CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
GERARD HOGAN
presentate il 2 marzo 2021(1)
Causa C‑94/20
Land Oberösterreich
contro
KV
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Landesgericht Linz (Tribunale del Land, Linz, Austria)]
«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2003/109/CE – Cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo – Articolo 11, paragrafo 1, lettera d) – Parità di trattamento – Deroga – Articolo 11, paragrafo 4 – Restrizione della parità di trattamento in materia di assistenza sociale e di protezione sociale alle prestazioni essenziali – Nozione di “prestazioni essenziali” – Indennità di alloggio – Requisito della prova di una conoscenza di base della lingua dello Stato membro – Condizione applicabile esclusivamente ai cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo – Applicazione della Carta e dei principi fondamentali del diritto dell’Unione europea nel contesto di una deroga ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109/CE»
I. Introduzione
1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale, datata 6 febbraio 2020, è stata depositata dal Landesgericht Linz (Tribunale del Land, Linz, Austria) presso la cancelleria della Corte il 25 febbraio 2020. Essa è sorta nell’ambito di un procedimento dinanzi ai giudici austriaci volto a contestare l’obbligo imposto dal diritto nazionale ai cittadini di paesi terzi con status di residenti di lungo periodo di comprovare secondo specifiche modalità la conoscenza della lingua (tedesca) per poter avere diritto a una prestazione sociale sotto forma di indennità di alloggio.
2. KV (in prosieguo: il «ricorrente») (2) ricorreva in primo grado dinanzi al Bezirksgericht Linz (Tribunale circoscrizionale, Linz, Austria) contro il Land Oberösterreich (in prosieguo: il «resistente») (3) per la somma di EUR 4 096,94, oltre interessi, per i danni derivanti dalla perdita dell’indennità di alloggio dal gennaio al novembre 2018 per assenza delle necessarie prove formali di conoscenze linguistiche (4). Il Bezirksgericht Linz (Tribunale circoscrizionale, Linz) accoglieva la domanda del ricorrente con riguardo a tutti i suoi capi. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale è stata sollevata nell’ambito di un procedimento di appello avviato dal resistente dinanzi al Landesgericht Linz (Tribunale del Land, Linz).
3. Nella domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede l’interpretazione dell’articolo 11 della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (5), dell’articolo 2 della direttiva 2000/43/CE del Consiglio, del 29 giugno 2000, che attua il principio della parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica (6), e dell’articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
4. Con la domanda pregiudiziale si chiede quindi alla Corte di acclarare, in particolare, se un’indennità di alloggio, come quella oggetto del procedimento principale, costituisca una «prestazione essenziale» ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109 e, nell’ipotesi in cui non lo sia, se la concessione di una indennità del genere ai cittadini di paesi terzi titolari dello status di soggiornante di lungo periodo possa essere subordinata alla prova, secondo determinate modalità, della padronanza della lingua dello Stato membro interessato. Prima di affrontare tale questione, occorre preliminarmente ricordare il contesto normativo in cui si colloca il presente rinvio pregiudiziale.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Direttiva 2000/43
5. L’articolo 1 della direttiva 2000/43, rubricato «Obiettivo», prevede quanto segue:
«La presente direttiva mira a stabilire un quadro per la lotta alle discriminazioni fondate sulla razza o l’origine etnica, al fine di rendere effettivo negli Stati membri il principio della parità di trattamento».
6. Il successivo articolo 2, intitolato «Nozione di discriminazione» così recita:
«1. Ai fini della presente direttiva, il principio della parità di trattamento comporta che non sia praticata alcuna discriminazione diretta o indiretta a causa della razza o dell’origine etnica.
2. Ai fini del paragrafo 1:
a) sussiste discriminazione diretta quando, a causa della sua razza od origine etnica, una persona è trattata meno favorevolmente di quanto sia, sia stata o sarebbe trattata un’altra in una situazione analoga;
b) sussiste discriminazione indiretta quando una disposizione, un criterio o una prassi apparentemente neutri possono mettere persone di una determinata razza od origine etnica in una posizione di particolare svantaggio rispetto ad altre persone, a meno che tale disposizione, criterio o prassi siano oggettivamente giustificati da una finalità legittima e i mezzi impiegati per il suo conseguimento siano appropriati e necessari.
(...)».
7. Il successivo articolo 3, intitolato «Campo di applicazione», dispone, al paragrafo 2, quanto segue:
«La presente direttiva non riguarda le differenze di trattamento basate sulla nazionalità e non pregiudica le disposizioni e le condizioni relative all’ingresso e al soggiorno di cittadini di paesi terzi e di apolidi nel territorio degli Stati membri, né qualsiasi trattamento derivante dalla condizione giuridica dei cittadini dei paesi terzi o degli apolidi interessati».
2. Direttiva 2003/109
8. I considerando 2, 4, 12 e 13 della direttiva 2003/109 così recitano:
«(2) Nella riunione straordinaria di Tampere del 15 e del 16 ottobre 1999, il Consiglio europeo ha affermato che occorre ravvicinare lo status giuridico dei cittadini di paesi terzi a quello dei cittadini degli Stati membri e che, alle persone che soggiornano regolarmente in un determinato Stato membro per un periodo da definirsi e sono in possesso di un permesso di soggiorno di lunga durata, lo Stato membro dovrebbe garantire una serie di diritti uniformi e quanto più simili a quelli di cui beneficiano i cittadini dell’Unione europea.
(...)
(4) L’integrazione dei cittadini di paesi terzi stabilitisi a titolo duraturo negli Stati membri costituisce un elemento cardine per la promozione della coesione economica e sociale, obiettivo fondamentale della Comunità enunciato nel trattato.
(...)
(12) Per costituire un autentico strumento di integrazione sociale, lo status di soggiornante di lungo periodo dovrebbe valere al suo titolare la parità di trattamento con i cittadini dello Stato membro in una vasta gamma di settori economici e sociali sulle pertinenti condizioni definite dalla presente direttiva.
(13) Con riferimento all’assistenza sociale, la possibilità di limitare le prestazioni per soggiornanti di lungo periodo a quelle essenziali deve intendersi nel senso che queste ultime comprendono almeno un sostegno di reddito minimo, l’assistenza in caso di malattia, di gravidanza, l’assistenza parentale e l’assistenza a lungo termine. Le modalità di concessione di queste prestazioni dovrebbero essere determinate dalla legislazione nazionale.
(...)».
9. L’articolo 5 della direttiva medesima, intitolato «Condizioni per acquisire lo status di soggiornante di lungo periodo», al suo paragrafo 2 così dispone:
«Gli Stati membri possono esigere che i cittadini di paesi terzi soddisfino le condizioni di integrazione, conformemente alla legislazione nazionale».
10. Il successivo articolo 11, intitolato «Parità di trattamento», prevede quanto segue:
«1. Il soggiornante di lungo periodo gode dello stesso trattamento dei cittadini nazionali per quanto riguarda:
(...)
(d) le prestazioni sociali, l’assistenza sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione nazionale;
(...)
4. Gli Stati membri possono limitare la parità di trattamento in materia di assistenza sociale e protezione sociale alle prestazioni essenziali.
(...)».
B. Diritto nazionale
11. L’indennità di alloggio viene concessa dal Land Oberösterreich, resistente nel procedimento principale. I requisiti necessari ai fini della concessione erano disciplinate, all’epoca dei fatti, da talune disposizioni dell’Oberösterreichisches Wohnbauförderungsgesetz (legge relativa alla promozione dell’edilizia residenziale del Land Oberösterreich; in prosieguo: l’«oöWFG») (7).
12. L’articolo 6 di tale legge prevedeva quanto segue:
«(...)
(9) Il sostegno previsto dalla presente legge è concesso ai cittadini austriaci, ai cittadini di uno Stato membro dello [Spazio economico europeo (SEE)] nonché ai cittadini dell’Unione e ai loro familiari, ai sensi della direttiva 2004/38/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU 2004, L 158, pag. 78)]. Salvo che una convenzione internazionale richieda che si accordi loro un sostegno alla stessa stregua dei cittadini austriaci, l’aiuto può essere concesso ad altri soggetti soltanto a condizione che essi:
1. posseggano legalmente la loro residenza principale sul territorio austriaco ininterrottamente da oltre cinque anni,
2. percepiscono redditi soggetti alle imposte sui reddit in Austria o abbiano versato contributi al regime di assicurazione sociale obbligatoria in Austria per aver esercitato un’attività professionale percependo ormai prestazioni da tale regime avendo inoltre percepito tali redditi o prestazioni per 54 mesi nel corso dei cinque anni precedenti, e
3. dimostrino il possesso del conoscenza della lingua tedesca conformemente al comma 11.
(...)
(11) La condizione di cui al comma 9 (3) è considerata soddisfatta laddove il richiedente
1. produca un certificato dell’Österreichischer Integrationsfonds (fondo austriaco per l’integrazione) (ÖIF) o di un istituto d’esame certificato dall’ÖIF che attesti il superamento di un esame d’integrazione; oppure
2. produca un diploma linguistico generalmente riconosciuto o un certificato di conoscenza del livello A 2 rilasciato da un centro di esami certificato conformemente all’Integrationsvereinbarungs-Verordnung (convenzione di integrazione) (BGBl. II, 242/2017) o
3. fornisca la prova di aver frequentato la scuola dell’obbligo in Austria per almeno cinque anni e di aver ottenuto un punteggio sufficiente nella materia «tedesco» o di aver completato al nono livello la materia «tedesco», ovvero
4. abbia superato l’esame di fine apprendistato ai sensi del Berufsausbildungsgesetz (legge sulla formazione professionale per l’apprendistato) (BGBl.142/1969)
(...)».
13. Il successivo articolo 23 così disponeva:
«(1) L’indennità di alloggio può essere concessa al conduttore principale, all’acquirente in vista del completamento futuro e al proprietario di un alloggio per il quale sia stato concesso il sostegno, qualora
1. il costo dell’alloggio costituisca un onere eccessivo per il richiedente;
2. il richiedente risieda permanentemente nell’abitazione di cui trattasi al fine di provvedere alle proprie esigenze di alloggio; e
3. il richiedente abbia presentato domande di altri contributi intesi a ridurre le spese relative all’alloggio (articolo 24, paragrafo 1) al medesimo spettanti, e
4. abbia già avuto inizio il rimborso del mutuo partecipativo (articolo 9) o di un mutuo ipotecario agevolato (articolo 10).
(2) L’indennità di alloggio può essere concessa al conduttore principale di un’abitazione al quale non sia stata concessa alcuna prestazione laddove ricorrano le condizioni di cui al paragrafo 1, punti da 1 a 3, e il contratto di locazione non sia stato stipulato con un familiare.
(...)».
14. Conformemente all’articolo 2, paragrafo 3) della Oberösterreichische Wohnbeihilfen-Verordnung (regolamento del Land Oberösterreich in materia di indennità di alloggio), l’importo dell’indennità di alloggio ammontava al massimo a EUR 300 mensili.
15. In forza della normativa vigente all’epoca dei fatti del procedimento principale, le persone che si trovavano in una situazione di emergenza sociale potevano beneficiare di un reddito minimo garantito per soddisfare le proprie necessità ai sensi dell’Oberösterreichisches Mindestsicherungsgesetz (legge del Land Oberösterreich relativa al reddito minimo garantito; in prosieguo: l’«oöBMSG») (8).
16. L’articolo 1, paragrafo 1, dell’oöBMSG precisava che la garanzia minima mira a garantire alle persone che necessitano di una vita dignitosa e ad assicurare l’integrazione durevole nella società che essa comporta. A determinate condizioni, tale prestazione poteva anche essere percepita in aggiunta o in parziale compensazione rispetto all’indennità di alloggio a norma dell’oöWFG. La prestazione concessa a norma dell’oöBMSG era accessibile anche ai cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo ai sensi della direttiva 2003/109. Esso era tuttavia connesso a requisiti di indigenza sociale molto più rigorosi rispetto a quelli dell’indennità di alloggio a norma dell’oöWFG. L’importo di base previsto dall’oöBMSG nel 2018 ammontava a EUR 921,30 mensili per una persona che vive da sola e a EUR 649,10 per adulti conviventi, con prestazioni supplementari concesse per i figli.
17. L’articolo 4 della legge medesima prevedeva quanto segue:
«(1) Qualora la presente legge non disponga diversamente, il reddito minimo garantito per esigenze di sostentamento può essere concesso solo a coloro che
1. risiedano abitualmente nell’Alta Austria (...) e
2. a) siano cittadini austriaci o familiari di cittadini austriaci;
b) abbiano diritto all’asilo o alla protezione sussidiaria;
c) siano cittadini dell’Unione, cittadini di uno Stato membro del SEE, cittadini svizzeri o loro familiari, a condizione che l’ottenimento di tali benefici non implichi la perdita del diritto di soggiorno;
d) siano titolari di un permesso di soggiorno CE o dello status di «soggiornante di lungo periodo – permesso familiare» o di un certificato di stabilimento o di un permesso di soggiorno a tempo indeterminato;
e) dispongano di un diverso diritto di soggiorno permanente nel territorio austriaco, purché la riscossione di tali prestazioni non faccia decadere il diritto di soggiorno».
18. Ai sensi del successivo articolo 5:
«La concessione del reddito minimo garantito per soddisfare le esigenze è subordinata alla condizione che l’interessato soddisfi le condizioni di cui all’articolo 4
1) si trovi in situazione di emergenza sociale (articolo 6) e
2) sia disposto a cercare di evitare, attenuare o superare il disagio sociale (articolo 7).
19. Il successivo articolo 6 dell’oöBMSG così disponeva:
«1) Le persone si trovano in una situazione di emergenza sociale quando non sono in grado di provvedere
1. per il proprio sostentamento e l’alloggio; o
2. per le esigenze di sostentamento e di alloggio dei familiari a carico residenti con loro in seno alla stessa famiglia,
o fornire, in tale contesto, la copertura necessaria in caso di malattia, di gravidanza e parto.
2) Le esigenze di sussistenza di cui al paragrafo 1 comprendono le spese relative ai bisogni periodici connessi ad una vita dignitosa, in particolare cibo, indumenti, igiene personale, mobili e attrezzature per la casa, riscaldamento, elettricità e altri bisogni personali, come la necessità di partecipare in modo adeguato alla vita sociale e culturale.
3) Le esigenze di alloggio di cui al paragrafo 1 comprendono il canone di locazione periodico, le utenze generali e le imposte necessarie per garantire un alloggio adeguato.
(...)».
20. L’oöADG ha provveduto alla trasposizione della direttiva 2000/43 nell’ordinamento nazionale. L’articolo 1 di detta legge, intitolato «Divieto di discriminazione», vieta qualsiasi discriminazione diretta o indiretta nei confronti delle persone fisiche fondata, in particolare, dell’origine etnica. Tale articolo non si applica, in forza del successivo articolo 3, alle differenze di trattamento basate sulla nazionalità, a condizione che siano imposte dalla legge o oggettivamente giustificate e le norme dell’Unione o di convenzioni internazionali collocate nel contesto dell’integrazione europea relative alla parità delle persone non ostino a tale trattamento.
21. Ai sensi dell’articolo 8 della legge medesima:
«1) In caso di violazione del divieto di discriminazione per i motivi di cui all’articolo 1, la persona interessata ha (...) diritto ad adeguato risarcimento (...)
Oltre alla riparazione del danno materiale, essa ha altresì diritto ad un adeguato risarcimento del danno morale subito. L’importo del risarcimento del danno morale subito non può essere inferiore a EUR 1 000.
(...)».
III. Fatti della causa principale e domanda di pronuncia pregiudiziale
22. Il ricorrente è un cittadino turco nato nel 1981. Egli vive tuttavia in Austria dal 1997 ed è un «cittadino di un paese terzo soggiornante di lungo periodo» a norma della direttiva 2003/109. Egli vive con la moglie e i tre figli nel Land Oberösterreich (Land dell’Alta Austria) e, sino alla fine del 2017, percepiva l’indennità di alloggio ai sensi dell’oöWFG.
23. Dal 1o gennaio 2018, a norma dell’articolo 6, paragrafi 9, punto 3, e 11 dell’oöWFG, l’erogazione dell’indennità di alloggio presuppone per i cittadini di paesi terzi – diversamente da quanto previsto per i cittadini dell’Unione, i cittadini di uno Stato del SEE e i familiari ai sensi della direttiva 2004/38/CE – la prova del possesso di determinate conoscenze di base della lingua tedesca.
24. Il ricorrente padroneggia la lingua tedesca al livello richiesto ma non dispone di nessuna delle attestazioni formali previste, cosicché la sua richiesta di indennità di alloggio veniva respinta. Egli soddisfa tutti gli altri requisiti e, ad esempio, percepirebbe l’indennità di alloggio se fosse un cittadino del SEE.
25. Il ricorrente chiede al Land Oberösterreich un risarcimento del danno nella misura dell’indennità di alloggio non percepita dal gennaio al novembre 2018, vale a dire in misura di EUR 281,54 al mese, oltre al risarcimento del danno morale nella misura di EUR 1 000. Egli fonda la propria richiesta sull’articolo 8 dell’oöADG, con cui è stata trasposta la direttiva 2000/43. Il ricorrente sosteneva che l’articolo 6, paragrafi 9, punto 3, e 11, dell’oöWFG lo discriminerebbe in ragione della sua appartenenza etnica e in assenza di alcuna giustificazione oggettiva. Inoltre, l’indennità di alloggio costituirebbe una prestazione essenziale ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109.
26. A parere del Land Oberösterreich, non sussisterebbe alcuna disparità di trattamento in ragione dell’appartenenza etnica; il requisito della conoscenza della lingua tedesca sarebbe oggettivamente giustificato e l’indennità di alloggio non costituirebbe una prestazione essenziale ai sensi della direttiva 2003/109.
27. Il Bezirksgericht Linz (Tribunale circoscrizionale, Linz), giudice di primo grado, accoglieva in toto la domanda. Il giudice medesimo riteneva quindi che l’indennità di alloggio costituisse una prestazione essenziale ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109. Rilevava, inoltre, che il requisito della prova della conoscenza della lingua tedesca non sarebbe oggettivo, discriminando il ricorrente in ragione della sua «appartenenza etnica». Detto giudice riteneva quindi fondata la domanda dedotta dal ricorrente sulla base dell’oöADG.
28. La decisione veniva impugnata dal Land Oberösterreich dinanzi al giudice del rinvio.
29. A parere del giudice del rinvio, se l’indennità di alloggio è una prestazione essenziale ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109, sotto il profilo del diritto dell’Unione, essa dev’essere riconosciuta al ricorrente già a prescindere dal fatto che sussista anche una discriminazione. Tuttavia, il ricorrente richiede, oltre all’indennità di alloggio non percepita, anche il danno morale in ragione di una discriminazione basata sull’appartenenza etnica. Il giudice del rinvio ritiene altresì che il Land Oberösterreich, laddove si avvalga della deroga di cui all’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109, sia tenuto a rispettare, nel definire tale disciplina, le ulteriori prescrizioni del diritto dell’Unione, quale la direttiva 2000/43 e la Carta, restando preclusa, in tale contesto, l’applicazione di criteri discriminatori.
30. Nel procedimento in esame si può ipotizzare che la direttiva 2000/43 non trovi applicazione, in particolare, in forza del suo articolo 3, paragrafo 2. Tuttavia, a parere del giudice del rinvio, ciò non implicherebbe necessariamente anche l’insussistenza di una discriminazione vietata dalla Carta. A tale riguardo, il giudice del rinvio rileva che la Carta non prevede una deroga corrispondente all’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2000/43 e rinvio ritiene che l’articolo 6, paragrafi 9 e 11, dell’oöWFG sia contrario al diritto dell’Unione per violazione della Carta.
31. Il giudice del rinvio rileva che, a parere dell’Ausschuss für Wohnbau, Baurecht und Naturschutz (Comitato per l’edilizia abitativa, l’urbanistica e la protezione dell’ambiente) del Landtag (Parlamento del Land) dell’Alta Austria, l’indennità di alloggio non rappresenta una prestazione essenziale dell’assistenza sociale ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109. I requisiti della direttiva 2003/109 con riguardo alle prestazioni essenziali sarebbero coperti dall’oöBMSG. Secondo il giudice medesimo, il comitato intendeva servirsi della deroga ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109 Tuttavia, benché i cittadini dei paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo non siano stati esclusi in termini generali dall’indennità di alloggio, essi sono stati assoggettati a condizioni supplementari. Il giudice del rinvio non è tuttavia vincolato dall’interpretazione data dal Comitato all’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109.
32. A parere del giudice medesimo, l’applicazione dei principi stabiliti nella sentenza del 24 aprile 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233) e dell’articolo 34 della Carta all’indennità di alloggio prevista in Alta Austria non sarebbe univoca. L’indennità di alloggio sarebbe volta a evitare oneri eccessivi per spese abitative. In considerazione del suo quantum nonché dei requisiti per la sua concessione, si tratterebbe di un contributo alle spese abitative dipendente, segnatamente, dal reddito, dal numero di componenti della famiglia e dalla dimensione dell’appartamento, essendo limitato a un massimo di EUR 300. L’indennità medesima non dovrebbe essere intesa come volta a coprire integralmente le spese di alloggio del beneficiario degli aiuti, bensì a coprire solitamente una parte di esse per evitare che le persone con un reddito ridotto debbano destinare una quota eccessiva del proprio reddito per garantirsi un’adeguata soluzione abitativa.
33. Per contro, il reddito minimo garantito a norma dell’oöBMSG sarebbe destinato, in generale, a consentire alle persone in situazioni di disagio sociale di condurre un’esistenza dignitosa, facendo fronte anche ad esigenze abitative. Esso sarebbe subordinato a requisiti nettamente più restrittivi rispetto all’indennità di alloggio potendo essere riconosciuto unicamente a persone prive di reddito o con un reddito estremamente ridotto. In determinati casi sarebbe possibile beneficiare sia dell’indennità di alloggio sia garantito (a certe condizioni con parziale compensazione). Tuttavia, i gruppi destinatari di queste due prestazioni sociali non coinciderebbero.
34. In considerazione di tale quadro normativo, il giudice del rinvio chiede se (ed eventualmente in presenza di quali circostanze aggiuntive) unicamente le prestazioni a norma dell’oöBMSG possano essere considerate prestazioni essenziali ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109 o se l’indennità di alloggio ai sensi dell’oöWFG possa essere parimenti qualificata come prestazione essenziale a tal fine, essendo volta ad alleviare oneri eccessivi per spese abitative. Ciò nonostante il fatto che, diversamente dal reddito minimo garantito, l’indennità in questione non presupponga una situazione di disagio sociale dell’interessato.
35. Per quanto riguarda la discriminazione basata sulla «razza o sull’origine etnica» ai sensi della direttiva 2000/43, il giudice del rinvio rileva che l’oöADG ha recepito la direttiva 2000/43. A parere del giudice medesimo, in base all’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2000/43, un trattamento diverso sulla base del criterio dell’appartenenza a un paese terzo non rientra in linea di principio, di per sé, nella sfera della direttiva de qua (9). Si pone tuttavia la questione se un collegamento alla cittadinanza possa comunque, a determinate condizioni, integrare una forma di discriminazione indiretta basata sull’origine etnica.
36. Nel caso di specie, il giudice del rinvio fa riferimento all’articolo 6, paragrafi 9 e 11, dell’oöWFG. Infatti, tali disposizioni non solo operano una distinzione in base al criterio della cittadinanza di un paese terzo, ma sono altresì connesse al requisito della conoscenza della lingua tedesca a un determinato livello, la cui prova può essere fornita unicamente nel rispetto di modalità specifiche e più in dettaglio disciplinate.
37. Nell’ipotesi in cui si dovese ritenere che l’articolo 6, paragrafi 9 e 11, dell’oöWFG realizzi una discriminazione indiretta o «dissimulata», il giudice del rinvio ritiene necessario ricercare la giustificazione oggettiva di questa disciplina ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2000/43.
38. Inoltre, nell’eventualità in cui la Corte dovesse ritenere la direttiva 2000/43 inapplicabile ai fatti del procedimento principale – segnatamente per effetto dell’articolo 3, paragrafo 2 della stessa – il giudice del rinvio pone la questione se la disciplina di cui all’articolo 6, paragrafi 9 e 11, dell’oöWFG debba essere esaminata alla luce della Carta, il cui articolo 51, paragrafo 1, dichiara che la Carta dev’essere rispettata quando gli Stati membri danno attuazione al diritto dell’Unione. A parere del giudice a quo, una disposizione come l’articolo 6, paragrafi 9 e 11, dell’oöWFG, può essere applicata unicamente nel rispetto delle prescrizioni della Carta, la quale potrebbe trovare applicazione, inter alia, a fronte dell’esistenza di principi del diritto dell’Unione che impongano la concessione di prestazioni sociali a cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo, ove le disposizioni nazionali pertinenti nel procedimento principale potrebbero essere considerate quale concretizzazione di tali principi.
39. L’articolo 21 della Carta sancisce, in particolare, il divieto di discriminazioni basate sull’origine etnica. Una limitazione dei diritti sanciti dalla Carta stessa dev’essere prevista dalla legge, deve rispettarne il contenuto essenziale e può essere apportata nel rispetto del principio di proporzionalità solo laddove sia necessaria e risponda effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui (10).
40. In tale contesto, il Landesgericht Linz (Tribunale regionale di Linz) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1. Se l’articolo 11 della direttiva 2003/109/CE debba essere interpretato nel senso che osti ad una disciplina nazionale, come quella dell’articolo 6, paragrafi 9 e 11, dell’ [oöWFG], che riconosce ai cittadini dell’Unione, ai cittadini di uno Stato del SEE e ai familiari ai sensi della direttiva 2004/38/CE una prestazione sociale sotto forma di indennità di alloggio senza richiedere la prova di conoscenze linguistiche, mentre esige, nei confronti di cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo a norma della direttiva [2003/109], il possesso di conoscenze di base della lingua, laddove detta indennità di alloggio sia diretta ad alleviare oneri insostenibili per spese abitative, ma il minimo vitale (comprese le esigenze abitative) sia garantito anche mediante altra prestazione sociale (reddito minimo garantito in base al fabbisogno a norma dell’oöBMSG, riconosciuto alle persone in situazioni di disagio sociale).
2. Se il divieto di “discriminazione diretta o indiretta” basata sulla “razza o l’origine etnica” ai sensi dell’articolo 2 della direttiva [2000/43] debba essere interpretato nel senso che osti ad una disciplina nazionale come quella dell’articolo 6, paragrafi 9 e 11, dell’oöWFG che riconosce ai cittadini dell’Unione, ai cittadini di uno Stato del SEE e ai familiari ai sensi della direttiva [2004/38], una prestazione sociale (indennità di alloggio a norma dell’oöWFG) senza richiedere la prova di conoscenze linguistiche, mentre esige, nei confronti di cittadini di paesi terzi (compresi i soggiornanti di lungo periodo a norma della direttiva [2003/109], il possesso di conoscenze di base della lingua tedesca da comprovarsi secondo modalità determinate.
In caso di risposta negativa alla seconda questione:
3. Se il divieto di discriminazione fondata sull’origine etnica ai sensi dell’articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea debba essere interpretato nel senso che osti ad una disciplina nazionale come quella dell’articolo 6, paragrafi 9 e 11, dell’oöWFG che riconosce ai cittadini dell’Unione, ai cittadini di uno Stato del SEE e ai familiari ai sensi della direttiva [2004/38] una prestazione sociale (indennità di alloggio a norma dell’oöWFG) senza richiedere la prova di conoscenze linguistiche, mentre esige, nei confronti di cittadini di paesi terzi (compresi i soggiornanti di lungo periodo a norma della direttiva [2003/109/CE]) il possesso di conoscenze di base della lingua tedesca da comprovarsi secondo modalità determinate».
IV. Procedimento dinanzi alla Corte
41. Hanno presentato osservazioni scritte il ricorrente (KV), il resistente (Land Oberösterreich) e la Commissione.
42. Conformemente alla richiesta della Corte, le presenti conclusioni saranno incentrate sulla prima questione sollevata dal giudice del rinvio.
V. Analisi
A. Osservazioni preliminari
43. L’articolo 11, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/109 impone agli Stati membri di provvedere affinché i cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo godano dello stesso trattamento dei cittadini nazionali per quanto riguarda le prestazioni sociali, l’assistenza sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione nazionale. Il paragrafo 4 dello stesso articolo 11 prevede, tuttavia, che gli Stati membri possano limitare la parità di trattamento in materia di assistenza e protezione sociale a quelle ivi definite quali «prestazioni essenziali» (11). Non posso fare a meno di pensare che sia deplorevole che il legislatore dell’Unione non abbia cercato di fornire ulteriori orientamenti su tale questione. La quasi totalità di tali erogazioni può essere considerata «essenziale» da coloro che dipendono dall’assistenza sociale e da varie prestazioni sociali erogate dagli Stati membri. Sotto tal profilo è difficile fare distinzioni tra erogazioni di tal genere.
44. Tuttavia, secondo costante giurisprudenza, la direttiva 2003/109 prevede il diritto alla parità di trattamento, che costituisce la regola generale, ed elenca le relative deroghe che gli Stati membri hanno la facoltà di stabilire, da interpretare invece restrittivamente. Inoltre, tali deroghe possono essere invocate solo qualora gli organi competenti nello Stato membro interessato per l’attuazione della direttiva stessa abbiano chiaramente espresso l’intento di avvalersene (12).
45. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che il richiedente è un «cittadino di un paese terzo soggiornante di lungo periodo» conformemente alle condizioni previste dalla direttiva 2003/109. Tenuto conto del suo status, il richiedente ha quindi diritto, in linea di principio, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, lettera d), di tale direttiva, alla parità di trattamento, in particolare con i cittadini dello Stato membro interessato (Austria) in materia di sicurezza sociale, di assistenza sociale e di protezione sociale.
46. Nel procedimento principale, il ricorrente sostiene di aver diritto a una prestazione sociale consistente in un’indennità di alloggio. Sebbene sia certamente implicito, a mio avviso, nella domanda di pronuncia pregiudiziale che la prestazione de qua sotto forma di indennità di alloggio (13) rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 11, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/109 (14), ciò deve essere accertato, in ultima analisi, dal giudice del rinvio, tenuto conto dell’assenza di definizione autonoma e uniforme nel diritto dell’Unione delle nozioni di «prestazioni sociali», di «assistenza sociale» e di «protezione sociale» (15), segnatamente attestata dal rinvio alla legislazione nazionale tanto all’articolo 11, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/109 che all’articolo 34, paragrafo 3 della Carta (16).
47. Pur in assenza di una definizione autonoma e uniforme, ai sensi del diritto dell’Unione, di tali nozioni, gli Stati membri non possono tuttavia pregiudicare l’effetto utile della direttiva 2003/109 al momento dell’applicazione del principio della parità di trattamento previsto dall’articolo 11, paragrafo 1, lettera d), di tale direttiva (17).
48. Peraltro, gli Stati membri, nel fissare le misure di previdenza sociale, di assistenza sociale e di protezione sociale definite dalla propria legislazione nazionale e soggiacenti al principio della parità di trattamento sancito all’articolo 11, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/109, attuano il diritto dell’Unione in forza dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta e devono rispettare i diritti e osservare i principi previsti dalla Carta, segnatamente quelli enunciati all’articolo 34 di quest’ultima (18).
49. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale emerge chiaramente che i cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo non sono stati generalmente esclusi dal diritto all’indennità di alloggio ai sensi dell’oöWFG, ma sono stati assoggettati a determinate condizioni supplementari. I cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo sono stati pertanto trattati in modo diverso rispetto ai cittadini austriaci, dell’Unione e del SEE per quanto riguarda tale prestazione (19). Una disparità di trattamento del genere sarebbe contraria alle disposizioni dell’articolo 11 della direttiva 2003/109, qualora l’indennità di alloggio concessa a norma dell’oöWFG costituisse una prestazione essenziale ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, di tale direttiva. Propongo quindi di esaminare se un’indennità di alloggio di tal genere costituisca una prestazione essenziale a tal fine.
B. Nozione di «prestazioni essenziali» – Articolo 14 della direttiva 2003/109
50. Nella domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio, con la prima questione, ha posto l’accento sulla nozione di «prestazioni essenziali», ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109. A tal riguardo, ha rilevato che, secondo il Comitato (20), la prestazione concessa in forza dell’oöWFG non rappresenta una prestazione essenziale dell’assistenza sociale ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109 e che le prestazioni essenziali sono coperte dall’oöBMSG. A parere del giudice del rinvio, il comitato de quo ha così esplicitato l’intenzione del Parlamento del Land dell’Alta Austria di avvalersi della deroga ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109.
51. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che il giudice del rinvio ritiene che i benefici minimi garantiti dall’oöBMSG siano una prestazione essenziale in quanto consentono alle persone in situazioni di disagio sociale di condurre un’esistenza dignitosa, facendo fronte anche a esigenze abitative. Il giudice del rinvio dubita tuttavia che la prestazione concessa in base all’oöWFG possa nondimeno costituire una prestazione essenziale.
52. Ai punti da 90 a 92 della sentenza del 24 aprile 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233), la Corte ha affermato che il senso e la portata della nozione di «prestazioni essenziali» di cui all’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109 devono essere ricercati tenendo conto del contesto in cui si colloca tale articolo e della finalità perseguita dalla direttiva stessa, ossia l’integrazione dei cittadini di paesi terzi che abbiano soggiornato legalmente e a titolo duraturo negli Stati membri (21). Ai sensi del medesimo articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109, gli Stati membri possono prevedere restrizioni alla parità di trattamento dei cittadini di paesi terzi stabilitisi legalmente e in modo duraturo, «ad eccezione delle prestazioni di assistenza sociale o di protezione sociale concesse dalle autorità pubbliche, a livello nazionale, regionale o locale, che contribuiscono a permettere all’individuo di soddisfare le sue necessità elementari, come il vitto, l’alloggio e la salute» (22). La Corte ha ricordato, al punto 92 di tale sentenza, che, conformemente all’articolo 34 della Carta, l’Unione riconosce e rispetta il diritto all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa volte a garantire un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti. Qualora un sussidio risponda alla finalità enunciata nell’articolo 34 della Carta, esso non può essere considerato, nell’ambito del diritto dell’Unione, come non compreso tra le prestazioni essenziali ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109. La Corte ha pertanto ritenuto che spetti al giudice nazionale procedere agli accertamenti necessari, prendendo in considerazione la finalità di tale sussidio, il suo importo, i requisiti per la sua attribuzione e la posizione da esso occupata nel sistema di assistenza sociale nazionale o regionale.
53. Alla luce dei passi della sentenza del 24 aprile 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233) richiamati supra, è evidente che le prestazioni che consentono alle persone che non dispongano di risorse sufficienti per far fronte alle proprie esigenze abitative in modo da garantire un’esistenza dignitosa costituiscono prestazioni essenziali ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2004/109.
54. A mio avviso, occorre anzitutto sottolineare che gli Stati membri o le regioni possono accordare una varietà di prestazioni essenziali adattate alle esigenze specifiche degli individui o dei nuclei familiari in funzione della loro situazione economica e familiare. Ciò vale, in particolare, per il settore complesso dei sussidi abitativi e di alloggio, in cui il legislatore può ritenere necessario un ventaglio di misure diverse (23).
55. Sebbene uno studio comparativo delle diverse prestazioni sociali concesse da uno Stato membro nel settore dell’alloggio e dell’assistenza abitativa sia interessante e contribuisca a rivelare la natura e la portata di tali prestazioni e la loro collocazione nel sistema nazionale/regionale di assistenza sociale, ritengo che il presente procedimento debba concentrarsi sulla natura della prestazione concessa ai sensi dell’oöWFG e, in particolare, sugli obiettivi perseguiti da tale prestazione e sulle condizioni applicabili per beneficiarne (24).
56. Il semplice fatto che l’oöBMSG, in base al quale è concessa l’indennità di alloggio a persone prive di reddito o con reddito molto ridotto, costituisca una prestazione essenziale e sia finalizzata alla tutela dei più bisognosi, non significa di per sé che le indennità di alloggio concesse ai sensi dell’oöWFG non debbano anch’esse costituire una prestazione essenziale finalizzata a garantire l’esistenza dignitosa dei suoi beneficiari ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109 e, di fatto, dell’articolo 34, paragrafo 3, della Carta.
57. Il giudice del rinvio ha precisato che l’obiettivo dell’indennità di alloggio concessa a norma dell’oöWFG è di evitare oneri eccessivi per spese abitative gravanti sulle persone con un reddito ridotto. Di conseguenza, l’indennità copre solitamente una parte (25) di esse per evitare che le suddette persone debbano destinare una quota eccessiva del loro reddito a un’adeguata soluzione abitativa. Sembra quindi emergere dalle spiegazioni fornite dal giudice del rinvio, dal ricorrente e dal resistente che, con riserva di verifica da parte del giudice medesimo, l’indennità di alloggio concessa a norma dell’oöWFG (che è tra l’altro erogata in funzione delle risorse economiche del beneficiario) dipenda dal numero di componenti del nucleo familiare e dimensione dell’appartamento e sia limitata a un massimo di EUR 300. Di conseguenza, essa non è di per sé finalizzata a fornire agli individui un livello minimo di sussistenza (comprese le loro esigenze abitative), bensì piuttosto a garantire che le famiglie a basso reddito abbiano accesso ad un alloggio adeguato, rendendo tale accesso (più) alla loro portata. Infatti, sembrerebbe che l’indennità concessa in base all’oöWFG possa, in talune circostanze specifiche, essere erogata, almeno in parte, in aggiunta al sussidio concesso a norma dell’oöBMSG.
58. La prestazione concessa a norma dell’oöWFG, volta a garantire che le persone e le famiglie a basso reddito non spendano una quota eccessivamente elevata del loro reddito per un alloggio adeguato, sembrerebbe quindi, con riserva di verifica da parte del giudice del rinvio, essere finalizzata a garantire ai suoi beneficiari un’esistenza dignitosa, in quanto assicura loro un maggiore accesso non solo a un alloggio adeguato, che non potrebbero altrimenti permettersi, ma anche, di riflesso, ad altri beni di prima necessità, come il cibo e l’abbigliamento, cosa che potrebbe altrimenti essere compromessa se gran parte del reddito fosse speso per l’alloggio. Di nuovo, fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio, sembrerebbe che la prestazione concessa a norma dell’oöWFG rientri nei termini dell’articolo 34, paragrafo 3, della Carta in quanto prestazione destinata a «lottare contro l’esclusione sociale e la povertà» al fine di garantire un’esistenza dignitosa a coloro che non dispongono di risorse sufficienti.
59. Ciò detto, ritengo che il diritto dei cittadini di paesi terzi, soggiornanti di lungo periodo in uno Stato membro, all’accesso su un piano di parità con - inter alia - i cittadini di paesi terzi ad un alloggio adeguato che non potrebbero altrimenti permettersi senza sacrificare altre esigenze primarie sia fondamentale per garantire una stabile integrazione economica e sociale dei suddetti cittadini di paesi terzi. Poiché la prestazione dell’oöWFG è concepita a tal fine, essa deve essere considerata quale prestazione essenziale ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109 (26).
C. Requisito del possesso di conoscenze di base della lingua tedesca da comprovarsi secondo modalità determinate
60. Per contro, nell’ipotesi in cui l’indennità concessa in base all’oöWFG dovesse essere considerata dalla Corte quale prestazione essenziale ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109, si porrebbe allora la questione se uno Stato membro, anziché escludere l’accesso a tale prestazione da parte di cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, possa subordinare l’accesso alla prestazione stessa al possesso di conoscenze di base della lingua dello Stato membro (in questo caso il tedesco) da comprovarsi secondo modalità determinate.
61. Nell’esaminare tale questione occorre anzitutto stabilire se uno Stato membro, nell’applicare la deroga di cui all’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109, stia attuando il diritto dell’Unione e debba quindi rispettare, in particolare, la Carta e i principi generali del diritto dell’Unione, quale è il principio di proporzionalità.
62. Oppure, in altri termini, qualora uno Stato membro eserciti la facoltà specificamente concessa dall’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109 di derogare al principio della parità di trattamento per talune prestazioni non fondamentali fornite ai sensi del paragrafo 1, lettera d), dello stesso articolo 11, se lo Stato membro medesimo stia così attuando il diritto dell’Unione e, in caso affermativo, in qual misura esso sia libero di fissare i criteri per l’accesso a tali prestazioni.
63. Secondo costante giurisprudenza, i diritti fondamentali garantiti nell’ordinamento giuridico dell’Unione sono destinati a essere applicati in tutte le situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione (27), ma non al di fuori di esse (28). Pertanto, l’applicabilità del diritto dell’Unione implica quella dei diritti fondamentali sanciti, in particolare, dalla Carta (29).
1. Applicabilità della Carta e dei principi generali del diritto dell’Unione alla legislazione nazionale che attua la deroga di cui all’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109
64. Quando le disposizioni del diritto dell’Unione nel settore interessato non disciplinano un aspetto e non impongono agli Stati membri alcun obbligo specifico in relazione a una determinata situazione, la normativa nazionale che uno Stato membro adotta in merito a tale aspetto si colloca al di fuori dell’ambito di applicazione della Carta e la situazione di cui trattasi non può essere valutata alla luce delle disposizioni di quest’ultima. Pertanto, laddove il diritto dell’Unione consente specificamente agli Stati membri di adottare misure che concedono condizioni più favorevoli di quelle previste dal diritto dell’Unione, tali misure rientrano nell’esercizio della competenza mantenuta dagli Stati membri, senza essere disciplinate dal diritto dell’Unione né rientrare nel suo ambito di applicazione (30).
65. Un esempio di questa situazione è rappresentato dall’articolo 13 della direttiva 2003/109, rubricato «Disposizioni nazionali più favorevoli», che consente agli Stati membri di rilasciare permessi di soggiorno permanenti o di validità illimitata a cittadini di paesi terzi a condizioni più favorevoli rispetto a quelle previste da tale direttiva (31). Nella sentenza del 17 luglio 2014, Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, punto 43), la Corte ha dichiarato che un permesso di soggiorno rilasciato da uno Stato membro a condizioni più favorevoli rispetto a quelle previste dal diritto dell’Unione non può costituire in nessun caso un permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo ai sensi della direttiva 2003/109 (32).
66. Per contro, quando un atto legislativo dell’Unione conferisce agli Stati membri una libertà di scegliere tra varie modalità di applicazione o un potere discrezionale o di valutazione che fa parte integrante del regime istituito da tale atto o autorizza l’adozione, da parte degli Stati membri, di misure specifiche volte a contribuire alla realizzazione del suo oggetto (33), la Corte ha dichiarato che, in tali circostanze, gli Stati membri, laddove adottino una normativa nazionale che attui la facoltà loro conferita dal diritto dell’Unione, realizzano il diritto dell’Unione, rendendo così applicabili la Carta e il principio di proporzionalità (34).
67. L’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109 autorizza gli Stati membri a contravvenire o a derogare a un obbligo che sarebbe altrimenti applicabile in virtù dell’articolo 11, paragrafo 1, lettera d), di tale direttiva. Una deroga del genere, che è specificamente prevista o contemplata dal diritto dell’Unione, è quindi a sua volta disciplinata dal diritto dell’Unione. Pertanto, uno Stato membro, laddove si avvalga della deroga prevista all’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109, attua il diritto dell’Unione. Esso deve quindi rispettare la Carta e i principi generali riconosciuti nell’ordinamento giuridico dell’Unione (35).
68. A tal riguardo, la Corte ha reiteratamente affermato che uno Stato membro, laddove invochi una deroga prevista dal Trattato ad una libertà fondamentale o a esigenze imperative di interesse generale per giustificare una normativa idonea a frapporre ostacoli all’esercizio di una libertà fondamentale (36), tale giustificazione, prevista dal diritto dell’Unione, dev’essere interpretata alla luce dei principi generali del diritto dell’Unione, in particolare dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta (37). Pertanto, la normativa nazionale in questione potrà ricadere nella sfera di applicazione delle eccezioni previste solo se risulterà conforme ai diritti fondamentali di cui la Corte garantisce il rispetto (38).
69. Per quanto riguarda le deroghe contenute nella normativa dell’Unione, nella sentenza del 27 giugno 2006, Parlamento/Consiglio (C‑540/03, EU:C:2006:429), la Corte ha esaminato se alcune specifiche deroghe contenute nella direttiva 2003/86, rispettino i diritti fondamentali. La Corte, dopo averne analizzato il contenuto e la portata, ha ritenuto che le deroghe contenute nella direttiva in questione non autorizzino gli Stati membri, esplicitamente o implicitamente, ad adottare disposizioni di attuazione che risultino contrarie ai diritti fondamentali. Ai punti 104 e 105 di tale sentenza, la Corte ha ritenuto, in sostanza, che se è pur vero che la direttiva 2003/86 lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità, tale margine è sufficientemente ampio per consentire loro di applicare le regole della direttiva in senso conforme alle esigenze derivanti dalla tutela dei diritti fondamentali (39).
70. A mio parere, dalla giurisprudenza richiamata supra emerge chiaramente che uno Stato membro, quando adotta una normativa in base a una deroga o opzione del Trattato o nella normativa dell’Unione, come quella prevista dall’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109 (40), attua il diritto dell’Unione e deve quindi rispettare la Carta e i principi generali del diritto dell’Unione.
71. Le disposizioni della Carta non possono essere interpretate nel senso di privare gli Stati membri del margine di discrezionalità di cui dispongono quando decidono di attuare l’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109 (41). È quindi chiaro che gli Stati membri possono, conformemente al disposto dell’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109, limitare la parità di trattamento in materia di assistenza e protezione sociale alle prestazioni essenziali. Tuttavia, nel caso in cui uno Stato membro adotti misure meno restrittive, deve comunque rispettare la Carta.
72. Inoltre, quando si avvalgono della deroga di cui all’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109, gli Stati membri non possono applicare una normativa nazionale tale da compromettere la realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla direttiva medesima e, pertanto, da privarla del suo effetto utile (42).
2. Applicazione alle circostanze del procedimento principale
73. Il giudice del rinvio si interroga sull’articolo 6, paragrafi 9 e 11, dell’oöWFG. A suo parere, alla luce dei lavori preparatori della legge del 2017 di modifica dell’oöWFG, l’obiettivo dell’articolo 6, paragrafi 9 e 11, dell’oöWFG era quello di prevedere un accesso più limitato all’indennità di alloggio per i cittadini di paesi terzi, ove il rilievo principale a sostegno del requisito della padronanza della lingua tedesca consisteva nel fatto che si trattasse di un importante elemento di integrazione sociale. Il giudice del rinvio mette in dubbio la necessità del requisito linguistico in aggiunta agli altri requisiti previsti dall’oöWFG, dato che i cittadini di paesi terzi possono, in ogni caso, beneficiare dell’indennità di alloggio solo se vivono in Austria da oltre cinque anni e hanno, di regola, già lavorato per diversi anni. Inoltre, i cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo ai sensi della direttiva 2003/109 dovevano già rispondere ad una serie di condizioni di integrazione stabilite dall’österreichisches Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (legge austriaca in materia di stabilimento e soggiorno) al fine di ottenere tale status (43). In aggiunta, il giudice del rinvio esprime dubbi quanto alla ragione per cui il livello relativamente elementare di conoscenza del tedesco richiesto dalla legge possa essere dimostrato solo mediante le specifiche prove formali richieste dalla legge stessa.
74. Conformemente al principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, la legittimità di tali requisiti di padronanza linguistica è subordinata alla condizione che essi siano appropriati e necessari per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (44).
75. L’obiettivo principale della direttiva 2003/109 consiste nell’integrazione dei cittadini di paesi terzi stabilitisi in modo duraturo nello Stato membro. L’acquisizione della conoscenza della lingua dello Stato membro ospitante facilita ampiamente la comunicazione tra i cittadini di paesi terzi e i cittadini nazionali, favorisce l’interazione e lo sviluppo di rapporti sociali tra gli stessi e rende meno difficile l’accesso da parte dei cittadini di paesi terzi al mercato del lavoro e alla formazione professionale (45).
76. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale sembra quindi emergere che uno degli obiettivi dichiarati della riforma del 2017 all’oöWFG è la promozione dell’integrazione sociale. Ciò detto, l’imposizione di un requisito relativo alle competenze linguistiche non appare contraria alla realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2003/109e, di per sé, non ne compromette il conseguimento, bensì può, anzi, contribuire alla loro realizzazione (46). Infatti, nella sentenza del 4 giugno 2015, P e S (C‑579/13, EU:C:2015:369), la Corte ha dichiarato che uno Stato membro può, in linea di principio, imporre ai cittadini di un paese terzo che godano già dello status di soggiornante di lungo periodo l’obbligo di superare un esame di integrazione civica, a condizione che le sue modalità di applicazione non siano tali da compromettere la realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla direttiva stessa (47).
77. È dunque in tale contesto che occorre esaminare le modalità di attuazione del requisito relativo alle competenze linguistiche.
78. Sembrerebbe, con riserva di verifica da parte del giudice del rinvio, che la mancata prova del livello di competenze linguistiche richiesto comporti la perdita immediata in toto del beneficio in questione, il quale può ammontare sino a 300 EUR mensili. Atteso che l’indennità di alloggio de qua è riservata unicamente alle persone a basso reddito, la somma persa potrebbe risultare considerevole in funzione del tempo necessario per soddisfare tale requisito. Come rilevato dal ricorrente, la perdita di reddito in questione può condurre a una situazione opposta rispetto all’obiettivo perseguito e ostacolare l’integrazione dei cittadini di paesi terzi, mettendo così a repentaglio gli obiettivi della direttiva 2003/109. L’obiettivo di integrazione potrebbe in ogni caso essere raggiunto con mezzi meno gravosi, quali, ad esempio, la sospensione della prestazione o la sua riduzione progressiva fino al rispetto del requisito della padronanza linguistica. Sembrerebbe, quindi, che la misura controversa non rispetti il principio di proporzionalità.
79. Per quanto riguarda il requisito relativo alle competenze linguistiche in sé, secondo il giudice del rinvio, la conoscenza richiesta – livello A2 del Quadro comune europeo di riferimento per la conoscenza delle lingue – è «piuttosto elementare» (48). Non sembrerebbe quindi, fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio, che il requisito sia così gravoso da costituire un ostacolo difficilmente superabile (49) tale da impedire, in pratica, ai cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo di beneficiare dell’indennità di alloggio in questione (50).
80. Mi chiedo, nondimeno, quale sia la necessità in tutti i casi di tale requisito linguistico dato che, secondo il giudice del rinvio, i cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo ai sensi della direttiva 2003/109 devono già avere soddisfatto, al fine di ottenere tale status, una serie di condizioni di integrazione previste dalla normativa austriaca. Tuttavia, non è chiaro se tali condizioni richiedano un livello di competenze linguistiche. Infatti, il resistente ha indicato nelle proprie osservazioni che non tutte le persone interessate dal provvedimento in questione hanno già dovuto dimostrare di possedere adeguate competenze linguistiche ai sensi di altre disposizioni di legge; ciò è dovuto, in particolare, alla durata limitata del periodo di applicabilità di queste altre disposizioni, come nel caso della legge austriaca in materia di stabilimento e soggiorno.
81. Ne consegue, a mio avviso, che il requisito delle competenze linguistiche in questione può essere considerato dagli Stati membri, in linea di principio, necessario per raggiungere l’obiettivo di integrazione perseguito. Affinché tale requisito sia legittimo, tuttavia, sarebbe anche necessario accertare che il cittadino di un paese terzo soggiornante di lungo periodo, che altrimenti avrebbe diritto all’indennità di alloggio concessa a norma dell’oöWFG, non già abbia soddisfatto in precedenza tale requisito di conoscenza della lingua secondo la normativa nazionale al fine di acquisire tale status.
82. Per quanto riguarda l’attuazione concreta del requisito relativo alle competenze linguistiche, a parte l’indicazione del livello elementare richiesto dall’oöWFG, il giudice del rinvio ha sottolineato la natura esclusiva della prova ammessa dalla normativa de qua per accertare detto livello (51).
83. A mio avviso, sarebbe inadeguato che l’oöWFG imponesse al cittadino di un paese terzo, soggiornante di lungo periodo che faccia richiesta dell’indennità di alloggio in base a tale disposizione, di fornire la prova delle proprie competenze linguistiche esclusivamente mediante taluni certificati o diplomi identificati(52), qualora tale livello possa essere ragionevolmente dimostrato (53) mediante altri metodi equivalenti, attendibili e verificabili oggettivamente (54). Spetta al giudice del rinvio pronunciarsi al riguardo.
84. L’articolo 11 della direttiva 2003/109 deve pertanto essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale, come quella dell’articolo 6, paragrafi 9 e 11, dell’oöWFG, che riconosce ai cittadini dell’Unione, ai cittadini del SEE e ai familiari ai sensi della direttiva 2004/38/CE una prestazione sociale consistente in un’indennità di alloggio senza richiedere la prova di conoscenze linguistiche, mentre esige, nei confronti di cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo a norma della direttiva 2003/109, il possesso di conoscenze di base della lingua tedesca da comprovarsi secondo modalità determinate.
VI. Conclusioni
85. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alla prima questione sollevata dal Landesgericht Linz (Tribunale regionale di Linz, Austria) nei seguenti termini:
Il diritto dei cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo in uno Stato membro all’accesso su un piano di parità rispetto, tra gli altri, ai cittadini dello Stato membro medesimo ad un alloggio adeguato che non potrebbero altrimenti permettersi senza sacrificare altre esigenze elementari è fondamentale per garantire una stabile integrazione economica e sociale di tali cittadini di paesi terzi.
Una prestazione volta ad assicurare ai cittadini di paesi terzi, residenti di lungo periodo in uno Stato membro, l’accesso a un alloggio adeguato dev’essere considerata quale «prestazione essenziale», ai sensi della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo.
L’articolo 11 della direttiva 2003/109 dev’essere pertanto interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, quale l’articolo 6, paragrafi 9 e 11 dell’Oberösterreichisches Wohnbauförderungsgesetz (legge relativa alla promozione dell’edilizia residenziale del Land Oberösterreich), che consente ai cittadini dell’Unione, ai cittadini del SEE e ai familiari ai sensi della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, di beneficiare di una prestazione sociale consistente in un’indennità di alloggio, senza prova della conoscenza della lingua, mentre allo stesso tempo esige, nei confronti di cittadini di paesi terzi con status di soggiornante di lungo periodo ai sensi della direttiva 2003/109, il possesso di conoscenze di base della lingua tedesca da comprovarsi secondo modalità determinate.