Language of document : ECLI:EU:C:2008:350

Zadeva C-319/06

Komisija Evropskih skupnosti

proti

Velikemu vojvodstvu Luksemburg

„Neizpolnitev obveznosti države – Napotitev delavcev – Svoboda opravljanja storitev – Direktiva 96/71/ES – Predpisi na področju javnega reda – Tedenski počitek – Obveznost predložitve dokumentov v zvezi z napotitvijo na zahtevo nacionalnih organov – Obveznost imenovanja ad hoc zastopnika s sedežem v Luksemburgu, ki hrani vse dokumente, potrebne za nadzor“

Povzetek sodbe

1.        Prosto opravljanje storitev – Napotitev delavcev na delo v okviru opravljanja storitev – Direktiva 96/71 – Pogoji za delo in zaposlitev – Predpisi na področju javnega reda – Pojem

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 96/71, člen 3(10))

2.        Prosto opravljanje storitev – Napotitev delavcev na delo v okviru opravljanja storitev – Direktiva 96/71 – Pogoji za delo in zaposlitev – Predpisi na področju javnega reda

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 96/71, člen 3(10))

3.        Prosto opravljanje storitev – Napotitev delavcev na delo v okviru opravljanja storitev – Direktiva 96/71 – Pogoji za delo in zaposlitev – Predpisi na področju javnega reda

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 96/71, člen 3(10))

4.        Prosto opravljanje storitev – Napotitev delavcev na delo v okviru opravljanja storitev – Direktiva 96/71 – Pogoji za delo in zaposlitev – Predpisi na področju javnega reda – Določbe iz splošno veljavnih kolektivnih pogodb

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 96/71, člen 3(10))

5.        Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Preizkus utemeljenosti, ki ga opravi Sodišče – Stanje, ki ga je treba upoštevati – Položaj ob poteku roka, določenega z obrazloženim mnenjem

(člen 226 ES)

6.        Prosto opravljanje storitev – Omejitve – Napotitev delavcev na delo v okviru opravljanja storitev – Nadzor s strani države članice gostiteljice

(člen 49 ES)

7.        Prosto opravljanje storitev – Omejitve – Napotitev delavcev na delo v okviru opravljanja storitev – Nadzor s strani države članice gostiteljice

(člen 49 ES)

1.        Člen 3(1), prvi pododstavek, Direktive 96/71 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev določa, da države članice poskrbijo, da ne glede na to, katera zakonodaja se uporablja za delovno razmerje, podjetja s sedežem v drugi državi članici, ki napotujejo delavce na njihovo ozemlje v okviru čezmejnega opravljanja storitev, napotenim delavcem v zvezi z zadevami, določenimi v istem členu, zagotovijo delovne in zaposlitvene pogoje za delo in zaposlitev, ki so predpisani v državi članici, na ozemlju katere se opravlja delo. V ta namen vsebuje ta določba izčrpen seznam zadev, pri katerih lahko države članice dajo prednost pravilom, ki veljajo v državi članici gostiteljici.

Člen 3(10), prva alinea, te direktive pa vseeno priznava državam članicam možnost, da v skladu s Pogodbo ES za podjetja, ki napotujejo delavce na njihovo ozemlje, nediskriminatorno uporabljajo pogoje za delo in zaposlitev za druge zadeve kot za tiste, navedene v odstavku 1, prvi pododstavek, tega člena, če gre za predpise na področju javnega reda.

Če država članica opredeli nacionalne predpise glede delovanja policije in glede varnosti kot prisilne predpise, se to uporablja za določbe, katerih spoštovanje se šteje za tako bistveno za varovanje politične, socialne ali gospodarske organizacije zadevne države članice, da so predpisane za vse osebe, ki so na ozemlju te države članice, in za vsa pravna razmerja, ki so omejena na ta prostor. Zato izjema od javnega reda pomeni izjemo od temeljnega načela svobode opravljanja storitev, ki mora biti razumljeno strogo in katerega obsega ne morejo enostransko določiti države članice.

V kontekstu Direktive 96/71 pomeni člen 3(10), prva alinea, izjemo od načela, da so zadeve, v katerih lahko države članice uporabijo svojo zakonodajo za omenjena podjetja, izčrpno naštete v členu 3(1), prvi pododstavek, te direktive in mora biti zato predmet ozke razlage. Ta določba zlasti ne razbremeni držav članic tega, da spoštujejo obveznosti, ki jih imajo na podlagi Pogodbe ES, in zlasti ne obveznosti v zvezi s svobodnim opravljanjem storitev.

(Glej točke od 25 do 31 in 33.)

2.        Država članica, ki določi, da prisilni predpisi na področju nacionalnega javnega reda pomenijo določbe nacionalne zakonodaje, s katerimi se prenaša Direktiva 96/71 in ki zadevna podjetja obvezujejo, prvič, da lahko napotijo le delavce, ki so na podjetje vezani s pisno pogodbo o zaposlitvi ali drugim dokumentom, ki se šteje za podobnega na podlagi Direktive 91/533 o obveznosti delodajalca, da zaposlene obvesti o pogojih, ki se nanašajo na pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje in, drugič, k spoštovanju nacionalne zakonodaje s področja dela s krajšim delovnim časom in pogodb o zaposlitvi za določen čas, ne izpolni svojih obveznosti na podlagi člena 3(10), prva alinea, Direktive 96/71 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev.

Dejansko take določbe učinkujejo tako, da podjetjem, ki napotujejo delavce v državo članico gostiteljico, nalagajo obveznost, ki jo že imajo v državi članici, v kateri imajo sedež. Poleg tega je zaradi cilja Direktive 96/71, ki je v zagotavljanju spoštovanja najmanjšega jedra predpisov o varstvu delavcev, odveč taka dodatna obveznost, ki lahko glede na postopke, ki jih zahteva, odvrne podjetja s sedežem v drugi državi članici od svobodnega opravljanja storitev.

Čeprav pravo Skupnosti ne nasprotuje temu, da države članice širijo svojo zakonodajo ali kolektivne pogodbe o zaposlitvi, sklenjene med socialnimi partnerji, na vse osebe, ki opravljajo plačano delo, tudi če je začasno, ne glede na državo članico, v kateri ima sedež delodajalec, pa je ta možnost pogojena s tem, da zadevni delavci, ki začasno opravljajo delo v državi članici gostiteljici, ne uživajo že enakega varstva ali varstva, ki je v bistvenem primerljivo, na podlagi obveznosti, ki jih njihov delodajalec že ima v državi članici, kjer ima sedež.

Predvsem je mogoče svobodo opravljanja storitev kot temeljno načelo Pogodbe omejiti le s spravili, ki so utemeljena z nujnimi razlogi v splošnem interesu in ki veljajo za vse osebe ali podjetja, ki opravljajo dejavnost na ozemlju države članice gostiteljice, če ta interes ni varovan s pravili, s katerim je izvajalec podvržen v državi članici, kjer ima sedež.

(Glej točke od 41 do 44, 60 in izrek.)

3.        Država članica, ki za podjetja, ki napotujejo na njeno ozemlje, uporabi določbo v zvezi s samodejno uskladitvijo drugih plač, ki niso minimalne plače, z gibanjem življenjskih stroškov, ne da bi pravno zadostno dokazala, da sodi ta nacionalni ukrep med predpise na področju javnega reda v smislu omenjene določbe direktive, ne izpolni svojih obveznosti na podlagi člena 3(10), prva alinea, Direktive 96/71 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev.

Ta določba Direktive 96/71 državi članici gostiteljici omogoča, da za podjetja, ki napotujejo na njeno ozemlje, uporablja delovne in zaposlitvene pogoje za druge zadeve, kot za tiste iz člena 3(1), prvi pododstavek, Direktive 96/71, če gre za predpise na področju javnega reda. Zato pridržek javnega reda iz člena 3(10), prva alinea, Direktive 96/71 pomeni izjemo od sistema, uvedenega s to direktivo, ter odstopanje od temeljnega načela svobode opravljanja storitev, na katerem temelji navedena direktiva in mora biti predmet ozke razlage.

Čeprav države članice ostanejo v glavnem proste, da v skladu s svojimi nacionalnimi potrebami določijo zahteve javnega reda, pa je treba ta pojem v okviru Skupnosti in zlasti kot upravičenje za odstopanje od temeljne svobode opravljanja storitev razumeti strogo, tako da njegovega obsega ne more enostransko določiti vsaka država članica brez nadzora institucij Evropske skupnosti. Iz tega izhaja, da se je na javni red mogoče sklicevati le ob resnični in dovolj resni grožnji temeljnemu interesu družbe. Država članica mora utemeljitvene razloge, na katere se sklicuje, podpreti z ustreznimi dokazi ali analizo primernosti in sorazmernosti omejevalnega ukrepa, ki ga sprejme ta država, ter z natančnimi dejstvi, ki podkrepljujejo njeno utemeljitev. Zato mora država članica, da se omogoči presoja, ali so sporni ukrepi potrebni in sorazmerni glede na cilj varovanja javnega reda, predložiti dokaze, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, ali in v kakšni meri lahko uporaba samodejne uskladitve plač z gibanjem življenjskih stroškov za delavce, napotene na njeno nacionalno ozemlje, prispeva k uresničitvi tega cilja.

(Glej točke od 49 do 52, 54, 55 in izrek.)

4.        Država članica, ki določi, da so prisilni predpisi na področju nacionalnega javnega reda vse določbe, ki izhajajo zlasti iz splošno veljavnih kolektivnih pogodb, ne izpolni svojih obveznosti na podlagi člena 3(10), prva alinea, Direktive 96/71 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev.

Taka nacionalna zakonodaja pa ne more predstavljati izjeme javnega reda v smislu člena 3(10), prva alinea, Direktive 96/71. Prvič, ni mogoče utemeljiti tega, da bi lahko določbe, ki se nanašajo na kolektivne pogodbe o zaposlitvi, namreč na tiste, ki urejajo njihovo uresničitev in izvajanje, spadale per se in brez natančnejše določitve v pojem javnega reda. Drugič, enako velja za same določbe teh kolektivnih pogodb, ki so tudi v celoti izključene iz tega pojma iz preprostega razloga, da izhajajo iz te vrste aktov. Tretjič, ker se člen 3(10), druga alinea, Direktive 96/71, nanaša izključno na delovne in zaposlitvene pogoje, določene s kolektivnimi pogodbami, razglašenimi za splošno veljavne, nacionalna zakonodaja, ki izrecno napoti na navadne kolektivne pogodbe o zaposlitvi, ne opredeljujejo dokončno pooblastila, odobrenega državam članicam na podlagi omenjenega člena.

(Glej točke od 64 do 67 in izrek.)

5.        Obstoj neizpolnitve obveznosti je treba presojati glede na položaj države članice, kot da je obstajal v okviru roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da naknadnih sprememb Sodišče ne more upoštevati.

(Glej točko 72.)

6.        Država članica, ki v nacionalnem pravnem redu, s katerim je uveljavljen postopek predhodne prijave napotitve delavcev, določi pogoje v zvezi z dostopom pristojnih nacionalnih organov do podatkov, nujno potrebnih za nadzor, ki niso opredeljeni dovolj jasno, da bi zagotavljali pravno varnost podjetij, ki želijo napotiti svoje delavce v omenjeno državo članico, ne izpolni svojih obveznosti iz člena 49 ES.

Obveznost podjetij, da nacionalnim organom pred začetkom izvajanja dela na njegovo zahtevo in kar najhitreje zagotovijo podatke, ki so nujno potrebni za nadzor, vsebuje dvoumnosti, ki lahko odvrnejo podjetja, ki želijo napotiti delavce v to državo članico, od izvajanja svobode opravljanja storitev. Na eni strani iz te določbe namreč ne izhaja natančno obseg pravic in obveznosti teh podjetij, na drugi strani pa so podjetja, ki ne izpolnijo obveznosti iz te določbe, izpostavljena nezanemarljivim sankcijam, zato je taka nacionalna zakonodaja zaradi nejasnosti in dvoumnosti, ki jih vsebuje, nezdružljiva s členom 49 ES.

(Glej točke od 80 do 82 in izrek.)

7.        Država članica, ki nalaga podjetjem, ki imajo sedež zunaj njenega ozemlja in ki nanj napotijo delavce, obveznost pri ad hoc zastopniku s sedežem na njenem ozemlju pred napotitvijo položiti potrebne dokumente za nadzor obveznosti, ki izhajajo iz uporabe nacionalne zakonodaje, in jih tam pustiti za nedoločen čas po koncu opravljanja storitev, ne izpolni svojih obveznosti iz člena 49 ES.

Take zahteve pomenijo omejitev svobode opravljanja storitev in zato ne morejo biti upravičene, kadar je mogoče učinkovit nadzor spoštovanja delovnopravne zakonodaje zagotoviti z manj omejevalnimi ukrepi.

(Glej točke od 90 do 95 in izrek.)