Language of document : ECLI:EU:C:2005:449

Verbundene Rechtssachen C-154/04 und C-155/04

The Queen, auf Antrag von Alliance for Natural Health u. a.

gegen

Secretary of State for Health und National Assembly for Wales

(Vorabentscheidungsersuchen des High Court of Justice [England & Wales], Queen’s Bench Division [Administrative Court])

„Rechtsangleichung – Nahrungsergänzungsmittel – Richtlinie 2002/46/EG – Verbot der Vermarktung von Erzeugnissen, die nicht der Richtlinie entsprechen – Gültigkeit – Rechtsgrundlage – Artikel 95 EG – Artikel 28 EG und 30 EG – Verordnung (EG) Nr. 3285/94 – Grundsätze der Subsidiarität, der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung – Eigentumsrecht – Freie Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit – Begründungspflicht“

Leitsätze des Urteils

1.        Rechtsangleichung – Nahrungsergänzungsmittel – Richtlinie 2002/46 – Verbot des Inverkehrbringens von Nahrungsergänzungsmitteln, die bestimmte Vitamine oder Mineralstoffe enthalten – Maßnahme zur Verbesserung des Funktionierens des Binnenmarktes – Rechtsgrundlage – Artikel 95 EG – Erfordernis, ein hohes Gesundheitsschutzniveau zu wahren

(Artikel 95 EG, Richtlinie 2002/46 des Europäischen Parlaments und des Rates, Artikel 3, 4 Absatz 1 und 15 Absatz 2 Buchstabe b sowie Anhänge I und II)

2.        Freier Warenverkehr – Mengenmäßige Beschränkungen – Maßnahmen gleicher Wirkung – Aus einer Gemeinschaftsmaßnahme folgendes Verbot des Inverkehrbringens von Nahrungsergänzungsmitteln, die bestimmte Vitamine oder Mineralstoffe enthalten – Unzulässigkeit – Rechtfertigung – Schutz der öffentlichen Gesundheit – Bedingungen

(Artikel 28 EG und 30 EG; Richtlinie 2002/46 des Europäischen Parlaments und des Rates, Artikel 3, 4 Absätze 1 und 5 und 15 Absatz 2 Buchstabe b sowie Anhänge I und II)

3.        Gemeinsame Handelspolitik – Regelung durch die Gemeinschaftsorgane – Verordnung Nr. 3285/94 – Zweck – Liberalisierung der Einfuhr von Erzeugnissen aus Drittländern – Keine Auswirkung auf die Voraussetzungen für das Inverkehrbringen dieser Erzeugnisse – Folge

(Verordnung Nr. 3285/94 des Rates)

4.        Rechtsangleichung – Nahrungsergänzungsmittel – Richtlinie 2002/46 – Harmonisierungsmaßnahmen – Verbot des Inverkehrbringens von Nahrungsergänzungsmitteln, die bestimmte Vitamine oder Mineralstoffe enthalten – Kein Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip

(Artikel 5 Absatz 2 EG und 95 Absatz 3 EG, Richtlinie 2002/46 des Europäischen Parlaments und des Rates, Artikel 3, 4 Absatz 1 und 15 Absatz 2 Buchstaben a und b)

5.        Rechtsangleichung – Nahrungsergänzungsmittel – Richtlinie 2002/46 – Harmonisierungsmaßnahmen – Verbot des Inverkehrbringens von Nahrungsergänzungsmitteln, die bestimmte Vitamine oder Mineralstoffe enthalten – Kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz

(Richtlinie 2002/46 des Europäischen Parlaments und des Rates, elfte Begründungserwägung, Artikel 3, 4 Absatz 1 und 15 Absatz 2 Buchstabe b sowie Anhang II)

6.        Rechtsangleichung – Nahrungsergänzungsmittel – Richtlinie 2002/46 – Harmonisierungsmaßnahmen – Verbot des Inverkehrbringens von Nahrungsergänzungsmitteln, die bestimmte Vitamine oder Mineralstoffe enthalten – Keine Missachtung des Privat- und Familienlebens des Verbrauchers

(Artikel 6 Absatz 2 EU, Richtlinie 2002/46 des Europäischen Parlaments und des Rates, Artikel 3, 4 Absatz 1 und 15 Absatz 2 Buchstabe b)

7.        Gemeinschaftsrecht – Grundsätze – Grundrechte – Eigentumsrecht – Freie Berufsausübung – Beschränkungen – Aus einer Gemeinschaftsmaßnahme folgendes Verbot des Inverkehrbringens von Nahrungsergänzungsmitteln, die bestimmte Vitamine oder Mineralstoffe enthalten – Keine Verletzung des Eigentumsrechts – Eingriff in das Recht auf freie Berufsausübung der Hersteller dieser Erzeugnisse – Zulässigkeit – Durch das Gemeinwohl gerechtfertigte Beschränkung – Kein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

(Richtlinie 2002/46 des Europäischen Parlaments und des Rates, Artikel 3, 4 Absatz 1 und 15 Absatz 2 Buchstabe b)

1.        Bestehen Handelshindernisse oder werden solche Hindernisse wahrscheinlich entstehen, weil die Mitgliedstaaten hinsichtlich eines Erzeugnisses oder einer Erzeugnisgruppe divergierende Maßnahmen erlassen haben oder zu erlassen im Begriff sind, die ein unterschiedliches Schutzniveau gewährleisten und dadurch den freien Verkehr mit dem oder den betreffenden Erzeugnissen in der Gemeinschaft behindern, dann ermächtigt Artikel 95 EG den Gemeinschaftsgesetzgeber, tätig zu werden, indem er die geeigneten Maßnahmen trifft.

Daher stellt Artikel 95 EG die einzige geeignete Rechtsgrundlage für die Artikel 3, 4 Absatz 1 und 15 Absatz 2 Buchstabe b der Richtlinie 2002/46 über Nahrungsergänzungsmittel dar; vor ihrem Erlass galten für diese Nahrungsergänzungsmittel nämlich ganz unterschiedliche einzelstaatliche Rechtsvorschriften und bestand dementsprechend die Gefahr, dass der freie Verkehr mit ihnen behindert und dadurch das Funktionieren des Binnenmarktes unmittelbar beeinträchtigt wird.

Diese Bestimmungen müssen jedoch sowohl Artikel 95 Absatz 3 EG beachten, der ausdrücklich verlangt, dass bei Harmonisierungen ein hohes Gesundheitsschutzniveau gewährleistet wird, als auch die im Vertrag genannten oder in der Rechtsprechung entwickelten Rechtsgrundsätze, insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Deshalb kann die Tatsache, dass bei der Entscheidung über das aus Artikel 3 und 4 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 15 Absatz 2 Buchstabe b der Richtlinie 2002/46 folgende Verbot des Verkehrs mit Nahrungsergänzungsmitteln, die nicht in den Listen im Anhang zu dieser Richtlinie aufgeführte Vitamine oder Mineralstoffe enthalten, Fragen der menschlichen Gesundheit eine Rolle gespielt haben, diese Feststellung nicht entkräften.

(vgl. Randnrn. 31-32, 35, 40, 42)

2.        Die Artikel 3 und 4 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 15 Absatz 2 Buchstabe b der Richtlinie 2002/46 über Nahrungsergänzungsmittel stellen eine Beschränkung des freien Warenverkehrs zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 28 EG dar. Denn dadurch, dass sie in der Gemeinschaft den Verkehr mit Nahrungsergänzungsmitteln untersagen, die nicht in den Listen im Anhang zu dieser Richtlinie aufgeführte Vitamine oder Mineralstoffe enthalten, sind diese Bestimmungen geeignet, den freien Verkehr von Nahrungsergänzungsmitteln innerhalb der Gemeinschaft zu beschränken. Eine solche Maßnahme, die mit dem Schutz der menschlichen Gesundheit begründet wird, kann jedoch nach Artikel 30 EG gerechtfertigt sein, wenn sie erforderlich ist und in angemessenem Verhältnis zu dem verfolgten Ziel steht.

Um die Bedingung der Verhältnismäßigkeit zu erfüllen, muss ein Verbot der Vermarktung von Erzeugnissen mit Stoffen, die nicht in den gemäß den anwendbaren Rechtsvorschriften festgelegten Positivlisten aufgeführt sind, ein Verfahren vorsehen, das die Aufnahme eines bestimmten Stoffes in diese Listen ermöglicht und den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts, insbesondere den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Verwaltung und der Rechtssicherheit, entspricht. Ein solches Verfahren muss zugänglich sein in dem Sinne, dass es in einem die betroffenen Behörden bindenden Rechtsakt von allgemeiner Geltung ausdrücklich vorgesehen sein muss. Es muss innerhalb eines angemessenen Zeitraums abgeschlossen werden können. Ein Antrag auf Aufnahme eines Stoffes in die Liste der zugelassenen Stoffe kann von den zuständigen Behörden nur auf der Grundlage einer eingehenden Bewertung des mit der Verwendung des Stoffes für die menschliche Gesundheit verbundenen Risikos abgelehnt werden, die anhand der zuverlässigsten wissenschaftlichen Daten, die verfügbar sind, und der neuesten Ergebnisse der internationalen Forschung getroffen wird. Endet das Verfahren mit einer Ablehnung, so muss diese in einem gerichtlichen Verfahren angefochten werden können.

Das Verfahren gemäß Artikel 4 Absatz 5 der Richtlinie 2002/46, das die Aufnahme eines Vitamins oder eines Mineralstoffs in die oben genannten Listen erlaubt, erfüllt diese Bedingungen.

(vgl. Randnrn. 48-51, 72-74, 89)

3.        Die Verordnung Nr. 3285/94 über die gemeinsame Einfuhrregelung und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 518/94 hat die Liberalisierung der Einfuhr von Erzeugnissen aus Drittländern zum Ziel. Sie bezweckt dagegen nicht die Liberalisierung des Inverkehrbringens dieser Erzeugnisse, das eine nach der Einfuhr liegende Phase darstellt. Demnach hat diese Verordnung keine Bedeutung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Gemeinschaftsmaßnahmen, in deren Folge es verboten wird, aus Drittländern eingeführte Erzeugnisse in der Gemeinschaft in den Verkehr zu bringen, wenn sie nicht die Voraussetzungen erfüllen, die aus Gründen des Schutzes der menschlichen Gesundheit für ein solches Inverkehrbringen aufgestellt worden sind.

(vgl. Randnrn. 95-96)

4.        Die Artikel 3, 4 Absatz 1 und 15 Absatz 2 Buchstabe b der Richtlinie 2002/46 über Nahrungsergänzungsmittel verletzen nicht das in Artikel 5 Absatz 2 EG aufgestellte Subsidiaritätsprinzip.

Das aus diesen Bestimmungen folgende Verbot der Vermarktung von Nahrungsergänzungsmitteln, die nicht der Richtlinie 2002/46 entsprechen, zusammen mit der Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus Artikel 15 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie, den Verkehr mit ihr entsprechenden Nahrungsergänzungsmitteln zuzulassen, soll nämlich Hindernisse aufgrund der Unterschiede zwischen den nationalen Regelungen über Vitamine und Mineralstoffe, die bei der Herstellung von Nahrungsergänzungsmitteln zugelassen oder verboten sind, beseitigen und gleichzeitig gemäß Artikel 95 Absatz 3 EG ein hohes Schutzniveau im Bereich der menschlichen Gesundheit gewährleisten. Bliebe es den Mitgliedstaaten überlassen, den Handel mit Nahrungsergänzungsmitteln zu regeln, die nicht der Richtlinie 2002/46 entsprechen, so würden die ungleichartige Entwicklung der nationalen Regelungen und damit die Hemmnisse für den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und die Wettbewerbsverfälschungen in Bezug auf diese Erzeugnisse fortbestehen. Folglich kann das Ziel, zu dem die Artikel 3, 4 Absatz 1 und 15 Absatz 2 Buchstabe b dieser Richtlinie beitragen, durch eine Handlung allein auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht zufrieden stellend erreicht werden; es setzte eine Handlung auf Gemeinschaftsebene voraus.

(vgl. Randnrn. 105-108)

5.        Die Artikel 3, 4 Absatz 1 und 15 Absatz 2 Buchstabe b der Richtlinie 2002/46 über Nahrungsergänzungsmittel verletzen nicht den Grundsatz der Gleichbehandlung.

Das sich aus diesen Bestimmungen ergebende Verbot der Vermarktung von Nahrungsergänzungsmitteln, die Vitamine und Mineralstoffe enthalten, die nicht in der Positivliste in Anhang II der Richtlinie 2002/46 aufgeführt sind, beruht nämlich darauf, dass diese Stoffe anders als die dort aufgeführten im Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie nicht durch die zuständigen Stellen einer wissenschaftlichen Bewertung unterzogen worden waren, die geeignet war, ihre Vereinbarkeit mit den in der elften Begründungserwägung der Richtlinie genannten Kriterien der Unschädlichkeit und der Bioverwertbarkeit zu gewährleisten. Diese unterschiedliche Situation lässt deshalb eine unterschiedliche Behandlung zu, ohne dass eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung mit Erfolg angeführt werden könnte.

(vgl. Randnrn. 116, 118-119)

6.        Dass die Artikel 3, 4 Absatz 1 und 15 Absatz 2 Buchstabe b der Richtlinie 2002/46 über Nahrungsergänzungsmittel bestimmten Personen möglicherweise das Recht nehmen, Nahrungsergänzungsmittel zu verbrauchen, die nicht dieser Richtlinie entsprechen, kann nicht als Missachtung ihres Privat‑ und Familienlebens im Sinne von Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention betrachtet werden.

(vgl. Randnrn. 123-124)

7.        Das Eigentumsrecht gehört wie auch das Recht auf freie Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts. Diese Grundsätze können jedoch keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern müssen im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen werden. Folglich können die Ausübung des Eigentumsrechts wie auch das Recht auf freie Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet.

Insoweit wird durch das aus Artikel 3 und 4 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 15 Absatz 2 Buchstabe b der Richtlinie 2002/46 über Nahrungsergänzungsmittel folgende Verbot, Nahrungsergänzungsmittel, die nicht dieser Richtlinie entsprechen, in der Gemeinschaft zu vermarkten und in den Verkehr zu bringen, das Eigentumsrecht nicht in Frage gestellt. Kein Wirtschaftsteilnehmer kann nämlich ein Eigentumsrecht an einem Marktanteil geltend machen, selbst wenn er ihn zu einem Zeitpunkt vor der Einführung einer diesen Markt betreffenden Maßnahme besessen hat, da ein solcher Marktanteil nur eine augenblickliche wirtschaftliche Position darstellt, die den mit einer Änderung der Umstände verbundenen Risiken ausgesetzt ist.

Dagegen könnte dieses Verbot die freie Ausübung der beruflichen Tätigkeit der Hersteller von Nahrungsergänzungsmitteln einschränken. Eine solche Einschränkung kann jedoch im Hinblick auf das dem Gemeinwohl dienende Ziel, das der mit der Verbotsmaßnahme bezweckte Schutz der menschlichen Gesundheit darstellt, nicht als ein außer Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehender Eingriff in das Recht auf freie Berufsausübung dieser Hersteller angesehen werden.

(vgl. Randnrn. 126-129)