Language of document : ECLI:EU:C:2005:223

Rechtssache C-110/03

Königreich Belgien

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

„Nichtigkeitsklage – Verordnung (EG) Nr. 2204/2002 – Horizontale staatliche Beihilfen – Beschäftigungsbeihilfen – Rechtssicherheit – Subsidiarität – Verhältnismäßigkeit – Kohärenz der Gemeinschaftsmaßnahmen – Nichtdiskriminierung – Verordnung (EG) Nr. 994/98 – Einrede der Rechtswidrigkeit“

Leitsätze des Urteils

1.        Gemeinschaftsrecht — Grundsätze — Rechtssicherheit — Gemeinschaftsregelung — Erfordernisse der Klarheit und der Deutlichkeit — Grenzen

2.        Handlungen der Organe — Normenhierarchie — Vorrang einer Verordnung vor Leitlinien oder einem Rahmen, die ihre Rechtsgrundlage weder im Vertrag noch in einem aufgrund des Vertrages erlassenen Rechtsakt haben

(Artikel 249 EG)

3.        Staatliche Beihilfen — Verbot — Ausnahmen — Durch Verordnung bestimmte Beihilfegruppen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können — Verordnung Nr. 70/2001 über Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen — Verordnung Nr. 2204/2002 über Beschäftigungsbeihilfen — Voneinander unabhängige Verordnungen, die unterschiedliche Zwecke verfolgen

(Verordnung Nr. 70/2001 der Kommission, Artikel 3 Absatz 2, und Verordnung Nr. 2204/2002 der Kommission, Artikel 3 Absatz 1)

4.        Staatliche Beihilfen — Verbot — Ausnahmen — Durch Verordnung bestimmte Beihilfegruppen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können — Verordnung Nr. 2204/2002 über Beschäftigungsbeihilfen — In den Artikeln 4, 5 bzw. 6 dieser Verordnung vorgesehene Freistellungen — Unterschiedliche und voneinander unabhängige Vereinbarkeitskriterien

(Verordnung Nr. 2204/2002 der Kommission, Artikel 4, 5 und 6)

5.        Staatliche Beihilfen — Verbot — Ausnahmen — Durch Verordnung bestimmte Beihilfegruppen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können — Ermächtigung der Kommission durch die Verordnung Nr. 994/98 — Umfang — Nicht auf eine bloße Kodifizierung der früheren Praxis beschränkte Ermächtigung

(Verordnung Nr. 994/98 des Rates, Artikel 1)

6.        Staatliche Beihilfen — Verbot — Ausnahmen — Durch Verordnung bestimmte Beihilfegruppen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können — Ermächtigung der Kommission durch die Verordnung Nr. 994/98 — Nicht auf die Definition des Begriffes der staatlichen Beihilfe erstreckte Ermächtigung

(Verordnung Nr. 994/98 des Rates)

7.        Staatliche Beihilfen — Verbot — Ausnahmen — Durch Verordnung bestimmte Beihilfegruppen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können — Verordnung Nr. 2204/2002 über Beschäftigungsbeihilfen — Aufstellung einer abschließenden Liste der Gruppen von benachteiligten Arbeitnehmern, die nach dieser Verordnung gefördert werden können — Kein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

(Verordnung Nr. 2204/2002 der Kommission, Artikel 2 Buchstabe f und 5)

8.        Staatliche Beihilfen — Verbot — Ausnahmen — Durch Verordnung bestimmte Beihilfegruppen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können — Festlegung der Vereinbarkeitskriterien — Ermessen der Kommission — Gerichtliche Nachprüfung – Grenzen

(Verordnung Nr. 994/98 des Rates)

9.        Staatliche Beihilfen — Verbot — Ausnahmen — Durch Verordnung bestimmte Beihilfegruppen, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können — Verordnung Nr. 2204/2002 über Beschäftigungsbeihilfen — Festlegung von gegenüber der bisherigen Praxis der Kommission strengeren Vereinbarkeitskriterien — Kein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung

(Verordnung Nr. 2204/2002 der Kommission)

10.      Handlungen der Organe — Wahl der Rechtsgrundlage — Kriterien — Gemeinschaftsrechtsakt mit zwei Zielsetzungen oder zwei Komponenten — Abstellen auf die wesentliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente — Erlass der Verordnung Nr. 2204/2002 aufgrund der Verordnung Nr. 994/98, die die Kommission zum Erlass von Verordnungen ermächtigt, mit denen bestimmte Beihilfegruppen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden — Rechtmäßigkeit auch nach Einfügung des Artikels 137 EG durch den Vertrag von Amsterdam

(EG-Vertrag, Artikel 94 [jetzt Artikel 89 EG]; Verordnung Nr. 994/98 des Rates)

1.        Der Grundsatz der Rechtssicherheit stellt ein grundlegendes Prinzip des Gemeinschaftsrechts dar, das insbesondere verlangt, dass eine Regelung klar und deutlich ist, damit der Abgabenpflichtige seine Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen und somit seine Vorkehrungen treffen kann.

Gehört jedoch ein gewisser Grad an Unsicherheit in Bezug auf den Sinn und die Reichweite einer Rechtsnorm zu deren Wesen, so ist im Rahmen einer Klage, bei der ein Mitgliedstaat seine Rügen betreffend die Rechtmäßigkeit einer Verordnung im Wesentlichen auf hypothetische Sachverhalte stützt, die Prüfung auf die Frage zu beschränken, ob der betreffende Rechtsakt derart unklar ist, dass dieser Mitgliedstaat etwaige Zweifel in Bezug auf die Reichweite oder den Sinn des angefochtenen Rechtsakts nicht mit hinreichender Sicherheit ausräumen kann.

(vgl. Randnrn. 30-31)

2.        Die Leitlinien und der multisektorale Rahmen, die die Kommission auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen erlassen hat, haben ihre Rechtsgrundlage weder im Vertrag noch in einem aufgrund des Vertrages erlassenen Rechtsakt; im Fall einer Überschneidung mit den Bestimmungen einer auf diesem Gebiet erlassenen Verordnung gehen folglich die letzteren, die gemäß Artikel 249 EG verbindlich sind und allgemeine Geltung haben, vor.

(vgl. Randnr. 33)

3.        Die Verordnung Nr. 70/2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen und die Verordnung Nr. 2204/2002 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen sind voneinander unabhängig und verfolgen unterschiedliche Zwecke. Daher stimmen weder die in ihnen festgelegten Kriterien noch ihr jeweiliger Anwendungsbereich vollständig überein. In diesem Zusammenhang geht aus Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2204/2002 und Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 70/2001 klar hervor, dass eine Beihilferegelung mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und von der Anmeldungspflicht freigestellt ist, wenn sie entweder den Anwendungsbereich und alle Kriterien der Verordnung Nr. 2204/2002 oder den Anwendungsbereich und alle Kriterien der Verordnung Nr. 70/2001 beachtet.

(vgl. Randnr. 36)

4.        Aus der allgemeinen Systematik und dem Zweck der Verordnung Nr. 2204/2002 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen geht hervor, dass die in Artikel 4 betreffend Beihilfen zur Schaffung von Arbeitsplätzen, Artikel 5 betreffend Einstellungsbeihilfen für benachteiligte oder behinderte Arbeitnehmer und Artikel 6 betreffend fortlaufende Beschäftigungsbeihilfen für behinderte Arbeitnehmer vorgesehenen Freistellungen nicht denselben Zweck verfolgen und die darin festgelegten Vereinbarkeitskriterien grundsätzlich voneinander unabhängig sind. Sobald also eine Beihilfe die Bedingungen eines dieser Artikel erfüllt, ist sie unabhängig davon, dass sie möglicherweise auch die Bedingungen eines anderen dieser Artikel erfüllt, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.

(vgl. Randnr. 46)

5.        Der Wortlaut des Artikels 1 der Verordnung Nr. 994/98 über die Anwendung der Artikel 92 und 93 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen enthält keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Kommission die Kriterien für die Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt so hätte festlegen müssen, dass sie völlig mit ihrer bisherigen Praxis übereinstimmten, ohne diese Kriterien ändern zu können. Diese Bestimmung beschränkt sich vielmehr darauf, allgemein festzulegen, dass die Freistellungsregelung für Beschäftigungsbeihilfen die Beihilfeschwellen und die Bedingungen für die Beihilfekumulierung festlegen muss, ohne sich im Übrigen zum konkreten Inhalt dieser Kriterien zu äußern. Die vom Rat erteilte Regelungsermächtigung kann nicht als Aufforderung an die Kommission ausgelegt werden, sich auf eine bloße Kodifizierung ihrer früheren Praxis zu beschränken und nicht auf ihre Erfahrung auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen zurückzugreifen, um neue, gegenüber den bisherigen auch strengere, Kriterien festzulegen.

(vgl. Randnrn. 52-53)

6.        Der Rat hat die Kommission durch die Verordnung Nr. 994/98 über die Anwendung der Artikel 92 und 93 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen ermächtigt, bestimmte Beihilfegruppen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären und von der Anmeldungspflicht auszunehmen. Im Hinblick auf Artikel 87 EG hat sich der Rat somit darauf beschränkt, die Kommission zu ermächtigen, dessen Absatz 3 dadurch umzusetzen, dass sie Ausnahmen vom Grundsatz der Unvereinbarkeit der in dessen Absatz 1 genannten Beihilfen nennt. Dagegen hat er ihr keine Kompetenz für die Auslegung von Artikel 87 Absatz 1 EG übertragen, der den Begriff der staatlichen Beihilfen definiert. Die Kommission war daher bei Erlass der Verordnung Nr. 2204/2002 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen nicht befugt, den Begriff der staatlichen Beihilfe zwingend und allgemein zu definieren. Sie hat folglich innerhalb der Grenzen ihrer Befugnisse gehandelt und nicht gegen die allgemeinen Grundsätze der Rechtssicherheit, der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit verstoßen.

(vgl. Randnr. 58)

7.        Die Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes durch einen Rechtsakt der Gemeinschaft setzt voraus, dass dieser den Rechtssubjekten eine Verpflichtung auferlegt, die die Grenzen dessen überschreitet, was zur Erreichung des mit dem Rechtsakt verfolgten Zieles angemessen und erforderlich ist.

Mit der Verordnung Nr. 2204/2002 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen werden hinsichtlich von Maßnahmen zugunsten von Arbeitnehmern, die nicht von der Definition der benachteiligten Arbeitnehmer erfasst werden, keine neuen Verpflichtungen eingeführt. Die Verordnung nimmt nicht Bezug auf diese Maßnahmen und behält somit für sie die Anmeldungspflicht bei, die bereits gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG besteht. Folglich hat die Kommission den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht dadurch verletzt, dass sie in Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung Nr. 2204/2002 eine abschließende Liste der Gruppen von benachteiligten Arbeitnehmern aufgestellt hat, die durch Beihilfen nach Artikel 5 der Verordnung gefördert werden können.

(vgl. Randnrn. 61-62)

8.        Die Kommission verfügt auf dem Gebiet staatlicher Beihilfen über ein weites Ermessen, dessen Ausübung wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt, die auf die Gemeinschaft als Ganzes zu beziehen sind. Dies gilt insbesondere, wenn die Kommission das Ziel eines unverfälschten Wettbewerbs im Gemeinsamen Markt mit anderen gemeinschaftlichen Zielen, wie etwa der Beschäftigungsförderung, in Einklang bringen möchte.

Wenn die Kommission über ein so weites Ermessen verfügt, darf der Gerichtshof bei der Kontrolle der Ausübung einer solchen Befugnis ihre Beurteilung nicht durch seine eigene ersetzen, sondern muss sich auf die Prüfung beschränken, ob diese Beurteilung mit einem offensichtlichen Fehler oder einem Ermessensmissbrauch behaftet ist oder ob die Behörde die Grenzen ihres Ermessens offensichtlich überschritten hat.

(vgl. Randnrn. 67-68)

9.        Der Grundsatz der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist.

Die Verordnung Nr. 2204/2002 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen schafft eine Ungleichbehandlung der Gewährung von Beihilfen im Rahmen von Regelungen, die von der Kommission vor dem Inkrafttreten der Verordnung für vereinbar erklärt wurden, und der Gewährung von Beihilfen nach Regelungen, die gemäß den in dieser Verordnung festgelegten neuen – gegenüber der bisherigen Praxis der Kommission in mancher Hinsicht strengeren – Vereinbarkeitskriterien eingeführt werden. Eine solche Behandlung ist jedoch objektiv gerechtfertigt. Zum einen kann der Kommission nicht die Möglichkeit genommen werden, strengere Vereinbarkeitskriterien festzulegen, wenn die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes und das Ziel eines unverfälschten Wettbewerbs dies verlangen. Zum anderen kann sie die bestehenden Beihilferegelungen nicht einseitig unter Missachtung des Verfahrens des Artikels 88 Absätze 1 und 2 EG mit den neuen Vereinbarkeitskriterien der Verordnung Nr. 2204/2002 in Einklang bringen. Durch eine solche Vorgehensweise würde der Verordnung Rückwirkung verliehen. Sie verstieße damit gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes der betroffenen Personen.

(vgl. Randnrn. 71-73)

10.      Im Rahmen des Zuständigkeitssystems der Gemeinschaft muss sich die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen. Zu diesen Umständen gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts. Ergibt die Prüfung eines gemeinschaftlichen Rechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von diesen als die wesentliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur von untergeordneter Bedeutung ist, so ist der Rechtsakt auf nur eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf die, die die wesentliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert.

Die Verordnung Nr. 994/98 über die Anwendung der Artikel 92 und 93 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen und die Verordnung Nr. 2204/2002 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen haben, selbst wenn sie sich auf die Beschäftigungsförderung auswirken, als Hauptziel, die mit dem Gemeinsamen Markt vereinbaren Beihilfen zu bestimmen und sie von der Anmeldungspflicht zu befreien. Damit setzen sie u. a. Artikel 87 Absatz 3 EG um, der vorsieht, dass bestimmte Beihilfen mit Zielen des Allgemeininteresses mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sein können, soweit ihre Ziele die Wettbewerbsverzerrung rechtfertigen.

Der Rat hat daher die Verordnung Nr. 994/98 rechtmäßig auf Artikel 94 EG-Vertrag (jetzt Artikel 89 EG) gestützt, und diese Verordnung konnte, auch nachdem Artikel 137 Absatz 3 EG – der dem Rat den Erlass von Maßnahmen betreffend finanzielle Beiträge zur Förderung der Beschäftigung überträgt – durch den Vertrag von Amsterdam eingefügt worden war, die Rechtsgrundlage für die Verordnung Nr. 2204/2002 bilden.

(vgl. Randnrn. 78-81)