Language of document : ECLI:EU:C:2008:350

Rechtssache C‑319/06

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

gegen

Großherzogtum Luxemburg

„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Entsendung von Arbeitnehmern – Freier Dienstleistungsverkehr – Richtlinie 96/71/EG – Vorschriften im Bereich der öffentlichen Ordnung – Wöchentliche Ruhezeit – Pflicht zur Vorlage von Entsendungsunterlagen auf formlose Anfrage der nationalen Behörden – Pflicht zur Benennung eines in Luxemburg ansässigen Ad-hoc-Vertreters, der alle für Kontrollzwecke notwendigen Unterlagen aufbewahrt“

Leitsätze des Urteils

1.        Freier Dienstleistungsverkehr – Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen – Richtlinie 96/71 – Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen – Vorschriften im Bereich der öffentlichen Ordnung – Begriff

(Richtlinie 96/71 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 3 Abs. 10)

2.        Freier Dienstleistungsverkehr – Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen – Richtlinie 96/71 – Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen – Vorschriften im Bereich der öffentlichen Ordnung

(Richtlinie 96/71 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 3 Abs. 10)

3.        Freier Dienstleistungsverkehr – Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen – Richtlinie 96/71 – Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen – Vorschriften im Bereich der öffentlichen Ordnung

(Richtlinie 96/71 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 3 Abs. 10)

4.        Freier Dienstleistungsverkehr – Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen – Richtlinie 96/71 – Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen – Vorschriften im Bereich der öffentlichen Ordnung – Bestimmungen aus für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträgen

(Richtlinie 96/71 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 3 Abs. 10)

5.        Vertragsverletzungsklage – Prüfung der Begründetheit durch den Gerichtshof – Maßgebende Lage – Lage bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist

(Art. 226 EG)

6.        Freier Dienstleistungsverkehr – Beschränkungen – Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen – Kontrollen durch den Aufnahmemitgliedstaat

(Art. 49 EG)

7.        Freier Dienstleistungsverkehr – Beschränkungen – Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen – Kontrollen durch den Aufnahmemitgliedstaat

(Art. 49 EG)

1.        Nach Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 96/71 über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen müssen die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass die in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen, die im Rahmen einer länderübergreifenden Erbringung von Dienstleistungen Arbeitnehmer in ihr Hoheitsgebiet entsenden, unabhängig von dem auf das jeweilige Arbeitsverhältnis anwendbaren Recht den entsandten Arbeitnehmern bezüglich der in diesem Artikel genannten Aspekte die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen garantieren, die in dem Mitgliedstaat festgelegt sind, in dessen Hoheitsgebiet die Arbeitsleistung erbracht wird. Zu diesem Zweck nennt diese Bestimmung abschließend die Aspekte, hinsichtlich deren die Mitgliedstaaten den im Aufnahmemitgliedstaat geltenden Vorschriften Vorrang einräumen können.

Art. 3 Abs. 10 erster Gedankenstrich dieser Richtlinie gesteht den Mitgliedstaaten jedoch die Möglichkeit zu, unter Einhaltung des EG-Vertrags in nicht diskriminierender Weise für Unternehmen, die Arbeitnehmer in ihr Hoheitsgebiet entsenden, Arbeits‑ und Beschäftigungsbedingungen für andere als die in Abs. 1 Unterabs. 1 dieses Artikels aufgeführten Aspekte vorzuschreiben, soweit es sich um Vorschriften im Bereich der öffentlichen Ordnung handelt.

Insoweit zielt die Qualifizierung von nationalen Vorschriften durch einen Mitgliedstaat als Polizei- und Sicherheitsgesetze auf die Vorschriften ab, deren Einhaltung als so entscheidend für die Wahrung der politischen, sozialen oder wirtschaftlichen Organisation des betreffenden Mitgliedstaats angesehen wird, dass ihre Beachtung für alle Personen, die sich im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats befinden, und für jedes dort lokalisierte Rechtsverhältnis vorgeschrieben wird. Daher stellt die Ausnahme aus Gründen der öffentlichen Ordnung eine Abweichung vom grundlegenden Prinzip der Dienstleistungsfreiheit dar, die eng auszulegen ist und deren Tragweite nicht einseitig von den Mitgliedstaaten bestimmt werden kann.

Im Zusammenhang der Richtlinie 96/71 stellt deren Art. 3 Abs. 10 erster Gedankenstrich eine Ausnahme von dem Grundsatz dar, dass die Aspekte, hinsichtlich deren der Aufnahmemitgliedstaat die Einhaltung seiner Rechtsvorschriften von den genannten Unternehmen verlangen kann, in Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Richtlinie abschließend aufgezählt sind, und ist deshalb eng auszulegen. Diese Bestimmung enthebt die Mitgliedstaaten namentlich nicht ihrer Verpflichtungen aus dem Vertrag und insbesondere nicht jener im Zusammenhang mit dem freien Dienstleistungsverkehr.

(vgl. Randnrn. 25-31, 33)

2.        Ein Mitgliedstaat, der Bestimmungen einer nationalen Regelung zur Umsetzung der Richtlinie 96/71 über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen, nach denen die betroffenen Unternehmen zum einen nur Personal, das mit einem schriftlichen Arbeitsvertrag oder einem anderen, nach der Richtlinie 91/533 über die Pflicht des Arbeitgebers zur Unterrichtung des Arbeitnehmers über die für seinen Arbeitsvertrag oder sein Arbeitsverhältnis geltenden Bedingungen als gleichwertig geltenden Schriftstück an das Unternehmen gebunden ist, entsenden dürfen und zum anderen die nationalen Rechtsvorschriften über Teilzeitarbeit und befristete Arbeitsverträge einhalten müssen, zu zwingenden Vorschriften im Bereich der nationalen öffentlichen Ordnung erklärt, verstößt gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 10 erster Gedankenstrich der Richtlinie 96/71.

Solche Bestimmungen bewirken nämlich, dass Unternehmen, die Arbeitnehmer in den Aufnahmemitgliedstaat entsenden, eine Pflicht auferlegt wird, die für sie bereits in ihrem Sitzmitgliedstaat gilt. Außerdem macht das Ziel der Richtlinie 96/71, nämlich die Garantie der Einhaltung eines Mindestkerns von Arbeitnehmerschutzvorschriften, eine solche zusätzliche Verpflichtung, die angesichts der damit verbundenen Verfahren geeignet ist, Unternehmen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat von der Wahrnehmung ihrer Dienstleistungsfreiheit abzuhalten, erst recht überflüssig.

Zwar verwehrt es das Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten nicht, ihre Rechtsvorschriften oder die von den Sozialpartnern geschlossenen Tarifverträge auf alle Personen zu erstrecken, die, und sei es auch nur vorübergehend, eine unselbständige Tätigkeit ausüben, und zwar unabhängig davon, in welchem Mitgliedstaat der Arbeitgeber ansässig ist, doch ist diese Möglichkeit an die Voraussetzung geknüpft, dass die betreffenden Arbeitnehmer, die im Aufnahmemitgliedstaat vorübergehend Arbeiten ausführen, denselben oder einen im Wesentlichen vergleichbaren Schutz nicht bereits aufgrund der Pflichten genießen, die für ihren Arbeitgeber bereits in seinem Sitzmitgliedstaat gelten.

Insbesondere darf der freie Dienstleistungsverkehr als fundamentaler Grundsatz des Vertrags nur durch Regelungen beschränkt werden, die durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind und für alle im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats tätigen Personen oder Unternehmen gelten, soweit dieses Interesse nicht durch die Vorschriften geschützt wird, denen der Dienstleistende in dem Mitgliedstaat unterliegt, in dem er ansässig ist.

(vgl. Randnrn. 41-44, 60 und Tenor)

3.        Ein Mitgliedstaat, der Unternehmen, die Arbeitnehmer in sein Hoheitsgebiet entsenden, die Einhaltung der Bestimmungen betreffend die automatische Anpassung anderer Löhne als der Mindestlöhne an die Entwicklung der Lebenshaltungskosten vorschreibt, verstößt gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 10 erster Gedankenstrich der Richtlinie 96/71 über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen, soweit er nicht rechtlich hinreichend nachgewiesen hat, dass diese nationale Maßnahme zu den Vorschriften im Bereich der öffentlichen Ordnung im Sinne der genannten Richtlinienbestimmung gehört.

Diese Bestimmung der Richtlinie 96/71 ermöglicht es dem Aufnahmemitgliedstaat, den Unternehmen, die Arbeitnehmer in sein Hoheitsgebiet entsenden, Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen für andere als die in Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Richtlinie aufgeführten Aspekte vorzuschreiben, sofern es sich um Vorschriften im Bereich der öffentlichen Ordnung handelt. Dieser Vorbehalt in Art. 3 Abs. 10 erster Gedankenstrich der Richtlinie 96/71 stellt daher eine Ausnahme von dem mit der Richtlinie errichteten System sowie von dem ihr zugrunde liegenden fundamentalen Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit dar und ist eng auszulegen.

Deshalb ist der Begriff der öffentlichen Ordnung, auch wenn die Mitgliedstaaten die Erfordernisse der öffentlichen Ordnung im Wesentlichen weiterhin frei nach ihren innerstaatlichen Bedürfnissen bestimmen können, im Gemeinschaftsrecht und insbesondere, wenn er eine Ausnahme von dem fundamentalen Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen soll, doch eng zu verstehen, so dass seine Tragweite nicht von den einzelnen Mitgliedstaaten einseitig ohne Nachprüfung durch die Organe der Europäischen Gemeinschaft bestimmt werden darf. Folglich ist die Berufung auf die öffentliche Ordnung nur möglich, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Ein Mitgliedstaat muss neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Damit beurteilt werden kann, ob die fraglichen Maßnahmen erforderlich und gemessen an dem Ziel der Wahrung der öffentlichen Ordnung verhältnismäßig sind, muss also ein Mitgliedstaat Tatsachen vortragen, die Aufschluss darüber geben, ob und in welchem Maße die Anwendung der Bestimmung betreffend die automatische Anpassung der Löhne an die Entwicklung der Lebenshaltungskosten auf die in sein Hoheitsgebiet entsandten Arbeitnehmer zur Verwirklichung dieses Ziels beitragen kann.

(vgl. Randnrn. 49-52, 54-55 und Tenor)

4.        Ein Mitgliedstaat, der die Bestimmungen, die sich u. a. aus für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträgen ergeben, zu zwingenden Vorschriften im Bereich der nationalen öffentlichen Ordnung erklärt, verstößt gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 10 erster Gedankenstrich der Richtlinie 96/71 über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen.

Eine solche nationale Regelung kann keine Ausnahme aus Gründen der öffentlichen Ordnung im Sinne des Art. 3 Abs. 10 erster Gedankenstrich der Richtlinie 96/71 darstellen. Erstens ist es durch nichts gerechtfertigt, die Bestimmungen, die Tarifverträge betreffen, also diejenigen, die den Rahmen für deren Zustandekommen und Durchführung bilden, an sich und ohne weitere Präzisierung dem Begriff der öffentlichen Ordnung unterzuordnen. Zweitens gilt Gleiches für die Bestimmungen dieser Tarifverträge selbst, die in ihrer Gesamtheit und mit der schlichten Begründung, dass sie auf diese Kategorie von Rechtsakten zurückgehen, von diesem Begriff ebenfalls nicht erfasst werden können. Da sich drittens Art. 3 Abs. 10 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 96/71 ausschließlich auf die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen bezieht, die in für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträgen festgelegt sind, kann eine nationale Regelung, die ausdrücklich auf die einfachen Tarifverträge abstellt, nicht für sich in Anspruch nehmen, letztlich den konkreten Niederschlag der Ermächtigung der Mitgliedstaaten nach diesem Artikel zu verkörpern.

(vgl. Randnrn. 64-67 und Tenor)

5.        Das Vorliegen einer Vertragsverletzung ist anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, und später eingetretene Änderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden.

(vgl. Randnr. 72)

6.        Ein Mitgliedstaat, der in einer innerstaatlichen Regelung über ein Vorabanzeigeverfahren für den Fall der Entsendung von Arbeitnehmern die Voraussetzungen in Bezug auf den Zugang der zuständigen nationalen Behörden zu den für eine Kontrolle unbedingt notwendigen Angaben nicht bestimmt genug formuliert, um Unternehmen, die Arbeitnehmer in sein Hoheitsgebiet entsenden möchten, Rechtssicherheit zu gewährleisten, verstößt gegen seine Verpflichtungen aus Art. 49 EG.

Die Verpflichtung eines jeden Unternehmens, den nationalen Behörden die für eine Kontrolle unbedingt notwendigen Angaben vor Arbeitsaufnahme auf formlose Anfrage und innerhalb kürzester Frist zugänglich zu machen, ist nicht frei von Unklarheiten, die Unternehmen, die Arbeitnehmer in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats entsenden möchten, davon abhalten können, von ihrer Dienstleistungsfreiheit Gebrauch zu machen. Da zum einen dieser Regelung der Umfang der Rechte und Pflichten dieser Unternehmen nicht genau zu entnehmen ist und sich zum anderen Unternehmen, die den in der betreffenden Vorschrift vorgesehenen Verpflichtungen nicht nachkommen, nicht unerheblichen Sanktionen aussetzen, ist eine solche nationale Regelung aufgrund ihrer Unbestimmtheit und wegen der Unklarheiten, die sie aufweist, mit Art. 49 EG unvereinbar.

(vgl. Randnrn. 80-82 und Tenor)

7.        Ein Mitgliedstaat, der Unternehmen mit Firmensitz außerhalb seines Hoheitsgebiets, die Arbeitnehmer dorthin entsenden, verpflichtet, vor der Entsendung die Unterlagen, die für die Kontrolle der Erfüllung ihrer Pflichten nach dem nationalen Recht notwendig sind, bei einem in seinem Hoheitsgebiet ansässigen Ad-hoc-Vertreter zu hinterlegen und sie dort für einen unbestimmten Zeitraum nach Abschluss der Leistung zu belassen, verstößt gegen seine Verpflichtungen aus Art. 49 EG.

Da solche Anforderungen den freien Dienstleistungsverkehr beschränken, können sie nicht gerechtfertigt sein, wenn eine wirksame Kontrolle der Einhaltung des Arbeitsrechts durch weniger einschneidende Maßnahmen sichergestellt werden kann.

(vgl. Randnrn. 90-95 und Tenor)