Language of document : ECLI:EU:C:2008:350

Sprawa C‑319/06

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Wielkiemu Księstwu Luksemburga

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Delegowanie pracowników – Swoboda świadczenia usług – Dyrektywa 96/71/WE – Przepisy porządku publicznego – Wypoczynek tygodniowy – Obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących delegowania na prośbę władz krajowych – Obowiązek wyznaczenia przedstawiciela ad hoc posiadającego miejsce zamieszkania w Luksemburgu i przechowującego wszelkie dokumenty niezbędne do przeprowadzenia kontroli

Streszczenie wyroku

1.        Swoboda świadczenia usług – Delegowanie pracowników w ramach świadczenia usług – Dyrektywa 96/71 – Warunki pracy i zatrudnienia – Przepisy porządku publicznego – Pojęcie

(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 96/71, art. 3 ust. 10)

2.        Swoboda świadczenia usług – Delegowanie pracowników w ramach świadczenia usług – Dyrektywa 96/71 – Warunki pracy i zatrudnienia – Przepisy porządku publicznego

(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 96/71, art. 3 ust. 10)

3.        Swoboda świadczenia usług – Delegowanie pracowników w ramach świadczenia usług – Dyrektywa 96/71 – Warunki pracy i zatrudnienia – Przepisy porządku publicznego

(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 96/71, art. 3 ust. 10)

4.        Swoboda świadczenia usług – Delegowanie pracowników w ramach świadczenia usług – Dyrektywa 96/71 – Warunki pracy i zatrudnienia – Przepisy porządku publicznego – Postanowienia wynikające z układów zbiorowych uznanych za powszechnie obowiązujące

(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 96/71, art. 3 ust. 10)

5.        Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Badanie zasadności przez Trybunał – Sytuacja, jaką należy wziąć pod uwagę – Sytuacja w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii

(art. 226 WE)

6.        Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia – Delegowanie pracowników w ramach świadczenia usług – Kontrole przeprowadzane przez przyjmujące państwo członkowskie

(art. 49 WE)

7.        Swoboda świadczenia usług – Ograniczenia – Delegowanie pracowników w ramach świadczenia usług – Kontrole przeprowadzane przez przyjmujące państwo członkowskie

(art. 49 WE)

1.        Artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 96/71 dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług stanowi, że państwa członkowskie zmierzają do tego, by bez względu na to, jakie prawo ma zastosowanie do stosunku pracy, przedsiębiorstwa mające siedzibę w innym państwie członkowskim, które delegują pracowników na ich własne terytorium w ramach transgranicznego świadczenia usług, gwarantowały pracownikom delegowanym warunki zatrudnienia obejmujące zagadnienia ujęte w tym przepisie, takie jakie ustanowione są w państwie członkowskim, na terytorium którego praca jest wykonywana. W tym celu przepis ów wylicza enumeratywnie dziedziny, w których państwa członkowskie mogą narzucić stosowanie przepisów obowiązujących w przyjmującym państwie członkowskim.

Artykuł 3 ust. 10 tiret pierwsze wspomnianej dyrektywy przyznaje jednakże państwom członkowskim możliwość zgodnie z traktatem WE i bez dyskryminacji nałożenia na przedsiębiorstwa delegujące pracowników na ich terytorium warunków zatrudnienia i pracy dotyczących dziedzin innych niż wskazane w pierwszym akapicie ust. 1 tego artykułu, o ile chodzi o przepisy porządku publicznego.

W tym względzie kwalifikacja przez państwo członkowskie przepisów krajowych jako ustawodawstwa dotyczącego porządku i bezpieczeństwa dotyczy przepisów, których przestrzeganie uznano za konieczne dla zapewnienia ustroju politycznego, społecznego i ekonomicznego danego państwa członkowskiego, do tego stopnia, że ich przestrzeganie obejmuje każdą osobę, która znajduje się na terytorium tego państwa członkowskiego i do każdego stosunku prawnego tam istniejącego. Dlatego też klauzula porządku publicznego stanowi odstępstwo od podstawowej zasady swobodnego przepływu osób, które to odstępstwo powinno być interpretowane ściśle i którego zakres nie może być określany jednostronnie przez państwa członkowskie.

W kontekście dyrektywy 96/71 jej art. 3 ust. 10 tiret pierwsze stanowi odstępstwo od zasady, zgodnie z którą dziedziny, w których przyjmujące państwo członkowskie może narzucić swe ustawodawstwo wspomnianym przedsiębiorstwom, są enumeratywnie wyliczone w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i musi zatem podlegać wykładni ścisłej. Wspomniany przepis nie zwalnia w szczególności państw członkowskich z obowiązku przestrzegania zobowiązań ciążących na nich na mocy traktatu WE, a w szczególności tych dotyczących swobody świadczenia usług.

(por. pkt 25–31, 33)

2.        Uchybia zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 3 ust. 10 tiret pierwsze dyrektywy 96/71 dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, państwo członkowskie oświadczające, że przepisy transponujące dyrektywę 96/71 zobowiązujące dane przedsiębiorstwa, po pierwsze, do delegowania tylko personelu związanego z przedsiębiorstwem umową o pracę zawartą w formie pisemnej lub innym dokumentem uznanym za analogiczny zgodnie z przepisami dyrektywy 91/533 w sprawie obowiązku pracodawcy dotyczącego informowania pracowników o warunkach stosowanych do umowy lub stosunku pracy, i po drugie, do przestrzegania ustawodawstwa w dziedzinie pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy i na czas określony, są przepisami porządkowymi dotyczącymi porządku publicznego.

W istocie przepisy takie skutkują poddaniem przedsiębiorstw, które delegują pracowników do przyjmującego państwa członkowskiego obowiązkowi, któremu już podlegają w państwie członkowskim swej siedziby. Zresztą cel dyrektywy 96/71 polegający na zagwarantowaniu przestrzegania jądra minimalnych norm dotyczących ochrony pracowników czyni tym bardziej zbędnym istnienie tego rodzaju dodatkowego obowiązku, który w związku z procedurami, jakie się z nim wiążą, może zniechęcić przedsiębiorstwa mające siedzibę w innym państwie członkowskim do skorzystania ze swobody świadczenia usług.

Tymczasem o ile prawo wspólnotowe nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie rozciągały stosowanie swojego prawodawstwa, czy też układów zbiorowych pracy zawartych pomiędzy partnerami społecznymi, na wszelkie zatrudnione na ich terytorium osoby, nawet w sytuacji gdy ich zatrudnienie ma charakter czasowy, i to niezależnie od kraju pochodzenia pracodawcy, to tym niemniej możliwość taka zależy od wymogu, zgodnie z którym dani pracownicy, świadczący czasowo pracę w przyjmującym państwie członkowskim, nie posiadają już takiej samej ochrony lub ochrony co do zasady porównywalnej na podstawie obowiązków, którym pracodawca poddany jest już w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę.

W szczególności swoboda świadczenia usług jako podstawowa zasada traktatowa może być ograniczona tylko przez uregulowania uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego i mające zastosowanie do każdej osoby czy przedsiębiorstwa wykonującego działalność na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, w zakresie w jakim interes taki nie jest chroniony normami, którym podlega świadczeniodawca w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę.

(por. pkt 41–44, 60; sentencja)

3.        Uchybia zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 3 ust. 10 tiret pierwsze dyrektywy 96/71 dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, państwo członkowskie, które narzuca dokonującym delegowania na jego terytorium przedsiębiorstwom przepisu dotyczącego automatycznego dostosowania do wzrostu kosztów utrzymania wynagrodzeń innych niż wynagrodzenie minimalne, w zakresie w jakim nie wykazało ono w sposób wymagany przez prawo, iż ten przepis krajowy należy do przepisów porządku publicznego w rozumieniu wspomnianego przepisu dyrektywy.

Ów przepis dyrektywy 96/71 daje przyjmującemu państwu członkowskiemu możliwość narzucenia dokonującym delegowania na jego terytorium przedsiębiorstwom warunków zatrudnienia dotyczących dziedzin innych niż te, o których mowa w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 96/71, pod warunkiem że chodzi o przepisy porządku publicznego. Dlatego też zastrzeżenie to, znajdujące się w art. 3 ust. 10 tiret pierwsze dyrektywy 96/71, stanowi odstępstwo od systemu ustanowionego przez tę dyrektywę, a także odstępstwo od podstawowej zasady swobody świadczenia usług, na której wyżej wspomniana dyrektywa się opiera, i powinno ono być przedmiotem ścisłej wykładni.

Tym samym o ile państwa członkowskie co do zasady mają swobodę określenia zgodnie z ich krajowymi potrzebami wymogów porządku publicznego, to jednak w kontekście wspólnotowym, a w szczególności w kontekście uzasadnienia odstępstwa od podstawowej zasady swobody świadczenia usług, pojęcie to należy rozumieć ściśle, aby jego zakres nie mógł być określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez kontroli przez instytucje Wspólnoty Europejskiej. Wynika stąd, że porządek publiczny może być powoływany tylko w przypadku zagrożenia realnego i dostatecznie poważnego dla podstawowego interesu społeczeństwa. W istocie względom uzasadniającym, które może powołać państwo członkowskie dla uzasadnienia odstępstwa od zasady swobodnego świadczenia usług winna towarzyszyć analiza odpowiedniości i proporcjonalności środka ograniczającego przyjętego przez to państwo członkowskie, a także precyzyjne dane na poparcie jego argumentacji. Dlatego też w celu umożliwienia oceny, czy dane środki są konieczne i proporcjonalne w stosunku do celu, jakim jest utrzymanie porządku publicznego, państwo członkowskie jest zobowiązane do przedstawienia danych pozwalających stwierdzić, czy i w jakim zakresie stosowanie do pracowników delegowanych na jego terytorium kraju przepisu dotyczącego automatycznego dostosowania wynagrodzeń do wzrostu kosztów utrzymania może przyczynić się do realizacji tego celu.

(por. pkt 49–52, 54, 55; sentencja)

4.        Uchybia zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 3 ust. 10 tiret pierwsze dyrektywy 96/71 dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, państwo członkowskie oświadczające, że postanowienia wynikające w szczególności z układów zbiorowych uznanych za powszechnie obowiązujące stanowią przepisy porządkowe dotyczące porządku publicznego.

Takie ustawodawstwo krajowe nie może stanowić odstępstwa porządku publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 10 tiret pierwsze dyrektywy 96/71. Po pierwsze, nic nie uzasadnia tego, że postanowienia odnoszące się do układów zbiorowych pracy, tj. tych, które obejmują ich tworzenie i wprowadzenie w życie, mogły jako takie i bez żadnego doprecyzowania wchodzić w zakres pojęcia porządku publicznego. Po drugie, wniosek taki należy wyciągnąć w odniesieniu do samych postanowień takich układów zbiorowych, które także nie mogą wchodzić w zakres takiego pojęcia jako całość i to z samego tylko powodu, że wynikają z tego rodzaju aktów. Po trzecie, ustawodawstwo krajowe, które w wyraźny sposób odnosi się do zwykłych układów zbiorowych, nie może konkretyzować in fine zezwolenia przyznanego państwom członkowskim na podstawie art. 3 ust. 10 tiret drugie dyrektywy 96/71, ponieważ artykuł ten odnosi się wyłącznie do warunków zatrudnienia ustalonych w układach pracy uznanych za powszechnie obowiązujące,

(por. pkt 64–67; sentencja)

5.        Istnienie uchybienia należy oceniać w zależności od sytuacji państwa członkowskiego w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii i późniejsze zmiany sytuacji nie mogą być uwzględnione przez Trybunał.

(por. pkt 72)

6.        Uchybia zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 49 WE państwo członkowskie ustanawiające w ustawodawstwie krajowym wprowadzającym procedurę uprzedniego zgłoszenia w przypadku delegowania pracowników warunki dostępu do podstawowych informacji niezbędnych do przeprowadzenia kontroli przez właściwe władze krajowe w sposób niespełniający wymogu jasności koniecznej dla zagwarantowania pewności prawa przedsiębiorstw pragnących delegować pracowników na terytorium wspomnianego państwa członkowskiego.

W istocie obowiązek każdego przedsiębiorstwa udostępnienia władzom krajowym przed rozpoczęciem prac na wniosek i w najkrótszym możliwym terminie istotnych informacji niezbędnych do przeprowadzenia kontroli nie jest pozbawiony niejednoznaczności mogących zniechęcić przedsiębiorstwa pragnące delegować pracowników na terytorium wspomnianego państwa członkowskiego do skorzystania ze swobody świadczenia usług. Ponieważ, po pierwsze, zakres praw i obowiązków przedsiębiorstw nie wynika dokładnie ze wspomnianego ustawodawstwa, i po drugie, przedsiębiorstwa, które nie przestrzegały zobowiązań, o których stanowi ten przepis, narażają się na poważne konsekwencje, takie ustawodawstwo krajowe jest z uwagi na brak jasności i z powodu niejednoznaczności, które zawiera, niezgodne z art. 49 WE.

(por. pkt 80–82; sentencja)

7.        Uchybia zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 49 WE, państwo członkowskie zobowiązujące przedsiębiorstwa posiadające siedzibę poza terytorium kraju i delegujące pracowników na to terytorium do złożenia przed rozpoczęciem delegowania u przedstawiciela ad hoc posiadającego miejsce zamieszkania na terytorium kraju dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli zobowiązań ciążących na nich na podstawie ustawodawstwa krajowego i pozostawienia ich tam przez czas nieokreślony po zakończeniu usługi.

Wymogi takie stanowią ograniczenie swobodnego świadczenia usług i nie mogą być uzasadnione, ponieważ skuteczna kontrola przestrzegania ustawodawstwa pracy może być zapewniona w drodze mniej restrykcyjnych środków.

(por. pkt 90–95; sentencja)