Ediție provizorie

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL PRIIT PIKAMÄE

prezentate la 20 ianuarie 2021(1)

Cauza C‑928/19 P

European Federation of Public Service Unions (EPSU)

împotriva

Comisiei Europene

„Recurs – Drept instituțional – Politică socială – Articolele 154 și 155 TFUE – Dialog social între partenerii sociali la nivelul Uniunii – Informare și consultare a partenerilor sociali – Acord încheiat de partenerii sociali – Informare și consultare a funcționarilor și a angajaților din administrațiile guvernelor centrale ale statelor membre – Refuzul Comisiei de a prezenta Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare a acordului – Calificarea actelor rezultate din procedura de punere în aplicare – Marja de apreciere a Comisiei – Gradul de control jurisdicțional – Obligația de motivare a deciziei de refuz”

1.        Prin recursul formulat, European Federation of Public Service Unions (EPSU) (Federația Sindicală Europeană din Serviciile Publice) solicită Curții anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 24 octombrie 2019, EPSU și Goudriaan/Comisia(2) (denumită în continuare „hotărârea atacată”), prin care s‑a respins acțiunea în anulare a reclamanților în primă instanță (EPSU și domnul Jan Goudriaan) împotriva deciziei adoptate de Comisia Europeană în scrisoarea acesteia de 5 martie 2018 (denumită în continuare „decizia atacată”), prin care Comisia a refuzat să prezinte Consiliului Uniunii Europene o propunere de decizie de punere în aplicare a unui acord încheiat între partenerii sociali(3) (denumit în continuare „acordul în cauză”)(4).

2.        În prezenta cauză, Curtea trebuie să abordeze problema interpretării articolului 155 alineatul (2) TFUE. Chiar dacă nu este prima dată când Comisia se opune unui acord negociat de partenerii sociali(5), este în schimb pentru prima dată când Curtea este sesizată cu privire la o astfel de opoziție și analizează competențele și obligațiile Comisiei în contextul procedurii de punere în aplicare a acordurilor încheiate de partenerii sociali în temeiul acestei dispoziții(6).

3.        În consecință, Curtea trebuie să stabilească dacă Comisia poate să exercite, pe lângă controlul legalității acordului negociat de partenerii sociali și al reprezentativității acestora, un control în ceea ce privește oportunitatea punerii în aplicare a acestui acord.

I.      Cadrul juridic

4.        Articolul 152 primul paragraf din TFUE prevede:

„Uniunea recunoaște și promovează rolul partenerilor sociali la nivelul său, ținând seama de diversitatea sistemelor naționale. Aceasta facilitează dialogul dintre aceștia, respectându‑le autonomia.”

5.        Articolul 153 alineatul (1) TFUE prevede că, în vederea realizării obiectivelor menționate la articolul 151, Uniunea susține și completează acțiunea statelor membre în mai multe domenii, printre care „informarea și consultarea lucrătorilor”.

6.        Articolul 154 TFUE prevede:

„(1)      Comisia are misiunea de a promova consultarea partenerilor sociali la nivelul Uniunii și adoptă orice măsură utilă pentru a facilita dialogul acestora, asigurând o susținere echilibrată a părților.

(2)      În acest scop, înainte de a prezenta propuneri în domeniul politicii sociale, Comisia se consultă cu partenerii sociali privind posibila orientare a unei acțiuni a Uniunii.

(3)      În cazul în care, după această consultare, Comisia apreciază că o acțiune a Uniunii este de dorit, aceasta se consultă cu partenerii sociali privind conținutul propunerii preconizate. Partenerii sociali prezintă Comisiei un aviz sau, după caz, o recomandare.

(4)      Cu ocazia consultărilor menționate la alineatele (2) și (3), partenerii sociali pot informa Comisia despre voința lor de a iniția procedura prevăzută la articolul 155. Durata acestei proceduri nu poate depăși nouă luni, cu excepția unei prelungiri hotărâte de comun acord de partenerii sociali în cauză și de Comisie.”

7.        În conformitate cu articolul 155 TFUE:

„(1)      Dialogul între partenerii sociali la nivelul Uniunii poate conduce, în cazul în care aceștia doresc, la raporturi contractuale, inclusiv acorduri.

(2)      Acordurile încheiate la nivelul Uniunii sunt puse în aplicare în conformitate cu procedurile și practicile proprii partenerilor sociali și statelor membre sau, în domeniile aflate sub incidența articolului 153, la cererea comună a părților semnatare, printr‑o decizie a Consiliului la propunerea Comisiei. Parlamentul European este informat.

Consiliul hotărăște în unanimitate în cazul în care acordul în cauză conține una sau mai multe dispoziții referitoare la unul din domeniile pentru care este necesară unanimitatea în temeiul articolului 153 alineatul (2).”

II.    Istoricul litigiului

8.        Istoricul litigiului a fost prezentat de Tribunal la punctele 1-6 din hotărârea atacată și poate fi rezumat în scopul prezentei proceduri după cum urmează.

9.        Prin documentul de consultare din 10 aprilie 2015(7), Comisia Europeană a invitat partenerii sociali, în temeiul articolului 154 alineatul (2) TFUE, să se pronunțe cu privire la posibila orientare a unei acțiuni a Uniunii Europene referitoare la o consolidare a directivelor privind informarea și consultarea lucrătorilor. Această consultare privea printre altele eventuala extindere a domeniului de aplicare al directivelor menționate la funcționarii și la angajații administrațiilor publice din statele membre.

10.      La 2 iunie 2015, partenerii sociali întruniți în cadrul Comitetului pentru dialog social din administrațiile guvernelor centrale, și anume, pe de o parte, DSANE și, pe de altă parte, EAPE în temeiul articolului 154 alineatul (4) TFUE, au informat Comisia cu privire la voința lor de a negocia și de a încheia un acord în temeiul articolului 155 alineatul (1) TFUE.

11.      La 21 decembrie 2015, DSANE și EAPE au semnat un acord intitulat „Cadrul general de informare și de consultare a funcționarilor și [a] angajaților administrațiilor guvernelor centrale”.

12.      Prin scrisoarea din 1 februarie 2016, DSANE și EAPE au solicitat în comun Comisiei să prezinte o propunere în vederea punerii în aplicare a acordului la nivelul Uniunii printr‑o decizie a Consiliului adoptată în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE.

13.      La 5 martie 2018, Comisia a informat DSANE și EAPE că a decis să refuze prezentarea către Consiliu a unei propuneri de decizie de punere în aplicare a acordului la nivelul Uniunii.

14.      În decizia atacată, Comisia a arătat în esență, mai întâi, că administrațiile guvernelor centrale se află sub autoritatea guvernelor statelor membre, că acestea exercită prerogative de putere publică și că structura, organizarea și funcționarea lor sunt în totalitate de competența statelor membre. În continuare, Comisia a arătat că, în numeroase state membre, există deja dispoziții care asigură un anumit grad de informare și de consultare a funcționarilor și a angajaților acestor administrații. În sfârșit, Comisia a constatat că importanța administrațiilor menționate depinde de gradul de centralizare sau de descentralizare a statelor membre, astfel încât, în cazul punerii în aplicare a acordului printr‑o decizie a Consiliului, nivelul de protecție a funcționarilor și a angajaților administrațiilor publice ar varia în mod considerabil în funcție de statele membre.

III. Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată

15.      Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 15 mai 2018, reclamanții în primă instanță au introdus o acțiune în anularea deciziei atacate.

16.      În susținerea acestei acțiuni, reclamanții în primă instanță au invocat în esență două motive, întemeiate pe o eroare de drept în ceea ce privește întinderea competențelor Comisiei și, respectiv, pe caracterul insuficient și vădit eronat al motivelor deciziei atacate.

17.      Comisia a solicitat respingerea acțiunii.

18.      Prin hotărârea atacată, Tribunalul a respins acțiunea în întregime și a obligat reclamanții în primă instanță la plata cheltuielilor de judecată.

19.      După ce a analizat, la punctele 19-36 din hotărârea atacată, natura atacabilă, în sensul articolului 263 TFUE, a deciziei atacate și a considerat că acțiunea îndreptată împotriva acestei decizii era admisibilă în acest temei, Tribunalul a menționat, la punctele 37-40 din această hotărâre, că unul dintre reclamanți avea calitate procesuală activă, astfel încât nu era necesar să se examineze această calitate pentru celălalt reclamant.

20.      În ceea ce privește examinarea fondului acestei acțiuni, Tribunalul a respins primul motiv al reclamanților, prin efectuarea, în special la punctele 49-90 din hotărârea atacată, a unei interpretări literale, contextuale și teleologice a articolului 155 alineatul (2) TFUE și prin examinarea, la punctele 91-102 din această hotărâre, a normelor, principiilor și obiectivelor Uniunii invocate de reclamanți în susținerea interpretării lor cu privire la această dispoziție. Tribunalul a conchis, la punctul 104 din această hotărâre, că, în speță, Comisia nu a săvârșit o eroare de drept în ceea ce privește întinderea competențelor sale prin faptul că a refuzat să prezinte Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare a acordului în cauză.

21.      În ceea ce privește al doilea motiv al acțiunii, Tribunalul a analizat, la punctele 108-140 din hotărârea atacată, respectarea de către Comisie în decizia atacată a obligației de motivare prevăzute la articolul 296 TFUE și temeinicia motivării prezentate în această decizie. După ce a stabilit că decizia atacată ar trebui să facă obiectul unui control limitat, Tribunalul a considerat că decizia atacată îndeplinește obligația de motivare prevăzută la articolul 296 TFUE atât în privința caracterului suficient al motivelor, cât și a temeiniciei acestora.

22.      În consecință, Tribunalul a respins acțiunea în întregime.

IV.    Concluziile părților și procedura în fața Curții

23.      Prin înscrisul din 2 martie 2020, domnul Goudriaan a informat Curtea că nu este parte în recursul în fața Curții.

24.      Prin recursul formulat, EPSU solicită Curții:

–        anularea hotărârii atacate;

–        anularea deciziei atacate și

–        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

25.      Comisia solicită:

–        respingerea recursului și

–        obligarea EPSU la plata cheltuielilor de judecată.

26.      EPSU și Comisia și‑au prezentat pledoariile în ședința din 26 octombrie 2020.

V.      Analiza juridică

27.      Prezentul recurs în fața Curții conține patru motive distincte.

28.      Prin intermediul primului motiv, EPSU susține că directivele adoptate prin decizie a Consiliului în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE au o natură legislativă(8). Prin intermediul celui de al doilea motiv, EPSU susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în interpretarea articolelor 154 și 155 TFUE(9). Al treilea motiv este întemeiat pe o eroare de drept în aprecierea gradului de control jurisdicțional exercitat de Tribunal(10). Prin intermediul celui de al patrulea motiv, EPSU susține că Tribunalul a săvârșit o eroare prin faptul că a confirmat legalitatea expunerii de motive din decizia atacată(11).

29.      Propunem, într‑o primă etapă, să analizăm împreună primul și cel de al doilea motiv, care sunt legate în mod intrinsec și se referă în esență la interpretarea pretins eronată a articolelor 154 și 155 TFUE. Într‑o a doua etapă, este necesar să se analizeze cel de al treilea și cel de al patrulea motiv, în ordinea în care acestea au fost prezentate.

A.      Cu privire la primul și la cel de al doilea motiv, întemeiate pe interpretarea eronată a articolelor 154 și 155 TFUE

1.      Argumentele părților

30.      În primul rând, EPSU reproșează Tribunalului faptul că a respins în mod nejustificat primul său motiv, întrucât ar fi considerat în mod eronat că directivele adoptate de Consiliu în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE nu au caracter legislativ(12).

31.      În această privință, mai întâi, EPSU susține că consecințele directivelor adoptate prin decizie a Consiliului în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE nu sunt diferite de cele ale directivelor adoptate în temeiul articolul 153 TFUE. În continuare, Tribunalul s‑ar fi bazat în mod eronat pe aspectele procedurale și pe calificarea actului adoptat în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, în loc să sublinieze efectele substanțiale ale acestuia(13). În sfârșit, EPSU susține că procedura prevăzută în această dispoziție constituie o procedură legislativă specială în sensul articolului 289 alineatul (2) TFUE. În acest temei, trimiterea la Hotărârea din 6 septembrie 2017, Slovacia și Ungaria/Consiliul(14), nu ar fi relevantă și nu ar putea lipsi măsurile adoptate în conformitate cu articolul 155 alineatul (2) TFUE de natura lor esențial legislativă.

32.      În al doilea rând, EPSU susține că interpretarea articolelor 154 și 155 TFUE efectuată de Tribunal este eronată din punct de vedere juridic în ceea ce privește în special competențele acordate Comisiei în cadrul procedurii de punere în aplicare a acordurilor încheiate între partenerii sociali la nivelul Uniunii în conformitate cu articolul 155 alineatul (2) TFUE.

33.      Pe de o parte, referitor la interpretarea literală, EPSU susține că expresiile „intervient”, din versiunea în limba franceză, și „shall be implemented”, din versiunea în limba engleză, din cuprinsul articolului 155 alineatul (2) TFUE sunt imperative, fără a lăsa nicio marjă de apreciere Comisiei în privința opțiunii de a propune Consiliului acordul menționat în această dispoziție. De aici ar rezulta că Tribunalul ar fi săvârșit o eroare în interpretarea naturii competențelor Comisiei(15). Potrivit EPSU, Comisia are obligația să propună Consiliului acordul, în urma controlului legalității acestuia și a reprezentativității partenerilor sociali care l‑au negociat.

34.      Pe de altă parte, referitor la interpretarea contextuală și teleologică a articolelor 154 și 155 TFUE(16), în cazul în care Comisia este sesizată cu o cerere comună de punere în aplicare a unui acord în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, acesteia i‑ar reveni sarcina să prezinte o propunere Consiliului, iar acestuia din urmă să decidă dacă adoptă acordul în cauză. În hotărârea atacată, Tribunalul ar fi extins rolul Comisiei în detrimentul rolului partenerilor sociali și al Consiliului. Procedând astfel, acesta ar fi aplicat în mod eronat Hotărârea din 14 aprilie 2015, Consiliul/Comisia(17), din care ar rezulta că există cazuri în care Comisia este obligată, în temeiul dreptului Uniunii, să prezinte o propunere de act legislativ.

35.      EPSU consideră că Tribunalul a săvârșit de asemenea o eroare de drept atunci când a luat în considerare articolul 17 alineatele (1) și (2) TUE(18). Această dispoziție nu ar putea consolida competențele Comisiei în situația în care Tratatul UE sau Tratatul FUE le‑a limitat în mod expres, ceea ce ar fi în special cazul articolelor 154 și 155 TFUE. În subsidiar, EPSU susține că, presupunând că actele adoptate în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE nu sunt acte legislative, articolul 17 alineatul (2) TUE nu ar fi aplicabil, astfel încât Tribunalul a săvârșit o eroare(19) atunci când a conchis că cea de a doua teză din această dispoziție a consolidat competențele Comisiei.

36.      De asemenea, Tribunalul ar fi descris în mod incorect funcționarea procedurilor menționate la articolele 154 și 155 TFUE(20). În această privință, EPSU constată, în primul rând, că procedura de consultare este inițiată de Comisie în exercitarea dreptului său de inițiativă. În continuare, contrar celor afirmate în hotărârea atacată, această instituție nu recuperează controlul asupra procedurii pentru a verifica temeinicia acordului negociat de partenerii sociali. În sfârșit, Tribunalul ar fi omis să sublinieze că durata procedurii este limitată la nouă luni.

37.      În plus, EPSU reproșează Tribunalului că a aplicat în mod necorespunzător Hotărârea din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul(21), din care rezultă că competențele Comisiei se limitează la controlul reprezentativității sau al legalității, controlul oportunității nefiind menționat în această hotărâre. De aici ar rezulta că Comisia nu ar deține nicio putere „politică” discreționară(22). Tribunalul ar fi denaturat argumentația EPSU la punctul 76 din hotărârea atacată. În sfârșit, ar rezulta din această hotărâre că rolul și competențele Parlamentului ar fi diferite și complementare în raport cu cele ale partenerilor sociali(23).

38.      Potrivit concluziilor Comisiei, primul motiv este inoperant și, în orice caz, precum al doilea motiv, nefondat.

2.      Apreciere

39.      Primul și cel de al doilea motiv se întemeiază în esență pe erori de drept pe care Tribunalul le‑ar fi săvârșit în interpretarea articolelor 154 și 155 TFUE, în special în ceea ce privește rolul Comisiei în contextul procedurii prevăzute la articolul 155 alineatul (2) TFUE.

a)      Cu privire la caracterul pretins inoperant al primului motiv

40.      Comisia consideră că EPSU nu explică motivele pentru care calificarea pretins eronată a actelor juridice adoptate în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE ar fi jucat un rol determinant în respingerea primului motiv al acțiunii pe care a introdus‑o în fața Tribunalului și, în consecință, ar fi avut o importanță în respingerea acestei acțiuni.

41.      Întrebarea care se află în centrul prezentei cauze este aceea dacă Tribunalul a confirmat în mod întemeiat decizia Comisiei prin care aceasta a refuzat să propună Consiliului punerea în aplicare a acordului încheiat între partenerii sociali. Din moment ce este vorba despre o decizie de refuz și nu a fost prezentată Consiliului nicio propunere în acest sens, îndoielile pe care le exprimă Comisia cu privire la necesitatea de a determina tipul de act care ar fi trebuit să rezulte din procedura în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE par întemeiate la prima vedere, o astfel de întrebare fiind de natură ipotetică având în vedere împrejurările în cauză.

42.      Cu toate acestea, trebuie admis că, în hotărârea atacată, Tribunalul a analizat caracteristicile procedurii prevăzute la articolul 155 alineatul (2) TFUE și natura măsurilor adoptate de Consiliu. Într‑adevăr, Tribunalul a inițiat o astfel de analiză în acea parte din hotărâre referitoare la interpretarea contextuală a acestei dispoziții(24). Conform unei jurisprudențe constante, criticile îndreptate împotriva unor motive neesențiale dintr‑o decizie a Tribunalului nu pot determina anularea acestei decizii și sunt, așadar, inoperante(25). Or, în speță, Tribunalul s‑a bazat pe acea parte pentru a ajunge la concluzia sa referitoare la rolul Comisiei în temeiul acestei dispoziții.

43.      Pentru aceste motive și în aplicarea principiului in dubio pro actione(26), considerăm necesară efectuarea unei analize pe fond a primului motiv de recurs invocat de EPSU, care trebuie examinat în coroborare cu cel de al doilea motiv, aceste două motive fiind strâns legate.

b)      Cu privire la fond

44.      Atunci când sunt consultați de Comisie, partenerii sociali pot să îi semnaleze voința lor de a încheia între ei un acord la nivelul Uniunii, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 155 TFUE, într‑unul sau mai multe dintre domeniile menționate la articolul 153 TFUE. În ceea ce privește punerea în aplicare a acestui acord la nivelul Uniunii, aceasta are loc în conformitate cu articolul 155 alineatul (2) primul paragraf TFUE, la cererea comună a părților, la propunerea Comisiei și prin decizia Consiliului. În prezenta cauză, este cert că acordul în cauză se încadrează în domeniul menționat la articolul 153 alineatul (1) litera (e) TFUE și că, în principiu, poate fi pus în aplicare la nivelul Uniunii. Diferendul privește aspectul dacă propunerea făcută de Comisie Consiliului în conformitate cu această dispoziție este un act discreționar și care este eventuala întindere a acestei marje de apreciere. EPSU consideră că, atunci când este solicitată să decidă dacă să prezinte sau nu o propunere Consiliului, Comisia poate controla numai legalitatea acordului încheiat de partenerii sociali și reprezentativitatea acestora din urmă. În schimb, Comisia consideră că are competența de a se pronunța, pe lângă cele două controale susmenționate, asupra oportunității punerii în aplicare a acordului la nivelul Uniunii.

45.      Astfel, problema principală în prezenta cauză se referă la întrebarea dacă, în lipsa unor elemente care să pună sub semnul întrebării legalitatea acordului încheiat între partenerii sociali și reprezentativitatea părților semnatare la acest acord, Comisia este ținută de cererea lor comună și, prin urmare, este obligată să propună Consiliului punerea în aplicare a acestui acord la nivelul Uniunii. Pentru a răspunde la această întrebare, este necesar, conform jurisprudenței constante a Curții, astfel cum a reamintit Tribunalul în hotărârea atacată(27), să se țină seama nu numai de termenii articolului 155 alineatul (2) TFUE, ci și de contextul și de obiectivele urmărite prin această dispoziție(28). Acestea fiind spuse și astfel cum am arătat la punctul 41 din prezentele concluzii, prin efectuarea unei interpretări literale, contextuale și teleologice a acestei dispoziții în vederea stabilirii întinderii competențelor Comisiei și a naturii actului adoptat în temeiul aceleiași dispoziții, Curtea va trebui să stabilească dacă interpretarea reținută de Tribunal este afectată de o eroare.

1)      Interpretarea literală

46.      EPSU consideră în esență că utilizarea expresiei din limba engleză „shall be implemented” în cuprinsul articolului 155 alineatul (2) TFUE echivalează cu impunerea unei obligații în sarcina Comisiei, nelăsându‑i acesteia nicio marjă de apreciere pentru a decide cu privire la oportunitatea de a propune sau nu Consiliului un text aprobat de partenerii sociali.

47.      În opinia noastră, această argumentație nu poate fi admisă din punct de vedere literal pentru motivele prezentate în cele ce urmează.

48.      În această privință, este important să se aibă în vedere faptul că, în conformitate cu practica general acceptată în materie de redactare a actelor legislative, enunțurile juridice sunt redactate în general la modul indicativ, cu excepția cazului în care obiectivul urmărit de norma în cauză impune utilizarea unui alt mod verbal. Întrucât utilizarea indicativului în enunțurile cu caracter juridic constituie regula, nu se poate deduce exclusiv din utilizarea acestui mod că verbul în cauză exprimă o obligație sau un imperativ(29) în ceea ce privește destinatarii normei în cauză(30). Considerăm că acesta este cazul formulării articolului 155 alineatul (2) TFUE. Pentru aceste motive, expresia supusă interpretării trebuie analizată luând în considerare dispoziția în care este cuprinsă.

49.      În acest scop, rezultă din formularea articolului 155 alineatul (2) TFUE că punerea în aplicare a acordurilor încheiate la nivelul Uniunii are loc fie în conformitate cu procedurile și practicile specifice partenerilor sociali și statelor membre, fie, în chestiuni care intră sub incidența articolului 153 TFUE(31), la cererea comună a părților semnatare, printr‑o decizie a Consiliului la propunerea Comisiei. Expresiile „intervient”, în versiunea în limba franceză, și „shall be implemented”, în versiunea în limba engleză, cuprinse în această dispoziție, se referă la cele două ipoteze avute în vedere în acest alineat (2) și constituie, astfel cum a arătat Tribunalul la punctele 58 și 59 din hotărârea atacată, o formulare menită să exprime caracterul exclusiv al celor două proceduri în vederea punerii în aplicare a acordului, și anume fie la nivel național, fie la nivelul Uniunii. Considerăm că celelalte versiuni lingvistice(32) sunt și mai clare cu privire la faptul că articolul 155 alineatul (2) TFUE descrie, într‑o manieră exhaustivă, cele două opțiuni care pot fi alese pentru punerea în aplicare a acordului încheiat între partenerii sociali. Rezultă că dreptul Uniunii nu recunoaște nicio altă punere în aplicare a acordurilor încheiate de partenerii sociali în afară de cele două opțiuni susmenționate.

50.      În plus, considerăm că Tribunalul a arătat în mod justificat, la punctul 62 din hotărârea atacată, că expresiile „intervient”, în versiunea în limba franceză, și „shall be implemented”, în versiunea în limba engleză, se referă atât la „decizi[a] Consiliului”, cât și la „propunerea Comisiei”. Rezultă din structura gramaticală a articolului 155 alineatul (2) prima teză TFUE că nu este posibilă interpretarea acestei dispoziții în sensul în care cuprinde simultan, pe de o parte, obligația Comisiei de a propune punerea în aplicare a acordului încheiat între partenerii sociali și, pe de altă parte, competența discreționară a Consiliului de a decide dacă adoptă sau nu o decizie de punere în aplicare a acestui acord. Interpretarea contrară, și anume aceea conform căreia Consiliul ar fi obligat să pună în aplicare un acord între partenerii sociali și să adopte decizia în cauză, ar lipsi, în opinia noastră, de orice sens cel de al doilea paragraf al acestui alineat care reglementează votul în cadrul Consiliului(33).

51.      În consecință, ar fi imposibil să se interpreteze termenii articolului 155 alineatul (2) TFUE în sensul în care Comisia ar fi obligată să propună Consiliului acordul negociat de partenerii sociali. De asemenea, trebuie remarcat faptul că expresia „la propunerea Comisiei” de la articolul 155 alineatul (2) TFUE prevede în mod explicit faptul că Comisia propune Consiliului acordul în cauză, propunerea fiind, în opinia noastră, un act discreționar care inițiază procedura în cauză, în absența căruia Consiliul nu poate acționa în conformitate cu această dispoziție(34). Posibilitatea Comisiei de a nu propune Consiliului punerea în aplicare a acordului dintre partenerii sociali nu este în esență contestată de EPSU. Astfel, aceasta a admis, atât în cererea de recurs, cât și în ședință, că instituția respectivă este competentă să efectueze un control al legalității acordului încheiat de partenerii sociali și al reprezentativității acestora din urmă, aceste două controale putând conduce la refuzul Comisiei de a prezenta o propunere Consiliului în vederea adoptării de către acesta a unei decizii. În plus, EPSU consideră că o astfel de posibilitate este supusă unor condiții care nu sunt prevăzute în mod neechivoc de această dispoziție. Prin urmare, considerăm că interpretarea articolului 155 alineatul (2) TFUE pe care o face EPSU, care pare să se bazeze pe o interpretare eronată a Hotărârii Tribunalului din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul, T‑135/96(35), pentru motivele care vor fi prezentate la punctele 59-72 din prezentele concluzii, este în mod vădit incoerentă și contrară modului de redactare a acestei dispoziții. Pentru motivele de mai sus, considerăm că posibilitatea Comisiei, prevăzută la articolul 155 alineatul (2) TFUE, de a propune sau nu Consiliului punerea în aplicare a unui acord încheiat între partenerii sociali poate fi doar un act discreționar care implică o evaluare prospectivă a oportunității tuturor aspectelor legate de acesta.

52.      Din motive de completitudine, observăm că articolul 155 alineatul (2) TFUE folosește termenul „decizie”, fără a oferi mai multă precizie cu privire la calificarea acestui act adoptat de Consiliu(36). Deși acest termen poate fi înțeles din punct de vedere teoretic stricto sensu sau lato sensu, prima accepțiune referindu‑se la definiția care apare la articolul 288 TFUE(37), conform căreia „[d]ecizia este obligatorie în toate elementele sale” și, „[î]n cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceștia”, iar cea de a doua implicând orice act care produce efecte juridice(38), este acceptat în general în doctrină că, în speță, este vorba despre deciziile sui generis care au un efect obligatoriu erga omnes(39) și care obligă statele membre cu privire la rezultatele care trebuie atinse(40). În practica instituțională, acordurile încheiate de partenerii sociali și adoptate de Consiliu la nivelul Uniunii au luat forma unor directive de punere în aplicare a acordului încheiat de partenerii sociali(41).

53.      În consecință, din interpretarea literală a articolului 155 alineatul (2) TFUE rezultă că abordarea propusă de EPSU ar depăși limitele gramaticale stabilite de această dispoziție.

2)      Geneza procedurii prevăzute la articolul 155 alineatul (2) TFUE

54.      Abordarea susținută de EPSU este, în opinia noastră, incompatibilă cu geneza dialogului social la nivelul Uniunii, acest dialog fiind dezvoltat, de la originile sale, pe de o parte, independent de ordinile juridice ale statelor membre(42) și, pe de altă parte, sub egida Comisiei(43).

55.      Mai întâi, Actul Unic European(44), care a adăugat articolul 118 B la Tratatul CEE, prevedea că „Comisia depune eforturi pentru a dezvolta dialogul la nivel european dintre partenerii sociali, care ar putea, în cazul în care cele două părți consideră că este de dorit, să ducă la relații bazate pe acord”. În acest sens, Actul Unic European a conferit în special Comisiei sarcina de a dezvolta și a promova dialogul social la nivel comunitar. În practică, la data respectivă, rolul Comisiei îl depășea cu mult pe cel de simplu arbitru sau mediator(45), partenerii sociali acționând sub impulsul acesteia.

56.      În continuare, articolele 154 și 155 TFUE își au originea în articolele 3 și 4 din Acordul privind politica socială(46), care a fost încorporat în dreptul comunitar prin Protocolul nr. 14 privind politica socială al Tratatului de la Maastricht (denumit în continuare „Acordul privind politica socială”)(47), care la rândul său provine din Acordul privind politica socială încheiat între partenerii sociali(48). Șefii de stat și de guvern reuniți la Conferința interguvernamentală de la Maastricht în luna decembrie a anului 1991 au eliminat, cu ocazia adoptării Acordului privind politica socială, pasajul din acesta care preciza că acordurile dintre partenerii sociali trebuie să fie puse în aplicare „astfel cum au fost încheiate”(49). Această eliminare indică, în opinia noastră, că șefii de stat și de guvern au dorit de la bun început ca instituțiile să exercite controlul asupra conținutului acordului negociat de partenerii sociali și pus în aplicare la nivelul Uniunii.

57.      În sfârșit, rolul de inițiator al Comisiei în materie de dialog social decurge implicit din comunicările publicate de această instituție, referitoare în special la aplicarea dispozițiilor menționate anterior(50). Într‑adevăr, de la origini, dialogul social nu a fost numai o pură negociere colectivă, ci a fost intrinsec legat de impulsul Comisiei(51).

58.      În concluzie, atât geneza articolelor 154 și 155 TFUE, cât și comunicările publicate de Comisie indică faptul că rolul acesteia în punerea în aplicare a acordurilor încheiate între partenerii sociali nu poate fi redus la simpla calitate de emisar însărcinat cu transmiterea acordurilor către Consiliu spre adoptare, fără a avea nicio competență de apreciere a oportunității punerii lor în aplicare la nivelul Uniunii.

3)      Interpretarea sistematică

i)      Interpretarea articolului 155 alineatul (2) TFUE coroborat cu dispozițiile articolelor 154 și 155 TFUE

59.      Articolele 154 și 155 TFUE, considerate în ansamblu, constituie temeiuri juridice specifice pentru inițierea și adoptarea acțiunilor Uniunii în domeniul politicii sociale. Spre deosebire de celelalte domenii prevăzute în tratate, punerea în aplicare a acestui domeniu la nivelul Uniunii necesită și promovează un dialog permanent între Comisie, pe de o parte, și partenerii sociali, pe de altă parte. În acest scop, articolul 154 TFUE prevede printre altele un mecanism de consultare a acestora din urmă, care are drept corolar în special recunoașterea rolului și a independenței partenerilor sociali în ceea ce privește adoptarea măsurii adecvate.

60.      Referitor la consultare, articolul 154 alineatul (2) din TFUE prevede că Comisia are obligația, înainte de a prezenta propuneri în domeniul politicii sociale, de a se consulta cu partenerii sociali privind posibila orientare a unei acțiuni a Uniunii. În continuare, în temeiul articolului 154 alineatul (3) TFUE, în cazul în care Comisia apreciază, după această primă consultare, că o acțiune a Uniunii este de dorit, aceasta trebuie să se consulte din nou cu partenerii sociali privind conținutul propunerii preconizate(52).

61.      Trebuie subliniat faptul că această primă consultare prevăzută la articolul 154 alineatul (2) TFUE este de natură generală și nu aduce atingere deciziei ulterioare a Comisiei de a prezenta sau nu o propunere specifică în domeniul politicii sociale. Astfel, această consultare a partenerilor sociali nu are nicio incidență asupra puterii de apreciere a Comisiei atunci când se pune problema de a prezenta Consiliului propuneri de acte juridice în vederea adoptării. Prin urmare, în temeiul articolului 154 alineatul (3) TFUE, Comisia este obligată să inițieze a doua consultare a partenerilor sociali numai dacă aceasta „apreciază că o acțiune a Uniunii este de dorit”.

62.      În schimb, dacă procesul de reflecție al Comisiei conduce la concluzia că acțiunea Uniunii nu este de dorit, rezultă atât de la articolul 154 alineatul (2), cât și de la articolul 154 alineatul (3) TFUE că consultarea desfășurată până la momentul respectiv cu partenerii sociali rămâne ineficientă în scopul unei astfel de acțiuni eventuale.

63.      Aceste două tipuri de consultări pot conduce, în temeiul articolului 154 alineatul (4) TFUE, la transferul sarcinii de a elabora conținutul material al măsurilor în cauză către partenerii sociali(53). Negociată între partenerii sociali, protagoniști ai dialogului social, o astfel de elaborare se efectuează în mod autonom față de instituțiile Uniunii. Această dispoziție prevede astfel că partenerii sociali pot informa Comisia cu privire la dorința lor de a intra în negocieri, ceea ce ar putea conduce la încheierea unui acord între aceștia, dar nu în mod necesar. În timpul acestor negocieri, partenerii sociali își depășesc rolul consultativ pentru a juca un rol activ în adoptarea măsurilor de politică socială, în timp ce Comisia se retrage temporar din acest rol în favoarea partenerilor sociali. Pentru a evita faptul ca inițiativa adoptată de aceștia din urmă să conducă la o paralizie generală în domeniul care face obiectul negocierilor, de exemplu ca urmare a faptului că acestea durează foarte mult sau că partenerii sociali nu ajung la un acord într‑o perioadă rezonabilă de timp, deși acțiunea este necesară pentru a reglementa în domeniul în cauză, articolul 154 alineatul (4) TFUE prevede că procesul de negociere nu poate, în principiu, să depășească nouă luni(54). Chiar dacă această dispoziție nu o specifică în mod explicit, rezultă din aceasta că, la expirarea acestui termen, Comisia își recapătă competența de a controla întregul proces, inclusiv competența de a elabora ea însăși propunerile relevante în domeniul politicii sociale în cauză.

64.      Astfel, articolele 154 și 155 TFUE reglementează diferite aspecte ale aceluiași proces decizional care este destinat elaborării măsurilor de politică socială, după cum o demonstrează trimiterea pe care prima dispoziție o face la cea de a doua. Chiar dacă, în mod formal, aceste două dispoziții constituie două temeiuri juridice distincte, din moment ce pot conduce la adoptarea aceleiași măsuri, considerăm că ele trebuie analizate împreună. Rezultă din coroborarea acestor dispoziții că, în pofida specificităților menționate anterior, ele nu au ca efect privarea Comisiei de rolul său „clasic” în materie de politică socială, care se reflectă în special în exercitarea puterii de inițiativă prin intermediul propunerilor prezentate pentru a promova interesul general al Uniunii, în sensul articolului 17 alineatul (1) TUE.

65.      Rezultă din interpretarea coroborată a articolelor 154 și 155 TFUE că procedurile prevăzute la aceste dispoziții se desfășoară sub egida Comisiei, cu excepția fazei de negociere, pe parcursul căreia intervenția Comisiei este suspendată. Astfel cum a subliniat în mod justificat Tribunalul(55), faptul că, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, Consiliul acționează „la propunerea” Comisiei implică faptul că, în timp ce negocierea și încheierea acordului sunt în responsabilitatea exclusivă a partenerilor sociali în cauză, Comisia recuperează controlul asupra procedurii atunci când aceștia solicită în comun punerea în aplicare a acordului la nivelul Uniunii și revine Comisiei să analizeze dacă este necesar să prezinte sau nu o propunere Consiliului(56). Contrar a ceea ce pare să susțină EPSU în recurs, competența Comisiei de a iniția consultări cu partenerii sociali în sensul articolului 154 TFUE nu poate fi asimilată competenței acesteia de a adopta propuneri pentru a asigura punerea în aplicare a unui acord încheiat între partenerii sociali în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE.

66.      Considerăm că abordarea EPSU, potrivit căreia Comisia, atunci când este chemată să stabilească în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE dacă este necesar să propună punerea în aplicare la nivelul Uniunii a unui acord încheiat între partenerii sociali, poate efectua doar un control al legalității acestui acord și al reprezentativității partenerilor sociali, se bazează, astfel cum am subliniat deja în cadrul prezentelor concluzii(57), pe o interpretare eronată a Hotărârii din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul(58). În primul rând, trebuie observat că elementele factuale din acea cauză erau substanțial diferite de cele prezentate Curții în contextul prezentei cauze. Astfel, rezultă din acea hotărâre că, spre deosebire de prezenta cauză, Comisia propusese Consiliului punerea în aplicare la nivelul Uniunii a acordului‑cadru privind concediul parental încheiat între organizații interprofesionale cu vocație generală(59). De altfel, pe baza acestei propuneri, Consiliul a și adoptat Directiva 96/34/CE(60), care a făcut obiectul unei acțiuni în anulare ce a condus la pronunțarea acestei hotărâri(61). Reclamanta, Uniunea Europeană a Artizanatului și a Întreprinderilor Mici și Mijlocii, a susținut că deține drepturi specifice în cadrul mecanismelor procedurale stabilite prin Acordul privind politica socială, printre care, în special, un drept general de a participa la faza de negociere a celei de a doua proceduri și un drept special de a participa la negocierea acordului‑cadru, drepturi pe care le‑a considerat încălcate în cadrul procedurii de încheiere a acordului‑cadru care a precedat adoptarea acestei directive. În acest context și, mai exact, în contextul aprecierii asupra admisibilității acțiunii, Tribunalul a reținut că posibila încălcare a drepturilor reclamantei în calitate de persoană care nu a participat la încheierea acordul‑cadru în litigiu și, prin urmare, a dreptului acesteia de a solicita anularea unei directive care are caracteristicile unui act cu aplicabilitate generală ar putea fi recunoscută numai în cazul în care Comisia și Consiliul nu și‑ar fi îndeplinit obligațiile de a controla procedura de adoptare a unui act de drept derivat de către partenerii sociali implicați(62).

67.      În Hotărârea sa din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul(63), Tribunalul a declarat acțiunea inadmisibilă, constatând că Comisia și Consiliul au considerat în mod justificat că reprezentativitatea cumulativă a semnatarilor acordului‑cadru era suficientă, având în vedere conținutul acestuia, pentru a‑l pune în aplicare la nivel comunitar prin intermediul unui act al Consiliului și, prin urmare, reclamanta nu a reușit să demonstreze că avea dreptul de a solicita Consiliului să împiedice această punere în aplicare(64). Cauza în care a fost pronunțată această hotărâre nu oferă nicio bază care să sugereze că competența Comisiei de a propune Consiliului punerea în aplicare a unui acord încheiat între partenerii sociali se limitează numai la controlul legalității acordului și al reprezentativității partenerilor sociali. Dimpotrivă, evaluarea analizei Tribunalului referitoare la dispozițiile care au devenit actualele articole 154 și 155 TFUE(65) arată că, atunci când este sesizată cu o cerere comună din partea partenerilor sociali de a pune în aplicare la nivelul Uniunii un acord pe care l‑au încheiat, revine Comisiei sarcina să efectueze o apreciere globală a reprezentativității democratice a acestui acord, intervenția Comisiei trebuind să fie în conformitate cu principiile care guvernează acțiunea sa în domeniul politicii sociale(66). Din această hotărâre rezultă că, spre deosebire de ceea ce susține EPSU, legalitatea acordului și reprezentativitatea partenerilor sociali constituie doar o parte din toate problemele pe care Comisia este chemată să le aprecieze pentru a stabili dacă este oportun să propună Consiliului punerea în aplicare a unui acord încheiat de partenerii sociali la nivelul Uniunii. Cu toate acestea, din necesitatea acestor două controale nu se poate deduce că Comisia este privată de posibilitatea de a examina alte probleme legate de oportunitatea punerii în aplicare a acestui acord(67). Întrucât Acordul privind politica socială, care a făcut obiectul interpretării în cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, este preluat aproape ad litteram de actualele articole 154 și 155 TFUE, interpretarea sistematică efectuată de Tribunal în această hotărâre rămâne relevantă până în prezent și întărește interpretarea sistematică propusă în contextul prezentelor concluzii.

ii)    Interpretarea articolului 155 alineatul (2) TFUE coroborat cu articolul 17 TUE

68.      Rezultă din interpretarea sistematică a articolului 155 alineatul (2) TFUE coroborat cu alte dispoziții din tratate referitoare la arhitectura instituțională a Uniunii că o cerere formulată de partenerii sociali care vizează punerea în aplicare la nivelul Uniunii a acordului pe care l‑au încheiat nu poate obliga Comisia să îl propună Consiliului.

69.      În temeiul articolului 17 alineatul (1) TUE, Comisia promovează interesul general al Uniunii și ia inițiativele corespunzătoare în acest scop. Astfel, pentru a asigura realizarea interesului general al Uniunii și pentru a se asigura că acțiunea Uniunii nu este subordonată intereselor terților, articolul 17 alineatul (3) al treilea paragraf TUE prevede că Comisia își exercită responsabilitățile în deplină independență și că membrii săi nu acceptă instrucțiuni din partea niciunui guvern și a niciunei instituții. Astfel, revine Comisiei să definească, în deplină independență, fără a fi supusă vreunei legături ierarhice sau de subordonare față de nimeni și fără să primească dispoziții sau instrucțiuni de la nicio persoană, care propuneri urmăresc interesul general al Uniunii(68).

70.      În vederea realizării obiectivelor Uniunii, astfel cum sunt definite de tratate, articolul 17 alineatul (2) TUE prevede, în prima și a doua teză, că actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate numai la propunerea Comisiei, cu excepția cazului în care tratatele prevăd altfel, iar celelalte acte se adoptă la propunerea Comisiei, în cazul în care tratatele prevăd acest lucru.

71.      Rezultă din dispozițiile articolului 17 TUE că tratatele conferă Comisiei o putere de inițiativă specifică, care se află la originea procedurilor de adoptare atât a actelor legislative, cât și a altor tipuri de acte, acte a căror adoptare numai Comisia o poate propune. În consecință, astfel cum a remarcat deja Curtea cu privire la puterea de inițiativă legislativă recunoscută de articolul 17 alineatul (2) TUE și de articolul 289 TFUE, această putere implică faptul că revine, în principiu, Comisiei sarcina de a decide dacă prezintă sau nu o propunere de act legislativ și, dacă este cazul, sarcina de a determina obiectul, finalitatea și conținutul respectivei propuneri(69). Această marjă largă de apreciere conferită Comisiei pentru exercitarea competenței sale de a adopta propuneri se coroborează cu jurisprudența Curții referitoare la echilibrul instituțional, potrivit căreia, din moment ce tratatele acordă Comisiei o prerogativă constituțională care îi conferă puterea de a aprecia în mod independent oportunitatea unei propuneri legislative sau modificarea unei astfel de propuneri, nicio altă instituție nu o poate obliga să adopte o inițiativă în cazul în care Comisia nu vede un interes al Uniunii în acest sens(70).

72.      Rezultă că competența conferită Comisiei de a prezenta propuneri, cu alte cuvinte puterea sa de inițiativă, este legată în mod direct și intrinsec de obligația impusă instituției respective, în temeiul articolului 17 alineatul (2) TUE, de a promova interesul general al Uniunii. Articolul 155 alineatul (2) TFUE, dispoziția din centrul prezentei cauze, constituie, prin urmare, prin faptul că prevede în mod explicit că decizia Consiliului este luată „la propunerea Comisiei”, o expresie specifică, în domeniul politicii sociale, a regulii generale prevăzute la articolul 17 alineatul (2) TUE. În speță, în ceea ce privește punerea în aplicare a unui acord încheiat între partenerii sociali, în sensul articolului 155 alineatul (2) din TFUE, este dificil să se găsească un motiv valid pentru a argumenta că puterea de inițiativă ar trebui să aibă o întindere mai limitată decât cea conferită în mod obișnuit Comisiei de regimul instituțional general. Interpretarea restrictivă a puterilor Comisiei, susținută de EPSU, este cu atât mai puțin justificată în cazul în care considerăm că interesul general al Uniunii este mult mai larg decât interesul apărat prin acordul negociat de partenerii sociali, care constituie doar un acord de voințe și are efecte numai inter partes(71). Or, în cazul în care acordurile încheiate de partenerii sociali și adoptate de Consiliu la nivelul Uniunii ar lua forma unor directive de punere în aplicare a acordului încheiat de partenerii sociali(72), actul Uniunii care ar rezulta din acestea ar avea în mod necesar efecte care nu ar mai fi inter partes, ci erga omnes, ceea ce i‑ar extinde domeniul de aplicare personal(73), motiv pentru care revine Comisiei să se asigure că angajamentele asumate de partenerii sociali corespund interesului general al Uniunii. Această interpretare nu este invalidată de critica formulată de EPSU, potrivit căreia Tribunalul ar fi săvârșit o eroare în hotărârea atacată în interpretarea sa contextuală în ceea ce privește întinderea puterilor Comisiei, pentru motivul că a considerat că directivele adoptate de Consiliu în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE nu sunt de natură legislativă. Obiectul prezentei cauze îl constituie o decizie a Comisiei prin care aceasta refuză să propună Consiliului punerea în aplicare a unui acord încheiat între partenerii sociali, astfel încât motivarea hotărârii atacate referitoare la anumite caracteristici ale procedurii prevăzute de această dispoziție constituie mai degrabă considerații de ordin general menite să consolideze interpretarea contextuală reținută de Tribunal. Cu toate acestea, nu i se poate imputa Tribunalului o eroare de drept cu privire la aceste considerații. Astfel, după cum susține în mod justificat Comisia, articolul 155 TFUE nu face trimitere în mod expres nici la procedura legislativă ordinară, nici la procedura legislativă specială, ceea ce înseamnă, potrivit jurisprudenței Curții(74), că măsurile adoptate în urma procedurii prevăzute la articolul 155 alineatul (2) TFUE nu constituie acte legislative în sensul articolului 289 alineatul (3) TFUE. Or, o astfel de calificare nu schimbă nimic în ceea ce privește puterea de inițiativă de care dispune Comisia în scopul punerii în aplicare a acordurilor negociate între partenerii sociali, având în vedere că întinderea acestei puteri nu variază în funcție de natura legislativă sau nelegislativă a actului care trebuie adoptat.

4)      Interpretarea teleologică

73.      Dialogul social este recunoscut la articolul 151 TFUE ca unul dintre obiectivele Uniunii(75). Acesta „își afirmă locul central și original în guvernarea democratică a Europei”(76). În acest context, articolul 152 primul paragraf TFUE consacră principiul autonomiei partenerilor sociali, prevăzând că Uniunea „recunoaște și promovează rolul partenerilor sociali la nivelul său, ținând seama de diversitatea sistemelor naționale”, și că „facilitează dialogul dintre aceștia, respectându‑le autonomia”(77). Articolul 154 alineatul (1) TFUE prevede că Comisia „are misiunea de a promova consultarea partenerilor sociali la nivelul Uniunii” și că „adoptă orice măsură utilă pentru a facilita dialogul acestora, asigurând o susținere echilibrată a părților”. Rezultă de aici că titlul X din Tratatul FUE are în special scopul de a promova rolul partenerilor sociali și de a facilita dialogul dintre aceștia, respectându‑le autonomia.

74.      Mai exact, această autonomie implică faptul că, în faza de negociere și încheiere a unui acord, care este responsabilitatea exclusivă a partenerilor sociali, aceștia din urmă pot dialoga și acționa liber, fără a primi ordine sau instrucțiuni din partea nimănui și în special din partea statelor membre sau a instituțiilor. În această privință, s‑ar putea susține că principiul autonomiei se referă la respectarea de către instituțiile europene a capacității partenerilor sociali de a negocia și încheia, în conformitate cu voința lor, convenții colective, astfel cum rezultă de altfel de la articolul 28 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. În acest sens, procedura de negociere a partenerilor sociali desfășurată în cadrul dialogului social european poate fi analizată ca o expresie specifică a acestui principiu de autonomie.

75.      Cu toate acestea, autonomia partenerilor sociali de a negocia un acord nu trebuie confundată cu procedura de punere în aplicare a acordurilor negociate de partenerii sociali la nivelul Uniunii, pentru care Consiliul acționează la propunerea Comisiei. Astfel, odată ce partenerii sociali au negociat și încheiat în mod liber un acord și părțile semnatare au solicitat în comun punerea în aplicare a acestui acord la nivelul Uniunii, Comisia are din nou dreptul să intervină și să recupereze controlul asupra procedurii(78). Într‑adevăr, astfel cum a observat Tribunalul la punctul 89 din hotărârea atacată, articolul 155 TFUE se limitează să asocieze partenerii sociali la procesul de adoptare a anumitor acte fără caracter legislativ, fără să le confere prerogativa de a adopta ei înșiși acte care produc efecte juridice obligatorii față de terți și nici prerogativa de a prezent direct Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare a unui acord. Rezultă, în opinia noastră, că această dispoziție își propune să promoveze rolul partenerilor sociali și dialogul dintre aceștia, fără a le conferi astfel de competențe.

76.      Această abordare este confirmată de altfel, după cum a arătat Tribunalul la punctele 82 și 94-98 din hotărârea atacată, de principiul democrației care, în temeiul articolului 10 alineatele (1) și (2) TUE, își găsește expresia în reprezentarea cetățenilor în Parlament și în faptul că membrii Consiliului European fac parte din guverne responsabile politic în fața parlamentelor lor naționale. Astfel, în cazul în care ar avea puterea de a constrânge Comisia să prezinte o propunere pentru punerea în aplicare la nivelul Uniunii a acordurilor lor, partenerii sociali ar fi în măsură să exercite o influență mult mai mare asupra conținutului actelor juridice adoptate în domeniul politicii sociale decât Parlamentul, care este doar informat cu privire la punerea în aplicare a acordurilor în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE(79). Prin respingerea argumentației prezentate de EPSU, Tribunalul a aplicat în mod corect principiul democrației, astfel cum este interpretat acesta la punctul 88 din Hotărârea din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul(80).

c)      Concluzie cu privire la primul și al doilea motiv

77.      După cum am explicat anterior, toate metodele de interpretare conduc la același rezultat, și anume că o cerere prezentată de partenerii sociali în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, prin care se urmărește ca acordurile pe care le‑au încheiat la nivelul Uniunii să fie puse în aplicare în dreptul Uniunii, nu are efect obligatoriu asupra Comisiei.

78.      În consecință și contrar celor susținute de EPSU, Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept prin faptul că a considerat că Comisia nu avea obligația de a prezenta Consiliului acordul în cauză pentru ca acesta să îl pună în aplicare printr‑o decizie care, în plus, nu ar avea caracter legislativ.

79.      Propunem, așadar, Curții să respingă primul și cel de al doilea motiv ale EPSU în întregime.

B.      Cu privire la cel de al treilea motiv

1.      Argumentele părților

80.      Prin intermediul celui de al treilea motiv, EPSU reproșează în esență Tribunalului că a săvârșit o eroare de drept în privința intensității controlului său jurisdicțional asupra deciziei atacate(81).

81.      În acest sens, EPSU arată că decizia de a propune Consiliului un acord negociat de partenerii sociali nu este de natură politică, ci esențialmente juridică. Astfel, interpretarea Tribunalului potrivit căreia Comisia dispune de o putere largă de apreciere de natură politică se bazează pe o interpretare eronată a dispozițiilor tratatului, precum și a Hotărârii din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul, susmenționată(82).

82.      În plus, EPSU susține că Tribunalul a săvârșit o eroare(83) prin stabilirea unor paralele cu inițiativa cetățenească europeană. Potrivit acesteia, procedura prevăzută la articolele 154 și 155 TFUE nu se aseamănă cu inițiativa cetățenească, având în vedere că, pe de o parte, aceasta din urmă nu privește nici un proces de negociere colectivă, nici exercitarea unui drept fundamental protejat de articolul 28 din Carta drepturilor fundamentale și, pe de altă parte, părțile care inițiază această procedură nu participă la elaborarea textului propunerii legislative.

83.      Comisia respinge afirmațiile EPSU.

2.      Apreciere

84.      În esență, EPSU reproșează Tribunalului că nu a efectuat un control jurisdicțional de nivel adecvat asupra deciziei Comisiei. Aceasta susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul de a se ascunde în spatele controlului jurisdicțional restrâns aplicat deciziei Comisiei.

85.      În această privință, Tribunalul a statuat, la punctul 79 din hotărârea atacată, că, atunci când este sesizată cu o cerere de punere în aplicare la nivelul Uniunii a unui acord încheiat de partenerii sociali, Comisia trebuie să aprecieze în special oportunitatea, inclusiv din perspectiva unor considerații de ordin politic, economic și social, a eventualei puneri în aplicare la nivelul Uniunii a acordului respectiv. Tribunalul a considerat, la punctele 109-112 din această hotărâre, că rezultă că Comisia dispune de o marjă largă de apreciere, astfel încât decizia sa ar trebui să facă obiectul unui control jurisdicțional restrâns.

86.      Prin urmare, prezentul motiv ridică problema gradului de control la care instanțele Uniunii trebuie să supună o decizie a Comisiei de a refuza să prezinte o propunere de punere în aplicare la nivelul Uniunii a unui acord încheiat de partenerii sociali. Acest aspect este în mod necesar legat de cele ridicate în cadrul primului și al celui de al doilea motiv de recurs, a căror analiză a confirmat faptul că Comisia nu este obligată să adopte o astfel de propunere și dispune de o marjă largă de apreciere în ceea ce privește oportunitatea de a prezenta Consiliului o astfel de propunere. Or, existența unei astfel de marje de apreciere înseamnă că EPSU își construiește argumentația pe o premisă falsă, întrucât, spre deosebire de Tribunal, aceasta a definit in mod eronat condițiile în care Comisia poate refuza să prezinte o propunere Consiliului. În opinia noastră, argumentele invocate de EPSU nu au relevat o eroare de drept în pasajele din hotărârea atacată pe care tocmai le‑am citat.

87.      Potrivit unei jurisprudențe constante, în cazul în care instituțiile Uniunii adoptă măsuri în domenii în care beneficiază de o largă putere de apreciere și care implică alegeri în special de natură politică și aprecieri complexe, controlul jurisdicțional se limitează la verificarea absenței unor erori vădite de apreciere(84)^,(85). În plus, Curtea a precizat că intensitatea controlului de legalitate, într‑o situație în care legiuitorul Uniunii fusese obligat să efectueze aprecieri complexe de natură economică, trebuia redusă cu atât mai mult cu cât „actul în cauză a avut o aplicabilitate generală”(86). Caracterul limitat al controlului jurisdicțional constituie, așadar, expresia principiului separației puterilor, autoritatea judiciară neputându‑se substitui legiuitorului prin luarea unor decizii pentru care aceasta nu dispune de legitimitate.

88.      Chiar dacă jurisprudența citată la punctul anterior se referă în special la controlul jurisdicțional aplicat actelor legislative, principiile prevăzute în aceasta sunt valabile și în contextul prezentei cauze, având în vedere că EPSU reproșează Comisiei refuzul de a prezenta o propunere în vederea adoptării de către Consiliu, la nivelul Uniunii, a unui act cu aplicabilitate generală, astfel cum rezultă de la punctul 72 din prezentele concluzii. Deși interesele exprimate într‑un acord încheiat de partenerii sociali sunt fără îndoială legitime, nu trebuie pierdut din vedere că ansamblul elementelor pe care Comisia trebuie să le ia în considerare pentru a promova interesele Uniunii, în sensul articolului 17 alineatul (1) TUE, este mult mai larg. Nu putem decât să împărtășim punctul de vedere al Tribunalului potrivit căruia punerea în aplicare a unui astfel de acord prin adoptarea unui act cu aplicabilitate generală impune Comisiei obligația de a evalua factorii politici, economici și social în ansamblu. Cu toate acestea, atunci când decide să adopte o propunere sau refuză să facă acest lucru, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, Comisia este solicitată să pună în balanță interesele implicate, o astfel de evaluare comparativă încadrându‑se, prin excelență, în puterea sa discreționară. Astfel, pentru ca acest echilibru să reflecte interesul general al Uniunii, Comisia trebuie să exercite această competență, în conformitate cu articolul 17 alineatul (3) TUE, în deplină independență(87). În consecință, considerăm că Tribunalul nu a săvârșit o eroare reținând că Comisia dispune de o marjă largă de apreciere atunci când examinează, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, dacă este oportun să prezinte Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare la nivelul Uniunii a unui acord încheiat de partenerii sociali. În concret, Tribunalul trebuie să se limiteze la a examina, pe fond, dacă exercitarea puterii de inițiativă a Comisiei nu este afectată de o eroare vădită sau de un abuz de putere ori dacă instituțiile în cauză nu și‑au depășit în mod vădit limitele puterii de apreciere(88).

89.      Faptul că o decizie a Comisiei adoptată în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE face obiectul unui control jurisdicțional limitat rezultă, în plus, din Hotărârea recentă a Curții în cauza Puppinck și alții/Comisia(89), deși contextul acestui litigiu a fost diferit de cel din prezenta cauză. În acea cauză, Curtea a fost solicitată să analizeze legalitatea unei decizii prin care Comisia a indicat că nu va întreprinde nicio acțiune în urma unei inițiative cetățenești europene care îi fusese prezentată. În hotărârea sa, Curtea a confirmat abordarea Tribunalului conform căreia obligația Comisiei de a promova interesul general al Uniunii în temeiul articolului 17 alineatul (1) TUE presupune în mod intrinsec o putere largă de apreciere, această obligație implicând alegeri dificile și evaluarea comparativă a diferitor interese. Această largă putere de apreciere este corelată cu un control jurisdicțional restrâns, care poate consta în special într‑un control al inexistenței unor erori vădite de apreciere(90). Având în vedere cele de mai sus, considerăm că jurisprudența cu privire la acest aspect este bine stabilită în prezent, astfel încât prezenta cauză nu o poate repune în discuție.

90.      În consecință, propunem Curții respingerea celui de al treilea motiv ca nefondat.

C.      Cu privire la cel de al patrulea motiv

1.      Argumentele părților

91.      EPSU susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctele 116-140 din hotărârea atacată, prin faptul că a confirmat motivarea deciziei atacate.

92.      În această privință, mai întâi, Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a constatat, la punctul 129 din hotărârea atacată, că motivele deciziei atacate nu au fost inexacte din punct de vedere material sau lipsite de orice relevanță pentru a aprecia caracterul adecvat al punerii în aplicare a acordului la nivelul Uniunii. EPSU reproșează Tribunalului în special că nu a luat în considerare lipsa unei justificării din partea Comisiei, pe de o parte, cu privire la intervalul de timp scurs între corespondența sa anterioară și decizie și, pe de altă parte, cu privire la faptul că s‑a îndepărtat de comunicările pe care ea însăși le publicase(91). Astfel, aceste două elemente au dat naștere unei așteptări legitime din partea EPSU în sensul că va fi efectuată sau era în curs de efectuare o evaluare a impactului. În plus, la punctele 136 și 138 din hotărârea atacată, Tribunalul ar fi denaturat argumentul EPSU în această privință. Totodată, EPSU susține că, spre deosebire de cele constatate de Tribunal, cele trei motive care apar în decizia atacată sunt fie incorecte în fapt sau în drept, fie irelevante.

93.      În continuare, EPSU susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept, la punctele 118 și 119 din hotărârea atacată, atunci când a considerat că motivarea deciziei atacate a fost suficientă pentru a permite EPSU să înțeleagă motivele acesteia. În această privință, EPSU susține, pe de o parte, că aceste motive sunt eronate și, pe de altă parte, că justificările prezentate de Comisie nu corespund celor invocate pe parcursul întregii proceduri.

94.      În sfârșit, EPSU contestă interpretarea realizată de Tribunal, la punctele 130 și 132 din hotărârea atacată, referitoare la jurisprudența Curții privind directivele de informare și consultare.

95.      Comisia contestă argumentația EPSU.

2.      Aprecieri

96.      Prin intermediul acestui motiv, EPSU reproșează Tribunalului că a săvârșit o eroare de drept la aprecierea obligației de motivare a Comisiei, astfel cum este consacrată la articolul 296 TFUE(92).

97.      Cu titlu introductiv, trebuie amintit, mai întâi, că, în temeiul obligației de motivare prevăzute la articolul 296 al doilea paragraf TFUE, autorul unui act este obligat să expună în mod clar și neechivoc raționamentul său, astfel încât, pe de o parte, să se dea posibilitatea părților interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate pentru a‑și valorifica drepturile și, pe de altă parte, să permită instanței să își exercite controlul. În plus, această cerință a motivării trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei, în special de conținutul actului, de natura motivelor invocate și de interesul de a primi explicații propriu destinatarilor sau al altor persoane vizate în mod direct și individual de actul respectiv(93). Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, în măsura în care caracterul suficient al unei motivări trebuie apreciat nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă(94).

98.      În continuare, atunci când o instituție a Uniunii, precum, în speță, Comisia, dispune de o largă putere de apreciere, respectarea garanțiilor conferite de ordinea juridică a Uniunii în cadrul procedurilor administrative are o importanță cu atât mai fundamentală. Printre aceste garanții se numără în special obligația instituției competente de a‑și motiva în mod suficient deciziile. Doar în acest mod instanța Uniunii este în măsură să verifice dacă au fost reunite elementele de fapt și de drept de care depinde exercitarea puterii de apreciere(95).

99.      În sfârșit, obligația de motivare reprezintă o normă de procedură fundamentală care trebuie diferențiată de problema temeiniciei motivării, aceasta din urmă ținând de legalitatea pe fond a actului în litigiu(96). În speță, după ce a analizat, la punctele 114-119 din hotărârea atacată dacă decizia atacată a fost suficient motivată în sensul articolului 296 TFUE, Tribunalul a statuat, la punctul 119 din această hotărâre, că acesta este cazul. Întrucât cel de al doilea aspect al prezentului motiv se referă la caracterul suficient al motivării deciziei atacate, iar concluziile pe care Tribunalul le‑a dedus din această analiză au fost decisive pentru a permite instanței Uniunii să își exercite controlul asupra acestei decizii(97), considerăm că este oportun să începem analiza cu acest aspect.

a)      Cu privire la eroarea de drept referitoare la caracterul suficient al motivării deciziei atacate

100. Prin intermediul celui de al doilea aspect al celui de al patrulea motiv, EPSU susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctul 118 din hotărârea atacată prin faptul că a considerat că EPSU putea cunoaște justificările deciziei atacate.

101. În această privință, trebuie observat că Tribunalul a analizat caracterul suficient al motivării deciziei atacate la punctele 116-118 din hotărârea atacată. Acesta a amintit, pe de o parte, că Comisia a consultat partenerii sociali cu privire la oportunitatea unei acțiuni a Uniunii referitoare la informarea și la consultarea funcționarilor și a angajaților administrației publice și că, tocmai în urma acestei consultări, partenerii sociali au negociat și au semnat acordul în cauză.

102. Pe de altă parte, analizând decizia atacată, trebuie să ne exprimăm acordul cu aprecierea Tribunalului potrivit căreia, având în vedere că Comisia a avut nevoie de mai mult de doi ani pentru a răspunde la cererea prezentată de partenerii sociali în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, destinatarii acestei decizii se puteau aștepta ca instituția respectivă să adopte o motivare mai dezvoltată decât cea relativ concisă din cuprinsul deciziei respective. Cu toate acestea, este cert de asemenea că, pentru a aprecia caracterul suficient al motivării prezentate în aceeași decizie, nu se poate avea în vedere numai numărul sau lungimea frazelor pe care le cuprinde. Astfel, nu este exclus ca, datorită preciziei și clarității sale, motivația succintă adoptată în susținerea unei decizii să fie pe deplin inteligibilă.

103. În speță, trebuie observat că Comisia a invocat în esență trei motive pentru refuzul său, și anume, în primul rând, caracterul specific al administrației guvernelor centrale și în special împrejurarea că acestea exercită prerogative de putere publică, în al doilea rând, existența, în legislațiile naționale a numeroase state membre, a unor dispoziții referitoare la informarea și la consultarea funcționarilor și a angajaților acestor administrații și, în al treilea rând, existența unor diferențe semnificative între statele membre cu privire la structura și domeniul de competență ale respectivelor administrații, astfel încât o eventuală decizie a Consiliului de punere în aplicare a acordului ar avea un domeniu de aplicare mai mult sau mai puțin extins în funcție de statele membre.

104. În această privință, este suficient să amintim că rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că problema dacă motivarea unei decizii îndeplinește cerințele articolului 296 TFUE trebuie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său și în special cu toate normele aplicabile în domeniul respectiv(98). În speță, în cadrul aprecierii caracterului suficient al motivării, este semnificativ faptul că aceasta nu a fost adresată unui destinatar neinformat, ci a fost destinată partenerilor sociali care au încheiat acordul în cauză, care, atât în virtutea statutului lor, cât și a consultărilor prealabile efectuate de Comisie, cunoșteau deja contextul în care fusese adoptată această decizie de refuz. Pe de altă parte, astfel cum a arătat Tribunalul, „în cadrul unei reuniuni cu partenerii sociali care a avut loc la 17 ianuarie 2018, Comisia a precizat sensul deciziei [în litigiu]”(99). În opinia noastră, rezultă că Comisia a expus partenerilor sociali motivarea chiar înainte de adoptarea acestei decizii. În consecință, considerăm că această motivare prezintă în mod suficient de detaliat rațiunile pentru care Comisia, a cărei sarcină fundamentală este, în temeiul articolului 17 alineatul (1) TUE, promovarea interesului general al Uniunii, nu a considerat oportun să propună Consiliului să pună în aplicare la nivelul Uniunii un acord încheiat între partenerii sociali în cauză.

105. Rezultă că, în opinia noastră, Tribunalul a considerat în mod întemeiat, la punctul 118 din hotărârea atacată, că EPSU putea cunoaște justificările aprecierii Comisiei și că Tribunalul putea efectua controlul acestor justificări. În aceste condiții, trebuie respinsă critica potrivit căreia Tribunalul a considerat în mod eronat că decizia atacată îndeplinea obligația de motivare prevăzută la articolul 296 TFUE.

b)      Cu privire la primul aspect, întemeiat pe o eroare în ceea ce privește exactitatea și relevanța motivelor deciziei atacate reținute de Tribunal

106. Primul aspect al celui de al patrulea motiv, întemeiat pe o eroare în ceea ce privește exactitatea și relevanța motivelor deciziei atacate adoptate de Tribunal, este în esență compus din două critici Prin intermediul primei critici, EPSU reproșează Tribunalului că nu a luat în considerare lipsa unei justificări din partea Comisiei, pe de o parte, cu privire la intervalul de timp scurs între corespondența sa anterioară(100) și decizie și, pe de altă parte, cu privire la faptul că s‑a îndepărtat de la comunicările pe care însăși Comisia le publicase(101). În plus, aceasta reproșează Tribunalului că nu a reflectat în mod corect argumentele invocate în primă instanță. Prin intermediul celei de a doua obiecțiuni, EPSU critică aprecierea efectuată de Tribunal cu privire la cele trei motive ale deciziei atacate.

107. În ceea ce privește prima critică, în măsura în care EPSU reproșează Tribunalului că nu a luat în considerare asigurările date în corespondența anterioară și comunicările publicate de Comisie, din care ar fi rezultat că aceasta trebuia să efectueze un control al legalității și o evaluare a impactului și că acest control și această evaluare erau în desfășurare, ceea ce ar fi constituit o încălcare a principiului încrederii legitime, observăm că niciun argument referitor la acest principiu nu a fost prezentat în cadrul procedurii în primă instanță, astfel încât hotărârea atacată nu abordează problema posibilelor încălcări ale acestui principiu.

108. Mai exact, trebuie constatat că, în ceea ce privește corespondența, EPSU a reproșat Comisiei că nu a efectuat nicio evaluare a impactului, „contrar celor afirmate de aceasta timp de mai mult de un an”, și, prin urmare, că nu a putut justifica concluzia sa din decizia atacată(102). În ceea ce privește comunicările, EPSU le‑a invocat în fața Tribunalului numai pentru a susține că acestea au lăsat impresia că Comisia se simțea obligată de cererea partenerilor sociali privind o propunere de punere în aplicare a acordurilor partenerilor sociali la nivelul Uniunii(103).

109. Or, trebuie amintit că rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că, întrucât, în cadrul unui recurs, controlul Curții se limitează la aprecierea soluției legale date cu privire la motivele și la argumentele dezbătute în fața primei instanțe, o parte nu poate invoca pentru prima dată în fața Curții un argument pe care nu l‑a invocat în fața Tribunalului(104) În aceste condiții, considerăm că această primă obiecțiune este inadmisibilă în măsura în care se bazează pe o încălcare a încrederii legitime.

110. Cu titlu suplimentar, trebuie respinsă teza EPSU potrivit căreia, prin corespondența și comunicările sale, Comisia a dat asigurări pentru ca apoi să se îndepărteze de ele, în condițiile în care aceasta ar contraveni obiectivului consultărilor prevăzute în materie de politică socială. Astfel, după cum rezultă de la punctul 60 din prezentele concluzii, în temeiul articolului 154 alineatul (2) TFUE, Comisia se consultă, înainte de a prezenta propuneri în domeniul politicii sociale, cu partenerii sociali privind posibila orientare a unei acțiuni a Uniunii. Rezultă din chiar modul de redactare a acestei dispoziții că consultările sunt concepute pentru a permite diferitor părți să își prezinte solicitările și observațiile, în vederea prezentării de către Comisie, la nivelul Uniunii, a unei anumite propuneri. În consecință, pe de o parte, a considera că consultările și prezentarea informațiilor aferente creează o obligație pentru părțile interesate ar lipsi acest proces de conținutul său natural. Prin urmare, considerăm că nu este posibil să susținem teza EPSU potrivit căreia consultările ar putea crea o încredere legitimă a părților la aceste consultări cu privire la posibile decizii politice(105). Pe de altă parte, în ceea ce privește posibilul caracter obligatoriu pentru Comisie al observațiilor sale anterioare sau al comunicărilor pe care aceasta le‑a publicat, precum poziția pe care a susținut‑o în ședință, considerăm că este clar că aceste observații sau comunicări nu pot modifica în niciun caz competențele conferite acestei instituții prin tratate și în special prin articolul 17 alineatul (2) TUE.

111. În măsura în care prima critică se întemeiază pe denaturarea de către Tribunal, la punctele 136-138 din hotărârea atacată, a argumentelor pe care EPSU le‑a invocat în primă instanță, trebuie remarcat faptul că, la punctul 135 din această hotărâre, Tribunalul a rezumat argumentul reclamanților din primă instanță ca fiind unul prin care aceștia arătau că, „în speță, nimic nu justifica înlăturarea de către Comisie a punerii în aplicare a acordului [în cauză] în temeiul principiilor subsidiarității și proporționalității”, reclamanții reproșând „Comisiei în special că nu a efectuat vreo analiză de impact în raport cu principiile menționate”. Considerăm că, procedând astfel, hotărârea atacată rezumă într‑o manieră sintetică, dar fidelă, argumentul invocat de reclamanți la punctul 106 din cererea de primă instanță. Or, punctele 136-138 din hotărârea atacată urmăresc să răspundă argumentelor acestora și constituie, așadar, aprecierea Tribunalului, astfel încât această critică întemeiată pe denaturarea argumentelor prezentate de EPSU în fața Tribunalului este, în opinia noastră, nefondată.

112. În consecință, prima critică trebuie respinsă.

113. Prin intermediul celei de a doua critici, EPSU se îndreaptă împotriva aprecierii efectuate de Tribunal în examinarea celor trei motive ale deciziei atacate.

114. Cu titlu introductiv, în ceea ce privește temeinicia motivelor deciziei atacate, astfel cum rezultă din analiza celui de al treilea motiv de recurs(106), controlul Tribunalului ar trebui să se limiteze la inexactitatea materială sau la lipsa oricărei relevanțe a elementelor în scopul aprecierii caracterului adecvat al punerii în aplicare a acordului în cauză la nivelul Uniunii.

115. În ceea ce privește, în special, primul motiv al deciziei atacate, EPSU consideră că Tribunalul a săvârșit o eroare la punctele 130 și 136 din hotărârea sa, întrucât, pe de o parte, în prezent se aplică numeroase directive lucrătorilor din administrațiile centrale și, pe de altă parte, nu există niciun motiv pentru a reține că punerea în aplicare a acordului la care au ajuns partenerii sociali ar modifica „structura, organizarea și funcționarea” administrațiilor guvernamentale centrale, cu atât mai puțin cu cât Comisia nu a efectuat nicio evaluare a impactului.

116. În această privință, astfel cum a subliniat Tribunalul, pentru acest motiv, Comisia nu a repus în discuție existența unei competențe a Uniunii de a adopta acte referitoare la drepturile sociale ale funcționarilor și ale angajaților administrațiilor guvernamentale centrale, dar a subliniat că acordul în cauză viza un domeniu specific, care este legat de suveranitatea statelor membre. Astfel, acest motiv urmărește să sublinieze faptul că anumiți funcționari publici și anumiți angajați ai administrațiilor guvernamentale centrale exercită prerogative de putere publică. Chiar dacă, astfel cum susține în esență EPSU, nimic nu împiedică legiuitorul european, în principiu, să adopte dispoziții care garantează acestor funcționari și angajați din sectorul public dreptul la informare și la consultare, Comisia poate și trebuie să ia în considerare rolul particular și specificitățile acestor administrații pentru a asigura protecția intereselor generale ale statelor membre, care rezultă, de altfel, din derogările explicite prevăzute în tratate(107).

117. În plus, în ceea ce privește presupusa obligație de a efectua o evaluare a impactului, considerăm că o astfel de evaluare ar putea fi obligatorie pentru Comisiei atunci când aceasta își exercită puterea de inițiativă(108), în special într‑un domeniu care se încadrează în competențele partajate între Uniune și statele membre. Cu toate acestea, nu i se poate reproșa Comisiei absența unei astfel de analize atunci când aceasta decide să refuze să întreprindă o acțiune. În vederea prezentei cauze, trebuie remarcat faptul că decizia Comisiei de a refuza să prezinte Consiliului propunerea de punere în aplicare a acordului încheiat de partenerii sociali constituie, prin natura sa, o decizie care nu impune o evaluare a impactului.

118. În ceea ce privește cel de al doilea motiv al deciziei atacate, EPSU reproșează Tribunalului că nu a luat în considerare faptul că acordul negociat de partenerii sociali conținea o clauză de „menținere a nivelului de protecție” care conferea drepturi mai extinse decât cele deja recunoscute de statele membre și interzicea acestora din urmă să revoce drepturile conferite de acordul în cauză.

119. În această privință, este necesar să amintim marja largă de apreciere de care dispune în speță Comisia, în special pentru a stabili dacă este necesar să se completeze o eventuală lacună în domeniul de aplicare al directivelor Uniunii care reglementează dreptul la informare și la consultare al lucrătorilor. Or, chiar presupunând că Tribunalul a luat în considerare această clauză de „menținere a nivelului de protecție”, acesta ar fi trebuit să demonstreze că normele privind informarea și consultarea funcționarilor și a angajaților administrațiilor guvernamentale centrale existente în statele membre nu au permis ca aceste informări și consultări să fie efectuate în mod suficient la nivelul statelor membre respective. Cu toate acestea, în contextul controlului legalității menționat la articolul 263 TFUE, Tribunalul nu poate să substituie motivarea autorului actului atacat cu propria motivare și nu poate completa, prin propria motivare, o lacună în motivarea acestui act, astfel încât analiza sa să nu fie legată de nicio apreciere prevăzută în acesta din urmă(109). În consecință, EPSU nu se poate aștepta ca Tribunalul să efectueze o demonstrație care să conducă la o astfel de înlocuire, cu atât mai mult cu cât acesta avea obligația de a efectua un control restrâns al deciziei atacate. Prin urmare, trebuie să se constate că, atunci când a decis dacă era necesar să prezinte Consiliului acordul încheiat de partenerii sociali în vederea punerii sale în aplicare, Comisia s‑a confruntat cu întrebarea esențială dacă este oportun să armonizeze la nivelul Uniunii informarea și consultarea funcționarilor publici și a angajaților administrațiilor guvernamentale centrale. Întrucât răspunsul Comisiei la această întrebare a fost negativ, nu a fost necesar ca aceasta să evalueze posibilul impact al clauzei de „menținere a nivelului de protecție” în ipoteza în care s‑ar fi realizat punerea în aplicare a acordului menționat la nivelul Uniunii.

120. În ceea ce privește cel de al treilea motiv al deciziei atacate, EPSU susține că, la punctul 133 din hotărârea atacată, Tribunalul nu a luat în considerare, pe de o parte, nici natura sectorială a acordurilor încheiate de partenerii sociali, specifice anumitor sectoare, nici, pe de altă parte, reprezentativitatea partenerilor sociali. Astfel, EAPE ar fi partenerul social al administrațiilor guvernelor centrale, astfel încât acordul încheiat între partenerii sociali privește guvernele centrale și nu guvernele locale. În plus, acordul în cauză nu ar afecta structura guvernelor statelor membre, întrucât vizează numai drepturile la informare și consultare ale lucrătorilor.

121. În această privință, este suficient să menționăm că, din moment ce acordul în cauză privește consultarea și informarea funcționarilor și a angajaților guvernelor centrale, punerea sa în aplicare la nivelul Uniunii ar afecta într‑un mod foarte variabil statele membre, în funcție de gradul lor de centralizare sau descentralizare. Or, nimic nu a împiedicat Comisia să ia în considerare această ultimă împrejurare, ca o consecință nedorită a punerii în aplicare a acordului la nivelul Uniunii.

122. În consecință, considerăm că Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept prin validarea celor trei motive ale deciziei atacate.

c)      Cu privire la cel de al treilea aspect, întemeiat pe o eroare de drept cu privire la directivele referitoare la informare și la consultare

123. Prin intermediul celui de al treilea aspect al celui de al patrulea motiv, EPSU susține că, la punctele 131 și 132 din hotărârea atacată, Tribunalul interpretează în mod greșit jurisprudența Curții referitoare la directivele privind informarea și consultarea(110). Ar exista deja o neconcordanță între guvernele locale și guvernele centrale în ceea ce privește în special Directiva 2001/23/CE(111).

124. În această privință, constatăm că EPSU nu explică legătura dintre directivele menționate la punctul anterior din prezentele concluzii și presupusa neconcordanță între cele două niveluri guvernamentale. De asemenea, EPSU nu explică nici motivul pentru care Tribunalul ar fi săvârșit o eroare de drept în hotărârea atacată. În consecință, un astfel de argument este vădit inadmisibil.

d)      Concluzie

125. Pe baza tuturor considerațiilor prezentate mai sus, propunem Curții să respingă cel de al patrulea motiv de recurs ca parțial inadmisibil și parțial nefondat.

126. Având în vedere toate considerațiile de mai sus, considerăm că trebuie respinse toate motivele de recurs invocate de EPSU, precum și recursul în întregime.

VI.    Cu privire la cheltuielile de judecată

127. În temeiul articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții, atunci când recursul nu este fondat, Curtea se pronunță asupra cheltuielilor de judecată. În temeiul articolului 138 alineatul (1) din acest regulament, aplicabil procedurilor de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din regulamentul menționat, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.

128. În prezenta cauză, având în vedere că propunem Curții respingerea recursului și întrucât Comisia a solicitat plata cheltuielilor de judecată, este necesară, în opinia noastră, obligarea EPSU la plata cheltuielilor de judecată.

VII. Concluzie

129. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să respingă recursul și să oblige EPSU la plata cheltuielilor de judecată.

1      Limba originală: franceza.

2      T‑310/18, EU:T:2019:757.

3      Acordul încheiat la 21 decembrie 2015, intitulat „Cadrul general de informare și de consultare a funcționarilor publici și [a] angajaților din administrațiile guvernelor centrale”, și semnat de Délégation syndicale de l’administration nationale et européenne (Delegația Sindicatelor din Administrația Națională și Europeană) (DSANE) și de Employeurs de l’administration publique européenne (Angajatorii din Administrația Publică Europeană) (EAPE).

4      Partenerii sociali au trecut la negocierea acordului în urma unei consultări efectuate de Comisie în temeiul articolului 154 alineatul (2) TFUE.

5      La 26 aprilie 2012, Comisia s‑a opus unui acord‑cadru european privind protecția sănătății și siguranței lucrătorilor din domeniul serviciilor de coafură, semnat de Coiffure EU și UNI Europa Hair & Beauty. În acest caz, nu a fost formulată nicio acțiune și partenerii sociali au propus o nouă versiune a acordului. Pentru o analiză critică, a se vedea Dorssemont, F., Lörcher, K., Schmitt, M., „On the Duty to Implement European Framework Agreements: Lessons to Be Learned from the Hairdressers Case”, în Industrial Law Journal, vol. 48, nr. 4, decembrie 2019, p. 571-603.

6      A se vedea Schmitt, M., Moizard, N., și Frapard, M., „Droit social européen”, în JDE, 2020/6, nr. 270, p. 297.

7      C(2015) 2303 final.

8      În această privință, EPSU contestă punctele 69, 73, 96 și 100 din hotărârea atacată.

9      Acest motiv este îndreptat în special împotriva punctelor 34, 54-63, 64-82, 93 și 94-98 din hotărârea atacată.

10      Acest motiv este îndreptat împotriva aprecierii Tribunalului din cuprinsul punctelor 31-33, 78, 79, 109-112, 122 și 133 din hotărârea atacată.

11      Criticile acesteia sunt îndreptate în special împotriva punctelor 116-140 din hotărârea atacată.

12      EPSU critică punctele 69, 73, 89, 96 și 100 din hotărârea atacată.

13      EPSU critică punctele 69 și 89 din hotărârea atacată. În plus, concluzia reținută la punctul 96 din această hotărâre ar fi incompatibilă, pe de o parte, cu măsurile adoptate în temeiul acestei dispoziții, care ar fi de natură legislativă, și, pe de altă parte, cu jurisprudența care rezultă din Hotărârea din 8 septembrie 2011, Hennings și Mai (C‑297/10 și C‑298/10, EU:C:2011:560, punctul 66).

14      C‑643/15 și C‑647/15, EU:C:2017:631.

15      Critica vizează punctul 62 din hotărârea atacată.

16      EPSU contestă abordarea urmată de Tribunal, la punctele 62, 63, 69-82, 87, 89, 99, 100 și 109 din hotărârea atacată.

17      C‑409/13, EU:C:2015:217, punctul 70.

18      EPSU vizează punctele 34, 63-81 și 93 din hotărârea atacată.

19      La punctele 34 și 74 din hotărârea atacată.

20      EPSU critică punctele 74-77, 87 și 96 din hotărârea atacată.

21      T‑135/96, EU:T:1998:128, punctul 84.

22      EPSU critică punctele 82 și 94-98 din hotărârea atacată. Puterea politică „discreționară” ar avea ca efect privarea Consiliului de posibilitatea exercitării competenței sale de a adopta sau nu decizia prevăzută la articolul 155 alineatul (2) TFUE, reducerea la neant a autonomiei partenerilor și acordarea în beneficiul Comisiei a unui loc la masa negocierilor alături de partenerii sociali. Abordarea reținută de Tribunal în ceea ce privește controlul de oportunitate al Comisiei ar aduce atingere autonomiei partenerilor sociali și ar încălca drepturile fundamentale ale acestora, acest control fiind limitat la acordurile încheiate în afara procedurii de consultare prevăzute de tratat.

23      În această privință, în timp ce „a doua” procedură prevăzută la articolele 154 și 155 TFUE conferă partenerilor sociali sarcina de a negocia, a redacta și a aproba, în mod autonom, conținutul acordului, nu ar exista o procedură similară care să permită Parlamentului să elaboreze în mod autonom conținutul unei propuneri legislative.

24      A se vedea în special punctul 64 și următoarele din hotărârea atacată și îndeosebi punctul 69 din această hotărâre.

25      A se vedea Ordonanța din 9 martie 2007, Schneider Electric/Comisia (C‑188/06 P, EU:C:2007:158, punctul 64). A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 28 iunie 2005, Dansk Rørindustri și alții/Comisia (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P-C‑208/02 P și C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punctul 148), și Hotărârea din 19 aprilie 2007, OAPI/Celltech (C‑273/05 P, EU:C:2007:224, punctele 56 și 57), precum și Ordonanța din 23 februarie 2006, Piau/Comisia (C‑171/05 P, EU:C:2006:149, punctul 86).

26      A se vedea în această privință Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza LL/Parlamentul (C‑326/16 P, EU:C:2017:605, punctul 69).

27      A se vedea punctul 48 din hotărârea atacată.

28      A se vedea în special Hotărârea din 17 noiembrie 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punctul 12), și Hotărârea din 26 februarie 2019, Rimšēvičs și BCE/Letonia (C‑202/18 și C‑238/18, EU:C:2019:139, punctul 45).

29      Astfel cum se va arăta la punctul 54 și următoarele din prezentele concluzii, interpretarea potrivit căreia articolul 155 alineatul (2) TFUE nu constituie o normă obligatorie este coroborată de geneza acestuia.

30      Conform teoriei descriptiviste, indicativul prezent corespunde funcției specifice a dreptului, care este aceea de a stabili condiția fiecărei persoane (a se vedea în acest sens Villey, M., „De l’indicatif dans le droit”, Archives de philosophie du droit, Dalloz, Paris, tomul 19, 1974, p. 33-61). Conform Cornu, G., indicativul ne‑ar putea „face să ne imaginăm că norma prevăzută nu este impusă în mod arbitrar, ci întemeiată în mod natural, că dreptul este aproape de natura lucrurilor” (Cornu, G., Linguistique juridique, Montchrestien, Paris, 1990, p. 271).

31      În opinia noastră, în temeiul articolului 153 alineatele (1) și (2) TFUE și al articolului 155 alineatul (2) TFUE, coroborate cu articolul 16 alineatul (3) TUE, acest acord se încadrează într‑un domeniu reglementat de articolul 153 TFUE pentru care Consiliul poate decide cu majoritate calificată.

32      În special, în limba spaniolă: „La aplicación de los acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según […] ya sea […]”, în limba germană: „Die Durchführung der auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder […] oder […]”, în limba estoniană: „Liidu tasandil sõlmitud kokkuleppeid rakendatakse tööturu osapoolte ja liikmesriikide kehtivate menetluste või tavade kohaselt, artiklis 153 käsitletud küsimustes aga allakirjutanute ühisel taotlusel”, în limba italiană: „Gli accordi conclusi a livello dell’Unione sono attuati secondo le procedure e […] o, e […]”, în limba neerlandeză: „De tenuitvoerlegging van de op het niveau van de Unie gesloten overeenkomsten geschiedt hetzij […], hetzij […]”, în limba portugheză: „Os acordos celebrados ao nível da União serão aplicados, quer […] quer, […]”, și în limba finlandeză: „Unionin tasolla tehdyt sopimukset pannaan täytäntöön joko työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai […]”.

33      A se vedea Franssen, E., Legal Aspects of the European Social Dialogue, Intersentia, Antwerpen, 2002, p. 287-288.

34      A se vedea în acest sens Hotărârea din 14 aprilie 2015, Consiliul/Comisia (C‑409/13, EU:C:2015:217).

35      EU:T:1998:128.

36      A se vedea Dorssemont, F., capitolul 1: „Some Reflections on the Origin, Problems and Perspectives of the European Social Dialogue”, , în Vos (de), Marc, A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited, Kluwer Law International, Haga, 2003, p. 29.

37      Articolul 288 din TFUE prevede că, „[p]entru exercitarea competențelor Uniunii, instituțiile adoptă regulamente, directive, decizii, recomandări și avize”.

38      A se vedea Dorssemont, F., citat anterior la nota de subsol 36, p. 29.

39      Ibidem, p. 29 și 30.

40      Astfel, potrivit doctrinei, există o serie de acte care nu sunt de natură legislativă și care sunt adoptate direct în temeiul Tratatului FEU. A se vedea Best, E., „Legislative Procedures after Lisbon: Fewer, Simpler, Clearer”, în Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2007, 15, nr. 1, p. 93.

41      A se vedea în special Directiva 97/81/CE a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind acordul‑cadru cu privire la munca pe fracțiune de normă, încheiat de UCIPE, CEIP și CES (JO 1998, L 14, p. 9, Ediție specială 05/vol. 5, p. 35), Directiva 96/34/CE a Consiliului din 3 iunie 1996 privind acordul‑cadru referitor la concediul pentru creșterea copilului încheiat de UNICE, CEEP și CES (JO 1996, L 145, p. 4, Ediție specială 05/vol. 3, p. 160), și Directiva 1999/70/CE a Consiliului din 28 iunie 1999 privind acordul‑cadru cu privire la munca pe durată determinată, încheiat între CES, UNICE și CEEP (JO 1999, L 175, p. 43, Ediție specială 05/vol. 5, p. 129).

42      A se vedea Dorssemont, F., citat anterior la nota de subsol 36, p. 17.

43      Koster, J.-V., „Le dialogue social européen à l’épreuve de la «modernisation” du marché du travail», în Revue française des affaires sociales, nr. 1, 2012, p. 62-79. Pentru o prezentare generală și istorică, a se vedea Barnard, C., EU Employment Law, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2012, p. 713 și următoarele.

44      Actul Unic European, semnat la Luxemburg, la 17 februarie 1986, și la Haga, la 28 februarie 1986, și intrat în vigoare la 1 iulie 1987, a completat, prin articolul său 22, Tratatul CEE prin inserarea unui articol 118B. Pentru o imagine de ansamblu istorică, a se vedea Pochet, P., și Degryse, C., „The European Social Dialogue: What Is the Role of Employers and What Are the Hopes for the Future?”, în F. Vandenbroucke, C. Barnard, și G. De Baere (ed.), A European Social Union after the Crisis, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, p. 211-237.

45      A se vedea Henni, A., „Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats”, Courrier hebdomadaire du CRISP, 2001, vol. 1741, nr. 36, p. 5-50.

46      Acord încheiat între statele membre ale Comunității Europene, cu excepția Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (JO 1992, C 191, p. 91). Mai exact, pe de o parte, articolul 3 alineatele (2)-(4) și articolul 4 din Acordul privind politica socială prevedeau procedura care figurează în prezent la articolul 154 alineatele (2)-(4) TFUE. Pe de altă parte, în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Acordul privind politica socială [în prezent articolul 155 alineatul (1) TFUE], partenerii sociali erau împuterniciți să solicite Comisiei să propună punerea în aplicare de către Consiliu a acordului negociat de aceștia, în temeiul articolului 4 alineatul (2) din acordul privind politica socială [în prezent articolul 155 alineatul (2) TFUE].

47      Cu privire la punerea în aplicare a acordurilor încheiate de partenerii sociali în temeiul articolului 139 din Tratatul CE, a se vedea Deinert, O., „Modes of Implementing European Collective Agreements and Their Impact on Collective Autonomy”, în Industrial Law Journal, vol. 32, nr. 4, decembrie 2003, p. 317-325.

48      Acord semnat de CEES, UNICE și CEEP. Acest acord propunea reformarea articolului 118 alineatul (4) și a articolelor 118 A și 118 B din Tratatul CEE.

49      Henni, A., „Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats”, în Courrier hebdomadaire du CRISP, vol. 1741, nr. 36, 2001, p. 5-50.

50      A se vedea în special comunicările acesteia COM(93) 600 final din 14 decembrie 1993, privind punerea în aplicare a Protocolului privind politica socială prezentat de Comisie Consiliului și Parlamentului European, COM(1998) 322 final din 20 mai 1998, „Adaptarea și promovarea dialogului social la nivel comunitar”, și COM(2002) 341 final din 26 iunie 2002, „Dialogul social european, o forță pentru inovare și schimbare”.

51      Mias, A., „Du dialogue social européen au travail législatif communautaire: Maastricht, ou le syndical saisi par le politique”, Droit et société, 2004, nr. 58, p. 657-682.

52      Rezultă dintr‑un raport informativ al Senatului francez, elaborat în anul 2017, că, începând cu anul 1992, aproximativ treizeci de subiecte au fost supuse consultărilor prevăzute la articolul 154 TFUE și, în practică, Comisia a acordat șase săptămâni celor 87 organizații identificate (inclusiv 65 de organizații patronale, majoritatea sectoriale, și 22 de organizații sindicale), pentru a prezenta observații cu ocazia primei și ulterior a celei de a doua consultări. Raport disponibil pe următorul site internet: https://www.senat.fr/rap/r16 556 1/r16 556 130.html.

53      Voir Didry, C., „L’émergence du dialogue social en Europe: retour sur une innovation institutionnelle méconnue”, Année sociologique, 2009, vol. 59, nr. 2, p. 417-447. Disponibil pe următorul site internet: https://www.cairn.info/revue-l-annee-sociologique-2009-2-page-417.htm.

54      Această dispoziție prevede o posibilitate de prelungire, care se decide de comun acord de partenerii sociali în cauză și de Comisie.

55      A se vedea punctele 73 și 74 din hotărârea atacată.

56      A se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul (T‑135/96, EU:T:1998:128, punctul 84), potrivit căreia, atunci când partenerii sociali încheie un acord a cărui punere în aplicare la nivelul Uniunii o solicită împreună, aceștia adresează Comisiei o cerere comună care, recuperând astfel controlul asupra procedurii, analizează dacă este necesar să prezinte Consiliului o propunere în acest sens.

57      A se vedea punctul 51 din prezentele concluzii.

58      T‑135/96, EU:T:1998:128.

59      UNICE, CEEP și CES.

60      Directiva Consiliului din 3 iunie 1996 privind acordul‑cadru referitor la concediul pentru creșterea copilului încheiat de UNICE, CEEP și CES (JO 1996, L 145, p. 4, Ediție specială 05/vol. 3, p. 160).

61      A se vedea în acest sens Hotărârea din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul (T‑135/96, EU:T:1998:128, punctele 4-11).

62      A se vedea în acest sens Hotărârea din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul (T‑135/96, EU:T:1998:128, punctele 83-90).

63      T‑135/96, EU:T:1998:128.

64      A se vedea în acest sens Hotărârea din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul (T‑135/96, EU:T:1998:128, punctele 110 și 111).

65      Pentru corespondențe, a se vedea nota de subsol 46 din prezentele concluzii.

66      A se vedea în acest sens Hotărârea din 17 iunie 1998, UEAPME/Consiliul (T‑135/96, EU:T:1998:128, punctul 71 și următoarele, în special punctele 84 și 85).

67      A se vedea punctele 55 și 56 din prezentele concluzii.

68      A se vedea prin analogie Hotărârea din 16 februarie 2017, Margarit Panicello (C‑503/15, EU:C:2017:126, punctul 37 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 14 aprilie 2015, Consiliul/Comisia (C 409/13, EU:C:2015:217, punctul 70).

69      A se vedea în special Hotărârile din 14 aprilie 2015, Consiliul/Comisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, punctele 70 și 74), și Hotărârea din 19 decembrie 2019, Puppinck și alții/Comisia (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punctul 59).

70      A se vedea în acest sens Hotărârea din 22 mai 1990, Parlamentul/Consiliul (70/88, EU:C:1990:217, punctul 19).

71      În ceea ce privește efectul inter partes, a se vedea Hasselbalch, O., „European Collective Agreements”, în Olsen, B. E., și Søensen, K. E., Regulation in the EU, Thomson, Copenhague, 2006, p. 381-384.

72      A se vedea, în special și mai recent, Directiva 2010/18/UE a Consiliului din 8 martie 2010 de punere în aplicare a Acordului‑cadru revizuit privind concediul pentru creșterea copilului încheiat de BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP și CES și de abrogare a Directivei 96/34/CE (JO 2010, L 68, p. 13), Directiva 2014/112/UE a Consiliului din 19 decembrie 2014 de punere în aplicare a Acordului european privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru în transportul pe căi navigabile interioare, încheiat de „European Barge Union” (Uniunea Europeană a Navigației Interioare) (EBU), „European Skippers Organisation” (Uniunea Europeană a Marinarilor Fluviali) (ESO) și Federația Europeană a Lucrătorilor din Transporturi (ETF) (JO 2014, L 367, p. 86), Directiva 2010/32/UE a Consiliului din 10 mai 2010 de punere în aplicare a Acordului‑cadru privind prevenirea rănilor provocate de obiecte ascuțite în sectorul spitalicesc și în cel al asistenței medicale, încheiat între HOSPEEM și FSESP (JO 2010, L 134, p. 66), și Directiva 2009/13/CE a Consiliului din 16 februarie 2009 de punere în aplicare a acordului încheiat între Asociația Armatorilor din Comunitatea Europeană (ECSA) și Federația Europeană a Lucrătorilor din Transporturi (ETF) cu privire la Convenția din 2006 privind munca în domeniul maritim și de modificare a Directivei 1999/63/CE (JO 2009, L 124, p. 30).

73      A se vedea Deinert, O., „Self‑Executing Collective Agreements in EC Law”, în Vos (de), Marc, A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited, Kluwer Law International, Haga, 2003, p. 48.

74      A se vedea Hotărârea din 6 septembrie 2017, Slovacia și Ungaria/Consiliul (C‑643/15 și C‑647/15, EU:C:2017:631, punctul 62).

75      Pentru o prezentare generală și istorică, a se vedea Barnard, C., EU Employment Law, Oxford European Union Law Library, Oxford, ediția a 4-a, 2012, p. 713 și următoarele, și Bercusson, B., European Labour Law, Cambridge University Press, Cambridge, ediția a 2‑a, 2009, p. 126 și următoarele.

76      Comunicarea Comisiei intitulată „Dialogul social european, o forță pentru inovare și schimbare” [COM(2002) 341 final din 26 iunie 2002, p. 6].

77      Această dispoziție se aplică Uniunii și, în temeiul articolului 13 TUE, tuturor instituțiilor, spre deosebire de articolul 154 TFUE, care este obligatoriu numai pentru Comisie.

78      A se vedea punctul 51 din prezentele concluzii.

79      În plus, în acest caz, partenerilor sociali li s‑ar conferi competența de a obliga Comisia să acționeze în domeniul politicii sociale, în timp ce articolul 225 TFUE conferă Parlamentului doar dreptul de a solicita Comisiei să prezinte o propunere și de a fi informat cu privire la motivele refuzului în cazul în care aceasta din urmă decide să nu prezinte propunerea solicitată. Același lucru este valabil în ceea ce privește Consiliul, în conformitate cu articolul 241 TFUE.

80      T‑135/96, EU:T:1998:128.

81      EPSU critică punctele 31-33, 78, 79, 109-112, 122 și 133 din hotărârea atacată.

82      T‑135/96, EU:T:1998:128.

83      A se vedea punctul 112 din hotărârea atacată.

84      A se vedea în special Hotărârea din 6 septembrie 2017, Slovacia și Ungaria/Consiliul (C‑643/15 și C‑647/15, EU:C:2017:631, punctul 124 și jurisprudența citată).

85      În concluziile pe care le‑am prezentat recent, am avut deja ocazia să subliniem că jurisprudența a considerat că legislația în domeniul funcției publice implică alegeri de natură politică, economică și socială și că, prin urmare, legiuitorul statutar este chemat să efectueze aprecieri și evaluări complexe pentru care dispune de o largă putere de apreciere [a se vedea, în ceea ce privește întinderea controlului judiciar, concluziile noastre prezentate în cauzele conexate Alvarez y Bejarano și alții/Comisia și Consiliul (C‑517/19 P și C‑518/19 P, EU:C:2020:848, punctul 36)].

86      A se vedea Hotărârea din 19 noiembrie 1998, Regatul Unit/Consiliul (C‑150/94, EU:C:1998:547, punctul 54).

87      A se vedea punctul 69 din prezentele concluzii.

88      A se vedea în special Hotărârea din 22 noiembrie 2001, Țările de Jos/Consiliul (C‑110/97, EU:C:2001:620, punctul 62), și Hotărârea din 2 iulie 2009, Bavaria și Bavaria Italia (C‑343/07, EU:C:2009:415, punctul 82).

89      Hotărârea din 19 decembrie 2019 (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113).

90      A se vedea în acest sens Hotărârea din 19 decembrie 2019, Puppinck și alții/Comisia (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punctele 87-97).

91      Comunicarea Comisiei din 14 decembrie 1993 către Consiliu și Parlamentul European privind punerea în aplicare a Protocolului privind politica socială [COM(93) 600 final], Comunicarea Comisiei din 18 septembrie 1996 privind dezvoltarea dialogului social la nivel comunitar [COM(96) 448 final], Comunicarea Comisiei din 20 mai 1998, „Adaptarea și promovarea dialogului social la nivel comunitar” [COM(1998) 322 final], și Comunicarea Comisiei din 2 octombrie 2013 către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor, „Programul privind o reglementare adecvată și funcțională (REFIT)  ‑ Situația actuală și perspective” [COM(2013) 685 final].

92      Acest motiv este îndreptat împotriva punctelor 116-140 din hotărârea atacată.

93      Hotărârea din 17 septembrie 2020, Rosneft și alții/Consiliul (C‑732/18 P, nepublicată, EU:C:2020:727, punctul 77 și jurisprudența citată).

94      A se vedea Hotărârea din 17 septembrie 2020, Rosneft și alții/Consiliul (C‑732/18 P, nepublicată, EU:C:2020:727, punctul 77 și jurisprudența citată).

95      A se vedea Hotărârea din 21 noiembrie 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, punctul 14).

96      A se vedea Hotărârea din 10 iulie 2008, Bertelsmann și Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punctul 181).

97      A se vedea punctul 97 din prezentele concluzii.

98      A se vedea în acest sens Hotărârea din 14 aprilie 2015, Consiliul/Comisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, punctul 79).

99      A se vedea punctul 137 din hotărârea atacată.

100      EPSU face referire la scrisorile din 9 martie 2016 și 3 februarie 2017, precum și la comunicarea orală din 15 noiembrie 2016.

101      A se vedea nota de subsol 91 din prezentele concluzii.

102      A se vedea punctul 106 din cererea introductivă în primă instanță.

103      A se vedea punctele 29-39 din cererea introductivă în primă instanță.

104      A se vedea în special Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia (C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctul 126 și jurisprudența citată).

105      Potrivit jurisprudenței Curții, protecția încrederii legitime se extinde, ca un corolar al principiului securității juridice, la orice particular aflat într‑o situație din care reiese că administrația Uniunii l‑a determinat să nutrească speranțe întemeiate. Constituie asigurări de natură să dea naștere unor asemenea speranțe, indiferent de forma în care sunt comunicate, informațiile precise, necondiționate, concordante și emise de surse autorizate și de încredere. În schimb, nu se poate invoca încălcarea acestui principiu în cazul în care administrația nu a furnizat asigurări precise [a se vedea Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 153 și jurisprudența citată)].

106      A se vedea punctele 86-90 din prezentele concluzii.

107      Trebuie citat în special articolul 45 alineatul (4) TFUE, care prevede că autoritățile statelor membre pot rezerva accesul la anumite funcții publice resortisanților acestora. Conform jurisprudenței constante a Curții, aceasta se referă la funcții care implică participarea directă sau indirectă la exercitarea puterii publice și la funcții care au ca obiect protejarea intereselor generale ale statului sau ale altor colectivități publice.

108      Potrivit articolului 5 alineatul (3) TUE, în temeiul principiului subsidiarității, în domeniile care nu sunt de competența sa exclusivă, Uniunea intervine numai dacă și în măsura în care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate în mod satisfăcător de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional și local, dar datorită dimensiunilor și efectelor acțiunii preconizate, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii. În conformitate cu punctul 13 din Acordul interinstituțional între Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană privind o mai bună legiferare din 13 aprilie 2016 (JO 2016, L 123, p. 1), Comisia „va evalua impactul inițiativelor sale legislative […] care ar putea avea efecte semnificative din punct de vedere economic, social sau de mediu”, acest punct fiind totuși limitat la actele legislative și la relațiile dintre instituții.

109      A se vedea în acest sens Hotărârea din 24 ianuarie 2013, Frucona Košice/Comisia (C‑73/11 P, punctele 87-90 și jurisprudența citată).

110      Directiva 2002/14/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 martie 2002 de stabilire a unui cadru general de informare și consultare a lucrătorilor din Comunitatea Europeană – Declarația comună a Parlamentului European, a Consiliului și a Comisiei privind reprezentarea lucrătorilor (JO 2002, L 80, p. 29, Ediție specială 05/vol. 6, p. 120), Directiva 2009/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 6 mai 2009 privind instituirea unui comitet european de întreprindere sau a unei proceduri de informare și consultare a lucrătorilor în întreprinderile și grupurile de întreprinderi de dimensiune comunitară (JO 2009, L 122, p. 28) și Directiva 2001/86/CE a Consiliului din 8 octombrie 2001 de completare a statutului societății europene în ceea ce privește implicarea lucrătorilor (JO 2001, L 294, p. 22, Ediție specială 06/vol. 4, p. 134).

111      Directiva Consiliului din 12 martie 2001 privind apropierea legislației statelor membre referitoare la menținerea drepturilor lucrătorilor în cazul transferului de întreprinderi, unități sau părți de întreprinderi sau unități (JO 2001, L 82, p. 16, Ediție specială 05/vol. 6, p. 20).