Language of document : ECLI:EU:C:2007:399

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

DÁMASA RUIZ-JARABA COLOMERA

přednesené dne 28. června 2007(1)

Věc C‑262/06

Deutsche Telekom AG

proti

Bundesrepublik Deutschland

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverwaltungsgericht (Německo)]

„Elektronické komunikace – Nový předpisový rámec – Přechodný režim – Prozatímní zachování povinností uložených v době platnosti předchozí právní úpravy – Výklad čl. 27 prvního pododstavce rámcové směrnice a čl. 16 odst. 1 písm. a) směrnice o univerzální službě – Dominantní podnik – Sazby za poskytování služby hlasové telefonie – Podřízení správnímu povolení“





I –    Úvod

1.        Dne 27. února tohoto roku jsem přednesl stanovisko ve věci C‑64/06, Telefónica 02 Czech Republic(2), v níž Obvodní soud pro Prahu 3 vznesl určité otázky ohledně telekomunikací v Evropské unii. V zákulisí se tam objevil přechodný režim takzvaného „nového předpisového rámce(3)“, schváleného dne 7. března 2002 a vyhlášeného dne 24. dubna 2002(4); neuvedl jsem jej však na scénu, neboť pro řešení sporu v původním řízení nebyla jeho analýza nezbytná.

2.        Německý Bundesverwaltungsgericht (spolkový nejvyšší správní soud) nyní na základě článku 234 ES navrhuje scénář, v němž uvedený přechodný režim hraje hlavní roli, neboť zamýšlí určit rozsah povinnosti, která vyplývá pro členské státy z čl. 27 prvního pododstavce první věty rámcové směrnice a čl. 16 odst. 1 písm. a) směrnice o univerzální službě, a sice prozatímně zachovat povinnosti uložené některým operátorům na základě předchozího režimu.

3.        Bundesverwaltungsgericht se táže, zda se tato kontinuita týká povinností vzniklých přímo ze zákona, nebo naopak, zda se týká pouze povinností vzniklých na základě individuálního aktu, a přeje si zjistit, zda se vztahuje na právní předpis, který podřizuje sazby účtované dominantní společností uživatelům za poskytování služeb hlasové telefonie předchozímu povolení (první otázka).

4.        V každém případě předkládající soud kromě určení, že článek 27 rámcové směrnice a článek 16 směrnice o univerzální službě nevyžadují zachování zákonných povinností, potřebuje vědět, zda jej umožňují tím, že nepožadují úplnou harmonizaci a ponechávají členským státům dostatečný manévrovací prostor (druhá otázka).

II – Právní rámec

A –    Právo Společenství

5.        Zásah Společenství v odvětví telekomunikací proběhl ve dvou fázích: první fáze byla zahájena počátkem devadesátých let minulého století za účelem flexibilizace trhů a sblížení vnitrostátních právních řádů, druhá fáze byla zahájena po vzniku podmínek pro účinnou hospodářskou soutěž(5) a vykrystalizovala v uvedený „nový předpisový rámec“(6).

6.        Mezi oběma fázemi byla schválena směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/10/ES ze dne 26. února 1998 o uplatňování otevřeného přístupu k síti (ONP) pro hlasovou telefonii a o univerzální službě v oblasti telekomunikací v konkurenčním prostředí(7). Její článek 17 nazvaný „Zásady určování sazeb“ ukládá vnitrostátním regulačním orgánům zajistit, aby podniky, které mají významnou tržní sílu, dodržovaly základní zásady nákladové orientace sazeb (odstavce 1 a 2)(8), nezávislé na způsobu používání ze strany uživatelů, ledaže požadují různé služby a různé doplňkové služby, přičemž v takovém případě musejí být sazby za doplňkové služby dostatečně rozlišeny (odstavce 3 a 4). Změny sazeb nabývají účinnosti až po uplynutí náležité lhůty pro oznámení veřejnosti (odstavec 5). Konečně, členské státy mohou udělit výjimku z těchto požadavků pro zeměpisné oblasti, kde existuje účinná hospodářská soutěž (odstavec 6).

7.        „Nový předpisový rámec“ telekomunikací směřuje v zájmu „zajištění kontinuity stávajících dohod a zabránění právnímu vakuu […]“ (dvanáctý bod odůvodnění přístupové směrnice) k zachování povinností stanovených předchozí právní úpravou až do jejich přezkoumání.

8.        Za tímto účelem čl. 27 první pododstavec rámcové směrnice obecně stanoví, že členské státy zachovají „všechny povinnosti podle vnitrostátních právních předpisů podle článku 7 […] přístupov[é] směrnice[(9)] a článku 16 […] směrnice o univerzální službě do té doby, než vnitrostátní regulační orgán rozhodne ve věci těchto povinností podle článku 16 této směrnice“.

9.        Konkrétněji, čl. 16 odst. 1 směrnice o univerzální službě prodlužuje povinnosti členských států týkající se:

„a)      sazeb na trzích pro koncové uživatele za poskytování přístupu k veřejné telefonní síti a za její užívání, které byly uloženy podle článku 17 směrnice 98/10/ES

[…]

dokud nebude provedeno přezkoumání a rozhodnuto v souladu s postupem podle odstavce 3 tohoto článku.“ (neoficiální překlad)

10.      Uvedený odstavec 3 odkazuje na postup podle článku 16 rámcové směrnice, podle kterého vnitrostátní regulační orgány ve spolupráci s vnitrostátními orgány na ochranu hospodářské soutěže provedou analýzu relevantních trhů (odstavec 1) a odliší trhy, které jsou účinně konkurenční, od trhů, které nejsou účinně konkurenční, přičemž pro prvně uvedené zruší povinnosti dříve uložené dominantním společnostem a pro posledně uvedené je zachová či změní (odstavce 2, 3 a 4).

B –    Německá právní úprava

11.      Podle § 25 odst. 1 zákona o telekomunikacích (Telekommunikationsgesetz, dále jen „TKG“) ze dne 25. července 1996(10), který odkazuje na § 24 a 27 až 31 téhož zákona, jsou sazby, které dominantní podniky zamýšlejí účtovat konečným spotřebitelům za poskytování telefonních služeb, jakož i ostatní prvky zahrnuté ve všeobecných obchodních podmínkách, podřízeny správnímu schválení. Uvedený § 24 odst. 1 váže výši sazeb na náklady na poskytování služeb.

12.      Ustanovení § 150 odst. 1 TKG ze dne 22. června 2004(11) zachovává v platnosti povinnosti uložené těmto společnostem, které vyplývají z TKG z roku 1996, až do jejich nahrazení novými rozhodnutími přijatými v souladu s částí 2 zákona z roku 2004, jež upravuje způsob vymezení a analyzování trhů.

III – Skutkový stav a spor v původním řízení

13.      Deutsche Telekom AG je telekomunikační společnost působící v Německu, kde prostřednictvím pevné sítě nabízí služby hlasové telefonie.

14.      Dne 8. června 2004 Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (regulační úřad pro telekomunikace a poštu(12)) rozhodl, že sazby uvedeného podniku a odpovídající části všeobecných obchodních podmínek podléhají povinnosti získat povolení podle § 25 odst. 1 TKG z roku 1996.

15.      Poté, co nabyl účinnosti TKG z roku 2004, a na základě jeho § 150 odst. 1, podala Deutsche Telekom žalobu, kterou se domáhala určení, že povinnosti vyplývající z rozhodnutí ze dne 8. června 2004 pozbyly platnosti.

16.      Tomuto návrhu Verwaltungsgericht Köln (správní soud v Kolíně) vyhověl rozsudkem ze dne 15. září 2005 s odůvodněním, že přechodná právní úprava § 150 odst. 1 TKG z roku 2004 se vztahuje pouze na povinnosti, jež nevyžadují žádná prováděcí opatření a jež jsou kompletní, což jsou kritéria, která § 25 odst. 1 TKG z roku 1996 nesplňuje.

17.      Žalovaný orgán veřejné správy podal k Bundesverwaltungsgericht opravný prostředek „Revision“, bráně platnost původních povinností až do okamžiku přijetí, na základě TKG z roku 2004, rozhodnutí o nezbytnosti povolení sazeb účtovaných klientům.

IV – Předběžné otázky

18.      Předkládající soud má za to, že návrh Deutsche Telekom nemá právní základ v německém právním řádu(13), ale klade si otázku, zda právo Společenství vede ke stejnému výsledku, a proto se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1)      Musí být článek 27 první pododstavec […] rámcové směrnice a čl. 16 odst. 1 písm. a) […] směrnice o univerzální službě vykládány v tom smyslu, že je nutné dočasně zachovat zákonnou povinnost získat povolení pro sazby za hlasové telefonní služby poskytované koncovým uživatelům podnikem s dominantním postavením na trhu, stanovenou podle dřívějšího vnitrostátního práva, a s ní i příslušný správní akt stanovící tuto povinnost?

V případě záporné odpovědi na první otázku:

2)      Brání právo Společenství zachování v tak širokém rozsahu?“

V –    Řízení před Soudním dvorem

19.      Předkládací usnesení bylo zapsáno v kanceláři Soudního dvora dne 15. června 2006. Německá, belgická, italská a litevská vláda, účastníci původního řízení, jakož i Komise předložili písemná vyjádření, přičemž tři posledně uvedení se zúčastnili jednání konaného dne 7. června 2007.

VI – Analýza předběžných otázek

A –    První předběžná otázka

20.      Ve věci projednávané Soudním dvorem opět hraje určující roli čas(14). Hlavní předmět této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce obsahuje ve skutečnosti dva problémy: jeden spočívá v objasnění, zda se přechodná kontinuita, až do přijetí konkrétního rozhodnutí, povinností, jež v souladu s předchozí právní úpravou vyplývají pro dominantní podnik v odvětví, vztahuje na všechny druhy povinností, nebo zda naopak vylučuje povinnosti, jež mají z důvodu svého zákonného základu obecnou a abstraktní povahu. Řešení tohoto problému závisí na významu čl. 27 prvního pododstavce rámcové směrnice a čl. 16 odst. 1 písm. a) směrnice o univerzální službě.

21.      Druhý problém se týká § 25 odst. 1 TKG z roku 1996 a spočívá v určení toho, zda skutečnost, že sazby účtované zákazníkům dominantní společností za služby hlasové telefonie podléhají povolení, představuje povinnost, jež musí být zachována podle nového režimu, na základě výše uvedených ustanovení rámcové směrnice a směrnice o univerzální službě, jejichž duchu odpovídá rovněž § 150 odst. 1 TKG z roku 2004.

22.      ,S cílem vymezit diskuzi o předběžných otázkách je nejdříve třeba vyvrátit nový pohled na věc předložený Deutsche Telekom při jednání, tedy ten, že analýza by se neměla soustředit na formu uložení povinností (obecné ustanovení či individuální akt) dominantním operátorům, ale na jejich věcný obsah. V tomto smyslu má Deutsche Telekom za to, že požadavkem povolení pro sazby hlasové telefonie německý zákonodárce překročil rámec účelu právní úpravy Společenství. Tímto tvrzením se vzdaluje od okolností, za nichž byla položena předběžná otázka, a nepřihlíží k dosahu článku 17 směrnice 98/10, na jehož základě se ukládá vnitrostátním regulačním orgánům zajistit, aby podniky, které mají významnou tržní sílu, dodržovaly základní zásady nákladové orientace sazeb, aniž by tím byla uložena povinnost kontroly a posteriori či vyloučena kontrola ex ante. V tomto ohledu požívají státní orgány úplnou svobodu volby.

23.      Musím, rovněž v návaznosti na ústní část jednání, dodat určité doplňující myšlenky: při provádění analýzy německých trhů nedochází k žádnému nepřiměřenému prodlení; předkládající soud, jemuž přísluší zjištění skutkového stavu v původním řízení, o této možnosti neuvažoval, a sama právní úprava Společenství (čl. 7 odst. 6 rámcové směrnice) poskytuje odpověď na situaci takové povahy.

1.      Nezbytné úvodní poznámky

24.      Nejdříve je třeba zdůraznit tři nesporná tvrzení v tomto řízení o předběžných otázkách: Deutsche Telekom má na vnitrostátním trhu privilegované postavení; návrh Deutsche Telekom nemá právní základ v německém právním řádu, ani obyčejném, ani ústavním, a TKG z roku 2004 byl přijat za účelem provedení „nového předpisového rámce“ Evropských společenství v oblasti telekomunikací.

25.      První tvrzení prokazuje, že uvedená společnost se nachází ve faktické situaci předvídané v přechodných ustanoveních právní úpravy Společenství a tuzemské právní úpravy, neboť obě se vztahují na operátory její kategorie(15).

26.      Druhé tvrzení podtrhuje správnost přístupu Bundesverwaltungsgericht, jež při výkladu vnitrostátního právního řádu přesně určuje jádro sporu, ale pochybuje o tom, zda právo Společenství tento výklad podporuje, a proto se obrací na Soudní dvůr.

27.      Třetí tvrzení uvádí, že TKG z roku 2004 provádí směrnice z roku 2002, takže pravidla pro výklad článku 27 rámcové směrnice a článku 16 směrnice o univerzální službě lze přenést i na § 150 uvedeného zákona. Samo předkládací usnesení tuto myšlenku odráží, neboť v bodech 22 až 53 uvádí různé argumenty pro odmítnutí návrhu Deutsche Telekom podle vnitrostátního práva, a dále uvádí (body 63 až 74) podobná kritéria pro předvídání podobného výsledku v režimu Evropské unie, třebaže s většími pochybnostmi. Bundesverwaltungsgericht tedy navrhuje Soudnímu dvoru návod výslovně schválený těmi, kdo Soudnímu dvoru předložili písemná vyjádření.

28.      V tomto kontextu nabývá významu řízení o předběžné otázce, jež daleko toho být šetřením, v němž se jeden soudce omezí na položení otázky a čekání na odpověď druhého soudce, se odehrává jako opravdový dialog, rozhovor, v němž jeho účastníci vyjadřují své úvahy, třebaže poslední slovo z institucionálních důvodů a z důvodů jednotnosti systému náleží pouze jednomu z nich, který určí svůj názor s ohledem na stanovisko ostatních. Bundesverwaltungsgericht tedy v překládacím usnesení využívá prospěšného pracovního postupu, který, stejně jako ostatní účastníci diskuze, přijmu v následujících bodech za účelem dosažení výsledku přijatelného pro všechny, s výjimkou, jež nepotřebuje vysvětlení, společnosti Deutsche Telekom.

2.      Povaha povinností, na něž se vztahuje přechodný režim

29.      Bez ohledu na zvolenou formu výkladu (doslovný, systematický či teleologický) je výsledek totožný: čl. 27 první pododstavec rámcové směrnice a čl. 16 odst. 1 písm. a) směrnice o univerzální službě se týkají povinností stanovených na základě předchozího vnitrostátního režimu nezávisle na jejich původu, abstraktním a obecném u právního předpisu, konkrétním a individuálním u správního aktu.

a)      Obsah článků, jež jsou předmětem výkladu

30.      Článek 27 první pododstavec rámcové směrnice bez dalších podrobností uvádí, že „členské státy zachovají všechny povinnostipodle vnitrostátních právních předpisů“ podle článku 7 směrnice přístupové směrnice a čl. 16 odst. 1 směrnice o univerzální službě. Písmeno a) posledně uvedeného ustanovení používá podobnou formulaci za účelem prozatímního prodloužení povinností týkajících se sazeb služeb telefonie(16). Žádné z uvedených ustanovení nezavádí nijaký rozdíl, takže kde nerozlišuje zákon, nemá tak činit ani ten, kdo jej vykládá (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus), a lze tvrdit, že zákonodárce Společenství má v úmyslu, jak dávají tušit jeho slova, prozatímně zachovat povinnosti uložené na základě předchozí právní úpravy bez ohledu na jejich povahu.

31.      Takový výklad, potvrzený zněním uvedených textů, není narušen skutečností, že další řádky svěřují ukončení prozatímní situace vnitrostátnímu regulačnímu orgánu, jež se musí zabývat původními povinnostmi po provedení analýzy trhu uvedené v článku 16 rámcové směrnice. Deutsche Telekom uplatňuje, že pokud mají uvedené orgány rozhodovat o prodloužení uvedených povinností, je třeba mít za to, že sporné články předpokládají, že uvedené povinnosti byly uloženy individuálně danými orgány, neboť tyto orgány nemají pravomoc ovlivňovat rozhodnutí subjektů se zákonodárnou či výkonnou pravomocí.

32.      Postoj žalující společnosti v původním řízení se zakládá na nesprávném předpokladu, neboť vnitrostátnímu regulačnímu orgánu připisuje úlohu, kterou mu rámcová směrnice ani směrnice o univerzální službě nesvěřuje, neboť ve znění čl. 27 prvního pododstavce rámcové směrnice a čl. 16 odst. 1 a 3 směrnice o univerzální službě nenahrazuje uvedený orgán zákonodárce, ale věrně provádí jeho rozhodnutí vyjádřená prostřednictvím podrobné osnovy postupu (popsané v bodě 10 tohoto stanoviska), podle které musejí být povinnosti uložené na základě právní úpravy, která je po vstupu v platnost „nového předpisového rámce“ neplatná, v závislosti na výsledcích tohoto postupu zachovány, změněny či zrušeny.

33.      Cíl uvedeného postupu, jež zahrnuje analýzu trhů, spočívá v odstranění, po dosažení vysokého stupně hospodářské soutěže, povinností uložených v minulosti dominantním podnikům a v zachování či změně uvedených povinností v ostatních případech, přičemž toto opatření se dotýká uvedených povinností bez ohledu na jejich původ: právní předpis či individuální akt orgánu. Případně může v souladu s úmyslem autora dojít k nahrazení povinnosti vzniklé přímo na základě právního předpisu povinností na základě individuálního aktu. Německá vláda (bod 14 písemného vyjádření) správně uvádí, že nic nebrání tomu, aby zákonodárce podmínil zachování účinků zákona rozhodnutím výkonné moci, pokud, dodávám, tomu nebrání ústava.

34.      Jinými slovy, podle rámcové směrnice a směrnice o univerzální službě, vnitrostátní regulační orgány ukončí na základě objektivních údajů vzešlých z předem určeného řízení přechodnou situaci, jež má být nahrazena situací vycházející ze současného režimu, tím, že relevantní povinnost zachovají – i kdyby v jiné formě –, že je změní nebo je prostě a jednoduše zruší. Je zjevné, že uvedené orgány nevstupují na cizí území, ale zasahují na základě pozvání jeho majitele.

b)      Systematický výklad

35.      Snaha o vyhnutí se mezerám a začlenění povinností původního režimu, aniž je dotčen jeho bezprostřední přezkum, poznamenává „nový předpisový rámec“; například ve dvanáctém bodě odůvodnění a v článku 7 přístupové směrnice, jež mají stejný duch jako články 27 rámcové směrnice a 16 směrnice o univerzální službě, pokud jde o podpory přechodného zachování určitých povinností uložených na základě předchozích směrnic.

36.      Odkazují konkrétně na články 4, 6, 7, 8, 11, 12 a 14 směrnice 97/33(17), článek 16 směrnice 98/10 a články 7 a 8 směrnice 92/44/EHS(18). Některá z uvedených ustanovení, jako například článek 4 směrnice 97/33, přímo zakládají povinnosti pro operátory, jiná, například články 6, 7, 8, 11, 12 a 14 směrnice 97/33 a články 7 a 8 směrnice 92/44 a článek 16 směrnice 98/10, delegují pravomoc na členské státy. V posledně uvedené skupině se některá ustanovení neurčitě dovolávají státních orgánů (články 6, 7 a 8 první směrnice; články 7 a 8 druhé směrnice(19)), zatímco jiná výslovně uvádějí vnitrostátní regulační orgány (články 11, 12 a 14 směrnice 97/33; článek 16 směrnice 98/10).

37.      Zdá se proto, že uvedená opatření se týkají individuálních aktů, ale rovněž obecných předpisů, neboť povinnosti jsou upraveny jedněmi či druhými v závislosti na rozdělení pravomocí v jednotlivých ústavních systémech.

38.      Tato myšlenka se potvrdí, když se místo přezkumu ustanovení, která jsou uvedeným směrnicím cizí, zaměříme na obsah směrnic, a zejména na směrnici o univerzální službě, jež z obou směrnic dotčených v tomto řízení o předběžné otázce obsahuje specifičtější právní úpravu: článek 16, na který odkazuje článek 27 rámcové směrnice. Dvacátý osmý bod odůvodnění směrnice o univerzální službě radí zajistit kontinuitu v uplatňování „stávajících ustanovení“ týkajících se minimální nabídky služeb pronajatých okruhů do doby, než vnitrostátní regulační orgány na základě příslušné analýzy trhu posoudí jejich další platnost. Jak připomíná německá vláda, příloha VII téže směrnice požaduje prodloužení platnosti podmínek stanovených směrnicí 92/44 pro minimální soubor pronajatých okruhů, jejichž abstraktní a univerzální povaha je nesporná, až do ověření existence skutečné hospodářské soutěže v odvětví.

39.      Konečně, při dokončení výkladu a soustředění přezkumu na článek 16 směrnice o univerzální službě je třeba mít za to, že členské státy musejí provizorně zachovat jak povinnosti se zákonným základem, tak povinnosti vzniklé na základě prováděcího aktu. Článek 16 odst. 1 písm. c) odkazuje na povinnosti týkající se pronajatých okruhů, které byly uloženy podle článků 3, 4, 6, 7, 8 a 10 směrnice 92/44, jež mají nesporný zákonný charakter. Například článek 8, který ukládá členským státům povinnost zajistit, aby regulační orgány jednotlivých zemí schválily vhodné a transparentní postupy pro kontrolu podřízení operátorů povinnostem týkajícím se používání a přístupu k tomuto typu okruhů, či článek 6, jež nechává na vnitrostátním právním řádu určení důvodů všeobecného zájmu („základní požadavky“ (20)), jež mohou omezit jejich použití.

c)      Historický výklad

40.      Německá vláda poukazuje na přípravné práce k „novému předpisovému rámci“ schválenému v roce 2002 a předkládá některé informace užitečné pro naše úvahy.

41.      Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 12. července 2000 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací(21) neobsahoval přechodná ustanovení, jež by na základě stávající právní úpravy prodlužovala existenci situace vzniklé za předchozí právní úpravy. Hospodářský a sociální výbor ve stanovisku k uvedenému návrhu(22) navrhl přechodný mechanismus pro zachování „[tehdy] platné právní úpravy“ až do provedení první analýzy trhu (bod 4.4). Tato okolnost dává smysl čl. 27 prvnímu pododstavci rámcové směrnice, jenž ukládá členským státům zachovat povinnosti podle „vnitrostátních právních předpisů“ do té doby, než vnitrostátní regulační orgán rozhodne ve věci těchto povinností podle článku 16 této směrnice, tedy do provedení zmíněné analýzy. S ohledem na zmíněný dokument se zdá nesporné, že uvedený článek 27 odkazuje na všechny druhy povinností, jak na povinnosti vzniklé přímo ze zákona, tak na povinnosti uložené prostřednictvím správního aktu.

42.      Tyto úvahy přispívají k pochopení přípravných prací u směrnice o univerzální službě, jež jsou v tomto ohledu méně zřetelné. Návrh Komise přijatý dne 12. července 2000(23) obsahoval čl. 16 odst. 1, jenž požadoval, aby členské státy prodloužily „platné“ povinnosti v oblasti sazeb na trzích pro koncové uživatele podle článku 17 směrnice 98/10 až do přijetí rozhodnutí s ohledem na analýzu trhu. Výraz „platné“ z konečného znění ustanovení zmizel, a ačkoli není určující, jeho použití vyjadřuje úmysl autora, neboť „platnost“ se obvykle připisuje produktům normativní povahy, jako právním a správním předpisům či obyčejům. Dalo by se argumentovat tím, že opomenutí uvedeného výrazu v přijatém znění ukazuje vůli odkazovat pouze na povinnosti uložené individuálně, avšak nejistota zmizí při čtení článku 17 směrnice 98/10, jenž stanoví postup pro ukládání povinností a omezení dominantním operátorům (nákladová orientace sazeb, stanovení sazeb bez ohledu na typ spojení, určení lhůty pro oznámení vstupu změn sazeb v platnost veřejnosti).

d)      Teleologický výklad

43.      V „novém předpisovém rámci“ v oblasti telekomunikací lze tušit obavy ohledně právní jistoty a bezproblémové kontinuity mezi minulostí a budoucností. To ukazuje článek 16 směrnice o univerzální službě, článek 7 přístupové směrnice a článek 27 rámcové směrnice, jenž – s odkazem na ostatní dva a uvedený za článkem 26, který zrušuje předchozí právní rámec, – prodlužuje povinnosti vyplývající z předcházejícího režimu do doby, kdy bude známa situace na trzích. Toto opatření je vysvětleno tím, že plná funkčnost nové právní úpravy vyžaduje vypracování a vývoj komplexních postupů, kterých se musejí účastnit různí činitelé a jež musejí být řádně koordinovány, přičemž je nezbytné disponovat časovou lhůtou, jež zaručí stabilitu systému(24).

44.      Tento záměr se v rámcové směrnici a směrnici o univerzální službě, jichž se týká tato předběžná otázka, nenachází expressis verbis, ale explicitně vyplývá z přístupové směrnice, jejíž dvanáctý bod odůvodnění, ohlašující její článek 7, konstatuje potřebu zabránit jakémukoli právnímu vakuu. Už jsem vysvětlil, že taková potřeba vyžaduje kontinuitu všech stávajících povinností bez ohledu na jejich základ. Pokud přitom, jak uznává pátý bod odůvodnění rámcové směrnice, konvergence odvětví telekomunikací, médií a informačních technologií vyžaduje jedinou právní úpravu, bylo by inkoherentní, aby přechodný režim v oblasti přístupu a propojení (článek 7 přístupové směrnice) měl jiný dosah než přechodný režim v oblasti sazeb [čl. 16 odst. 1 písm. a) směrnice o univerzální službě]. Tato úvaha vysvětluje, že když čl. 27 první pododstavec rámcové směrnice zmiňuje zachování již uložených povinností na základě vnitrostátního práva, odkazuje na povinnosti vyplývající jak z uvedeného článku 7, tak z tohoto článku 16.

45.      Zcela správné je tvrzení německé vlády, že ohledně přípravy půdy pro bezproblémové rozšíření „nového předpisového rámce“ nabádá zásada efektivity k zachování všech předchozích opatření bez rozdílu.

46.      Souhrnně, jakýkoli způsob výkladu čl. 27 prvního pododstavce rámcové směrnice a čl. 16 odst. 1 písm. a) směrnice o univerzální službě zahrnuje veškeré povinnosti uložené operátorům předchozí právní úpravou bez ohledu na jejich zdroj nebo, jinými slovy, na nástroj zvolený jednotlivými členskými státy pro rozvoj a provedení harmonizace v rámci Společenství(25). Tvrzení obhajované Deutsche Telekom by vedlo k tomu, že by se podniky nacházející se ve stejné faktické situaci řídily rozdílnými režimy v závislosti na tom, v jaké zemi Společenství provozují svoji činnost, což by bylo v rozporu se směrnicemi o telekomunikacích a obecně se základy práva Evropské unie.

3.      Podřízení sazeb správnímu schválení

47.      Zbývá ještě určit, zda ustanovení, jako je ustanovení § 25 odst. 1 TKG z roku 1996, jež podrobuje sazby účtované dominantními podniky konečným spotřebitelům za poskytování služeb hlasové telefonie předchozímu povolení, je v souladu s čl. 27 prvním pododstavcem rámcové směrnice a čl. 16 odst. 1 písm. a) směrnice o univerzální službě.

48.      Posledně uvedené ustanovení se vyjadřuje pro zachování povinností vyplývajících z článku 17 směrnice 98/10, jenž ukládá organizacím, které mají významnou tržní sílu, aby dodržovaly, pod dohledem vnitrostátních regulačních orgánů, zásady, které stanoví tento článek (odstavec 1), a zejména zásadu nákladové orientace sazeb (odstavec 2).

49.      Ustanovení § 25 TKG z roku 1996 odkazuje na § 24 téhož zákona, jenž spojuje výši odměn s náklady na poskytnutí služby. Za takových okolností není důvod popírat, že provádí článek 17 směrnice 98/10, a čl. 27 první pododstavec rámcové směrnice a čl. 16 odst. 1 písm. a) směrnice o univerzální službě tedy rozšiřují jeho časovou působnost do doby provedení příslušné analýzy německého trhu a posouzení úrovně hospodářské soutěže na tomto trhu za účelem následného zachování, změny či zrušení povinností uložených dominantním podnikům.

50.      Požadavek, aby příjmy takovéto společnosti, jež splňuje požadavky § 24 a odpovídajících ustanovení TKG z roku 1996, byly schváleny příslušným orgánem, totiž zajišťuje soulad s článkem 17 směrnice 98/10 (odstavec 1), zejména prostřednictvím nákladové orientace sazeb (odstavec 2).

51.      Komise se trefila do černého, když vysvětlila, že pokud by během přechodného období nebyly uvedené sazby podřízeny správní kontrole, bylo by obtížné ověřit jejich nákladovou orientaci, a byl by zmařen cíl zajistit kontinuitu bez nežádoucích přerušení do doby provedení nezbytné analýzy trhu.

52.      Povinnost podle § 25 TKG z roku 1996 tedy vyplývá z článku 17 směrnice 98/10, takže, v souladu s čl. 27 prvním pododstavcem rámcové směrnice a čl. 16 odst. 1 písm. a) směrnice o univerzální službě, musí být s uvedeným prozatímním charakterem zachována.

53.      S ohledem na výše uvedené je třeba, aby Soudní dvůr odpověděl na první předběžnou otázku v tom smyslu, že uvedená ustanovení ukládají povinnost prozatímně prodloužit platnost právního předpisu dřívějšího vnitrostátního práva, jakož i odpovídajícího prováděcího správního aktu, jenž podřizuje sazby účtované dominantním podnikem konečným spotřebitelům za poskytování telefonních služeb správnímu povolení.

B –    Druhá předběžná otázka: nadbytečná otázka

54.      Touto podpůrnou otázkou se německý soud táže, zda za předpokladu, že čl. 27 první pododstavec rámcové směrnice a čl. 16 odst. 1 písm. a) směrnice o univerzální službě nestanoví prozatímní zachování zákonné povinnosti, jako je výše uvedená zákonná povinnost, ponechává právo Společenství zákonodárcům jednotlivých států dostatečnou pravomoc, aby takové zachování stanovili.

55.      Tuto pochybnost rozptyluje odpověď na první předběžnou otázku. „Právem Společenství“, na které odkazuje uvedená otázka, může být pouze „nový předpisový rámec“ v odvětví elektronických komunikací. Obecný systém uvedených předpisů, jak odhalují kritéria systematického a teleologického výkladu použitá v tomto stanovisku, nejen nabádá, ale i zavazuje k prodloužení předchozích opatření do doby, než bude po provedení vhodných studií známa situace na trzích. Poté musejí vnitrostátní regulační orgány podporovat provádění stávajícího právního rámce a zachovat, změnit či zrušit předchozí povinnosti.

VII – Závěry

56.      S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Bundesverwaltungsgericht takto:

„Článek 27 první pododstavec směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice) a čl. 16 odst. 1 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě) musejí být vykládány v tom smyslu, že ukládají povinnost prozatímně zachovat v platnosti, až do provedení příslušné analýzy trhů, právní předpis dřívějšího vnitrostátního práva, jakož i odpovídající prováděcí správní akt, jenž podřizuje sazby účtované dominantním podnikem konečným spotřebitelům za poskytování služeb hlasové telefonie správnímu povolení.“


1 – Původní jazyk: španělština.


2 – Rozsudek byl vydán dne 14. června 2007 (C‑64/06, Sb. rozh. s. I‑4887).


3 – Sestává ze čtyř směrnic Evropského parlamentu a Rady: směrnice 2002/19/ES o přístupu k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a o jejich vzájemném propojení (přístupová směrnice); směrnice 2002/20/ES o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice); směrnice 2002/21/ES o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice), a směrnice 2002/22/ES o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě).


4 – Úř. věst. L 108, s. 7, 21, 33 a 51.


5 – K úplné liberalizaci poskytování telekomunikačních služeb a infrastruktury ve Společenství, s přechodnými obdobími pro určité členské státy, došlo dne 1. ledna 1998.


6 – Tento vývojový proces jsem přezkoumal ve stanovisku Nuova società di telecomunicazioni (body 3 až 6), přičemž v této věci byl vydán rozsudek dne 18. července 2006 (C‑339/04, Sb. rozh. s. I‑6917), jakož i v uvedeném stanovisku Telefónica 02 Czech Republic (body 4 až 7).


7 – Úř. věst. L 101, s. 24.


8 – Článek 17 odst. 2 odkazuje na harmonizovaná kritéria uvedená v bodě 4 přílohy II směrnice Rady 90/387/EHS ze dne 28. června 1990 o vytvoření vnitřního trhu telekomunikačních služeb zavedením otevřeného přístupu k telekomunikační síti (Úř. věst. L 192, s. 1).


9 – Jde o povinnosti v oblasti přístupu a propojení uložené podnikům zajišťujícím veřejné komunikační sítě nebo služby.


10 – BGBl I, s. 1120.


11 – BGBl I, s. 1190.


12 – Nyní Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (spolková agentura pro elektřinu, plyn, telekomunikace, poštu a dráhy).


13 – Podle obvyklých kritérií výkladu (doslovný, systematický a teleologický) spadá povolení požadované v souladu s rozhodnutím ze dne 8. června 2004 na základě § 25 odst. 1 TKG 1996 do přechodného režimu § 150 odst. 1 TKG 2004.


14 – „Věřit, že věci v tomto životě musí být stále ve stejném stavu, znamená věřit v nemožné; […] lidský život běží ke svému konci lehčeji než čas“ (volný překlad) (M. de Cervantes, Don Quijote de la Mancha, druhá část, kapitola LIII, vydání, úvod a poznámky Martín de Riquer, Ed. RBA, Barcelona, 1994, s. 1016).


15 – První pododstavec článku 27 rámcové směrnice odkazuje na článek 16 směrnice o univerzální službě, jež uvádí sazby na trzích pro koncové uživatele uložené podle článku 17 směrnice 98/10, kde jsou uvedeny zásady, jimž musejí podléhat organizace, které mají tržní sílu.


16 – Toutes les obligations nebo l´ensemble des obligations ve francouzském znění obou předpisů; all obligations v anglickém znění; alle Verpflichtungen v německém znění; a tutti gli obblighi v italském znění.


17 – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 30. června 1997 o propojení v odvětví telekomunikací s cílem zajistit univerzální službu a interoperabilitu uplatněním zásad otevřeného přístupu k síti (ONP) (Úř. věst. L 199, s. 32).


18 – Směrnice Rady 92/44/EHS ze dne 5. června 1992 o uplatňování otevřeného přístupu k síti pro pronajaté okruhy (Úř. věst. L 165, s. 27).


19 – Používají výrazy „členské státy zajistí“ či „členské státy požadují“.


20 – Článek 2 bod 6 směrnice 90/387 definuje tento pojem jako „důvody všeobecného zájmu a nehospodářské povahy, jež mohou vést členský stát k omezení přístupu k veřejné telekomunikační síti či veřejným telekomunikačním službám; uvedené důvody jsou bezpečnost fungování sítě, zachování její integrity a v odůvodněných případech interoperabilita služeb a ochrana údajů. Ochrana údajů může zahrnovat ochranu osobních údajů, důvěrnou povahu předaných anebo shromaždovaných údajů, jakož i ochranu soukromého sektoru.“ (neoficiální překlad)


21 – KOM(2000) 393 konečné (Úř. věst. C 365 E, s. 198).


22 – Úř. věst. C 123, s. 56.


23 – Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací [KOM(2000) 392 konečné (Úř. věst. C 365 E, s. 238)].


24–  Článek 16 rámcové směrnice, na který odkazují článek 27 uvedené směrnice, článek 16 směrnice o univerzální službě a článek 7 přístupové směrnice nastiňují postup podléhající pokynům vydaným Komisí na základě čl. 15 odst. 2 rámcové směrnice ve spolupráci s vnitrostátními orgány na ochranu hospodářské soutěže (čl. 16 odst. 1), jakož i pravidlům, jež má zveřejnit vnitrostátní regulační orgán za účelem zajištění kritérií průhlednosti a konzultací (článek 6 rámcové směrnice), s účastí Komise, jakož i regulačních orgánů ostatních členských států (čl. 7 odst. 3, 4 a 5 rámcové směrnice). Tato složitost mi ve stanovisku ve věci Telefónica 02 Czech Republic umožnila nadnést, že uvedená ustanovení nemají atributy umožňující jejich přímý účinek (bod 45).


25 – Rovněž rozsudek ze dne 8. prosince 2005, Komise v. Lucembursko (C‑33/04, Sb. rozh. s. I‑10629, body 54 a 60), ponechává prostor pro široký výklad přechodného režimu.