. 2 dyrektywy 77/249.
6. Artykuł 6 rozporządzenia z 1979 r. stanowi:
„Jeżeli prawnik wizytujący wykonuje na terytorium kraju czynności w zakresie reprezentowania oraz obrony klienta w postępowaniu sądowym jest on zobowiązany do współpracy z prawnikiem uprawnionym do występowania przed danym organem sądowym i który, w razie potrzeby, będzie odpowiadać przed tym organem”.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
7. Skarżący w postępowaniu głównym, VK, jest stroną postępowania apelacyjnego przed Supreme Court (sądem najwyższym) w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania sądowego wszczętego w związku z wydaniem zezwolenia na budowę ośrodka badania padłych zwierząt w pobliżu jego gospodarstwa.
8. Niniejsze odesłanie jest częścią sporu, który był uprzednio przedmiotem odesłania prejudycjalnego przez Supreme Court (sąd najwyższy), prowadzącego do wydania wyroku z dnia 17 października 2018 r., Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833).
9. VK postanowił reprezentować się samodzielnie przed Supreme Court (sądem najwyższym).
10. Przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej był reprezentowany przez B.O., prawniczkę niemiecką z siedzibą w Niemczech (Rechtsanwältin).
11. W następstwie wyroku z dnia 17 października 2018 r., Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833), sprawa powróciła do Supreme Court (sądu najwyższego), aby ten wypowiedział się w przedmiocie apelacji wniesionej przez VK w świetle wykładni odpowiednich przepisów prawa Unii wynikającej z rzeczonego wyroku Trybunału.
12. W tym kontekście VK chciał powierzyć reprezentowanie jego interesów przed Supreme Court (sądem najwyższym) prawniczce B.O., która nie jest należycie uprawniona do wykonywania zawodu w Irlandii.
13. Sąd odsyłający zastanawia się nad zgodnością z prawem Unii art. 6 rozporządzenia z 1979 r., który zobowiązuje „zagranicznego” prawnika wizytującego do przybrania sobie prawnika krajowego w postępowaniu, w którym strona ma prawo reprezentować się samodzielnie.
14. W szczególności stawia pytanie na temat wykładni, jaką należy nadać wyrokowi z dnia 25 lutego 1988 r., Komisja/Niemcy (427/85, EU:C:1988:98), w którym Trybunał badał prawo państwa członkowskiego do wymagania, aby prawnik wizytujący współpracował z prawnikiem krajowym. Sąd ten zastanawia się w istocie, czy rzeczony wyrok powoduje nieważność obowiązku współpracy w przypadku, gdy strona, którą zamierza reprezentować prawnik wizytujący, jest zgodnie z ustawodawstwem krajowym upoważniona do reprezentowania się samodzielnie.
15. W tym względzie sąd odsyłający wskazuje, że wymóg „współpracy” jest ograniczony. Nie jest zatem konieczne, aby prawnik krajowy był pełnomocnikiem lub występował w sprawie przed sądem. Określenie odnośnych roli obu zainteresowanych prawników, czyli prawnika wizytującego i prawnika wykonującego zawód zgodnie z prawem irlandzkim, należy pozostawić samym zainteresowanym. Rola prawnika wykonującego zawód zgodnie z prawem irlandzkim polega raczej na tym, aby działać jako prawnik wyznaczony do wspierania prawnika wizytującego w sytuacji, gdy dobra reprezentacja klienta i prawidłowe wykonanie obowiązków wobec danego organu sądowego wymagają posiadania wiedzy lub udzielenia porad, które mogą okazać się konieczne właśnie ze względu na ewentualnie ograniczony charakter wiedzy prawnika wizytującego o potencjalnie istotnych aspektach prawa, praktyki i procedury, a nawet etyki zawodowej, na poziomie krajowym. W związku z tym, zakres tej współpracy zależy w dużym stopniu od okoliczności każdej konkretnej sprawy, przy założeniu, że istnieje rzeczywiste ryzyko, iż prawnik wizytujący może nieumyślnie uchybić swoim obowiązkom wobec klienta lub danego organu sądowego, jeżeli nawet nie wskaże prawnika wykonującego zawód zgodnie z prawem irlandzkim, aby go w tych dziedzinach wspierał.
16. Wreszcie sąd odsyłający podnosi, że jednym z obowiązków z zakresu etyki zawodowej nałożonych na wszystkich prawników reprezentujących strony przed sądami irlandzkimi jest wymóg zbadania wszystkich istotnych obszarów prawa i zwrócenia uwagi sądu na wszelkie materiały prawne, legislacyjne lub orzecznicze, które mogą mieć wpływ na prawidłowy przebieg postępowania. Obowiązek ten ma zastosowanie nawet wówczas, gdy dany element jest niekorzystny dla strony bronionej przez owego prawnika. Obowiązek ten jest postrzegany jako element typowy dla postępowań w krajach systemu common law, zgodnie z którym główna część rozeznania niezbędnego do umożliwienia sądowi wyciągnięcia właściwych wniosków w kwestiach prawnych jest prowadzona przez strony, a nie przez sam sąd. Jest oczywiste, że inaczej jest w sprawach, w których strony reprezentują się samodzielnie. W takich przypadkach sądy muszą zrobić wszystko, co w ich mocy, aby rozpatrzyć kwestie prawne bez pomocy prawnika jednej lub drugiej strony, czy też obu stron.
17. W tych okolicznościach Supreme Court (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy we wszystkich okolicznościach, w których strona, którą prawnik wizytujący chce reprezentować w postępowaniu sądowym, byłaby uprawniona do samodzielnej reprezentacji, państwo członkowskie nie może skorzystać z opcji przewidzianej w art. 5 dyrektywy 77/249 […], który to artykuł zezwala państwu członkowskiemu na nałożenie na prawnika prowadzącego działalność polegającą na reprezentowaniu klienta w postępowaniu sądowym wymogu »współpracy z prawnikiem, który wykonuje swój zawód w danej instytucji sądowniczej [przed danym organem sądowym]«?
2) Jeżeli odpowiedź na pytanie pierwsze jest przecząca, to na podstawie jakich czynników sąd krajowy powinien ocenić, czy dopuszczalne jest nałożenie wymogu »współpracy«?
3) W szczególności, czy nałożenie ograniczonego obowiązku wykonywania czynności »we współpracy« w sposób opisany […] w […] postanowieniu odsyłającym stanowiłoby proporcjonalną ingerencję w swobodę świadczenia usług przez prawników, tak że byłoby to uzasadnione, biorąc pod uwagę interes publiczny polegający zarówno na potrzebie ochrony konsumentów usług prawnych, jak i na potrzebie zapewnienia prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości?
4) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie trzecie, czy stanowisko to dotyczy wszystkich okoliczności, a jeśli nie, to jakie czynniki powinien wziąć pod uwagę sąd krajowy przy ustalaniu, czy taki wymóg może zostać nałożony w konkretnym przypadku?”.
IV. Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
18. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z dnia 4 października 2019 r. wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 8 października 2019 r.
19. VK, General Council of the Bar of Ireland, Law Society of Ireland, rządy irlandzki i hiszpański oraz Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie w terminie wyznaczonym w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
20. W ramach zarządzonych w dniu 14 lipca 2020 r. środków organizacji postępowania Trybunał wezwał rząd irlandzki do udzielenia odpowiedzi na piśmie na określone pytania. Uwagi na piśmie dotyczące pytań stanowiących przedmiot wyżej wspomnianych środków organizacji postępowania zostały złożone w wyznaczonym terminie.
21. Na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. uwagi przedstawili pełnomocnicy procesowi VK, General Council of the Bar of Ireland, Law Society of Ireland, rządów irlandzkiego i hiszpańskiego oraz Komisji.
V. Analiza prawna
A. Uwagi wstępne
22. Jednolity rynek Unii jest kamieniem węgielnym integracji europejskiej oraz motorem wzrostu i zatrudnienia, a jednym z jego elementów jest swoboda świadczenia usług ustanowiona w art. 56 akapit pierwszy TFUE. Świadczenie usług prawnych – a dokładniej rzecz ujmując, udzielanie porad prawnych oraz reprezentowanie i obrona przed organami sądowymi – przez prawników, które stanowi sedno niniejszej sprawy(3), należy zatem do zakresu swobód podstawowych zagwarantowanych w traktatach.
23. Świadczenie usług prawnych charakteryzuje się istnieniem różnic nierozerwalnie związanych z tradycjami poszczególnych państw członkowskich. Wykonywanie zawodu prawnika wymaga bowiem, ogólnie rzecz biorąc, doskonałej znajomości wszystkich zasad wynikających z tych tradycji. W Europie, ze względu na jej długą i złożoną historię, istnieją zaś liczne tradycje, wywodzące się z różnorodnych kultur prawnych, z których każda ma swoją własną specyfikę(4). Pomimo bogatej wymiany kulturalnej, jaka miała miejsce między narodami europejskimi(5), i zbliżenia ustawodawstw w ramach procesu integracji systemy prawne i sądownicze państw członkowskich pozostają zakorzenione w swoich tradycjach, co znajduje wyraz na płaszczyźnie instytucjonalnej, ale również na poziomie prawa i zasad etyki zawodowej. Niezależnie od tego, jak ważne może być chronienie tejże różnorodności tradycji prawnych, nie ulega wątpliwości, że może ona stwarzać przeszkody w wykonywaniu zawodu prawnika. Ogólnie rzecz biorąc prawnik, zanim będzie mógł świadczyć usługi w innym państwie członkowskim, musi zapoznać się z obowiązującymi tam przepisami, co wiąże się z pewnym wysiłkiem dostosowawczym.
24. W celu dopuszczenia, w miarę możliwości, transgranicznego świadczenia usług prawnych oraz przezwyciężenia przeszkód wynikających z różnic między krajowymi porządkami prawnymi, prawodawca Unii przyjął szereg aktów prawa pochodnego, w tym dyrektywę 77/249 mającą na celu ułatwienie skutecznego korzystania ze swobody świadczenia usług przez prawników. Dyrektywa ta przewiduje wzajemne automatyczne uznawanie tytułów zawodowych prawników posiadających prawo wykonywania zawodu w swoich państwach członkowskich oraz, pod pewnymi warunkami, możliwość wykonywania zawodu w innych państwach członkowskich. Wśród warunków, które państwa członkowskie mogą nałożyć na podstawie art. 5 tej dyrektywy, znajduje się obowiązek, aby prawnicy wizytujący „współpracowali z prawnikiem, który wykonuje swój zawód w danej instytucji sądowniczej i który, w miarę potrzeb, będzie odpowiadać przed tą instytucją”.
25. Niniejsza sprawa daje Trybunałowi sposobność do sprecyzowania zakresu swobodnego uznania, jakim dysponują państwa członkowskie w odniesieniu do sposobu wprowadzenia w życie tego warunku. Szczególną uwagę należy zwrócić na pytanie, jak pogodzić swobodę świadczenia usług z innymi uzasadnionymi i uznawanymi w tej dziedzinie interesami, takimi jak konieczność zagwarantowania ochrony jednostkom korzystającym z tych usług oraz zapewnienia prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, które wymóg ten ma zasadniczo chronić.
26. Z tego punktu widzenia obowiązek współpracy z prawnikiem wykonującym zawód przy danym organie sądowym, służący zapewnieniu przestrzegania obowiązujących zasad, mógłby okazać się zbyt restrykcyjny w świetle zamierzonych celów. Nie można zapominać, że warunek ten w ostatecznym rozrachunku oznacza, iż jednostka musi ponosić koszty związane z korzystaniem równolegle z usług dwóch prawników, co może zniechęcić ją do obrony swoich praw. Tymczasem art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej chroni prawo każdego do uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela przed sądem. Prawo to gwarantuje skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości, stanowiący istotny element państwa prawa(6). Powyższe uwagi wstępne mają na celu podkreślenie siły oddziaływania, jaką będą miały odpowiedzi udzielone przez Trybunał na pytania prejudycjalne zadane przez sąd odsyłający.
B. W przedmiocie pytań pierwszego, drugiego i trzeciego
27. Poprzez trzy pierwsze pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy prawo prawnika do reprezentowania strony w innym państwie członkowskim na podstawie dyrektywy 77/249 może być uzależnione od spełnienia nałożonego przez to państwo członkowskie na owego prawnika obowiązku współpracy z prawnikiem krajowym, jeżeli strona, którą prawnik zamierza reprezentować przed sądem, może reprezentować się przed danym organem sądowym samodzielnie, a jeśli tak, to w jaki sposób obowiązek ten można sformułować.
1. Obowiązek współpracy z prawnikiem krajowym stanowi sam w sobie ograniczenie swobody świadczenia usług prawnych
28. Dyrektywa 77/249 została przyjęta na podstawie art. 59 EWG, obecnie art. 56 TFUE. Jak już wskazałem w moich uwagach wstępnych, dyrektywa 77/249 wprowadza swobodę świadczenia usług w zakresie w jakim jej celem jest ułatwienie skutecznego korzystania z tej swobody przez prawników. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału art. 56 TFUE wymaga nie tylko wyeliminowania wszelkiej dyskryminacji usługodawców ze względu na ich przynależność państwową lub okoliczność, że ich siedziba mieści się w innym państwie członkowskim niż państwo, w którym usługa jest świadczona, lecz również zniesienia jakichkolwiek ograniczeń, nawet gdy obowiązują one bez różnicy zarówno w stosunku do krajowych usługodawców, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli są w stanie uniemożliwić, ograniczyć lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, w którym zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi(7).
29. W tym kontekście wydaje mi się istotne, by podnieść, że każdy obowiązek „współpracy” z prawnikiem krajowym stanowi sam w sobie ograniczenie swobody świadczenia usług przez prawników w rozumieniu przytoczonego powyżej orzecznictwa, ponieważ wymaga on, aby jednostka, która zamierza skorzystać z usług usługodawcy z innego państwa członkowskiego, ponosiła dodatkowe koszty związane z powołaniem jako pełnomocnika równolegle prawnika krajowego. Okoliczność ta może mieć skutek zniechęcający dla tej jednostki, zwłaszcza w sprawach o charakterze transgranicznym, które często wymagają stosowania prawa Unii i przepisów z różnych porządków prawnych. Nie dość, że jednostka nie będzie mogła korzystać z usług prawnika „zagranicznego”, to jeszcze ten ostatni również będzie ponosił konsekwencje tego stanu rzeczy, gdyż nie będzie mógł oferować swoich usług w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie pochodzenia. Co się tyczy, w szczególności, pozycji prawnika z innego państwa członkowskiego, należy zauważyć, że w przeciwieństwie do tego, co przewiduje art. 57 TFUE, nie jest on w stanie tymczasowo wykonywać swojego zawodu w państwie członkowskim, w którym usługi są świadczone na takich samych warunkach, jakie państwo to nakłada na własnych obywateli.
30. Trzeba przy tym przypomnieć, że swobodę świadczenia usług, należącą do podstawowych zasad zapisanych w traktatach, można ograniczyć jedynie normami, które są uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, właściwymi dla zagwarantowania realizacji zamierzonego celu i proporcjonalnymi do tego celu(8). Okoliczność, że prawodawca Unii przyznał państwom członkowskim możliwość wprowadzenia takiego ograniczenia na podstawie art. 5 dyrektywy 77/249, nie oznacza, że państwa członkowskie przy wykonywaniu tego uprawnienia dysponują nieograniczonym zakresem uznania. Przeciwnie, takie ograniczenie powinno odpowiadać rzeczonym wymogom, jak Trybunał przypomniał w wyroku Komisja/Niemcy(9), który okazuje się dla analizy niniejszej sprawy szczególnie istotny.
31. Przedmiotem sprawy Komisja/Niemcy była skarga Komisji o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w której Trybunał został wezwany do szczegółowego zbadania zgodności z art. 59 i 60 EWG oraz z dyrektywą 77/249 ustawodawstwa niemieckiego, które zobowiązywało prawników wizytujących z innego państwa członkowskiego, świadczących usługi związane z reprezentowaniem i obroną klienta, do działania wyłącznie we współpracy z prawnikiem niemieckim. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tych norm. W owym wyroku Trybunał skupił się w swojej analizie na zbadaniu uzasadnienia i proporcjonalności ograniczenia wprowadzonego przez przepisy niemieckie. Ponieważ kryterium odniesienia dla celów ustalenia zgodności z prawem Unii rozpatrywanych przepisów irlandzkich stanowi prawo pochodne interpretowane w świetle prawa pierwotnego, proponuję przeprowadzenie analizy zgodnie z ukształtowaną strukturą, wspomnianą w poprzednim punkcie.
32. Należy podkreślić, że niezależnie od podobieństw niniejsza sprawa różni się od sprawy Komisja/Niemcy pod względem proceduralnym. W niniejszej sprawie nie mają bowiem zastosowania postanowienia regulujące skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE, zwłaszcza w odniesieniu do właściwości Trybunału. W drodze wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożonego na podstawie art. 267 TFUE, sąd odsyłający zmierza do uzyskania wykładni prawa Unii w celu zastosowania go do zawisłego przed nim sporu. W konsekwencji Trybunał jedynie w sposób pośredni może orzec w przedmiocie zgodności ustawodawstwa irlandzkiego z prawem Unii, ograniczając się do dostarczenia sądowi odsyłającemu elementów wykładni niezbędnych do tego, aby mógł on sam rozstrzygnąć tę kwestię(10).
33. W celu udzielenia precyzyjnej odpowiedzi na pytania prejudycjalne należy na wstępie ustalić dokładną treść rozpatrywanych przepisów irlandzkich z uwzględnieniem wykładni dokonanej przez sądy krajowe. Jak Trybunał zauważył w wyroku w sprawie Komisja/Niemcy, dyrektywa 77/249 nie zawiera żadnych wyjaśnień co do wyrażeń „współpracować” i „odpowiadać przed […] instytucją [sądowniczą]”(11), przez co pozostawia państwom członkowskim pewną swobodę w zakresie transpozycji. Z postanowienia odsyłającego wynika, że przepisy irlandzkie zasadniczo powtarzają brzmienie art. 5 dyrektywy 77/249. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd odsyłający, który odnosi się najwyraźniej do swoich „instrukcji praktycznych” określających szczegółowe wymogi proceduralne dotyczące wykonywania praw wynikających z dyrektywy 77/249, przepis, który nakłada ów obowiązek, a mianowicie art. 6 rozporządzenia z 1979 r., „jest sformułowany w sposób bardzo podobny do art. 5 dyrektywy 77/249”.
34. Wydaje się jednak, że przepis ten jest stosowany generalnie w sposób elastyczny. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez sąd odsyłający, ustawodawstwo irlandzkie „przewiduje, jako wymóg minimalny, zapewnienie dostępności prawnika wykonującego zawód zgodnie z prawem irlandzkim w celu udzielenia wsparcia w zakresie prawa krajowego, praktyki i procedury krajowej lub etyki zawodowej, jeżeli zajdzie taka potrzeba”. Ponadto sąd odsyłający podnosi, że „zakres obowiązku, który istniał w prawie niemieckim w chwili wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawie 427/85, Komisja/Niemcy, charakteryzowała znacznie większa uciążliwość niż w przypadku obowiązku, który powstałby w prawie irlandzkim, gdyby Irlandia była uprawniona do nałożenia obowiązku wykonywania czynności we współpracy”. To właśnie na podstawie tych informacji należy zbadać rozpatrywane ustawodawstwo irlandzkie pod kątem art. 56 TFUE i dyrektywy 77/249.
35. Niezależnie od stopnia naruszenia, jakie obowiązek współpracy przewidziany w ustawodawstwie irlandzkim może powodować, nie ulega wątpliwości, że wymóg ten sam w sobie stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług z przyczyn, które zostały przedstawione w niniejszej opinii(12). Zasadniczą kwestią, jaka pojawia się w niniejszej sprawie, jest to, czy istnieją nadrzędne względy interesu ogólnego, które uzasadniają takie ograniczenie, a jeśli tak, to czy ograniczenie to jest proporcjonalne w świetle celów realizowanych przez ustawodawcę krajowego. Stopień naruszenia swobody świadczenia usług może odgrywać istotną rolę w analizie proporcjonalności i należy określić go na podstawie szczegółowych zasad współpracy przewidzianych w przepisach irlandzkich.
2. Prawidłowe sprawowanie wymiaru sprawiedliwości i ochrona jednostek stanowią nadrzędne względy interesu ogólnego
36. Co się tyczy nadrzędnych względów interesu ogólnego, które mogą uzasadniać takie ograniczenie, z postanowienia odsyłającego wynika, że przepisy irlandzkie mają na celu ochronę dwóch interesów, a mianowicie prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości i ochrony jednostki jako konsumenta. Należy następnie sprawdzić, czy cele te są uznawane w porządku prawnym Unii za nadrzędne względy interesu ogólnego.
37. W tym względzie pragnę przede wszystkim zauważyć, że Trybunał w pkt 23 wyroku Komisja/Niemcy wskazał, iż „o ile dyrektywa 77/249 pozwala ustawodawcom krajowym wymagać od prawnika wizytującego, aby współpracował z prawnikiem krajowym, o tyle czyni to w celu umożliwienia temu pierwszemu wykonywania zadań powierzonych mu przez klienta z poszanowaniem prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości”(13). Trybunał ponadto stwierdził, że „[z] tego punktu widzenia nałożony na niego obowiązek współpracy z prawnikiem krajowym ma na celu zapewnienie mu niezbędnego wsparcia przy poruszaniu się w systemie sądowniczym innym niż ten, do którego jest przyzwyczajony, oraz zapewnienie sądowi rozpatrującemu sprawę gwarancji, że prawnik wizytujący rzeczywiście dysponuje taką pomocą i dzięki niej jest w stanie w pełni przestrzegać mających zastosowanie przepisów proceduralnych i norm etyki zawodowej”.
38. Interpretuję ten fragment tego wyroku – w którym Trybunał wyjaśnia cel legislacyjny art. 5 dyrektywy 77/249 – jako uznanie w sposób wyraźny, że prawidłowe sprawowanie wymiaru sprawiedliwości stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, który może co do zasady uzasadniać nałożenie na prawnika wizytującego obowiązku współpracy z prawnikiem krajowym.
39. Jeśli chodzi o ochronę jednostki jako konsumenta, pragnę stwierdzić, że interes ten pokrywa się w pewnym stopniu z interesem związanym z prawidłowym sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, zważywszy na fakt, że obrona i rzeczywiste reprezentowanie klienta przed sądami krajowymi w dużej mierze zależą również od właściwego przygotowania zawodowego umocowanego prawnika. Prawnik posiadający dogłębną znajomość prawa oraz mających zastosowanie zasad etyki zawodowej będzie z pewnością w stanie spełnić wymogi zarówno systemu sądowniczego, jak i odbiorcy usług prawnych(14). Interesy te są nierozerwalnie ze sobą związane i stanowią w pewien sposób dwie strony tego samego medalu, na co wskazuje szereg spraw rozstrzygniętych przez Trybunał, dotyczących warunków świadczenia usług prawnych w państwach członkowskich. W rzeczonych sprawach jako nadrzędne względy interesu ogólnego mogące uzasadniać ograniczenie tej swobody podstawowej podniesione zostały jednocześnie oba interesy, co spotkało się z akceptacją ze strony Trybunału.
40. Przede wszystkim zwracam uwagę na sprawy połączone, które doprowadziły do wydania wyroku Cipolla i in.(15), w którym Trybunał stwierdził, „po pierwsze, że ochrona konsumentów, występujących zwłaszcza w charakterze odbiorców usług obejmujących czynności sądowe świadczonych przez podmioty działające w ramach wymiaru sprawiedliwości oraz po drugie, prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości są celami zaliczanymi do tych celów, które można uznać za nadrzędne wymogi interesu publicznego, które mogą uzasadniać ograniczenie swobodnego świadczenia usług”. Następnie pragnę przypomnieć, że w sprawie, w której zapadł wyrok Reisebüro Broede(16), Trybunał zauważył, iż „stosowanie do prawników zasad wykonywania zawodu, w szczególności zasad organizacji, kwalifikacji, etyki zawodowej, kontroli i odpowiedzialności, zapewnia niezbędną gwarancję uczciwości i doświadczenia istotną dla końcowych odbiorców usług prawnych oraz dla prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości”. Ostatnio w sprawie, w której zapadł wyrok Lahorge(17), Trybunał stwierdził, że „ochrona podmiotów prawa, będących końcowymi odbiorcami usług prawnych oraz prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości są w szczególności związane z wymogami w zakresie kontroli usługodawcy”. Niniejsza sprawa nie ma żadnej cechy szczególnej, która pozwoliłaby dojść do odmiennego wniosku. W konsekwencji w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie zasady wynikające z tego orzecznictwa.
41. Stąd wniosek, że prawidłowe sprawowanie wymiaru sprawiedliwości i ochrona jednostki jako konsumenta stanowią w porządku prawnym Unii nadrzędne względy interesu ogólnego, które mogą uzasadniać nałożenie na prawnika wizytującego obowiązku współpracy z prawnikiem krajowym.
3. Badanie szczegółowych zasad ustanowionych w przepisach irlandzkich w odniesieniu do obowiązku współpracy w świetle przywołanych interesów
42. Należy odpowiedzieć na pytanie, czy obowiązek współpracy z prawnikiem krajowym jest rzeczywiście uzasadniony przywołanymi interesami, na podstawie badania szczegółowych zasad ustanowionych przez przepisy irlandzkie w świetle określonych kryteriów obiektywnych. Jak już wskazano, dyrektywa 77/249 nie zawiera żadnego wyjaśnienia pojęcia „współpracy”, przez co pozostawia państwom członkowskim, w przypadku gdyby postanowiły skorzystać z uprawnienia przyznanego im w art. 5 dyrektywy 77/249, pewien zakres swobody przy transpozycji. Dlatego też można hipotetycznie wyobrazić sobie różne sposoby współpracy z prawnikiem krajowym, z których niektóre mogą być bardziej restrykcyjne dla świadczenia usług niż inne.
43. Biorąc pod uwagę tę okoliczność, w celu uniknięcia sytuacji, w której ewentualne przeszkody nie do pokonania sprawią, że korzystanie z tej podstawowej swobody byłoby iluzoryczne, konieczne okazuje się zbadanie tych szczegółowych zasad w świetle obiektywnych kryteriów. Wśród obiektywnych kryteriów uznanych w orzecznictwie Trybunału, istotnych, moim zdaniem, w niniejszej sprawie, znajdują się wymogi spójności i proporcjonalności, które należy wykorzystać w poniższej analizie(18). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo krajowe jest właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego celu tylko wtedy gdy rzeczywiście zmierza ono do jego osiągnięcia w sposób spójny i systematyczny(19). Zgodnie z zasadą proporcjonalności ograniczenia podstawowych swobód nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu(20). Poniżej zbadam niektóre aspekty szczegółowych zasad ustanowionych w przepisach irlandzkich, które moim zdaniem budzą wątpliwości w zakresie ich zgodności z prawem Unii.
a) W przedmiocie niespójności wymogu współpracy z prawnikiem krajowym pomimo możliwości samodzielnego reprezentowania się przez jednostkę
44. Jednym z najbardziej zauważalnych aspektów rozpatrywanego ustawodawstwa jest obowiązek współpracy z prawnikiem krajowym nawet w sytuacji, gdy jednostka ma możliwość reprezentowania się w sposób samodzielny. Z postanowienia odsyłającego wynika, że możliwość ta ma swe źródło w podstawowym prawie dostępu do sądów, a w szczególności do sądów najwyższych, gwarantowanym irlandzkim prawem konstytucyjnym. Osoby fizyczne, w odróżnieniu od osób prawnych, mogą działać jako „występujący w postępowaniu we własnej osobie” we wszystkich postępowaniach, natomiast wtedy, gdy strona musi (w przypadku spółek) lub chce (w przypadku osób fizycznych) być reprezentowana, ma obowiązek umocować prawnika uprawnionego do wykonywania zawodu w Irlandii.
45. W tym względzie należy stwierdzić, że ustawodawstwo irlandzkie wykazuje silne podobieństwo do ustawodawstwa niemieckiego badanego przez Trybunał w sprawie zakończonej wyrokiem Komisja/Niemcy, w której w pewnych przypadkach krajowy porządek prawny pozwalał jednostce na samodzielne reprezentowanie się przed sądami tego państwa członkowskiego(21). Inne podobieństwo, które uważam za istotne w niniejszym kontekście, polega na tym, że ustawodawstwo niemieckie przewidywało bez wyjątku obowiązek umocowania prawnika krajowego, w przypadku gdy jednostka zrzeka się prawa do samodzielnej obrony przed sądem i woli korzystać z usług prawnika z innego państwa członkowskiego.
46. Trybunał uznał, że w tych okolicznościach żadne względy interesu ogólnego nie mogły uzasadniać obowiązku współpracowania z prawnikiem niemieckim, nałożonego na prawnika wpisanego na listę adwokacką innego państwa członkowskiego i świadczącego swe usługi zawodowo(22). W konsekwencji Trybunał orzekł, że prawnik wizytujący, który zresztą powinien przestrzegać w całej swojej działalności przed sądami niemieckimi zasad wykonywania zawodu obowiązujących w tym państwie członkowskim zgodnie z art. 4 dyrektywy 77/249, nie może być zobowiązany przez ustawodawstwo niemieckie do współpracy z prawnikiem wykonującym zawód przy danym organie sądowym w sporach, w przypadku których ustawodawstwo to nie wymaga obowiązkowej pomocy prawnika(23). Trybunał stwierdził, że w zakresie, w jakim ustawodawstwo niemieckie przez swój charakter generalny rozszerzało ów obowiązek na spory tego rodzaju, było sprzeczne z dyrektywą 77/249 oraz art. 59 i 60 EWG (obecnie art. 56 i 57 TFUE)(24).
47. Należy zauważyć, że Trybunał podtrzymał to orzecznictwo w sprawie zakończonej wyrokiem Komisja/Francja(25), której przedmiotem były przepisy francuskie, również zobowiązujące prawnika wizytującego do współpracy z prawnikiem wpisanym na listę adwokacką we Francji przy wykonywaniu działalności, w odniesieniu do której prawo francuskie nie wymagało obowiązkowej pomocy prawnika(26). Pokrótce, charakterystyczne cechy, które właśnie wymieniłem i które przyciągnęły uwagę Trybunału w sprawie, w której zapadł wyrok Komisja/Niemcy(27), występowały również we francuskim porządku prawnym. Zważywszy na tę okoliczność wyrok Trybunału nie mógł być odmienny. Trybunał orzekł – powołując się właśnie na uzasadnienie ww. wyroku – że Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 59 i 60 EWG (obecnie art. 56 i 57 TFUE) oraz dyrektywy 77/249(28).
48. Podstawą rozumowania Trybunału był oczywiście brak spójności rozpatrywanych przepisów krajowych. Nieracjonalne wydaje się bowiem sugerowanie, że chociaż cel ochrony konsumentów i prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości nie stoi na przeszkodzie temu, aby strona samodzielnie reprezentowała się przed sądem, pozbawia się ją jednak możliwości korzystania z usług prawnika uprawnionego do wykonywania zawodu w innym państwie członkowskim i podlegającego wszystkim obowiązkom w zakresie etyki zawodowej związanym z jego statusem zawodowym.
49. W konsekwencji proponuję zastosować w niniejszej sprawie zasady wypracowane w wyrokach z dnia 25 lutego 1988 r. Komisja/Niemcy (427/85, EU:C:1988:98) i z dnia 10 lipca 1991 r. Komisja/Francja (C‑294/89, EU:C:1991:302) i odpowiedzieć sądowi odsyłającemu, że powinien dokładnie zbadać przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym pod kątem kryterium spójności, a także udzielić mu w tym celu niezbędnych wskazówek interpretacyjnych. Rozważania przedstawione w niniejszej opinii mają właśnie na celu udzielenie Trybunałowi pomocy w dokładnym opracowaniu tych elementów wykładni.
b) Brak w prawie krajowym możliwości reprezentowania jednostki przez osobę niebędącą prawnikiem nie jest czynnikiem decydującym dla stwierdzenia spójności tego prawa
50. Wbrew temu, co twierdzą niektórzy uczestnicy postępowania, mianowicie Law Society of Ireland i General Council of the Bar of Ireland, nie jestem przekonany, że czynnikiem decydującym dla stwierdzenia spójności ustawodawstwa krajowego jest okoliczność, iż nie przewiduje ono wyraźnie możliwości reprezentowania jednostki przez osobę niebędącą prawnikiem.
51. Podniesiony przez owych uczestników argument, który ma na celu wyłączenie stosowania w niniejszej sprawie zasad sformułowanych w wyroku z dnia 25 lutego 1988 r. Komisja/Niemcy (427/85, EU:C:1988:98), opiera się na interpretacji tego wyroku, zgodnie z którą Trybunał za decydujący uznał fakt, że ustawodawstwo niemieckie pozwalało jednostce albo na samodzielne reprezentowanie siebie, albo na reprezentowanie jej przez osobę nieposiadającą żadnego wykształcenia prawniczego. Zgodnie z tą argumentacją zastosowanie rzeczonych zasad w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne ze względu na fakt, że prawo irlandzkie nie przewiduje tej ostatniej możliwości. Jednostka ma jedynie możliwość reprezentowania samodzielnego lub przez prawnika.
52. Jednakże, jak wskazałem wcześniej(29), do stwierdzenia, że przepisy niemieckie nie są zgodne z wymogiem spójności, skłonił Trybunał raczej wymóg współpracy z prawnikiem krajowym pomimo możliwości samodzielnego reprezentowania się przez jednostkę. Z uzasadnienia wyroku Komisja/Niemcy wynika, że przewidziana w prawie niemieckim możliwość reprezentowania jednostki przez osobę niewykonującą zawodu prawnika była jedynie elementem dodatkowym, który wzmocnił przekonanie Trybunału(30). Już pierwsza z tych cech wystarcza do stwierdzenia niespójności przepisów systemu krajowego.
53. Taka wykładnia znajduje ponadto potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Komisja/Francja, z którego wynika, że ustawodawstwo francuskie zbadane przez Trybunał cechowały, między innymi, oba wspomniane wyżej elementy, ponieważ prawnika wizytującego obowiązywał wymóg współpracy z prawnikiem krajowym pomimo możliwości samodzielnego reprezentowania się przez jednostkę, co zwróciło zresztą uwagę Trybunału. Wielokrotne wzmianki o tej charakterystycznej cesze przepisów francuskich wskazują bowiem, co było w tej analizie czynnikiem decydującym(31).
54. Stąd wniosek, że argumentacja rzeczonych uczestników wydaje się opierać na błędnej wykładni orzecznictwa Trybunału, którą należy odrzucić. W konsekwencji okoliczność, że ustawodawstwo irlandzkie różni się w tej kwestii od przepisów, które były przedmiotem analizy w ww. sprawach, nie stoi na przeszkodzie stosowaniu zasad ustanowionych w orzecznictwie Trybunału i w konsekwencji ustaleniu, że ustawodawstwo irlandzkie nie realizuje celów wymienionych w pkt 36 niniejszej opinii w sposób spójny.
c) Irlandzkie ramy prawne przewidują w drodze wyjątku możliwość reprezentowania jednostki przez osobę inną niż prawnik
55. Niezależnie od powyższych rozważań pragnę zwrócić uwagę na fakt, że irlandzkie ramy prawne nie wydają się tak oczywiste, jak opisują to ci uczestnicy. Niektóre sprzeczności w opisie ram prawnych, dotyczące możliwości reprezentowania jednostki przez osobę niewykonującą zawodu prawnika, skłaniają mnie do uznania, że okoliczność tę również można wziąć pod uwagę przy badaniu spójności rozpatrywanego ustawodawstwa krajowego.
56. Po pierwsze, z uwag na piśmie tych uczestników wynika, że jednostka będąca laikiem może korzystać z pewnej ograniczonej pomocy – na przykład, osoba, która nie jest uprawniona do reprezentowania jednostki przed sądem, może udzielać jej porad lub sporządzać notatki. Osoba ta, nazywana w prawie irlandzkim „McKenzie friend”, nie ma jednak prawa do występowania w charakterze prawnika ani do prowadzenia sprawy. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w informacjach przedstawionych przez sąd odsyłający, zgodnie z którymi osoba ta działa jedynie jako asystent administracyjny, pomagający zainteresowanej stronie w obronie jej sprawy w możliwie najlepszy sposób. Taki „McKenzie friend” nie ma w szczególności prawa do występowania przed Supreme Court (sądem najwyższym) jako przedstawiciel strony. Niemniej jednak w ograniczonych przypadkach może on działać, ale tylko wtedy, gdy strona, która reprezentuje się samodzielnie, jest dotknięta niepełnosprawnością, uniemożliwiającą jej przedstawienie argumentacji i obronę swojej sprawy.
57. Po drugie, skarżący w postępowaniu głównym podnosi, że reprezentowanie jednostki będącej laikiem przez osobę niewykonującą zawodu prawnika jest w istocie w Irlandii możliwe, mimo że stanowi wyjątek od zasady. Dokładniej rzecz ujmując, wydaje się, że reprezentowanie w taki sposób może być dozwolone w rzadkich przypadkach, gdy osoba, której sprawa dotyczy, wniesie o to osobiście do danego organu sądowego. Zdaniem skarżącego w postępowaniu głównym możliwość ta nie jest przewidziana przez ustawę, lecz podlega raczej uznaniu sądu. Pragnę zauważyć, że uwagi te opierają się na informacjach dostarczonych przez Attorney General jako uczestnika postępowania, między innymi, w niniejszej sprawie. Ponadto należy zauważyć, że tę informację na temat irlandzkiego systemu sądowniczego potwierdził w sposób wyraźny rząd irlandzki w swojej udzielonej na piśmie odpowiedzi na pytanie zadane przez Trybunał w ramach środków organizacji postępowania(32). W konsekwencji należy wyjść z założenia, że uwagi te prawidłowo odzwierciedlają irlandzkie ramy prawne.
58. W świetle powyższych ustaleń jestem skłonny podzielić stanowisko skarżącego w postępowaniu głównym, który zwraca uwagę Trybunału na fakt, że prawo irlandzkie, tak jak prawo niemieckie w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 25 lutego 1988 r. Komisja/Niemcy (427/85, EU:C:1988:98), zezwala na reprezentowanie jednostki przez osobę niewykonującą zawodu prawnika. Okoliczność, że rozwiązanie takie jest dozwolone w Irlandii jedynie wyjątkowo, nie stoi na przeszkodzie porównaniu tych krajowych porządków prawnych. Przeciwnie, jak słusznie podnosi skarżący w postępowaniu głównym, w Niemczech reprezentacja przez osoby niewykonujące zawodu prawnika jest również wyjątkiem od zasady i jest w tym kraju dozwolona jedynie wtedy, gdy interes publiczny polegający na prawidłowym sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości nie wymaga reprezentowania przez prawnika wykonującego zawód(33).
59. W konsekwencji, z zastrzeżeniem oceny prawa krajowego, której dokonuje sąd odsyłający, należy stwierdzić, że ewentualna możliwość reprezentowania jednostki przez osobę niebędącą prawnikiem stanowi element, który również może być brany pod uwagę przy badaniu spójności ustawodawstwa irlandzkiego.
d) Istotność przepisów proceduralnych w systemie common law dla analizy zgodności
1) Streszczenie argumentacji przedstawionej przez sąd odsyłający i niektórych uczestników postępowania
60. Sąd odsyłający stawia pytanie, czy irlandzki system sądowniczy, który opiera się na common law, może stanowić przeszkodę w stosowaniu w niniejszej sprawie zasad sformułowanych w wyroku z dnia 25 lutego 1988 r. Komisja/Niemcy (427/85, EU:C:1988:98), jak twierdzą niektórzy uczestnicy. W tym względzie sąd odsyłający wyjaśnia, że zgodnie z zasadami irlandzkiego systemu sądowniczego przeprowadzenie niezbędnych badań prawnych i wskazanie sędziemu orzekającemu kwestii prawnych, które są korzystne (lub niekorzystne) dla jednostki, należy do prawników stron, natomiast sąd odgrywa rolę raczej bierną. Innymi słowy, przepisy proceduralne wymagają od stron istotnego udziału w badaniach prawnych, co jest, jak się wydaje, powszechne w państwach common law. Natomiast, jeżeli jednostka nie jest reprezentowana przez prawnika, rola ta spoczywa na sądzie orzekającym. W tym kontekście sąd odsyłający wskazuje na trudność, jaką ten ostatni przypadek stanowi dla danego organu sądowego, i wyraża swoje zastrzeżenia co do możliwości rezygnacji przez jednostkę z reprezentowania przez prawnika, bądź to poprzez samodzielne reprezentowanie siebie, bądź przez korzystanie z pomocy osoby, która nie wykonuje zawodu prawnika.
2) Odpowiedź na argumenty dotyczące istnienia podnoszonej specyfiki irlandzkiego porządku prawnego
i) Streszczenie wniosków z analizy orzecznictwa
61. Na wstępie pragnę stwierdzić, że argumentacja ta, która opiera się na podnoszonej specyfice irlandzkiego porządku prawnego, ma w rzeczywistości na celu podważenie ustaleń, które właśnie zostały dowiedzione w drodze analizy orzecznictwa Trybunału w niniejszej opinii. Wydaje mi się oczywiste, że ustawodawstwo irlandzkie posiada takie same istotne cechy charakterystyczne jak te, na podstawie których Trybunał wykazał brak spójności ustawodawstwa niemieckiego i francuskiego w ww. sprawach, a mianowicie wymóg współpracy z prawnikiem krajowym mimo możliwości samodzielnego reprezentowania siebie przez jednostkę(34). Ponadto nie widzę żadnej szczególnej cechy irlandzkiego porządku prawnego w porównaniu z pozostałymi systemami, która mogłaby uzasadniać wnioski odmienne od wyciągniętych w ww. sprawach w odniesieniu do zachowania wymogu spójności.
62. Pragnę również zauważyć, że argumentacja ta ma w istocie na celu podkreślenie faktu, iż ustawodawstwo irlandzkie nie przewiduje możliwości reprezentowania jednostki przez osobę, która nie jest prawnikiem. W tym względzie wystarczy przypomnieć, jak już wykazano, po pierwsze, że okoliczność ta nie ma decydującego znaczenia dla wykazania spójności ustawodawstwa krajowego(35), a po drugie, że wbrew temu twierdzeniu wydaje się, iż irlandzkie ramy prawne, podobnie jak niemiecki porządek prawny, przewidują w drodze wyjątku taką możliwość(36). Ponieważ argumentacja ta nie podważa wniosków, do których doszedłem w ramach mojej analizy, należy ją oddalić. Aby uniknąć powtórzeń, odsyłam do moich uwag dotyczących tej kwestii.
ii) W przedmiocie podnoszonych szczególnych cech systemu sądowniczego common law
63. Niemniej jednak pragnę zauważyć, że sąd odsyłający wydaje się sugerować, iż w systemie sądowniczym common law, jeżeli w ramach sporu przewidziane jest reprezentowanie przez prawnika, maksyma „iura novit curia” w ogóle nie znajduje zastosowania lub przynajmniej ma ona jedynie dość ograniczony zakres w porównaniu z systemem europejskiego prawa kontynentalnego. Mam jednak wątpliwości co do tego, czy ową tezę można przyjąć w sposób tak kategoryczny. Z tego powodu uważam za konieczne poczynienie kilku krótkich uwag na ten temat.
64. Jak wskazał rzecznik generalny F.G. Jacobs w opinii w sprawach połączonych C‑430/93 i C‑431/93, van Schijndel i van Veen(37), „[r]zeczywiście kuszące może wydawać się twierdzenie, że między dwoma rodzajami fundamentalnie różnych rodzajów praw procesowych w państwach członkowskich istnieje zasadnicza różnica: różnica między, ogólnie rzecz biorąc, systemami kontynentalnymi z jednej strony, a systemami angielskim, irlandzkim i szkockim z drugiej. Zgodnie z tą koncepcją w systemach kontynentalnych uznaje się, że sąd zna prawo (»iura novit curia« lub »curia novit legem«) – powinien on do okoliczności faktycznych przedstawionych mu przez strony stosować odpowiednie przepisy prawne („da mihi factum, dabo tibi ius”), a w razie potrzeby przeprowadzić w tym celu własne badania prawne. Natomiast w systemach angielskim, irlandzkim i szkockim sąd odgrywa rolę mniej aktywną, a nawet bierną: prawo procesowe opiera się ogólnie na założeniu, że sąd nie ma niezależnej wiedzy na temat prawa, polega na argumentach przedstawionych przez doradców stron, a jego zadaniem jest w istocie rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie ich argumentów. Według komentatora »być może najbardziej spektakularną cechą angielskiego prawa proceduralnego jest to, że zasada ‘curia novit legem’ nigdy nie istniała w prawie angielskim i nadal w nim nie istnieje«”(38). Wydaje mi się, że argumentacja sądu odsyłającego, zgodnie z którą z powodu przepisów proceduralnych sędzia orzekający nie może opierać się w ramach sporu na własnej wiedzy prawnej, wynika właśnie z tego założenia.
65. Niemniej jednak pragnę przypomnieć, że rzecznik generalny F.G. Jacobs doszedł do wniosku, iż „[b]ardziej szczegółowe badanie często pokazuje, że takie kontrasty między różnymi kategoriami systemów prawnych są przejaskrawione”. Wyjaśnił, że „[n]awet w przypadku procedur cywilnych, w których kontrast ten jest najmniej niewyraźny – przy czym nie ma on żadnego znaczenia w postępowaniach karnych lub przed sądami administracyjnymi, w których znajdują zastosowanie inne zasady – rozróżnienie między tymi dwoma podejściami jest trudne do utrzymania”(39). Rzecznik generalny F.G. Jacobs wskazał w tym względzie kilka konkretnych przykładów, zaprzeczając w ten sposób tezie dotyczącej rzekomych różnic pomiędzy systemem sądowniczym common law a kontynentalnymi systemami sądowniczymi.
66. Ogólnie rzecz biorąc, jeśli chodzi o podnoszoną specyfikę irlandzkiego systemu sądowniczego, pragnę przypomnieć, że porządki prawne wszystkich państw członkowskich posiadają pewne cechy, które są dla nich charakterystyczne. W tym względzie odsyłam do moich uwag wstępnych, w których mówiłem o bogatym dziedzictwie kulturowym Europy, obejmującym też tradycje prawne(40). Biorąc pod uwagę ciążący na Unii obowiązek szanowania swojej bogatej różnorodności kulturowej, zapisany w art. 3 ust. 3 akapit czwarty TUE, niewłaściwe wydaje mi się przyznanie określonemu krajowemu systemowi sądowniczemu statusu „uprzywilejowanego” w porównaniu z pozostałymi. Takie podejście byłoby wyraźnie sprzeczne z zasadą równości państw członkowskich wobec traktatów, której Unia musi przestrzegać zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE.
67. Uważam jednak, że takie podejście w niniejszej sprawie nie jest też konieczne, ponieważ prawodawca Unii odpowiedział już na wyzwania, jakie różnorodność ta stwarza dla realizacji rynku wewnętrznego w dziedzinie świadczenia usług prawnych, dając państwom członkowskim w art. 5 dyrektywy 77/249 możliwość wprowadzenia wymogu, zgodnie z którym prawnik wizytujący z innego państwa członkowskiego musi współpracować z prawnikiem krajowym. Celem tej współpracy między osobami wykonującymi zawód prawniczy z różnych państw członkowskich jest właśnie zagwarantowanie przestrzegania wymogów nałożonych przez odpowiednie systemy sądownicze przy jednoczesnym umożliwieniu możliwie najbardziej swobodnego świadczenia usług prawnych. Możliwość skorzystania przez pochodzącego z innego państwa członkowskiego prawnika wizytującego – w razie konieczności i gdy wydaje się to obiektywnie uzasadnione – z porady prawnika krajowego posiadającego niezbędną wiedzę na temat danego systemu sądowniczego stanowi bowiem czynnik mogący ułatwić mu dostosowanie się do nowego środowiska zawodowego, a w konsekwencji umożliwić transgraniczne świadczenie usług prawnych(41). W związku z tym, biorąc pod uwagę fakt, że art. 5 dyrektywy 77/249 skutkuje wprowadzeniem mechanizmu pozwalającego na wystarczające uwzględnienie specyfiki związanej z krajowymi tradycjami prawnymi, obawy wyrażone przez sąd odsyłający i niektórych uczestników postępowania wydają mi się nieuzasadnione.
68. W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że podnoszonym różnicom pomiędzy systemami sądowniczymi państw członkowskich nie należy przypisywać nadmiernego znaczenia. Jest to tym bardziej istotne w sprawie takiej jak niniejsza, w której zostało ustalone, że analizowane przepisy proceduralne wykazują te same niespójności. Uważam, że Trybunał powinien poświęcić swoją uwagę raczej badaniu spójności oraz proporcjonalności rozpatrywanych przepisów irlandzkich.
e) Przepisy irlandzkie mogą postawić jednostkę w sytuacji niepewnej, mogącej naruszyć prawo do obrony i prawo dostępu do wymiaru sprawiedliwości
69. Do powzięcia wątpliwości w przedmiocie zgodności rozpatrywanych przepisów irlandzkich skłaniają mnie ponadto rozważania dotyczące kryterium proporcjonalności. Dokładniej rzecz ujmując, pragnę zauważyć, że jednostka nieuchronnie staje przed wyborem, czy reprezentować się samodzielnie, czy też umocować w tym celu prawnika krajowego. Nie można bowiem serio twierdzić, że jednostka, która chciałaby skorzystać z usług prawnika „zagranicznego”, do którego ma zaufanie, nie doznałaby uniemożliwiających tego przeszkód (chyba że udzieliłaby pełnomocnictwa prawnikowi krajowemu). Z praktycznego punktu widzenia jest bardzo prawdopodobne, że obowiązek ponoszenia kosztów związanych z umocowaniem równolegle dwóch prawników zmusza jednostkę do samodzielnej obrony. Nie można zaś wykluczyć, że prowadzi to do sytuacji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia prawa do obrony i dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Jak wskazują okoliczności niniejszej sprawy, a mianowicie niemożność zapewnienia przez stronę samodzielnej obrony ani opłacenia dwóch prawników, jednostka może doznać poważnych niedogodności, w szczególności w sporach administracyjnych, w których musi stawić czoła państwu z jego znacznymi zasobami.
70. Zgadzam się z argumentem przedstawionym przez skarżącego w postępowaniu głównym, zgodnie z którym jednostka znajduje się w szczególnie niepewnej sytuacji z punktu widzenia ochrony konsumentów usług prawnych, jeżeli ze względu na praktyczną niemożność skorzystania z usług usługodawcy świadczącego usługi transgraniczne jest zmuszona do reprezentowania się samodzielnie i stawienia czoła wszystkim wyzwaniom, jakie stawia fakt samodzielnej obrony. Jak słusznie wskazuje skarżący w postępowaniu głównym, jednostki te znajdują się w trudnej sytuacji w państwach systemu sądowniczego common law, w których nacisk kładzie się przede wszystkim na argumentację ustną przed sądami(42).
71. Jeżeli jednostka niewykonująca zawodu prawnika musi wybrać pomiędzy samodzielnym reprezentowaniem siebie a reprezentowaniem przez prawnika, który ma jej zaufanie i z którego usług była w przeszłości w pełni zadowolona, odpowiedź na pytanie, która z tych opcji zapewnia najlepszą ochronę, jest oczywista. Nie ulega wątpliwości, że zarówno interes ochrony konsumentów usług prawnych, jak i interes prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości są realizowane lepiej wtedy, kiedy sąd może korzystać z obecności prawnika, czy to prawnika krajowego, czy z innego państwa członkowskiego, który jest w stanie najlepiej przedstawić jasne i istotne argumenty prawne oraz zadbać o przekazanie sądowi właściwych informacji(43).
72. W tym kontekście wydaje mi się oczywiste, że idealny scenariusz, który najlepiej uwzględnia wyżej wymienione interesy, to ten, w którym jednostka może liczyć na usługi wybranego przez siebie prawnika. Taki scenariusz jest zgodny z zasadami charakteryzującymi szczególny stosunek pomiędzy prawnikiem a jego klientem, a mianowicie ich wolnością zawierania umów, ale przede wszystkim wzajemnym zaufaniem(44). Jeżeli prawnik ten nie jest prawnikiem krajowym, to znaczy, jeżeli jest prawnikiem z innego państwa członkowskiego, co może mieć miejsce w sprawach o charakterze transgranicznym, to co do zasady powinno wystarczyć upewnienie się, że spełnia on obiektywne kryteria, z których można wywnioskować, że jest w stanie zajmować się reprezentowaniem jednostki. Taki środek wydaje mi się znacznie mniej restrykcyjny z punktu widzenia proporcjonalności niż nałożony na prawnika wizytującego obowiązek współpracy z prawnikiem krajowym. Powrócę jeszcze do aspektu proporcjonalności bardziej szczegółowo. Ponieważ jednostka i prawnik wizytujący często zupełnie nie znają prawnika krajowego, obowiązek współpracy będzie wymagał od nich znacznego wysiłku koordynacyjnego, który może stać się dla wszystkich zainteresowanych obciążającym i kosztownym utrudnieniem administracyjnym, które w pewnych przypadkach może okazać się zbyt daleko idące. Tymczasem prawo do skutecznej ochrony sądowej nie powinno zależeć od środków finansowych jednostki.
73. Z powyższych rozważań wynika, że rozpatrywane przepisy irlandzkie mogą mieć niekorzystny wpływ na cel, do którego osiągnięcia teoretycznie zmierzają. Zamiast zagwarantować skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości, mogą raczej go ograniczyć poprzez zawężenie możliwości dostępnych jednostce, tym samym naruszając ewentualnie jej prawo do obrony.
74. Prawdą jest, że ewentualne zaistnienie takiego scenariusza zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Decydujące znaczenie ma sposób, w jaki przepisy irlandzkie są stosowane przez sądy krajowe. W konsekwencji nie jest możliwe ustalenie z całą pewnością, czy przepisy irlandzkie rzeczywiście naruszają prawo do obrony. Zbadanie owego zagadnienia z uwzględnieniem również tego aspektu należy do sądu odsyłającego.
f) Przepisy irlandzkie mają charakter generalny i nie uwzględniają w wystarczającym stopniu okoliczności konkretnego przypadku
75. Omawiane przepisy irlandzkie mają również charakter generalny, ponieważ obowiązek współpracy z prawnikiem krajowym, jak się wydaje, nie przewiduje żadnego wyjątku od zasady. Z punktu widzenia kryterium proporcjonalności problematyczny może okazać się nadmierny rygoryzm samych przepisów lub sposobu ich wykonywania przez sądy krajowe. Aspekt ten wymaga głębszej analizy.
76. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd odsyłający, prawnik wizytujący powinien przekazać sądom krajowym imię i nazwisko prawnika wykonującego zawód zgodnie z prawem irlandzkim, gotowego do udzielenia mu pomocy, gdyby prawnik wizytujący potrzebował jej w zagadnieniach z zakresu prawa krajowego, praktyki i procedury lub zasad etyki zawodowej na poziomie krajowym. Wydaje się, że przepisy te pozostawiają zadanie określenia roli prawnika wizytującego i prawnika krajowego w każdym poszczególnym przypadku samym zainteresowanym, co pozwala im na zarządzanie ich współpracą w sposób stosunkowo elastyczny. W tym kontekście naruszenie swobody świadczenia usług nie wydaje się wykraczać poza to, co jest konieczne do realizacji zamierzonych celów interesu ogólnego.
77. Z orzecznictwa Trybunału można wywieść dodatkowy argument na poparcie proporcjonalności przepisów krajowych, takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, umożliwiających elastyczne zarządzanie współpracą pomiędzy prawnikiem wizytującym a prawnikiem krajowym. Z wyroków Komisja/Niemcy(45) i Komisja/Francja(46) wynika bowiem, że „[prawnik wizytujący i prawnik krajowy] podlegający zasadom etyki zawodowej obowiązującym w przyjmującym państwie członkowskim, […] powinni wspólnie określić, z poszanowaniem tych zasad etyki zawodowej i w ramach swojej autonomii zawodowej, odpowiednie szczegółowe zasady współpracy w odniesieniu do powierzonego im mandatu”. Powyższy fragment interpretuję w ten sposób, że Trybunał jest w sposób zasadniczy przychylny przyjmowaniu krajowych ram prawnych, o ile zapewniają one poszanowanie autonomii, jaką tradycyjnie cieszy się zawód prawnika, jak również interesów jednostek. Niemniej jednak ochrona tych interesów wymaga znacznego stopnia elastyczności w celu uwzględnienia szczególnych okoliczności każdego przypadku. Zagadnienia prawne każdej sprawy, specjalizacja i doświadczenie prawników, a także zaufanie, jakim darzy ich jednostka, wymagają działania adekwatnego i dostosowanego do danej sytuacji.
78. Nawet jeśli Trybunał dodał, że „kwestia ta nie wyklucza możliwości ustanowienia przez ustawodawców krajowych ogólnych ram współpracy między oboma prawnikami”, należy wyjaśnić, że po pierwsze, dotyczy to jedynie „ogólnych ram współpracy”, a po drugie, wykonanie tego uprawnienia podlega warunkowi, aby „obowiązki wynikające z tych przepisów nie były nieproporcjonalne w stosunku do celów obowiązku współpracy”(47). Ponieważ wydaje się, że przepisy irlandzkie nie regulują szczegółowo współpracy pomiędzy prawnikami, lecz jej uregulowanie pozostawiają samym zainteresowanym, nie wydaje mi się konieczne badanie owych przepisów w świetle tychże warunków.
79. W ramach wniosku wstępnego należy uznać, że przepisy irlandzkie odpowiadają, ogólnie rzecz biorąc, wymogom zasady proporcjonalności. Realizują one bowiem dokładnie to, co Trybunał uznał w tamtym czasie za podejście idealne, ponieważ pozostawiają prawnikom zadanie wspólnego określenia, przy poszanowaniu tychże zasad etyki zawodowej i w ramach ich autonomii zawodowej, odpowiednich szczegółowych zasad ich współpracy w ramach powierzonego im mandatu.
80. Niezależnie od elastyczności, z jaką przepisy te są stosowane, podzielam opinię wyrażoną przez szereg uczestników, w szczególności przez stronę skarżącą i Komisję, zgodnie z którą mogą istnieć okoliczności powodujące zbędność obowiązku współpracowania przez prawnika wizytującego z prawnikiem krajowym. Mam na myśli w szczególności przypadek, w którym prawnik „zagraniczny”, dzięki swojemu wykształceniu lub doświadczeniu zawodowemu, posiada wiedzę niezbędną do reprezentowania i obrony jednostki w sporach zawisłych przed sądami krajowymi. Co więcej, można sobie również wyobrazić sprawy o niewielkim stopniu złożoności, które prawnik „zagraniczny” byłby w stanie poprowadzić sam.
81. W tych okolicznościach wydaje mi się, że wymóg korzystania z usług prawnika krajowego oznaczałby, że będzie on odgrywał rolę czysto „symboliczną”, to znaczy taką, która w żaden sposób nie jest konieczna dla realizacji potrzeb wymiaru sprawiedliwości i jednostki. Niemniej jednak niedogodności natury finansowej i praktycznej dla jednostki i prawnika wizytującego, wspomniane już w niniejszej opinii, pozostają niezmienione. Wynika z tego, że w zakresie, w jakim wymóg ten w okolicznościach opisanych powyżej wyraźnie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia uzasadnionych interesów chronionych przez przepisy irlandzkie, należy go uznać za nieproporcjonalny.
82. Wnioski te nasuwają się w sposób szczególnie silny w okolicznościach takich, jak w sprawie w postępowaniu głównym, w których bezsporne jest, że prawniczka reprezentująca stronę skarżącą, mimo że zdobyła wykształcenie zawodowe w Niemczech, przez ponad dziesięć lat wykonywała zawód prawnika w Irlandii na podstawie praw przyznanych jej przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 98/5/WE z dnia 16 lutego 1998 r. mającą na celu ułatwienie stałego wykonywania zawodu prawnika w państwie członkowskim innym niż państwo uzyskania kwalifikacji zawodowych(48). Należy zauważyć, że dyrektywa 98/5 ma na celu wprowadzenie w życie prawa przedsiębiorczości ustanowionego w art. 57 EWG, obecnie art. 53 TFUE. W przeciwieństwie do swobody świadczenia usług, która pozwala osobie świadczącej usługę na czasowe wykonywanie działalności w państwie członkowskim, w którym świadczy usługę, na tych samych warunkach co warunki nałożone przez to państwo członkowskie na własnych obywateli, prawo przedsiębiorczości obejmuje prawo do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo zakładania przedsiębiorstw i zarządzania nimi w celu wykonywania stałej działalności o charakterze stabilnym i ciągłym na tych samych warunkach, co ustanowione w prawie państwa członkowskiego, w którym prowadzona jest działalność, w odniesieniu do jego własnych obywateli.
83. Wydaje mi się, że w tych okolicznościach można rozsądnie oczekiwać, iż prawnik „zagraniczny” zdobędzie pewną znajomość porządku prawnego przyjmującego państwa członkowskiego, w tym prawa krajowego i zasad etyki zawodowej. Tym samym można przypuszczać, że będzie w stanie wykonywać zawód prawnika w sposób względnie samodzielny.
84. W tym kontekście pragnę zauważyć, że motyw 14 dyrektywy 98/5 potwierdza tę ocenę, ponieważ wynika z niego jasno, iż, po pierwsze, „przyjmujące państwo członkowskie jest zobowiązane do uwzględniania doświadczenia zawodowego zdobytego na jego terytorium”, a po drugie, że „po trzech latach efektywnej i regularnej działalności w przyjmującym państwie członkowskim i w zakresie prawa tego państwa, włącznie z prawem [Unii], można przyjąć, że [prawnicy pochodzący z innego państwa członkowskiego] zdobyli kwalifikacje niezbędne do całkowitego zintegrowania się ze środowiskiem zawodowym prawników w przyjmującym państwie członkowskim”. W przypadku gdyby prawniczka strony skarżącej spełniała warunki określone w dyrektywie 98/5, nie powinny istnieć żadne wątpliwości co do jej integracji ze środowiskiem zawodowym prawników w Irlandii.
85. Ponadto należy wziąć pod uwagę fakt, że prawniczka ta reprezentowała już stronę skarżącą przed sądami krajowymi i Trybunałem, gdzie sprawa co do istoty dotyczyła prawa Unii(49), a nie prawa krajowego, a pytania podlegające rozstrzygnięciu dotyczyły kosztów oraz ewentualnie naprawienia szkody z tytułu naruszenia przepisów prawa Unii, czyli zagadnień, które nie wymagają znacznej pomocy prawnika krajowego.
86. Stąd wniosek, że z zastrzeżeniem ustaleń faktycznych, których dokonanie należy do sądu odsyłającego, okoliczności sprawy w postępowaniu głównym wydają się uzasadniać bardziej wyważone podejście. Sąd odsyłający powinien zbadać, czy rozpatrywane przepisy irlandzkie rzeczywiście uwzględniają okoliczności tej sprawy, a jeśli tak, to czy w świetle tych okoliczności potrzebne jest bardziej elastyczne stosowanie tych przepisów, a nawet zwolnienie z obowiązku współpracy.
87. Co się tyczy kwestii tego, jakie dokładnie kryteria powinien zastosować sąd odsyłający, aby ustalić, czy w konkretnym przypadku należy nałożyć obowiązek współpracy, trzeba zauważyć, że kwestia ta jest przedmiotem czwartego pytania prejudycjalnego. Dlatego też, w trosce o jasność, należy zbadać ten temat w sposób dogłębny w ramach poświęconej mu analizy.
88. Na tym etapie analizy wystarczy stwierdzić, że obowiązek współpracy nie wydaje się nieproporcjonalny w zakresie, w jakim ogranicza się do wymogu poinformowania sądu krajowego o imieniu i nazwisku prawnika wykonującego zawód zgodnie z prawem irlandzkim, gotowego do udzielenia pomocy, w razie potrzeby, prawnikowi wizytującemu, pozostawiając prawnikom zadanie określenia ich roli w każdym konkretnym przypadku.
89. Niemniej jednak mam wątpliwości co do proporcjonalności takiego obowiązku, gdyby okazał się on zbyt rygorystyczny, aby można było dostatecznie uwzględnić różne aspekty niniejszego przypadku, takie jak wymienione w moich wcześniejszych uwagach. Wykładnia przepisów irlandzkich przez sąd odsyłający w sposób zgodny z zasadą proporcjonalności mogłaby przyczynić się do uniknięcia niezgodności z prawem Unii.
4. Odpowiedź na pytania prejudycjalne pierwsze, drugie i trzecie
90. W świetle powyższych rozważań uważam, że państwo członkowskie może skorzystać z opcji przewidzianej w art. 5 dyrektywy 77/249 tylko wtedy, gdy ograniczenie nałożone na podmiot, którego dotyczy ta dyrektywa, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego oraz jest odpowiednie i proporcjonalne do realizacji tego celu. Chociaż ocena, czy tak właśnie jest w sytuacji, w której podmiot wskazany w dyrektywie 77/249 pragnie reprezentować osobę mającą prawo reprezentować się samodzielnie przed danym organem sądowym, należy do sądu krajowego, to nie wydaje się, aby rozpatrywane ograniczenie umożliwiało osiągnięcie takiego celu w sposób spójny.
91. Ponadto uważam, że w przypadku, gdy skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 5 dyrektywy 77/249 jest co do zasady odpowiednie, system taki jak przewidziany w prawie irlandzkim, który ogranicza się do wymogu poinformowania sądu krajowego o imieniu i nazwisku prawnika wykonującego zawód zgodnie z prawem irlandzkim, gotowego do udzielenia pomocy, w razie potrzeby, prawnikowi wizytującemu, pozostawiając prawnikowi wizytującemu i prawnikowi krajowemu zadanie określenia ich roli w każdym konkretnym przypadku, stanowi proporcjonalne ograniczenie swobody świadczenia usług.
C. W przedmiocie czwartego pytania prejudycjalnego
1. W przedmiocie konieczności dokonywania wykładni zgodnej przepisów krajowych w celu zachowania zgodności z zasadą proporcjonalności
92. W pytaniu czwartym sąd odsyłający zwraca się o wyjaśnienia dotyczące ciążącego na prawniku wizytującym z innego państwa członkowskiego obowiązku współpracy z prawnikiem krajowym. Sąd odsyłający pragnie ustalić, czy w świetle prawa Unii dopuszczalne jest nałożenie takiego obowiązku w każdych okolicznościach, a jeśli nie, to jakie czynniki powinien wziąć pod uwagę sąd krajowy przy ustalaniu, czy taki wymóg może zostać nałożony w konkretnym przypadku.
93. Jak wyjaśniłem w mojej analizie trzech pierwszych pytań prejudycjalnych, system taki jak przewidziany w prawie irlandzkim stanowi proporcjonalne ograniczenie swobody świadczenia usług, biorąc pod uwagę przewidziane zasady współpracy. Muszę jednak wyjaśnić, że wniosek ten opiera się na założeniu, iż skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 5 dyrektywy 77/249 okazuje się absolutnie konieczne do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozpatrywane przepisy, a mianowicie konieczności zagwarantowania ochrony jednostki oraz zapewnienia prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości.
94. Przepisy irlandzkie, które transponują art. 5 dyrektywy 77/249 nakładając obowiązek współpracy, budzą wątpliwości co do swojej proporcjonalności ze względu na to, że mają zastosowanie, jak się wydaje, we wszystkich przypadkach bez uwzględnienia w wystarczającym stopniu okoliczności danej sprawy. Zwróciłem już uwagę na fakt, że pewne okoliczności mogą spowodować, iż taki obowiązek stanie się bezprzedmiotowy. Biorąc pod uwagę stopień ograniczenia swobody świadczenia usług przez taki środek, wydaje mi się oczywiste, że należałoby go uznać za nieproporcjonalny, a w konsekwencji za niezgodny z art. 5 dyrektywy 77/249, interpretowanym w świetle art. 56 TFUE, gdyby miał być stosowany w sposób rygorystyczny, bez możliwości zastosowania wyjątków, w przypadku gdy usługi świadczone przez prawnika wizytującego, który zamierza występować w sprawie bez pomocy prawnika krajowego, nie zagrażają nadrzędnym względom interesu ogólnego.
95. Wśród takich przypadków należy wymienić, w szczególności, okoliczność, że prawnik wizytujący, dzięki swojemu wykształceniu lub doświadczeniu zawodowemu, posiada wiedzę niezbędną do reprezentowania i obrony jednostki w sporach zawisłych przed sądami krajowymi. Ponadto należy zaliczyć do nich sprawy o niewielkim stopniu złożoności, które nie wymagają udziału prawnika krajowego. Wszystkie te przypadki mają to do siebie, że ogólnie rzecz biorąc prawnik wizytujący będzie w stanie sam reprezentować daną jednostkę przy jednoczesnym poszanowaniu wyżej wymienionych uzasadnionych interesów.
96. Uważam, że potrzebne jest opracowanie na podstawie powyższych rozważań szeregu obiektywnych kryteriów umożliwiających sądowi odsyłającemu ustalenie z całą pewnością, jakie przypadki wymagałyby bardziej elastycznego stosowania obowiązku współpracy, a nawet, w zależności od przypadku, zwolnienia z niego. Dzięki temu sąd odsyłający mógłby zastosować zasadę proporcjonalności tam, gdzie wydaje się to wskazane. Wynikająca z zastosowania tych kryteriów wykładnia zgodna przepisów krajowych zapewniałaby ich zgodność z prawem Unii.
2. W przedmiocie kryteriów, które sąd odsyłający powinien stosować przy ustalaniu, czy należy nałożyć obowiązek współpracy
97. Pierwsza kategoria kryteriów, które mogą pozwolić sądowi odsyłającemu na ustalenie, czy obowiązek współpracy jest proporcjonalny do uzasadnionych interesów realizowanych przez przepisy krajowe, jest związana z wykształceniem oraz z doświadczeniem zawodowym prawnika wizytującego w Irlandii. Użytecznych wskazówek co do jego kompetencji zawodowych w dziedzinie prawa materialnego i proceduralnego, terminologii prawnej i zasad etyki zawodowej mogą dostarczyć ewentualne studia i praktyki odbyte w dziedzinie prawa tego państwa członkowskiego. Przydatna może również okazać się okoliczność, że inne sądy tego samego państwa członkowskiego zezwoliły już takiemu prawnikowi na reprezentowanie jednostki w danej sprawie (lub w sprawach powiązanych).
98. Druga kategoria istotnych kryteriów dotyczy charakteru postępowania, złożoności sprawy oraz odnośnej dziedziny prawa. Zatem sprawy, które nie cechują się żadną szczególną złożonością i nie wymagają koniecznie udziału prawnika krajowego, mogłyby zostać powierzone wyłącznie prawnikowi wizytującemu. Podobnie udział prawnika krajowego nie jest konieczny w sprawach z zakresu prawa międzynarodowego ani prawa Unii ze względu na to, że te dziedziny prawa z uwagi na swój charakter wykraczają poza ramy czysto krajowe. Natomiast sprawa podlegająca wyłącznie prawu irlandzkiemu, wymagająca ewentualnie pewnego stopnia specjalizacji, mogłaby wymagać znacznego udziału prawnika krajowego.
99. Ten katalog obiektywnych kryteriów nie jest w żaden sposób wyczerpujący, lecz służy zilustrowaniu okoliczności mogących uzasadniać bardziej elastyczne podejście przy ustalaniu, czy w danym przypadku należy nałożyć obowiązek współpracy. Ponadto należy podkreślić, że kryteria, które trzeba zastosować, mają charakter orientacyjny, ponieważ sąd odsyłający, przy samodzielnym ustalaniu okoliczności danej sprawy, powinien korzystać ze swego zakresu swobodnej oceny. Jeśli chodzi o konkretną procedurę, którą należy przyjąć, uważam za celowe powierzenie uregulowania szczegółowych zasad właściwym organom krajowym. Z zastrzeżeniem kompetencji sądu odsyłającego na mocy prawa irlandzkiego, wydaje mi się, że sąd ten jest w stanie opracować procedurę analogiczną do tej, którą wypracował w orzecznictwie w odniesieniu do sytuacji, w której jednostka będąca laikiem wnosi o reprezentowanie jej przez osobę niewykonującą zawodu prawnika(50).
100. Co więcej, zaleta proponowanego podejścia polega na należytym uwzględnieniu obaw wyrażonych przez sąd odsyłający w odniesieniu do ryzyka zezwolenia na działanie osoby, która nie spełnia wymogów prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości i skutecznej ochrony jednostki. Sąd odsyłający, sprawdzając samodzielnie, czy prawnik wizytujący z innego państwa członkowskiego rzeczywiście spełnia kryteria, które mogą potwierdzić jego wystarczające kompetencje do reprezentowania jednostki w ramach zawisłego przed nim sporu, będzie w stanie upewnić się, że wymienione uzasadnione interesy zostały należycie uwzględnione.
3. Odpowiedź na czwarte pytanie prejudycjalne
101. W świetle powyższych rozważań dochodzę do wniosku, że nawet jeśli Trybunał miałby uznać, iż w kontekście systemu irlandzkiego nałożenie obowiązku ustanowionego w art. 5 dyrektywy 77/249 jest dopuszczalne, to jednak wydaje się, że nieproporcjonalne byłoby stosowanie takiego podejścia w sposób rygorystyczny, bez możliwości wyjątków, w sytuacji gdy usługi świadczone przez prawnika wizytującego, który zamierza występować przed sądem w sprawie bez pomocy innego prawnika, nie zagrażają wchodzącym w grę nadrzędnym względom interesu ogólnego. Przeciwnie, w systemie powinna istnieć możliwość wzięcia pod uwagę szczególnych okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem wykształcenia i szczególnego doświadczenia danego usługodawcy, jak również charakteru postępowania, w którym ten usługodawca zamierza uczestniczyć, złożoności sprawy i odnośnej dziedziny prawa.
VI. Wnioski
102. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Supreme Court (sąd najwyższy, Irlandia) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
– Państwo członkowskie może skorzystać z opcji przewidzianej w art. 5 dyrektywy Rady 77/249/EWG z dnia 22 marca 1977 r. mającej na celu ułatwienie skutecznego korzystania przez prawników ze swobody świadczenia usług tylko wtedy, gdy ograniczenie nałożone na podmiot, którego dotyczy rzeczona dyrektywa, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego oraz odpowiednie i proporcjonalne do realizacji tego celu. Chociaż ocena, czy tak właśnie jest w sytuacji, w której podmiot wskazany w dyrektywie 77/249 pragnie reprezentować osobę mającą prawo reprezentować się samodzielnie przed danym organem sądowym, należy do sądu krajowego, to nie wydaje się, aby rozpatrywane ograniczenie umożliwiało osiągnięcie takiego celu w sposób spójny.
– W przypadku, gdy skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 5 dyrektywy 77/249 jest co do zasady odpowiednie, system taki jak przewidziany w prawie irlandzkim, ograniczający się do wymogu wskazania prawnika, który zgodził się uczestniczyć w postępowaniu, uprawnionego do działania przed danym organem sądowym, stanowi proporcjonalne naruszenie swobody świadczenia usług.
– Nieproporcjonalne byłoby jednak stosowanie takiego podejścia w sposób rygorystyczny, bez możliwości zastosowania wyjątków, jeżeli wchodzące w grę nadrzędne względy interesu ogólnego nie są zagrożone przez planowane świadczenie usług. Przeciwnie, w systemie takim, jak ustanowiony w prawie irlandzkim, powinna istnieć możliwość wzięcia pod uwagę szczególnych okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem wykształcenia i szczególnego doświadczenia danego usługodawcy, jak również charakteru postępowania, w którym ten usługodawca zamierza uczestniczyć, złożoności sprawy i odnośnej dziedziny prawa.