Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL NICHOLAS EMILIOU
prezentate la 14 martie 2024(1)
Cauza C‑147/23
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Polone
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 258 TFUE – Protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii – Directiva (UE) 2019/1937 – Netranspunere a directivei menționate – Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Sancțiuni financiare – Penalitate cu titlu cominatoriu – Sumă forfetară – Metodă de calcul aplicată de Comisie atunci când propune Curții sancțiuni financiare – Coeficient pentru gravitate – Neîndeplinire totală a obligației de comunicare a măsurilor de transpunere a unei directive – Aplicare sistematică a unui coeficient egal cu 10 – Capacitate de plată a statului membru – Factorul «n» – Luarea în considerare a dimensiunii populației statului membru”
I. Introducere
1. Atunci când conducătorul unui autovehicul primește o amendă pentru depășirea vitezei legale, acesta presupune probabil că cuantumul unei astfel de amenzi va reflecta gravitatea încălcării săvârșite și, prin urmare, aceasta va fi proporțională cu numărul de kilometri pe oră cu care a depășit limita de viteză. Într-o ipoteză diferită, o societate căreia i se aplică o amendă pentru încălcarea normelor Uniunii în materie de concurență sau în materie de protecție a datelor cu caracter personal se așteaptă, probabil, și ea (astfel cum prevede dreptul Uniunii)(2) ca valoarea unei astfel de amenzi să țină seama printre altele de gravitatea și durata încălcării, precum și de capacitatea sa de a plăti amenda, pe baza cifrei sale totale de afaceri. Cu toate acestea, în aceste două exemple, nici conducătorul autovehiculului și nici societatea nu și-ar imagina că cuantumul amenzii primite s-ar putea majora ca urmare a faptului că numărul de persoane care locuiesc în gospodăria conducătorului auto sau numărul de persoane angajate de societate la momentul producerii încălcării este mai ridicat în comparație cu cel al conducătorului mediu de autovehicule, respectiv al oricărei alte societăți.
2. Ar trebui să se aplice o logică diferită atunci când se impun sancțiuni financiare unui stat membru pentru necomunicarea către Comisia Europeană a măsurilor necesare pentru transpunerea unei directive? Cuantumul acestor sancțiuni poate depinde de dimensiunea populației statului membru?
3. Aceasta este în esență una dintre chestiunile esențiale ale prezentei cauze.
4. În mod specific, această chestiune se ridică în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă de Comisie în temeiul articolului 258 TFUE împotriva Republicii Polone, pentru motivul că acest stat membru nu a adoptat și nu a comunicat Comisiei măsurile necesare pentru transpunerea Directivei (UE) 2019/1937 privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii(3) (denumită în continuare „Directiva privind avertizorii”). Republica Polonă nu contestă această neîndeplinire a obligațiilor. Cu toate acestea, contestă cuantumul sancțiunilor financiare pe care Comisia îl propune a fi impus de către Curte. În această privință, Republica Polonă pune în discuție două elemente ale metodelor de calcul folosite de Comisie. În opinia sa, unul dintre aceste elemente conduce în mod sistematic la sancțiuni financiare mai ridicate pentru acele state membre care, precum Polonia, au o populație mai numeroasă decât celelalte.
5. În acest context, Curtea este chemată să interpreteze articolul 260 alineatul (3) TFUE, a cărui primă teză conferă Comisiei dreptul să precizeze cuantumul sancțiunilor financiare pe care îl consideră adecvat atunci când introduce o acțiune împotriva unui stat membru în temeiul articolului 258 TFUE pentru necomunicarea măsurilor necesare pentru transpunerea unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă.
II. Cadru juridic
1. Directiva privind avertizorii
6. Articolul 26 din Directiva privind avertizorii prevede:
„(1) Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 17 decembrie 2021.
(2) Prin derogare de la alineatul (1), în ceea ce privește entitățile juridice din sectorul privat care au între 50 și 249 de lucrători, statele membre asigură până la 17 decembrie 2023 intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma obligației de a institui canale interne în temeiul articolului 8 alineatul (3).
(3) Atunci când statele membre adoptă dispozițiile menționate la alineatele (1) și (2), respectivele dispoziții conțin o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite de o asemenea trimitere, la data publicării lor oficiale. Statele membre stabilesc modalitatea de efectuare a acestei trimiteri. Statele membre comunică de îndată Comisiei textul acestor acte.”
2. Comunicarea din 2023(4)
7. Comunicarea din 2023 conține metodele de calcul pe care Comisia le aplică atunci când propune Curții impunerea de sancțiuni financiare în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Aceste sancțiuni financiare pot consta într-o penalitate cu titlu cominatoriu sau într-o sumă forfetară ori în ambele.
8. În partea din comunicare intitulată „Principii generale”, Comisia arată că ea „consideră că sancțiunile financiare impuse ar trebui să se bazeze pe trei criterii fundamentale [...]:
– gravitatea încălcării;
– durata acesteia;
– necesitatea de a se asigura că sancțiunea financiară în sine este un mijloc de descurajare a altor încălcări.”
9. Punctul 3.2.2 din Comunicarea din 2023 este intitulat „Neîndeplinirea obligației de comunicare a măsurilor de transpunere [articolul 260 alineatul (3) din TFUE]”. Primul paragraf al acestui punct are următorul cuprins:
„Pentru acțiunile introduse în temeiul articolului 260 alineatul (3) din TFUE, Comisia aplică în mod sistematic un coeficient pentru gravitate de 10 în cazul neîndeplinirii totale a obligației de comunicare a măsurilor de transpunere. Într-o Uniune bazată pe respectarea statului de drept, toate directivele legislative trebuie să fie considerate la fel de importante și necesită transpunerea completă de către statele membre în termenele pe care le stabilesc.”
10. Punctul 3.4 din Comunicarea din 2023, care se referă la penalitățile cu titlu cominatoriu, este intitulat „Capacitatea de plată a statului membru”. Acest punct are următorul cuprins:
„Cuantumul penalității cu titlu cominatoriu ar trebui să garanteze că sancțiunea este atât proporțională, cât și disuasivă. Efectul disuasiv al penalității cu titlu cominatoriu prezintă două aspecte. Sancțiunea trebuie să fie suficient de ridicată pentru a se asigura că:
– statul membru încetează încălcarea (prin urmare, sancțiunea trebuie să fie mai mare decât beneficiul pe care statul membru îl obține din încălcare);
– statul membru nu repetă încălcarea.
Nivelul sancțiunii necesar pentru a avea un efect disuasiv va varia în funcție de capacitatea de plată a statelor membre. Acest efect disuasiv se reflectă în factorul «n». Factorul «n» este definit ca media geometrică ponderată a produsului intern brut (PIB) [...] al statului membru în cauză în raport cu media PIB-urilor statelor membre, cu o pondere de doi, și a populației statului membru în cauză, în raport cu media populațiilor statelor membre, cu o pondere de unu. Aceasta reprezintă capacitatea de plată a statului membru în cauză în raport cu capacitatea de plată a celorlalte state membre:
[...]
[M]etoda de calcul al factorului «n» [...] se bazează în prezent în principal pe PIB-ul statelor membre și, în al doilea rând, pe populația acestora, drept criteriu demografic care să permită menținerea unei diferențe rezonabile între diferitele state membre. Luarea în considerare a populației statelor membre pentru o treime din calculul factorului «n» reduce într-o măsură rezonabilă variația factorilor «n» ai statelor membre, în comparație cu un calcul bazat exclusiv pe PIB-ul statelor membre. Aceasta adaugă, de asemenea, un element de stabilitate în calculul factorului «n», întrucât este puțin probabil ca populația să varieze semnificativ în fiecare an. În schimb, PIB-ul unui stat membru ar putea suferi fluctuații anuale mai mari, în special în perioadele de criză economică. În același timp, întrucât PIB-ul statului membru reprezintă încă două treimi din calcul, acesta rămâne factorul predominant în scopul aprecierii capacității sale de plată.”
11. Punctul 4.2.2 din Comunicarea din 2023, care privește sumele forfetare, este intitulat „Alte elemente ale metodei de calcul al sumei forfetare”. Acesta precizează că, „[p]entru calcularea sumei forfetare, Comisia aplică același coeficient pentru gravitate și același factor «n» fix ca și pentru calcularea penalității cu titlu cominatoriu”.
12. Factorii «n» pentru fiecare stat membru sunt definiți la punctul 3 din anexa I la Comunicarea din 2023.
III. Procedura precontencioasă
13. La 27 ianuarie 2022, Comisia a adresat Republicii Polone o scrisoare de punere în întârziere, în care susținea că aceasta din urmă nu i-a comunicat măsurile adoptate pentru transpunerea Directivei privind avertizorii. În răspunsul său la scrisoarea de punere în întârziere, din data de 23 martie 2022, Republica Polonă a indicat doar că astfel de măsuri erau în curs de adoptare la nivel național.
14. La 15 iulie 2022, Comisia a adresat Republicii Polone un aviz motivat, în care o invita pe aceasta din urmă să se conformeze obligațiilor care îi reveneau în temeiul Directivei privind avertizorii în termen de două luni de la data notificării oficiale a avizului motivat.
15. În răspunsul său din 15 septembrie 2022, Republica Polonă a arătat că, dată fiind necesitatea unei consultări interministeriale aprofundate cu privire la chestiunile reglementate de directiva menționată, aceasta anticipa încheierea lucrărilor parlamentare aflate în desfășurare la nivel național la sfârșitul anului 2022. Ulterior, aceasta a informat Comisia că intenționa să publice măsurile menite să transpună Directiva privind avertizorii în august 2023.
16. La 15 februarie 2023, Comisia a decis să introducă în fața Curții o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor împotriva Republicii Polone, în temeiul articolului 258 al doilea paragraf TFUE.
IV. Procedura în fața Curții și concluziile părților
17. În cererea introductivă, depusă la 10 martie 2023, Comisia solicită Curții:
– constatarea faptului că, prin neadoptarea tuturor actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru transpunerea Directivei privind avertizorii și prin necomunicarea acestor acte Comisiei, Republica Polonă nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul directivei menționate;
– obligarea Republicii Polone la plata către Comisie:
(a) a unei sume forfetare corespunzătoare cuantumului celui mai ridicat dintre următoarele două:
– 13 700 de euro pe zi calculat de la data expirării termenului de transpunere a Directivei privind avertizorii până la data la care încetează presupusa încălcare sau, în cazul în care încălcarea persistă, până la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză;
– o sumă minimă de 3 836 000 de euro;
(b) în cazul în care pretinsa neîndeplinire a obligațiilor continuă până la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză, o penalitate cu titlu cominatoriu de 53 430 de euro pe zi de întârziere în executarea obligațiilor care decurg din Directiva privind avertizorii, începând de la data pronunțării hotărârii menționate până la data la care aceste obligații sunt îndeplinite;
– obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată.
18. Republica Polonă, fiindu-i comunicată în mod corespunzător cererea introductivă, a depus un memoriu în apărare la 31 mai 2023. Aceasta solicită Curții:
– respingerea acțiunii în întregime;
– cu titlu subsidiar, abținerea de la impunerea plății unei sume forfetare și a unei penalități cu titlu cominatoriu;
– cu titlu și mai subsidiar, reducerea substanțială a cuantumurilor propuse de Comisie pentru aceste sancțiuni financiare;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
19. Părțile din prezenta cauză au fost invitate de Curte să prezinte o a doua serie de observații scrise. Replica și duplica au fost depuse la 3 iulie 2023 și, respectiv, la 9 august 2023.
20. Nu a avut loc o ședință de audiere a pledoariilor.
V. Analiză
21. Legiuitorul Uniunii a adoptat Directiva privind avertizorii în anul 2019, după ce o serie de dezvăluiri survenite în întreaga Uniune Europeană (printre care în special cele referitoare la „scandalul Lux Leaks”)(5) au suscitat o atenție deosebită din partea publicului și a mass-mediei, demonstrând necesitatea unei reglementări a Uniunii în acest domeniu. Această directivă urmărește să asigure un nivel de protecție „echilibrat și eficient” pentru persoanele care raportează încălcări ale dreptului Uniunii în legătură cu care obțin informații într-un context profesional și care „aduc atingere interesului public”(6). După cum prevede articolul 1 din această directivă, obiectivul său este de a „îmbunătăți aplicarea dreptului și a politicilor Uniunii” în anumite domenii specifice, de interes public, prin stabilirea unor standarde minime comune care să prevadă un „nivel ridicat de protecție” pentru persoanele menționate(7).
22. Potrivit articolului 26 alineatul (1) din Directiva privind avertizorii, statelor membre le revenea obligația de adoptare, până la 17 decembrie 2021, a „actelor cu putere de lege și a actelor administrative” necesare pentru a se conforma acestei directive(8). În temeiul alineatului (3) al articolului menționat, acestea erau de asemenea obligate să includă în aceste dispoziții de transpunere o trimitere la Directiva privind avertizorii. În plus, acestea aveau obligația să comunice Comisiei măsurile respective (astfel cum trebuie să procedeze, în general, pentru toate directivele).
23. Prezenta cauză face parte dintr-o serie de șase cauze(9) referitoare la pretinsa neîndeplinire de către mai multe state membre a acestor obligații.
24. Astfel cum am arătat deja în introducerea de mai sus, prezenta procedură privește în esență un „manquement non contesté” (neîndeplinire necontestată a obligațiilor). Astfel, Republica Polonă nu contestă că nu a transpus Directiva privind avertizorii în dreptul polonez. Aceasta nu contestă nici că, a fortiori, nu a comunicat Comisiei nicio măsură de transpunere. Cu toate acestea, ea invocă o serie de elemente pentru a-și justifica neîndeplinirea obligațiilor. În plus, aceasta contestă cuantumul sancțiunilor financiare pe care Comisia îl propune a fi impus de către Curte.
25. Vom explica mai întâi motivele pentru care justificările invocate de Republica Polonă pot fi, în opinia noastră, respinse cu ușurință de Curte (A). Vom aborda în continuare criticile formulate de acest stat membru cu privire la cuantumul sancțiunilor financiare propus de Comisie în prezenta cauză și, mai precis, la metodele folosite de Comisie pentru a calcula acest cuantum, astfel cum au fost detaliate în Comunicarea din 2023 (B). Această problematică prezintă importanță pentru toate cele șase cauze la care se face referire la punctul 23 din prezentele concluzii, precum și, mai general, pentru toate cauzele în care Comisia precizează cuantumul sancțiunilor financiare pe care îl propune Curții a fi impus în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.
A. Elementele invocate de Republica Polonă pentru a justifica netranspunerea Directivei privind avertizorii
1. Argumentele părților
26. Republica Polonă furnizează în esență trei elemente pentru a justifica netranspunerea și, pe cale de consecință, necomunicarea măsurilor necesare pentru transpunerea în dreptul polonez a Directivei privind avertizorii în termenul prevăzut la articolul 26 alineatul (1) din directiva menționată.
27. În primul rând, Republica Polonă explică faptul că, având în vedere domeniul larg de aplicare al Directivei privind avertizorii și impactul semnificativ al acesteia asupra unei game mari de sectoare, s-a impus efectuarea unei proceduri de consultare mai îndelungate la nivel național. Numeroase părți interesate au fost încurajate sau au solicitat să prezinte observații în cadrul acestei proceduri de consultare. Unele dintre îndoielile exprimate de aceste părți interesate în observațiile lor au necesitat o analiză aprofundată, întârziind astfel adoptarea măsurilor de transpunere a acestei directive.
28. Cea de a doua și, respectiv, cea de a treia justificare invocată de Republica Polonă se referă la pandemia de COVID-19 și la conflictul militar aflat în desfășurare la ora actuală în Ucraina. Pe de o parte, Republica Polonă explică faptul că pandemia de COVID-19 a îngreunat organizarea unor reuniuni în persoană și desfășurarea procedurii de consultare. Aceasta arată de asemenea că trebuia să se acorde prioritate altor chestiuni legislative, mai urgente, legate de gestionarea și de limitarea acestei pandemii.
29. Pe de altă parte, Republica Polonă arată că Ministerul Familiei și Politicilor Sociale (care era responsabil de transpunerea în dreptul polonez a Directivei privind avertizorii) a trebuit să joace un rol esențial în adoptarea dispozițiilor naționale privind integrarea refugiaților ucraineni în sistemul de securitate socială polonez și a condițiilor pentru primirea acestora în Polonia, ca urmare a izbucnirii războiului din Ucraina. Necesitatea de a lua măsuri prompte și de a mobiliza resurse cu privire la aceste chestiuni a întârziat și mai mult transpunerea în dreptul polonez a Directivei privind avertizorii.
30. În lumina acestor elemente, Republica Polonă susține că netranspunerea Directivei privind avertizorii nu reprezintă rezultatul unui viciu în cadrul procesului său legislativ, ci al necesității de a acorda prioritate altor probleme urgente de sănătate, de siguranță și de politici publice.
31. Comisia respinge justificările invocate de Republica Polonă.
32. În primul rând, Comisia consideră că Republica Polonă nu poate invoca complexitatea Directivei privind avertizorii pentru a-și justifica întârzierea în transpunerea acestei directive în dreptul național. Complexitatea unui act legislativ al Uniunii nu reprezintă un obstacol „anormal sau imprevizibil” în calea respectării de către statele membre a obligațiilor care le revin acestora în materie de transpunere a directivelor. Statele membre nu pot invoca nici dificultățile întâmpinate în cursul procedurii de consultare la nivel național pentru a justifica netranspunerea unei directive.
33. În al doilea rând, Comisia consideră că Republica Polonă nu poate pretinde că netranspunerea Directivei privind avertizorii în termenul prevăzut la articolul 26 alineatul (1) din aceasta s-a datorat pandemiei de COVID-19. Pandemia poate servi drept justificare doar în două situații: pe de o parte, atunci când actul Uniunii vizat permite derogări sau excepții din cauza dificultăților legate de pandemie sau, pe de altă parte, atunci când sunt îndeplinite condițiile pentru invocarea unei excepții de forță majoră (dificultăți insurmontabile). Potrivit Comisiei, niciuna dintre aceste situații nu se aplică în speță.
34. În cele din urmă, Comisia arată că acest conflict militar aflat în desfășurare în Ucraina a demarat la 24 februarie 2022, și anume după expirarea termenului de transpunere a Directivei privind avertizorii. Prin urmare, Comisia susține că Republica Polonă nu se poate prevala de consecințele acestui conflict pentru a justifica netranspunerea directivei menționate în termenul prevăzut la articolul 26 alineatul (1) din aceasta. În orice caz, aceste consecințe ar avea un caracter prea indirect sau ar fi prea îndepărtate pentru a se putea invoca excepția de forță majoră.
2. Apreciere
35. Cele trei justificări invocate de Republica Polonă în cadrul prezentei proceduri nu sunt sub nicio formă unele noi sau neobișnuite. În opinia noastră, acestea pot fi respinse fără prea mare dificultate.
36. Astfel cum arată Comisia, Curtea a statuat deja, în mai multe rânduri, că un stat membru nu poate invoca dispoziții, practici sau situații din ordinea sa juridică internă (și anume, dificultăți interne) pentru a justifica nerespectarea obligațiilor și termenelor prevăzute de o directivă(10). În special, este lipsit de importanță dacă neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru rezultă din dezbaterile politice(11) sau poate fi imputabilă nevoii de implicare în proceduri de consultare la nivel național(12).
37. În plus, Curtea a respins în mod sistematic justificările întemeiate pe pretinsa complexitate a directivei în cauză. (13) În această privință, Curtea a subliniat că, dacă termenul pentru punerea în aplicare a unei directive se dovedește prea scurt, singura cale compatibilă cu dreptul Uniunii aflată la dispoziția statului membru în cauză este de a obține adoptarea unei prelungiri a acestui termen de către instituția Uniunii competentă . (14)
38. În lumina acestei jurisprudențe, considerăm că este evident că Republica Polonă nu poate invoca dificultățile care decurg din domeniul larg de aplicare al Directivei privind avertizorii, din complexitatea acesteia sau din îndoielile exprimate de anumite părți interesate și din impactul lor asupra duratei procedurii de consultare la nivel național pentru a justifica netranspunerea directivei menționate (prima justificare).
39. În ceea ce privește a doua justificare invocată de Republica Polonă, care arată în esență că situația defavorabilă legată de pandemia de COVID-19 a împiedicat-o să transpună Directiva privind avertizorii în termenul prevăzut, subliniem că această directivă a fost adoptată de legiuitorul Uniunii cu doar câteva luni înainte să apară primele cazuri de COVID-19.
40. Putem admite cu ușurință, astfel cum a procedat Curtea în alte cazuri(15), că o criză sanitară de o anvergură precum cea a pandemiei de COVID-19 este în afara sferei de intervenție a statelor membre și este atât neobișnuită, cât și imprevizibilă. Totuși, în opinia noastră, aceasta nu înseamnă că Republica Polonă se poate prevala de apariția pandemiei de COVID-19 pentru a invoca, în speță, o excepție de forță majoră, care să o exonereze de obligațiile ce îi revin în temeiul articolului 26 din Directiva privind avertizorii.
41. Este adevărat că, în principiu, Curtea a admis forța majoră ca mijloc de apărare, inclusiv în cauze referitoare la netranspunerea unei directive(16). Cu toate acestea, o astfel de excepție poate fi invocată cu succes numai dacă există „împrejurări străine” care fac „imposibilă” adoptarea măsurilor de transpunere pertinente. Chiar dacă această definiție nu presupune o „imposibilitate absolută”, ea impune totuși existența unor „dificultăți neobișnuite” care par „inevitabile, în pofida diligenței manifestate”(17). Acesta este un prag ridicat de cerințe care limitează în mod clar situațiile în care statele membre pot invoca cu succes un mijloc de apărare întemeiat pe forța majoră. În plus, un astfel de mijloc de apărare nu mai poate fi invocat de un stat membru dacă perioada sa de inacțiune se extinde dincolo de momentul în care aceste împrejurări străine încetează să își producă efectele(18).
42. În această privință, considerăm că împrejurarea că trebuia să se acorde prioritate propunerilor legislative privind gestionarea și limitarea efectelor pandemiei de COVID-19 și că organizarea de reuniuni cu prezență fizică pentru transpunerea Directivei privind avertizorii a devenit pur și simplu mai dificilă în această perioadă nu presupunea, pentru adoptarea măsurilor necesare pentru transpunerea acestei directive, existența unor „dificultăți neobișnuite” care să nu fi putut fi evitate dacă s-ar fi întreprins toate diligențele necesare, cel puțin cu siguranță nu în ceea ce privește întreaga perioadă în cauză.
43. Reamintim că, potrivit articolului 26 alineatul (1) din Directiva privind avertizorii, statelor membre le revenea obligația de adoptare a „actelor cu putere de lege și a actelor administrative” necesare pentru a se conforma acestei directive până la 17 decembrie 2021, adică la aproximativ un an și nouă luni de la începutul pandemiei de COVID-19. Cu toate că Republica Polonă a beneficiat de încă o perioadă de nouă luni (corespunzătoare duratei de timp cuprinse între expirarea termenului menționat și a celui de două luni stabilit în avizul motivat al Comisiei) pentru a se conforma acestei obligații, ea nu a îndeplinit-o. La data introducerii de către Comisie a prezentei acțiuni, Republica Polonă nu adoptase încă măsurile necesare pentru transpunerea directivei menționate.
44. Nu este nevoie să fii expert în mecanismele de funcționare internă ale unui guvern pentru a înțelege că schimbările de priorități în agenda legislativă sau în agenda ministerelor nu sunt rare. Această observație este valabilă chiar și atunci când evenimentele care conduc la asemenea schimbări (cum ar fi răspândirea unui virus), sunt, la rândul lor, imprevizibile. Urmând raționamentul hotărârii pronunțate în cauza Comisia/Italia(19), în care Curtea a reamintit că invocarea excepției de „forță majoră” impune ca nerealizarea faptului în cauză să se datoreze unor împrejurări neobișnuite și imprevizibile (astfel încât acest mijloc de apărare nu poate fi invocat în cazul în care o persoană diligentă și prudentă ar fi putut să ia măsurile necesare pentru a evita consecințele rezultate din aceste împrejurări), considerăm că, chiar înainte de expirarea termenului prevăzut la articolul 26 alineatul (1) din Directiva privind avertizorii, Republica Polonă ar fi putut atenua perturbările cauzate de pandemia de COVID-19 și ar fi putut lua măsurile de precauție necesare pentru a se asigura că problema transpunerii acestei directive continua să fie de actualitate. În plus, Republica Polonă ar fi putut găsi soluții alternative la reuniunile cu prezență fizică.
45. În aceste condiții, considerăm că împrejurările invocate de Republica Polonă nu decurg dintr-un caz de forță majoră, ci mai degrabă din „dificultăți interne”(20). O concluzie în sens contrar, care considerăm că este dificil de susținut, ar presupune ca statele membre să fie în esență scutite de obligația de a adopta măsuri de transpunere pentru orice directivă al cărei termen de transpunere s-ar suprapune într-un fel sau altul cu perioada pandemiei de COVID-19.
46. Nici cea de a treia justificare oferită de Republica Polonă, care se referă la impactul războiului din Ucraina, nu reușește să convingă. Astfel cum arată Comisia, războiul din Ucraina a început în februarie 2022, în timp ce termenul prevăzut la articolul 26 alineatul (1) din Directiva privind avertizorii a expirat la 17 decembrie 2021 (înainte de începerea războiului). Rezultă, în opinia noastră, că Republica Polonă nu poate invoca impactul acestui conflict pentru a justifica netranspunerea Directivei privind avertizorii în termenul prevăzut de această dispoziție.
47. Desigur, nu este exclus ca războiul din Ucraina să fi putut avea ulterior un impact asupra capacității Republicii Polone de a se conforma obligației sale de a transpune Directiva privind avertizorii și de a comunica Comisiei măsurile de transpunere pertinente. Cu toate acestea, chiar și în ceea ce privește acea perioadă, ulterioară demarării acestui conflict, ne exprimăm reticența în a accepta cea de a treia justificare invocată de Republica Polonă.
48. Într-adevăr, argumentele formulate de Republica Polonă în această privință sunt mai degrabă lipsite de forță. Astfel, acest stat membru pretinde doar că, pe parcursul acelei perioade ulterioare, adoptarea măsurilor de transpunere a fost întârziată și mai mult deoarece Ministerul Familiei și Politicilor Sociale a trebuit să acorde prioritate propunerilor privind integrarea refugiaților ucraineni în sistemul de securitate socială polonez și condițiilor de primire a acestora în Polonia. În opinia noastră, acest argument trebuie înlăturat pentru aceleași motive ca și cele expuse la punctele 44 și 45 din prezentele concluzii. În această privință, subliniem că Republica Polonă nu explică, de exemplu, de ce nu putea un alt minister asigura transpunerea directivei menționate, în cazul în care Ministerul Familiei și Politicilor Sociale nu putea să o facă.
49. În aceste condiții, niciuna dintre cele trei justificări invocate de Republica Polonă nu sunt de natură să ne convingă.
B. Cuantumul sancțiunilor financiare și metodele de calcul folosite de Comisie
50. Problematica centrală a prezentei cauze privește interpretarea articolului 260 alineatul (3) TFUE și metodele de calcul folosite de Comisie pentru stabilirea cuantumului sancțiunilor financiare pe care îl propune Curții pentru a fi impus în temeiul dispoziției menționate.
51. Articolul 260 alineatul (3) TFUE a fost descris de Comisie ca fiind un „instrument inovator”, introdus prin Tratatul FUE „cu scopul de a oferi un răspuns eficace fenomenului răspândit de transpunere tardivă a directivelor”(21). Potrivit primei teze a acestui articol, „în cazul în care sesizează Curtea printr-o acțiune în temeiul articolului 258 [TFUE], considerând că statul respectiv nu și-a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă, Comisia poate indica, în cazul în care consideră necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu care urmează a fi plătită de statul respectiv și pe care îl consideră adecvat situației”(22).
52. Cea de a doua teză a articolului 260 alineatul (3) TFUE prevede că, în cazul în care constată neîndeplinirea obligației, Curtea poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu.
53. Astfel cum a statuat Curtea, această dispoziție are în esență o funcție dublă. Pe de o parte, ea urmărește să confere prerogative specifice Comisiei în scopul de a asigura aplicarea efectivă a dreptului Uniunii. Pe de altă parte, ea urmărește să pună Curtea în poziția de a-și exercita funcția jurisdicțională care constă în a aprecia, în cadrul unei singure proceduri, dacă statul membru în cauză și-a îndeplinit obligațiile în materie de comunicare a măsurilor de transpunere a directivei în cauză și, dacă este cazul, în a impune sancțiunea pecuniară pe care o consideră cea mai adecvată(23).
54. Două elemente ale articolului 260 alineatul (3) TFUE merită, în opinia noastră, o atenție suplimentară.
55. În primul rând, Curtea a precizat că aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE nu poate fi analizată în mod izolat, ci trebuie legată de introducerea de către Comisie a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE(24). Mai simplu spus, „valoarea adăugată” a articolului 260 alineatul (3) TFUE constă în faptul că, spre deosebire de încălcările care intră exclusiv în domeniul de aplicare al articolului 258 TFUE, în cazul unor încălcări cărora li se aplică ambele dispoziții nu este necesară o a doua procedură separată de impunere de sancțiuni financiare(25). Într-adevăr, articolul 260 alineatul (3) TFUE permite Curții să impună plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu tot în cadrul hotărârii prin care constată existența unei încălcări a obligației de comunicare a măsurilor de transpunere. Acesta este motivul pentru care Curtea a declarat că obiectivul urmărit prin introducerea mecanismului prevăzut la articolul 260 alineatul (3) TFUE nu este doar de a încuraja statele membre să pună capăt, în cel mai scurt timp, unei neîndepliniri a obligației menționate, ci și de a facilita și de a accelera procedura pentru impunerea de sancțiuni pecuniare(26).
56. În al doilea rând, Comisia a declarat că metodele de calcul pe care le aplică în acest context sunt în esență aceleași cu cele pe care le aplică în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE. Această din urmă dispoziție conferă Comisiei competența să propună, iar Curții să dispună sancțiuni financiare într-o situație distinctă, și anume atunci când un stat membru nu ia măsurile necesare pentru a se conforma hotărârii Curții(27). Cu toate acestea, dat fiind că aceleași tipuri de sancțiuni pot fi dispuse în esență în temeiul ambelor dispoziții, iar aprecierea în această privință trebuie să se orienteze după aceleași principii, Curtea a aprobat abordarea Comisiei și a statuat că jurisprudența referitoare la articolul 260 alineatul (2) TFUE trebuie aplicată prin analogie și în cazul articolului 260 alineatul (3) TFUE(28).
57. Însă, această declarație trebuie nuanțată: puterea de apreciere de care dispune Curtea în temeiul acestei din urmă dispoziții este supusă unei limitări care nu are echivalent în contextul articolului 260 alineatul (2) TFUE. Într-adevăr, în timp ce, în conformitate cu ambele dispoziții, Curtea se poate îndepărta de propunerile formulate de Comisie, articolul 260 alineatul (3) TFUE prevede [spre deosebire de articolul 260 alineatul (2) TFUE] că cuantumul sancțiunilor financiare impuse de Curte nu poate depăși valoarea indicată de Comisie(29).
58. Odată făcute aceste precizări, amintim că, în Comunicarea din 2023, Comisia prezintă două metode de calcul distincte: una pentru sume forfetare și una pentru penalități cu titlu cominatoriu. Sumele forfetare se aplică pentru a sancționa continuarea încălcării de către statul membru până la pronunțarea hotărârii Curții sau până la executarea deplină, dacă aceasta intervine mai devreme. Penalitățile cu titlu cominatoriu urmăresc, la rândul lor, să îndemne statul membru să pună capăt încălcării cât mai curând posibil după pronunțarea hotărârii Curții și nu se justifică în principiu decât în măsura în care persistă neîndeplinirea obligațiilor pe care această penalitate cu titlu cominatoriu urmărește să o sancționeze până la examinarea faptelor de către Curte(30).
59. Ambele metode se bazează pe înmulțirea unei sume forfetare cu trei elemente. Primele două elemente reprezintă gravitatea încălcării (reflectată de un coeficient pentru gravitate) și durata acesteia (reflectată de un coeficient pentru durată sau de numărul de zile în care a persistat încălcarea). Cel de al treilea element este descris de Comisie drept „factorul «n», care reflectă capacitatea de plată a statului membru în cauză”.
60. Astfel cum am arătat la punctul 17 din prezentele concluzii, în speță, Comisia a calculat valoarea sumei forfetare ca fiind cea mai mare dintre următoarele două cuantumuri: 13 700 de euro pe zi calculat de la data expirării termenului de transpunere a Directivei privind avertizorii până la data la care încetează presupusa încălcare sau, în cazul în care încălcarea persistă, până la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză sau o sumă minimă de 3 836 000 de euro. Această instituție solicită de asemenea Curții obligarea Republicii Polone la plata unei penalități cu titlu cominatoriu de 53 430 de euro pe zi de întârziere în executarea obligațiilor care decurg din Directiva privind avertizorii începând de la data pronunțării hotărârii menționate și până la data la care aceste obligații sunt îndeplinite.
61. Republica Polonă susține că aceste sancțiuni sunt excesive și disproporționate. În special, aceasta contestă două elemente ale metodelor de calcul aplicate de Comisie care sunt descrise în Comunicarea din 2023: pe de o parte, coeficientul pentru gravitate, care, în conformitate cu orientările enunțate în comunicarea menționată, este același în toate situațiile de omisiune totală de comunicare de către statul membru în cauză a măsurilor necesare pentru transpunerea unei directive (1) și, pe de altă parte, factorul „n”, care se bazează, în parte, pe dimensiunea populației statului membru (2). Argumentele invocate de Republica Polonă în ceea ce privește aceste două elemente nu se limitează la prezenta cauză, ci repun în discuție caracterul adecvat al metodelor de calcul expuse de Comisie în Comunicarea din 2023 în ansamblul său. Vom aborda mai întâi aceste probleme mai generale, înainte de a formula observații cu privire la caracterul excesiv sau disproporționat al cuantumului sancțiunilor financiare indicat de Comisie în prezenta cauză (3).
1. Prima problemă generală: coeficientul pentru gravitate aplicat de Comisie
a) Argumentele părților
62. Comisia amintește că coeficientul pentru gravitate, care reflectă gravitatea încălcării, este stabilit ca având o valoare cuprinsă între 1 și 20. Aceasta adaugă că, astfel cum indică Comunicarea din 2023, ea aplică „în mod sistematic” un coeficient egal cu 10 în cazurile de neîndeplinire totală a obligației de comunicare a măsurilor de transpunere. Prezenta cauză privește o astfel de neîndeplinire totală a obligațiilor. În consecință, Comisia a aplicat un coeficient pentru gravitate egal cu 10.
63. Comisia explică faptul că, în temeiul jurisprudenței Curții(31), obligația de a transpune directive și de a comunica Comisiei măsurile de transpunere constituie o „obligație esențială”, care contribuie la asigurarea efectivității dreptului Uniunii. Situațiile de neîndeplinire totală a acestei obligații trebuie considerate fiind de „o gravitate certă”. Potrivit Comisiei, acest lucru ar justifica aplicarea în mod sistematic a unui coeficient pentru gravitate egal cu 10 în orice astfel de cazuri.
64. În plus, Comisia susține că toate directivele adoptate în cadrul unei proceduri legislative trebuie considerate ca având o importanță egală și necesită o transpunere completă de către statele membre în termenele stabilite prin acestea. În opinia Comisiei, natura directivei în cauză nu ar trebui să aibă niciun impact asupra stabilirii coeficientului pentru gravitate.
65. Comisia precizează de asemenea că aplicarea în mod sistematic a unui coeficient pentru gravitate egal cu 10 în toate cazurile de neîndeplinire totală a obligației de comunicare a măsurilor de transpunere este de natură să consolideze securitatea juridică. O astfel de aplicare în mod sistematic face, de asemenea, mai previzibile sancțiunile financiare propuse de Comisie și garantează egalitatea de tratament între statele membre.
66. Mai mult, Comisia consideră că aplicarea acestui coeficient este, în orice caz, justificată în speță. În această privință, Comisia pretinde, în primul rând, că Directiva privind avertizorii joacă un rol esențial în facilitarea aplicării efective a dreptului Uniunii într-o serie de domenii importante și că, prin urmare, netranspunerea acestei directive poate avea consecințe asupra altor acte de drept al Uniunii (cele adoptate în sectoarele care intră în domeniul de aplicare material al directivei menționate). În al doilea rând, Comisia susține că lipsa unei protecții efective a avertizorilor într-un stat membru ar putea aduce atingere protecției drepturilor lor fundamentale, ceea ce ar spori gravitatea încălcării. În al treilea rând, Comisia nu are cunoștință de nicio dispoziție de drept polonez care să urmărească aceleași obiective precum Directiva privind avertizorii sau care să reflecte conținutul acestei directive. În al patrulea rând, faptul că Republica Polonă a cooperat cu Comisia pe parcursul procedurii precontencioase nu poate compensa neîndeplinirea obligațiilor de către acest stat membru.
67. Republica Polonă susține că aplicarea în mod sistematic a unui coeficient pentru gravitate egal cu 10 în toate cauzele referitoare la neîndeplinirea totală a obligației de comunicare a măsurilor de transpunere îi permite Comisiei să eludeze obligația care îi revine acesteia de a efectua, în toate cazurile, o analiză aprofundată a gravității pretinsei neîndepliniri a obligațiilor.
68. În special, Republica Polonă arată că, în speță, Comisia nu a ținut seama de faptul că dreptul polonez acordă deja o anumită formă de protecție avertizorilor și că netranspunerea directivei privind protecția acestor persoane are, așadar, un impact limitat asupra intereselor pe care acest instrument urmărește să le protejeze. Potrivi Republicii Polone, acest fapt ar trebui considerat ca fiind o circumstanță atenuantă în stabilirea coeficientului pentru gravitate; în caz contrar, coeficientul aplicat de Comisie nu s-ar întemeia decât pe efectele potențiale ale încălcării (spre deosebire de consecințele reale ale acesteia).
69. Republica Polonă arată de asemenea că faptul că un stat membru cooperează în mod loial (astfel cum a și procedat) cu Comisia pe parcursul procedurii precontencioase constituie de asemenea o circumstanță atenuantă(32).
b) Apreciere
70. Din jurisprudența Curții reiese că sancțiunile financiare impuse statelor membre pentru nerespectarea obligațiilor care le revin în temeiul dreptului Uniunii trebuie să fie atât „adaptate împrejurărilor”, cât și „proporționale cu [încălcarea] și cu capacitatea de plată a statului membru în cauză”(33). Comisia menționează că a ținut seama în mod corespunzător de aceste cerințe în Comunicarea din 2023(34).
71. În lumina acestor elemente, înțelegem că coeficientul pentru gravitate aplicat de Comisie urmărește, în special, să garanteze că cuantumul sumelor forfetare și/sau al penalităților cu titlu cominatoriu specificate de Comisie în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE este proporțional cu gravitatea încălcării, evaluată în funcție de circumstanțele pertinente. De fapt, acesta este singurul element al metodelor de calcul expuse în comunicarea din 2023 care poate reflecta gravitatea încălcării(35).
72. Acesta este contextul în care trebuie analizată întrebarea dacă Comisia poate aplica în mod sistematic un coeficient pentru gravitate egal cu 10 ori de câte ori presupusa încălcare, pe baza căreia propune Curții să impună sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, constă în neîndeplinirea obligației de comunicare a măsurilor de transpunere. Acest aspect nu a fost niciodată examinat de Curte. Într-adevăr, înainte de Comunicarea din 2023, Comisia nu a aplicat în mod sistematic același coeficient în astfel de situații(36).
73. Din rațiuni de claritate, amintim că articolul 260 alineatul (3) TFUE se aplică atunci când „statul respectiv nu și-a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă”. Domeniul de aplicare al acestei dispoziții nu se limitează, așadar, la neîndeplinirea obligației de „comunicare”, ci se extinde și la situațiile în care un stat membru comunică doar parțial sau incorect măsurile de transpunere. Cu toate acestea, deși Comisia nu precizează în Comunicarea din 2023 ce coeficient pentru gravitate trebuie aplicat în această a doua situație(37), aceasta arată că aplică în mod sistematic un coeficient egal cu 10 în prima situație.
74. Așa cum vom explica în continuare, considerăm că o astfel de abordare sistematică este adecvată (și compatibilă cu principiul proporționalității) dacă și numai dacă se poate aprecia că încălcările pe care le vizează au toate același grad de gravitate în comparație, în primul rând, cu alte tipuri de încălcări și, în al doilea rând, unele cu celelalte. Or, nu aceasta este, în opinia noastră, situația în speță.
1) Primul motiv: cazurile de neîndeplinire a obligației de a adopta și, prin urmare, de a comunica măsurile de transpunere nu sunt în mod necesar mai grave decât alte tipuri de încălcări
75. Teoretic, abordarea Comisiei (constând în aplicarea în mod sistematic a unui coeficient pentru gravitate egal cu 10) s-ar putea aplica în două tipuri de situații: în primul rând, atunci când statul membru în cauză a adoptat măsurile de transpunere necesare (integral sau parțial), dar pur și simplu nu a comunicat deloc aceste măsuri și, în al doilea rând, atunci când acest stat membru nu a transpus deloc directiva în cauză.
76. În această privință, amintim că, astfel cum a explicat avocatul general Szpunar, obligația la care se referă articolul 260 alineatul (3) TFUE nu este cea de a adopta măsuri de transpunere, ci cea de a le notifica(38). Rezultă că faptul că un stat membru nu a „comunicat” măsurile de transpunere (spre deosebire de cazul în care nu a adoptat deloc astfel de măsuri) este suficient pentru a declanșa aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE.
77. Acestea fiind spuse, putem admite cu ușurință (astfel cum pare să facă și Comisia) că prima situație este, în practică, puțin probabilă. Într-adevăr, în majoritatea cazurilor (dacă nu în toate), motivul pentru care un stat membru nu comunică măsurile de transpunere este acela că nici nu a adoptat astfel de măsuri. Într-adevăr, este greu de imaginat motivul pentru care un stat membru care „și-a îndeplinit în mod corect obligațiile” și a adoptat măsurile necesare pentru transpunerea unei directive nu le-ar comunica Comisiei. Astfel, ni se pare evident că, atunci când această instituție vorbește despre absența oricărei „comunicări”, ea are în vedere neîndeplinirea obligației de transpunere (iar nu, pur și simplu, neîndeplinirea obligației de comunicare), potrivit interpretării pe care o dă articolului 260 alineatul (3) TFUE ca dispoziție care introduce un mecanism menit să ofere „un răspuns eficace fenomenului răspândit de transpunere tardivă a directivelor”(39).
78. În astfel de cazuri, statul membru în cauză este efectiv răspunzător de o dublă încălcare. Acesta nu doar că nu a comunicat măsurile de transpunere, dar nici nu a adoptat astfel de măsuri (prima neîndeplinire a obligațiilor fiind o consecință a celei de a doua).
79. La prima vedere, existența unei asemenea duble încălcări poate părea, astfel după cum susține Comisia, destul de gravă. Însă aici devine evidentă deficiența soluției „universale” adoptate de Comisie: aceasta este, pur și simplu, excesiv de simplistă. Potrivit acestei abordări, Comisia „reliefează” un tip de încălcare (neîndeplinirea obligației de a adopta și, prin urmare, de a comunica măsurile de transpunere) ca fiind în mod inerent mai gravă decât alte tipuri de încălcări, în special multe dintre cele reglementate de articolul 260 alineatul (2) TFUE. Procedând astfel, ea nu ia în considerare faptul că nu așa stau în mod necesar lucrurile(40).
80. Pentru a ilustra acest aspect, se poate face referire la netranspunerea de către Republica Cehă a anumitor dispoziții din Directiva 2003/41/CE privind activitățile și supravegherea instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale(41), pe care Curtea a examinat-o în Hotărârea din cauza Comisia/Republica Cehă(42). Pe lângă faptul că această netranspunere a fost doar parțială, încălcarea a fost minoră. Într-adevăr, activitatea reglementată de aceste dispoziții (în speță, regimul pensiilor ocupaționale) nu exista în Republica Cehă. În schimb, încălcarea constatată de Curte în Hotărârea din cauza Comisia/Franța(43), care privea nerespectarea de către Republica Franceză a anumitor obligații de control al activităților de pescuit ale navelor franceze [o încălcare care intră în domeniul de aplicare a ceea ce este acum articolul 260 alineatul (2) TFUE] a fost mult mai gravă prin prisma consecințelor asupra intereselor publice și private afectate(44).
2) Al doilea motiv: cazurile de neîndeplinire a obligației de a adopta și, prin urmare, de a comunica măsurile de transpunere au grade de gravitate diferite
81. Al doilea motiv pentru care considerăm că abordarea Comisiei nu este adecvată este acela că nu toate cazurile de neîndeplinire a obligației de a adopta și, prin urmare, de a comunica măsurile de transpunere prevăzute la articolul 260 alineatul (3) TFUE pot fi apreciate ca având același grad de gravitate.
82. La scurt timp după introducerea acestei noi dispoziții prin Tratatul FUE, Comisia a explicat că obiectivul acesteia este de a încuraja și mai mult statele membre să transpună în timp util directivele, insistând asupra faptului că transpunerea directivei era de o „importanță capitală”, iar aceasta numai pentru a „salvgarda interesele generale” urmărite de legislația Uniunii, ci și, mai presus de toate, pentru protecția cetățenilor europeni ale căror drepturi subiective rezultă din această legislație(45).
83. Ulterior, Curtea a recunoscut în mod expres că, în contextul aplicării articolului 260 alineatul (3) TFUE, obligarea la plata unei sume forfetare se întemeiază [astfel cum este cazul și în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE] mai mult pe aprecierea „consecințelor neexecutării obligațiilor de către statul membru în cauză asupra intereselor private și publice”(46). Aceleași considerente (precum și cât de urgent este ca statul membru în cauză trebuie să își îndeplinească obligațiile) sunt pertinente în scopul stabilirii cuantumului unei penalități cu titlu cominatoriu.(47)
84. În opinia noastră, decizia Comisiei, în Comunicarea din 2023, de a aplica în mod sistematic același coeficient pentru gravitate egal cu 10 în toate cazurile în care un stat membru nu adoptă deloc și, prin urmare, nu „comunică” Comisiei măsurile de transpunere se află cu siguranță în contradicție cu această abordare și cu această jurisprudență. Vom explica mai jos de ce.
85. În acest document, Comisia își justifică noua abordare arătând că „toate directivele legislative trebuie să fie considerate la fel de importante și necesită transpunerea completă de către statele membre în termenele pe care le stabilesc”(48). Aceasta adaugă că „[i]mportanța asigurării transpunerii directivelor legislative de către statele membre în termenele stabilite de directivele respective se aplică în mod egal tuturor directivelor legislative”(49). În schimb, Comisia explică faptul că, în cazul neîndeplinirii parțiale, iar nu totale, a obligației de comunicare a măsurilor de transpunere, coeficientul pentru gravitate este mai mic de 10 și se ține seama în mod corespunzător de efectele încălcării asupra „intereselor generale și specifice”.
86. Din aceste declarații înțelegem că, în contextul aplicării articolului 260 alineatul (3) TFUE, Comisia consideră că problema identificării intereselor și drepturilor specifice afectate de încălcare este pertinentă numai în cazurile în care nu este vorba despre o neîndeplinire totală a obligației de comunicare a măsurii de transpunere.
87. Acest lucru ne conduce la o problemă nerezolvată: dacă, astfel cum susține Comisia, obiectivul final al sancțiunilor financiare pe care aceasta poate propune Curții să le impună în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE constă în „protejarea intereselor generale” urmărite de legislația Uniunii și a „drepturilor individuale ale cetățenilor Uniunii”, cum este posibil să nu fie adaptat cuantumul acestor sancțiuni în funcție de măsura în care aceste interese și drepturi sunt sau ar putea fi eventual afectate de încălcare în toate cazurile care intră sub incidența acestei dispoziții?
88. În această privință, am arătat deja la punctul 21 din prezentele concluzii că este în general admis (astfel cum confirmă însuși domeniul de aplicare material al Directivei privind avertizorii, de exemplu) că anumite domenii ale dreptului Uniunii sunt, de exemplu, mai importante pentru interesul public decât altele. Netranspunerea totală a unei directive de către un stat membru în unul dintre aceste domenii este, în principiu și mai ales dacă urmărește să confere drepturi individuale cetățenilor Uniunii, mai gravă decât netranspunerea de către același stat membru a unei directive în alt domeniu(50).
89. Prin urmare, în opinia noastră, nu se poate susține că toate directivele adoptate în cadrul unei proceduri legislative au o importanță egală. Suntem de acord că obligația statelor membre de a adopta măsuri de transpunere în timp util se aplică „în mod egal” tuturor acestor directive. Cu toate acestea, este cu totul altceva să se afirme, astfel cum procedează Comisia, că aceste instrumente trebuie să fie puse toate pe picior de egalitate pentru motivul că toate au o importanță egală(51). Faptul că o încălcare este în mod inerent gravă nu înseamnă că gravitatea acesteia nu poate varia de la o situație la alta.
90. Dorim să formulăm două observații suplimentare.
91. În primul rând, acea concluzie nu este afectată de faptul că Curtea a statuat că „obligația de a adopta măsuri naționale pentru a asigura transpunerea completă a unei directive, precum și cerința de a comunica Comisiei aceste măsuri constituie obligații esențiale”(52). În această privință, ne referim la considerentele expuse mai sus.
92. Adăugăm că justificarea oferită de Comisie în speță, potrivit căreia aplicarea în mod sistematic a unui coeficient pentru gravitate egal cu 10 asigură egalitatea de tratament între statele membre, este deosebit de neconvingătoare. Nu înțelegem cum ar putea adaptarea coeficientului pentru gravitate pentru a ține seama de factori precum importanța directivei în cauză să pună în pericol egalitatea de tratament între statele membre.
93. În al doilea rând, în Comunicarea din 2023, Comisia constată că, în ceea ce privește articolul 260 alineatul (2) TFUE, importanța încălcării în cauză trebuie stabilită luând în considerare „natura și amploarea dispozițiilor [juridice] în cauză”. Apoi adaugă că „[î]ncălcările care afectează drepturile fundamentale sau cele patru libertăți fundamentale [...] ar trebui, în general, să fie considerate deosebit de grave și să conducă la o sancțiune corespunzătoare”(53). În plus, ea explică faptul că efectele asupra intereselor generale și specifice ar trebui să fie evaluate de la caz la caz, luând în considerare printre altele pierderea de resurse proprii ale Uniunii, prejudiciile grave aduse intereselor financiare ale Uniunii, impactul încălcării asupra modului de funcționare a Uniunii, daunele grave sau ireparabile aduse sănătății umane sau mediului, orice posibil avantaj financiar pe care statul membru îl obține din neexecutare și dimensiunea populației afectate de încălcare.
94. Nu vedem niciun motiv pentru care aceleași principii directoare și aceiași factori nu ar trebui să joace un rol în stabilirea coeficientului pentru gravitate în cazul în care încălcarea constă în neîndeplinirea obligației de a adopta și, prin urmare, de a comunica măsurile de transpunere în sensul articolului 260 alineatul (3) TFUE.
95. În acest sens, mai adăugăm că, în prima sa comunicare privind articolul 260 alineatul (3) TFUE, Comisia a arătat că coeficientul pentru gravitate trebuie stabilit în conformitate cu normele și cu criteriile aplicabile încălcărilor reglementate de articolul 260 alineatul (2) TFUE, din care decurgea că acel coeficient trebuia pur și simplu să fie cuprins între 1 și 20(54). Motivele pentru care s-a abătut de la această abordare (în afară de motivul legat de importanța egală a tuturor directivelor adoptate în cadrul unei proceduri legislative) nu sunt prezentate în Comunicarea din 2023.
96. Subliniem că, în speță, Republica Polonă susține că trebuie să se țină seama de două circumstanțe atenuante: în primul rând, faptul că avertizorii sunt deja protejați de legislația poloneză și, în al doilea rând, faptul că Republica Polonă a cooperat în mod loial cu Comisia în timpul procedurii precontencioase.
97. Vom prezenta ulterior analiza noastră cu privire la prezenta cauză (a se vedea secțiunea 3 din prezentele concluzii). Pentru moment, dorim să precizăm că, în toate cazurile, Comisia ar trebui să își rezerve posibilitatea de a adapta coeficientul pentru gravitate în funcție de circumstanțele atenuante sau agravante pertinente.
3) Concluzie
98. Din considerentele de mai sus rezultă că, în opinia noastră, Curtea ar trebui să declare că aplicarea în mod sistematic a unui coeficient pentru gravitate egal cu 10 în toate cazurile de neîndeplinire a obligației de comunicare a măsurilor necesare pentru transpunerea unei directive care intră în domeniul de aplicare al articolului 260 alineatul (3) TFUE este inadecvată în ceea ce privește stabilirea unor sancțiuni financiare care să fie în același timp disuasive și proporționale față de încălcarea în chestiune.
2. A doua problemă generală: metoda de calcul al factorului „n”
a) Argumentele părților
99. Potrivit Comisiei, factorul „n” urmărește să țină seama de capacitatea de plată a statelor membre și să garanteze astfel că sancțiunile financiare impuse în aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE au un efect disuasiv. Două treimi din acest factor reprezintă PIB-ul statelor membre (în raport cu media PIB-urilor tuturor statelor membre) și o treime reprezintă populația acestora (în raport cu media populațiilor statelor membre).
100. Comisia arată că, în temeiul punctului 3 din anexa I la Comunicarea din 2023, a aplicat în speță un factor „n” egal cu 1,37.
101. Comisia adaugă că, la stabilirea metodei de calcul al factorului „n” în comunicarea menționată, a ținut seama în mod corespunzător de Hotărârea Curții pronunțată în cauza Comisia/Grecia (Recuperarea ajutoarelor de stat – Ferronickel)(55). Aceasta deduce din cuprinsul punctului 116 din această hotărâre că, deși PIB-ul statelor membre trebuie să constituie factorul predominant în scopul aprecierii capacității lor de plată, acest lucru nu aduce atingere posibilității Comisiei de a propune sancțiuni financiare fondate pe o pluralitate de criterii, în special dacă aceste alte criterii urmăresc menținerea unei diferențe rezonabile între diferitele state membre.
102. Comisia consideră că integrarea unui element întemeiat pe dimensiunea populației statelor membre în metoda de calcul al factorului „n” răspunde tocmai acestui obiectiv. Criteriul demografic ar garanta de asemenea stabilitatea factorului „n” de-a lungul timpului, întrucât este mai puțin probabil ca populația unui stat membru să varieze semnificativ în fiecare an, pe când PIB-ul acestuia poate suferi fluctuații anuale mari.
103. În plus, Comisia susține că metoda de calcul al factorului „n” adoptată în Comunicarea din 2023 urmează indicațiile furnizate de avocatul general Pitruzella în Concluziile prezentate în cauza Comisia/Grecia (Recuperarea ajutoarelor de stat – Ferronickel)(56), în care a afirmat că „obiectivul de a menține o anumită proporție între coeficienții aplicați diferitelor state membre” poate fi îndeplinit utilizând „un criteriu demografic care să permită relativizarea rezultatelor obținute prin luarea în considerare a PIB‑ului simplu sau comparativ”.
104. Republica Polonă nu este de acord cu Comisia. Aceasta consideră că criteriul demografic utilizat pentru calculul factorului „n” este incompatibil cu obiectivul general al acestui factor, care este acela de a ține seama de capacitatea de plată a statelor membre, asigurând în același timp un caracter suficient de disuasiv al sancțiunilor financiare impuse acestora.
105. Republica Polonă mai arată că metoda de calcul al factorului „n” utilizată de Comisie conduce la rezultate inconsecvente, întrucât capacitatea de plată a statelor membre poate fi supraevaluată sau subevaluată în funcție de mărimea populației, ceea ce nu ar fi cazul dacă factorul „n” s-ar baza numai pe PIB-ul acestora.
106. Republica Polonă precizează de asemenea că trebuie avute în vedere variații ale factorului „n” al statelor membre, întrucât nu toate statele membre au aceeași capacitate de plată. În general, aceasta susține că abordarea Comisiei conduce la impunerea unor sancțiuni financiare disproporționate statelor membre cu un PIB mai mic, dar cu o populație mai numeroasă.
107. În sfârșit, Republica Polonă arată că, în Concluziile prezentate în cauza Comisia/Grecia(57), avocatul general Wathelet a arătat că „nu este exclus ca anumite state membre cu o populație determinată să aibă o capacitate de plată mai mică decât alte state cu o populație mai puțin numeroasă” și că acest criteriu este, prin urmare, „de asemenea irelevant pentru calculul penalității cu titlu cominatoriu”.
108. În acest sens, Republica Polonă arată că, începând cu anul 2017 (în urma Concluziilor avocatului general Wathelet prezentate în cauza Comisia/Grecia), Curtea nu a luat niciodată în considerare alte elemente decât PIB-ul la stabilirea capacității de plată a unui stat membru. În plus, trimiterea la un „criteriu demografic” în Concluziile avocatului general Pitruzella prezentate în cauza Comisia/Grecia (Recuperarea ajutoarelor de stat – Ferronickel) ar trebui înțeleasă doar ca o indicație că ar putea fi oportună calcularea raportului între PIB-ul statelor membre și mărimea populației acestora pentru a obține o imagine mai exactă a capacității de plată a acestora.
109. Având în vedere considerentele de mai sus, Republica Polonă susține că factorul „n” aplicat de Comisie ar trebui să se bazeze pe capacitatea de plată a statelor membre reflectată doar de PIB-ul acestora.
b) Apreciere
110. Metoda aplicată de Comisie pentru calcularea factorului „n” este aceeași pentru încălcările care intră sub incidența articolului 260 alineatul (2) TFUE și pentru cele reglementate de articolul 260 alineatul (3) TFUE.
111. Inițial, această metodă s-a bazat pe două elemente: PIB-ul statului membru în cauză, pe de o parte, și numărul de voturi de care dispunea acest stat membru în cadrul Consiliului pentru votul cu majoritate calificată, pe de altă parte(58). Cu toate acestea, normele privind votul cu majoritate calificată în cadrul Consiliului s-au schimbat după intrarea în vigoare la 1 aprilie 2017 a noii „reguli a dublei majorități”, introdusă prin articolul 16 alineatul (4) TUE. Curtea a examinat consecințele acestei evoluții în Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia(59), în care a statuat că noul sistem nu furnizează criterii satisfăcătoare care să permită să se stabilească capacitatea de plată a statelor membre și nu poate, așadar, înlocui efectiv în acest scop vechiul sistem de voturi ponderate. Aceasta a arătat de asemenea că, în orice caz, începând cu 1 aprilie 2017, Curtea nu ia în considerare, în vederea aprecierii capacității de plată a statelor membre, decât PIB‑ul statului membru în cauză.
112. Comisia a publicat o nouă comunicare în 2019 (denumită în continuare „Comunicarea din 2019”)(60), care includea o metodă de calcul revizuită a factorului „n”. Această nouă metodă continua să includă o componentă care nu era legată de PIB-ul statului membru în cauză. Totuși, această componentă nu se mai baza pe numărul de voturi în Consiliu, ci pe numărul de locuri alocate reprezentanților în Parlamentul European.
113. În Hotărârea din 20 ianuarie 2022 pronunțată în cauza Comisia/Grecia (Recuperarea ajutoarelor de stat – Ferronickel)(61), Curtea a precizat din nou că este necesar să se întemeieze pe PIB-ul statului membru în cauză ca factor predominant în scopul aprecierii capacității sale de plată și că obiectivul stabilirii unor sancțiuni suficient de disuasive nu impune în mod necesar să se țină seama de ponderea instituțională a statului membru în cauză în cadrul Uniunii, întrucât acest element nu are legătură cu caracteristicile încălcării în cauză.
114. Comunicarea din 2023 a fost adoptată ulterior pronunțării acestei hotărâri.
115. În această comunicare, factorul „n” este descris de Comisie ca fiind o medie geometrică ponderată care se bazează „în principal” pe PIB-ul statelor membre și „în al doilea rând” pe populația acestora, „drept criteriu demografic care să permită menținerea unei diferențe rezonabile între diferitele state membre”.
116. Suntem de acord cu opinia Republicii Polone potrivit căreia acest „criteriu demografic” nu este adecvat pentru a stabili capacitatea relativă de plată a statelor membre. Trei motive principale ne conduc la această concluzie.
117. În primul rând, s-ar putea argumenta că elementele prezentate la punctul 113 din prezentele concluzii nu exclud posibilitatea ca, la stabilirea metodei de calcul al factorului „n”, Comisia să țină seama de alți factori sau parametri. De fapt, după cum constată Comisia în Comunicarea din 2023, Curtea a recunoscut, în Hotărârea din 20 ianuarie 2022, Comisia/Grecia (Recuperarea ajutoarelor de stat - Ferronickel)(62) (hotărâre care a determinat Comisia să își revizuiască metoda de calcul al acestui factor și să adopte această comunicare), că faptul că PIB-ul statului membru în cauză este factorul predominant în scopul aprecierii capacității sale de plată nu „aduce atingere” posibilității Comisiei de a propune sancțiuni financiare „fondate pe o pluralitate de criterii, pentru a permite, printre altele, menținerea unei diferențe rezonabile între diferitele state membre”.
118. Totuși, ceea ce demonstrează aceste elemente, în opinia noastră, este că Curtea impune efectiv o corelație între PIB-ul statelor membre și factorii „n” care le sunt atribuiți.(63) Într-adevăr, dacă unui stat membru al cărui PIB este comparativ mai mic decât al unui alt stat membru i s-ar atribui un factor „n” mai mare decât al acelui alt stat membru și invers, acest factor nu ar mai putea fi considerat reprezentativ pentru capacitatea de plată respectivă a statelor membre.
119. Tocmai aici devine evidentă deficiența metodei de calcul al factorului „n” aleasă de Comisie în Comunicarea din 2023. Anexa I la Comunicarea din 2023 indică faptul că factorii „n” enumerați au fost calculați pe baza PIB-ului statelor membre în 2020. Dacă se ține seama de PIB-ul statelor membre în anul respectiv(64) și de factorii „n” pe care Comisia i-a atribuit fiecăruia, se constată că:
– PIB-ul Luxemburgului este mai mare decât cel al Lituaniei, Bulgariei, Croației și Sloveniei, însă factorul „n” pe care Comisia îl aplică Luxemburgului este mai mic decât cel pe care îl aplică celorlalte state membre;
– PIB-ul Regatului Țărilor de Jos este semnificativ mai mare decât cel al Poloniei, dar factorii „n” sunt practic identici (1,39 față de 1.37);
– în schimb, PIB-ul Poloniei este doar cu puțin mai mare decât cel al Suediei, dar factorii „n” ai acestor țări diferă semnificativ (1,37 față de 0,83).
120. În plus, dacă se decide analizarea factorilor „n” prevăzuți în Comunicarea din 2023 în funcție de PIB-ul pe cap de locuitor al statelor membre, astfel cum era acesta în 2020(65), în loc de PIB-ul acestora (întrucât, fără îndoială, PIB-ul pe cap de locuitor permite o mai bună comparație a capacității de plată a statelor membre respective), se observă rezultate și mai inconsecvente:
– PIB-ul pe cap de locuitor al Danemarcei era mai mare decât cel al Germaniei în 2020, dar factorul „n” al Germaniei era de aproape 12 ori mai mare decât cel al Danemarcei (6,16 față de 0,52);
– în schimb, Irlandei și Danemarcei li s-au atribuit factori „n” similari (0,55 față de 0,52), deși PIB-ul Irlandei este de aproape 1,5 ori mai mare decât cel al Danemarcei;
– în mod similar, Regatul Țărilor de Jos și Polonia au factori „n” similari (1,39 și 1,37), dar există o diferență foarte mare între PIB-urile lor pe cap de locuitor (PIB-ul pe cap de locuitor al Regatului Țărilor de Jos fiind de aproape patru ori mai mare decât cel al Poloniei);
– Italia și Cipru au un PIB pe cap de locuitor similar, dar factorul „n” al Italiei este de 3,41, în timp ce factorul „n” al Ciprului este de 0,05 (factorul „n” al Italiei este, prin urmare, de aproximativ 68 de ori mai mare decât cel al Ciprului);
– Luxemburg are unul dintre cei mai mici factori „n”, însă cel mai mare PIB pe cap de locuitor dintre toate statele membre.
121. Având în vedere aceste elemente, ni se pare evident că factorii „n” enumerați în Comunicarea din 2023 nu sunt reprezentativi pentru capacitatea de plată respectivă a statelor membre (indiferent dacă această capacitate este apreciată în raport cu PIB-ul sau cu PIB-ul lor pe cap de locuitor). În opinia noastră, argumentul invocat de unii autori(66) și de unele state membre(67) în perioada în care metoda de calcul al factorului „n” se întemeia încă pe drepturile de vot în cadrul Consiliului sau pe numărul de reprezentanți în cadrul Parlamentului European, potrivit căruia acest factor nu oferă în mod necesar o imagine fidelă a capacității de plată a statelor membre, întrucât supraevaluează sau subevaluează capacitatea de plată a anumitor state membre, este cu siguranță încă valabil.(68)
122. Acest lucru ne conduce la al doilea motiv pentru care considerăm că metoda de calcul al factorului „n” prezentată în Comunicarea din 2023 este inadecvată. Considerăm că este evident că, atunci când a stabilit această metodă, Comisia a intenționat nu numai să pună în aplicare Hotărârea Curții din 20 ianuarie 2022, Comisia/Grecia (Recuperarea ajutoarelor de stat – Ferronickel)(69), în care metoda de calcul anterioară (și anume cea expusă în Comunicarea din 2019) a fost criticată de Curte, ci și să se asigure că cuantumurile sancțiunilor financiare pe care le-ar propune Curții vor rămâne cât mai aproape de valorile obținute în cadrul acestei metode anterioare.
123. De fapt, încă din faza de adoptare a Comunicării din 2019, Comisia subliniase că utilizarea PIB-ului statelor membre ca unic criteriu ar avea ca efect o diferență între factorul „n” cel mai ridicat și cel mai scăzut, în opinia sa, inacceptabilă(70). Ne putem imagina cu ușurință că este posibil ca Comisia să fi avut preocupări similare atunci când a sugerat includerea unui criteriu demografic în noua sa metodă de calcul din Comunicarea din 2023, în loc să se bazeze doar pe PIB sau pe PIB-ul pe cap de locuitor. Într-adevăr, dacă se compară factorii „n” enumerați în anexa I la Comunicarea din 2023 cu cei enumerați în anexa I la Comunicarea din 2019, se constată că nu există discrepanțe majore.
124. În această privință , suntem bineînțeles de acord cu Comisia că asigurarea faptului că factorul „n” se menține într-un interval de valori similar de la o metodă de calcul la alta și că acesta are un anumit grad de stabilitate în timp nu este un obiectiv complet eronat. Cu toate acestea, considerăm că stabilitatea ar putea fi obținută cu ușurință prin alte mijloace, mai adecvate. Pentru început, Comisia ar putea lua în considerare PIB-ul sau PIB-ul pe cap de locuitor al statelor membre pe mai mulți ani și să se bazeze pe valoarea medie a acestora într-un interval de cinci ani, de exemplu. În plus, pentru a se asigura că diferențele dintre factorii „n” din diferitele state membre nu sunt prea mari și că acestea rămân oarecum în același interval de valori ca în prezent (adică între 0,03 și 6,16), Comisia ar putea reduce valorile obținute pe baza unei medii a PIB-ului sau a PIB-ului pe cap de locuitor pentru a se încadra exact în acest interval.
125. Permiteți-ne să ilustrăm. Potrivit abordării pe care o propunem, statului membru cu cel mai mare PIB sau PIB pe cap de locuitor i s-ar atribui un factor „n” de 6,16. Tuturor celorlalte state membre li s-ar atribui un factor „n” care să reflecte PIB-ul sau PIB-ul pe cap de locuitor comparativ, dar care să rămână sub această valoare. De exemplu, dacă Luxemburg are cel mai mare PIB pe cap de locuitor, factorul „n” atribuit acestei țări ar putea fi de 6,16. Factorul „n” pentru Regatul Țărilor de Jos, al căror PIB pe cap de locuitor era (în 2020) aproximativ jumătate din cel al Luxemburgului, ar fi aproape de 3.
126. În opinia noastră și contrar celor susținute de Comisie, avocatul general Pitruzella avea în vedere considerente similare atunci când a arătat, în Concluziile prezentate în cauza Comisia/Grecia (Recuperarea ajutoarelor de stat – Ferronickel)(71), că „obiectivul de a menține un raport determinat între coeficienții aplicați diferitelor state membre” ar putea fi atins prin metode diferite, cum ar fi, de exemplu, „prin utilizarea unui criteriu demografic care permite interpretarea rezultatelor obținute pornind de la examinarea PIB-ului simplu sau comparativ în termeni relativi”. Într-adevăr, nu vedem cum ar putea fi interpretat acest pasaj în sensul propus de Comisie, dat fiind că, la punctul 35 din aceleași concluzii, avocatul general Pitruzella arată că „PIB-ul (simplu, pe cap de locuitor sau comparativ) [...] poate furniza singur o indicare adecvată a capacității de plată a statului membru în cauză”.
127. Al treilea motiv pentru care considerăm că metoda de calcul al factorului „n” reținută de Comisie este inadecvată este legat de unele reflecții mai ample privind caracterul oportun al criteriului dimensiunii populației statului membru în cauză în stadiul stabilirii capacității sale de a plăti sancțiuni financiare.
128. Astfel cum am arătat mai sus, considerăm (asemenea avocatului general Pitruzella) că, pentru a obține o imagine exactă a capacității de plată a statului membru respectiv, ar putea fi util, dacă nu chiar mai bine, să ne bazăm pe PIB-ul pe cap de locuitor (ceea ce, ca să spunem lucrurilor pe nume, necesită luarea în considerare a dimensiunii populației sale). Or, Comisia nu procedează astfel în Comunicarea din 2023. Într-adevăr, după cum am explicat mai sus, în comunicarea respectivă, aceasta nu calculează raportul dintre PIB-ul statului membru în cauză și dimensiunea populației acestuia, așa cum s-ar face pentru a calcula PIB-ul pe cap de locuitor al statului membru respectiv. Mai degrabă, Comisia consideră că bunăstarea relativă a statului membru în cauză (PIB-ul său, în raport cu media PIB-urilor tuturor statelor membre) trebuie înmulțită cu populația acestui stat membru (din nou, în raport cu media populațiilor statelor membre).
129. Astfel cum arată în mod întemeiat Republica Polonă, această abordare are drept consecință faptul că un stat membru cu o populație relativ mai numeroasă este considerat în mod sistematic ca având o capacitate de plată mai mare decât un stat membru cu același nivel de bunăstare globală (PIB) și o populație relativ mai mică. Nu vedem cum s-ar putea reconcilia acest lucru cu principiul egalității de tratament între statele membre.
130. În plus, considerăm că abordarea Comisiei conduce, în definitiv, la un rezultat foarte nefericit, în care dimensiunea populației statului membru în cauză este tratată efectiv fie ca un factor agravant, fie ca un factor atenuant (după dimensiunea mai mare sau mai mică a populației) în stadiul stabilirii factorului „n”. În opinia noastră, un astfel de considerent nu își găsește locul în aprecierea capacității relative de plată a statelor membre. Astfel, după cum a arătat avocatul general Wathelet, „nu este exclus ca anumite state membre cu o populație determinată să aibă [de fapt] o capacitate de plată mai mică decât alte state cu o populație mai puțin numeroasă”(72).
131. Acest lucru ne conduce la ultima observație. Putem admite cu ușurință că obligațiile care revin statelor membre în temeiul dreptului Uniunii, în special cele legate de transpunerea directivelor, sunt într-un fel „datorate” de către acestea cetățenilor lor. În cazul în care un stat membru nu transpune o directivă, înțelegem că poate fi oportun să se țină seama de numărul de cetățeni ai Uniunii care trăiesc pe teritoriul său și care sunt afectați de această netranspunere. Aceasta este, în opinia noastră, principala diferență dintre încălcarea de către un stat membru a obligațiilor care îi revin în temeiul dreptului Uniunii și încălcarea săvârșită de conducătorul autovehiculului sau de societatea din exemplele pe care le-am expus mai sus, în introducere. În opinia noastră, conducătorul autovehiculului sau societatea nu și-ar imagina nicio secundă că cuantumul amenzii lor poate varia în funcție de numărul de persoane care locuiesc în gospodăria respectivă sau de numărul de angajați din momentul încălcării pentru simplul motiv că normele pe care le încalcă (indiferent dacă acestea se referă la reglementarea traficului, la concurență în cadrul Uniunii sau protecția datelor cu caracter personal) nu implică obligații față de aceste persoane.
132. În schimb, faptul că un stat membru suportă o sancțiune mai mare pentru că are o populație mai numeroasă decât un alt stat membru poate, în opinia noastră, să nu fie total nejustificat în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE. Totuși, considerăm că acest element este legat de gravitatea încălcării, iar nu de capacitatea de plată a statelor membre. Din acest motiv, considerăm că mărimea populației statului membru în cauză nu poate fi utilizată ca factor agravant sau atenuant în stadiul stabilirii factorului „n”. În schimb, aceasta poate fi inclusă, dacă este cazul, printre circumstanțele atenuante sau agravante pertinente pentru stabilirea coeficientului pentru gravitate în fiecare caz în parte. În această privință, subliniem că, astfel cum am arătat deja la punctul 93 din prezentele concluzii, Comisia oferă deja această posibilitate pentru încălcările care intră sub incidența articolului 260 alineatul (2) TFUE.
3. Cu privire la prezenta cauză
133. În secțiunile anterioare am explicat motivele pentru care considerăm că nu este adecvat, pe de o parte, să se aplice „în mod sistematic” același coeficient pentru gravitate egal cu 10 în toate cazurile de necomunicare a măsurilor de transpunere, în scopul stabilirii unor sancțiuni financiare proporționale și disuasive, și, pe de altă parte, să ne întemeiem, în scopul stabilirii capacității de plată a statului membru în cauză, pe un criteriu demografic care penalizează sistematic statele membre care, precum Polonia, au o populație mai numeroasă.
134. Am dori să abordăm acum chestiunea nerezolvată a sancțiunilor financiare pe care Curtea ar trebui, în opinia noastră, să le adopte în prezenta cauză.
135. În această privință, amintim, pe de o parte, că cuantumul total al sancțiunilor financiare impuse de Curte în aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE nu poate, astfel cum am arătat deja la punctul 57 din prezentele concluzii să depășească ceea ce este specificat de Comisie.
136. Pe de altă parte, Curtea a statuat în repetate rânduri că, în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, nu este, în general, obligată să respecte liniile directoare cuprinse în comunicările Comisiei, al căror scop este de a contribui la garantarea transparenței, a caracterului previzibil și a securității juridice în privința acțiunii întreprinse de Comisia însăși în cazul în care această instituție prezintă propuneri Curții. În plus, Curtea a precizat că variabilele matematice utilizate de Comisie pentru calcularea cuantumului unei penalități financiare constituie o „bază de referință utilă”. Cu alte cuvinte, este vorba despre norme indicative, care definesc liniile de conduită pe care Comisia intenționează să le urmeze(73).
137. În speță, rezultă că, deși propunerile Comisiei au fost adoptate potrivit orientărilor prevăzute în Comunicarea din 2023 și sunt, prin urmare, afectate de cele două vicii pe care le-am identificat la punctul 133 din prezentele concluzii, aceste vicii nu împiedică Curtea să dispună sancțiuni financiare în cuantum mai mic decât cel indicat de Comisie, fără a ține seama de metodele de calcul expuse în comunicarea menționată.
138. În același timp, întrucât acele propuneri plasează în general un „plafon” pentru cuantumul pe care îl poate impune Curtea în temeiul acestei dispoziții, nu se poate exclude că propunerile eronate ale Comisiei ar putea, în situația în care Curtea ar considera oportun să opteze pentru sancțiuni financiare în cuantum mai mare decât cel precizat de Comisie (din fericire, în opinia noastră, nu se ridică această problemă în prezenta cauză), să lipsească Curtea de acea posibilitate. Acesta este motivul pentru care propunem Curții să evidențieze în mod expres viciile care afectează metodele de calcul ale Comisiei în hotărârea pronunțată în prezenta cauză [astfel cum a procedat anterior în Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia(74), și în Hotărârea din 20 ianuarie 2022, Comisia/Grecia (Recuperarea ajutoarelor de stat –Ferronickel)](75).
139. După aceste precizări, constatăm că, până la această dată, Republica Polonă tot nu a comunicat Comisiei măsurile necesare pentru transpunerea Directivei privind avertizorii.
140. În aceste condiții, considerăm că este oportună impunerea unei sume forfetare și a unei penalități cu titlu cominatoriu Republicii Polone, pentru a o încuraja să ia măsurile necesare pentru a pune capăt încălcării constatate.
141. Totuși, pentru a garanta că cuantumul acestei sume forfetare și al acestei penalități cu titlu cominatoriu este în același timp „adaptat împrejurărilor” și „proporțional cu [încălcarea] și cu capacitatea de plată” a Republicii Polone(76), Curtea trebuie să țină seama, în opinia noastră, de faptul că Republica Polonă dispune de o capacitate de plată mai mică decât cea reflectată de factorul „n” invocat de Comisie(77).
142. În plus, în cadrul aprecierii gravității încălcării în cauză, Curtea trebuie să țină seama, în opinia noastră, de toate circumstanțele atenuante sau agravante pertinente (precum cele enumerate la punctul 93 din prezentele concluzii). Printre acestea se numără faptul că netranspunerea Directivei privind avertizorii de către Republica Polonă ar putea avea impact asupra drepturilor unui număr destul de mare de cetățeni ai Uniunii, având în vedere dimensiunea relativ mare a populației acestui stat membru și faptul că această directivă urmărește tocmai să confere drepturi individuale persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii.
143. În ceea ce privește efectele nerespectării obligațiilor de către Republica Polonă asupra intereselor publice și private, amintim că, astfel cum am arătat la punctul 21 din prezentele concluzii, obiectivul Directivei privind avertizorii este de a acorda un nivel „echilibrat și eficient” de protecție persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii cu privire la care dobândesc informații într-un context profesional și de „a îmbunătăți aplicarea dreptului și a politicilor Uniunii” în domenii specifice de interes public. Prin urmare, netranspunerea acestui instrument trebuie considerată deosebit de gravă, deoarece generează consecințe importante pentru astfel de „domenii specifice de interes public”, precum și pentru protecția drepturilor individuale ale avertizorilor.
144. Cu toate acestea, considerăm că aceste consecințe importante sunt întrucâtva atenuate de faptul că avertizorii sunt deja protejați de legislația poloneză (și, prin urmare, exercitarea drepturilor acestora nu este atât de afectată de netranspunerea de către Republica Polonă a Directivei privind avertizorii pe cât s-ar putea crede inițial). În această privință, amintim că, după cum a statuat deja Curtea, gravitatea încălcării poate depinde de efectele sale concrete, în special de faptul că aceste efecte rămân relativ limitate(78). Astfel, în principiu, împărtășim opinia Republicii Polone potrivit căreia nivelul de protecție acordat avertizorilor în temeiul legislației poloneze ar putea fi considerat o circumstanță atenuantă.
145. În plus, suntem de acord cu Republica Polonă că faptul că a cooperat în mod loial cu Comisia în cursul procedurii care a condus la procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în fața Curții ar putea fi considerat de asemenea o circumstanță atenuantă(79).
146. În ansamblu, considerăm, având în vedere împrejurările de fapt și de drept pertinente pe care tocmai le-am prezentat (și, în special, capacitatea de plată mai redusă a Republicii Polone), că ar fi adecvat ca Curtea să impună sancțiuni financiare în cuantum mai mic decât cel specificat de Comisie, și anume o sumă forfetară de 8 700 de euro pe zi de la data expirării termenului de transpunere a Directivei privind avertizorii până la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză și o penalitate cu titlu cominatoriu de 34 000 de euro pe zi de întârziere în ceea ce privește respectarea obligațiilor care decurg din Directiva privind avertizorii, de la data pronunțării acestei hotărâri până la data la care aceste obligații sunt îndeplinite.
VI. Concluzie
147. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții:
– constatarea faptului că, prin neadoptarea tuturor actelor cu putere de lege și actelor administrative necesare pentru transpunerea Directivei (UE) 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2019 privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii („Directiva privind avertizorii”) sau, în orice caz, întrucât nu a comunicat aceste dispoziții Comisiei, Republica Polonă nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul directivei menționate;
– declararea faptului că aplicarea în mod sistematic a unui coeficient pentru gravitate egal cu 10 în toate cazurile de neîndeplinire totală a obligației de a comunica măsurile necesare pentru transpunerea unei directive nu este adecvată în ceea ce privește stabilirea de sancțiuni financiare care să aibă un caracter suficient de disuasiv și proporțional cu încălcarea în cauză;
– declararea faptului că, în scopul stabilirii unor astfel de sancțiuni financiare, metoda de calcul utilizată de Comisia Europeană în Comunicarea intitulată „Sancțiuni financiare în cadrul acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor” în vederea determinării factorului „n” este inadecvată pentru a stabili capacitatea de plată a statului membru respectiv;
– obligarea Republicii Polone la plata unei sume forfetare de 8 700 de euro pe zi de la data expirării termenului de transpunere a Directivei privind avertizorii până în ziua pronunțării hotărârii în prezenta cauză și a unei penalități cu titlu cominatoriu de 34 000 de euro pe zi de întârziere în executarea obligațiilor care decurg din Directiva privind avertizorii începând de la data pronunțării hotărârii menționate până la data la care aceste obligații sunt îndeplinite.
– obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată.