CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JÁN MAZÁK
prezentate la 5 iunie 2008(1)
Cauza C‑121/07
Comisia Comunităților Europene
împotriva
Republicii Franceze
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Directiva 2001/18/CE – Diseminarea deliberată în mediu și introducerea pe piață a organismelor modificate genetic – Hotărâre a Curții prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor – Cauza C‑419/03 – Neexecutare parțială – Articolul 228 CE – Aplicarea unor sancțiuni pecuniare”
I – Introducere
1. Prezenta acțiune a fost introdusă de Comisia Comunităților Europene în conformitate cu articolul 228 CE. Comisia susține că Republica Franceză nu a executat Hotărârea din 15 iulie 2004, Comisia/Franța(2). Comisia solicitase inițial plata unei penalități cu titlu cominatoriu de 366 744 de euro pe zi de întârziere în executarea Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior, începând cu momentul pronunțării hotărârii în prezenta cauză până la executarea în întregime a hotărârii menționate de către Republica Franceză. În plus, Comisia solicită obligarea Republicii Franceze la plata unei sume forfetare.
2. În hotărârea pronunțată în cauza C‑419/03, Curtea s‑a pronunțat în sensul că, prin neadoptarea, în termenul prevăzut, a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a transpune în dreptul intern dispozițiile Directivei 2001/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 martie 2001 privind diseminarea deliberată în mediu a organismelor modificate genetic și de abrogare a Directivei 90/220/CEE a Consiliului(3), care sunt în dezacord sau care depășesc cadrul dispozițiilor Directivei 90/220/CEE a Consiliului din 23 aprilie 1990 privind diseminarea deliberată în mediu a organismelor modificate genetic(4), Republica Franceză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 2001/18.
3. Directiva 2001/18 vizează armonizarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre și protejarea sănătății umane și a mediului în cazul diseminării deliberate în mediu a organismelor modificate genetic (denumite în continuare „OMG”‑uri) în oricare alte scopuri decât introducerea pe piață în interiorul Comunității Europene, precum și în cazul în care se introduc pe piață organisme modificate genetic ca produse în sine sau componente ale altor produse, în interiorul Comunității(5).
II – Cadrul juridic
A – Directiva 2001/18
4. Articolul 8 din Directiva 2001/18, intitulat „Manipularea modificărilor și a informațiilor noi”, prevede că:
„(1) În eventualitatea producerii unei modificări sau a unei schimbări neintenționate în cazul diseminării deliberate a unui OMG sau a unei combinații de OMG‑uri care ar putea avea consecințe în ceea ce privește riscurile pentru sănătatea umană și mediu, după ce autoritatea competentă și‑a dat acordul scris, sau în cazul în care sunt disponibile informații noi privind astfel de riscuri, fie în timp ce autoritatea competentă a unui stat membru examinează notificarea, fie după ce respectiva autoritate și‑a dat acordul scris, notificatorul trebuie de îndată:
(a) să ia măsurile necesare pentru a proteja sănătatea umană și mediul;
(b) să informeze autoritatea competentă în prealabil despre orice modificare sau de îndată ce schimbarea neintenționată este cunoscută sau sunt disponibile informații noi;
(c) să revizuiască măsurile specificate în notificare.
(2) Dacă există informații disponibile pentru autoritatea competentă la care se face trimitere la alineatul (1), care ar putea avea consecințe semnificative în ceea ce privește riscurile pentru sănătatea umană sau pentru mediu sau conform împrejurărilor descrise la alineatul (1), autoritatea competentă evaluează astfel de informații și le face cunoscute populației. Autoritatea competentă poate cere notificatorului să modifice condițiile, să suspende sau să înceteze diseminarea deliberată și să informeze populația cu privire la aceasta.”
5. Articolul 19 din Directiva 2001/18, intitulat „Autorizația”, prevede că:
„(1) Fără a aduce atingere altor cerințe din legislația comunitară, numai dacă s‑a emis o autorizație scrisă pentru introducerea pe piață a unui OMG ca produs în sine sau componentă a altui produs, produsul în cauză poate fi utilizat fără alte notificări în Comunitate […].
(2) Notificatorul poate începe introducerea pe piață numai după ce a primit autorizația scrisă din partea autorității competente în conformitate cu articolele 15, 17 și 18 și cu orice condiții stabilite de respectiva autorizație […]”.
6. Articolul 23 alineatul (1) din Directiva 2001/18, intitulat „Clauza de protecție”, prevede că:
„Dacă un stat membru, ca urmare a unor informații noi sau suplimentare, disponibile de la data autorizației, care influențează evaluarea riscului ecologic sau ca urmare a reevaluării informațiilor existente pe baza unor cunoștințe științifice noi sau suplimentare, are motive întemeiate pentru a considera că un OMG, ca produs în sine sau componentă a altui produs, care a fost notificat corect și pentru care s‑a primit autorizația scrisă în conformitate cu prezenta directivă, constituie un risc pentru sănătatea umană sau mediu, statul membru respectiv poate restricționa provizoriu sau interzice utilizarea și/sau vânzarea respectivului OMG, ca produs în sine sau componentă a altui produs pe teritoriul acestuia.
Statul membru se asigură că, în cazul unui risc major, se aplică măsuri de urgență, precum suspendarea sau încheierea introducerii pe piață, inclusiv informarea populației.
Statul membru informează de îndată Comisia și celelalte state membre cu privire la acțiunile întreprinse în conformitate cu prezentul articol și își motivează deciziile, asigurând revizuirea evaluării riscului ecologic, indicând dacă și cum trebuie să se modifice condițiile autorizației sau dacă autorizația trebuie ridicată și, după caz [a se citi «dacă este cazul»], informațiile noi sau suplimentare pe care se bazează decizia respectivă.”
7. Articolul 34 alineatul (1) din Directiva 2001/18 prevede că:
„Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 17 octombrie 2002 […]”.
8. Articolul 36 din Directiva 2001/18 prevede că:
„(1) Directiva 90/220/CEE se abrogă la 17 octombrie 2002.
(2) Trimiterile la directiva abrogată se interpretează ca trimiteri la prezenta directivă și se citesc în conformitate cu tabelul de corespondență din anexa VIII.”
B – Legislația națională
9. Articolul L 533‑6 din Codul francez al mediului (denumit în continuare „codul”) prevede că:
„Autorizațiile eliberate de statele membre ale Uniunii Europene în temeiul actelor adoptate de aceste state sau de alte state părți la Acordul privind Spațiul Economic European în conformitate cu Directiva 90/220 din 23 aprilie 1990 constituie autorizații în sensul prezentului capitol.
Totuși, în cazul în care există motive întemeiate pentru a considera că un produs autorizat de un alt stat membru sau de alt stat parte prezintă riscuri pentru sănătatea publică sau pentru mediu, autoritatea administrativă poate restricționa provizoriu sau interzice utilizarea sau introducerea pe piață a acestui produs.”
10. Cuprins în capitolul V din titlul III al codului menționat, articolul L 535‑2 din acesta prevede:
„I – În toate cazurile în care se justifică o nouă evaluare a riscurilor la care sunt expuse sănătatea publică sau mediul ca urmare a prezenței OMG‑urilor, autoritatea administrativă poate, pe cheltuiala titularului autorizației sau a deținătorilor OMG‑urilor:
1) să suspende autorizația în așteptarea unor informații suplimentare și, dacă este necesar, să dispună retragerea de la vânzare a produselor sau să interzică utilizarea acestora;
2) să impună modificări în ceea ce privește condițiile de diseminare deliberată;
3) să retragă autorizația;
4) să dispună distrugerea OMG‑urilor și, în caz de carență a titularului autorizației sau a deținătorului, să procedeze din oficiu la aceasta.
II – Cu excepția situațiilor urgente, aceste măsuri nu pot interveni decât în cazul în care titularul a fost în măsură să își prezinte observațiile.”
11. Cuprins în titlul III din Codul mediului, articolul L 537‑1 din acesta prevede că:
„[M]odalitățile de punere în aplicare a capitolelor III, V și VI din prezentul titlu sunt stabilite prin decret al Consiliului de Stat.”
12. Articolul 16 din Decretul nr. 2007‑358 privind diseminarea deliberată în oricare alt scop decât introducerea pe piață a unor produse compuse în tot sau în parte din organisme modificate genetic este redactat după cum urmează:
„În cazul în care autoritatea administrativă competentă dispune de informații privind elemente noi care ar putea avea consecințe semnificative sub aspectul riscurilor pentru sănătatea umană și pentru mediu, aceasta procedează la o nouă evaluare a riscurilor și face cunoscute populației aceste elemente.
În conformitate cu articolul L 535‑2 din Codul mediului, autoritatea menționată poate impune persoanei răspunzătoare de diseminare să modifice condițiile acesteia, să o suspende sau să înceteze diseminarea și informează publicul despre aceasta.”
13. Articolul 16 din Decretul nr. 2007‑359 din 19 martie 2007 privind procedura de autorizare în vederea introducerii pe piață a unor produse nedestinate alimentației compuse în tot sau în parte din organisme modificate genetic prevede următoarele:
„În cazul în care autoritatea administrativă competentă pune în aplicare măsurile menționate la alineatul I din articolul L 535‑2 din [cod], aceasta procedează astfel cu titlu provizoriu. În cazul unui risc grav, aceste măsuri sunt luate de urgență, iar publicul este informat în mod corespunzător.
Autoritatea administrativă competentă informează Comisia Comunităților Europene și statele membre cu privire la măsurile luate și își motivează decizia, asigurând revizuirea evaluării riscului ecologic și indicând dacă trebuie să se modifice condițiile autorizației sau dacă autorizația trebuie ridicată și, dacă este cazul, informațiile noi sau suplimentare pe care se bazează decizia respectivă.”
III – Originea litigiului
A – Hotărârea pronunțată în cauza C‑419/03
14. La punctul 1 din dispozitivul hotărârii pronunțate în cauza C‑419/03 s‑a statuat că „[p]rin neadoptarea, în termenul prevăzut, a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare transpunerii în dreptul intern a dispozițiilor Directivei 2001/18/CE (…) care sunt în dezacord sau care depășesc cadrul dispozițiilor Directivei 90/220/CEE a Consiliului (…), Republica Franceză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 2001/18”.
B – Procedura precontencioasă
15. La 5 noiembrie 2004, Comisia a solicitat autorităților franceze să o informeze asupra măsurilor adoptate de Republica Franceză pentru a executa hotărârea pronunțată în cauza C‑419/03. La 4 februarie 2005, autoritățile franceze au informat Comisia despre crearea unei comisii parlamentare de informare cu privire la OMG‑uri și despre intenția Republicii Franceze de a transpune Directiva 2001/18 la finalizarea lucrărilor comisiei parlamentare. La 21 februarie 2005, autoritățile franceze au transmis Comisiei Decretul nr. 2005‑51 din 26 ianuarie 2005. Autoritățile franceze au considerat că decretul în cauză a contribuit la transpunerea Directivei 2001/18.
16. La 13 iulie 2005, Comisia a adresat Republicii Franceze o scrisoare de punere în întârziere în conformitate cu articolul 228 CE, prin care a informat statul membru citat anterior că măsurile luate erau insuficiente pentru executarea hotărârii pronunțate în cauza C‑419/03. Comisia a subliniat că Republicii Franceze i‑ar putea fi impuse sancțiuni pecuniare pentru neexecutarea hotărârii pronunțate în cauza C‑419/03 și a stabilit un termen de două luni pentru ca Republica Franceză să adopte măsurile necesare pentru executarea hotărârii menționate. Considerând nesatisfăcător răspunsul furnizat la 22 septembrie 2005 de aceasta din urmă, Comisia i‑a adresat, la 19 decembrie 2005, un aviz motivat, în care arăta că, prin neadoptarea măsurilor pe care le presupune executarea hotărârii pronunțate de Curte în cauza C‑419/03, Republica Franceză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul articolului 228 alineatul (1) CE. Comisia a solicitat Republicii Franceze să se conformeze avizului motivat în termen de două luni de la primirea acestuia.
17. La 20 februarie 2006, autoritățile franceze au transmis Comisiei textul unui proiect de lege care viza transpunerea Directivei 2001/18 (denumit în continuare „proiectul din 2006”), a cărui promulgare era prevăzută pentru sfârșitul celui de al doilea trimestru al anului 2006. La 8 mai 2006, autoritățile franceze au informat Comisia că proiectul din 2006 a fost adoptat de Senat la 23 martie 2006 și depus la Adunarea Națională la 24 martie 2006. Considerând că Republica Franceză nu executase încă hotărârea pronunțată de Curte în cauza C‑419/03, Comisia a introdus prezenta acțiune la 28 februarie 2007.
IV – Procedura în fața Curții și evoluțiile intervenite în cursul prezentei cauze
18. În cererea introductivă, Comisia solicită Curții:
„– să constate că, prin neluarea tuturor măsurilor pe care le presupune executarea hotărârii pronunțate în cauza C‑419/03 privind netranspunerea în dreptul intern a dispozițiilor Directivei 2001/18 care sunt în dezacord sau care depășesc cadrul dispozițiilor Directivei 90/220, Republica Franceză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 228 alineatul (1) CE;
– să dispună obligarea Republicii Franceze la plata către Comisie, în contul «resurse proprii ale Comunității Europene», a unei penalități cu titlu cominatoriu în cuantum de 366 744 de euro pe zi de întârziere în executarea Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior, începând cu momentul pronunțării hotărârii din prezenta cauză până la executarea în întregime a hotărârii menționate;
– să dispună obligarea Republicii Franceze la plata către Comisie, în contul «resurse proprii ale Comunității Europene», a unei sume forfetare în cuantum de 46 660 de euro pe zi de întârziere în executarea Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior, de la momentul pronunțării hotărârii menționate până la momentul în care:
– fie aceeași hotărâre va fi fost pe deplin executată (dacă executarea deplină are loc înainte de pronunțarea hotărârii în prezenta cauză);
– fie va fi pronunțată hotărârea în prezenta cauză (dacă hotărârea pronunțată în cauza C‑419/03, citată anterior, nu a fost pe deplin executată la acest moment);
– să dispună obligarea Republicii Franceze la plata cheltuielilor de judecată.”
19. Guvernul francez solicită Curții:
„să declare că Republica Franceză a încetat neîndeplinirea obligațiilor constatată în Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior, și, prin urmare, să respingă cererile Comisiei vizând obligarea Republicii Franceze la plata unei penalități cu titlu cominatoriu și a unei sume forfetare, precum și să dispună obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată. În cazul în care Curtea ar considera totuși că se impune obligarea Republicii Franceze la plata unei sume forfetare, aceasta solicită Curții să țină cont de împrejurările cauzei, care ar trebui să conducă la stabilirea unei sume mult inferioare celei stabilite de Comisie.”
20. Republica Cehă a fost autorizată, prin Ordonanța președintelui Curții din 27 septembrie 2007, să intervină în susținerea concluziilor Republicii Franceze. Totuși, aceasta nu a prezentat niciun memoriu scris sau oral în prezenta procedură.
21. Prin scrisoarea din 20 martie 2007, autoritățile franceze au informat Comisia că în aceeași zi, în Journal officiel de la République française (Jurnalul Oficial al Republicii Franceze), au fost publicate trei decrete și trei decizii în vederea transpunerii Directivei 2001/18. Decretele și deciziile în cauză au fost anexate la memoriul în apărare prezentat de Republica Franceză în prezenta cauză.
22. În memoriul său în apărare și în cursul procedurii orale, guvernul francez a admis că, la data la care cererea a fost introdusă în prezenta cauză, nu adoptase măsurile necesare pentru a se conforma hotărârii pronunțate de Curte în cauza C‑419/03.
23. În cadrul replicii, Comisia consideră că, în pofida transpunerii a numeroase dispoziții din Directiva 2001/18 prin decretele și prin deciziile menționate anterior la punctul 21, articolul 8 alineatul (2), articolul 17 alineatele (1), (2) și (9), articolul 19 și articolul 23 din această directivă nu au fost încă transpuse. Prin urmare, în cadrul replicii, Comisia solicită Curții:
– reducerea cuantumului penalității cu titlu cominatoriu pe zi de întârziere pe care a propus‑o la punctul 18 de mai sus într‑o măsură conformă cu gradul de executare a hotărârii menționate;
– adaptarea, într‑o măsură conformă cu gradul de executare a hotărârii menționate, a cuantumului sumei forfetare menționate la punctul 18 de mai sus, însă numai pentru partea corespunzătoare perioadei scurse de la 21 martie 2007(6) până la momentul în care:
– fie hotărârea pronunțată în cauza C‑419/03 va fi fost pe deplin executată (dacă acest moment are loc înainte de pronunțarea hotărârii în prezenta cauză);
– fie va fi pronunțată hotărârea în prezenta cauză (dacă hotărârea pronunțată în cauza C‑419/03 nu a fost pe deplin executată la acest moment).
24. În ședința din 12 martie 2008, în cursul căreia Comisia și guvernul francez au prezentat observații, Comisia a apreciat că articolul 17 alineatele (1), (2) și (9) din Directiva 2001/18 a fost transpus în mod corect de către Republica Franceză.
V – Nerespectarea obligațiilor
25. Potrivit unei jurisprudențe constante, data de referință pentru a aprecia existența unei neîndepliniri a obligațiilor în temeiul articolului 228 CE este data expirării termenului stabilit în avizul motivat emis în temeiul acestei dispoziții(7). În speță, este cert că, la data expirării termenului acordat în avizul motivat care i‑a fost adresat la 19 decembrie 2005, Republica Franceză nu adoptase încă măsurile necesare pentru a executa hotărârea pronunțată de Curte în cauza C‑419/03.
26. Având în vedere cele de mai sus, este necesar să se concluzioneze că, prin neluarea măsurilor necesare pentru a garanta executarea hotărârii pronunțate în cauza C‑419/03, Republica Franceză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 228 alineatul (1) CE.
VI – Sancțiunile pecuniare
A – Considerații introductive
27. Întrucât Comisia a solicitat, printre altele, obligarea Republicii Franceze la plata unei penalități cu titlu cominatoriu, trebuie să se stabilească de asemenea dacă neîndeplinirea obligațiilor imputată a durat până la examinarea situației de fapt de către Curte(8). Prin urmare, este necesar să se examineze dacă Republica Franceză a persistat în a nu transpune articolul 8 alineatul (2), articolul 19, precum și articolul 23 din Directiva 2001/18.
B – Gradul de neexecutare a hotărârii pronunțate în cauza C‑419/03
1. Argumentele părților
28. Comisia susține că, în cursul etapei precontencioase, autoritățile franceze au arătat că unele dispoziții din Directiva 2001/18 necesită o transpunere pe cale legislativă mai degrabă decât prin regulament. Comisia susține de asemenea că articolele L 531‑1-L 537‑1 din cod stabilesc regimul legal aplicabil OMG‑urilor și aparțin părții legislative a codului. Comisia consideră că guvernul francez nu a explicat, în memoriul său în apărare, motivul pentru care ulterior a fost posibilă transpunerea Directivei 2001/18 prin regulament mai degrabă decât prin lege și apreciază că guvernul francez trebuie să justifice această schimbare în analiza sa.
29. Comisia arată că autoritățile franceze nu au transpus în mod corect articolul 8 alineatul (2) din Directiva 2001/18. Potrivit Comisiei, articolul L 535‑2 din cod, care nu a fost modificat și care intră în vigoare independent de orice măsură de aplicare, incluzând în special articolul 16 din Decretul nr. 2007‑538, conferă autorităților administrative o putere de intervenție în condiții mult mai extinse decât cele prevăzute la articolul 8 alineatul (2) din Directiva 2001/18. În timp ce articolul L 535‑2 din cod conferă autorităților administrative competența de a adopta măsurile prevăzute la articolul 8 alineatul (2) din Directiva 2001/18, aceste măsuri pot fi impuse, în primul rând, fără a informa publicul și, în al doilea rând, pe baza unei simple reevaluări a riscurilor mai degrabă decât pe baza unor informații care ar putea avea consecințe semnificative din punctul de vedere al riscurilor pentru sănătatea umană și pentru mediu, astfel cum prevede articolul 8 alineatul (2) din Directiva 2001/18.
30. Comisia susține că autoritățile franceze nu au transpus pe deplin și în mod corect articolul 19 din Directiva 2001/18, care prevede condițiile de utilizare a OMG‑urilor în Comunitate. Potrivit Comisiei, articolul L 533‑6 din cod face trimitere în mod special la autorizațiile acordate de celelalte state membre în conformitate cu Directiva 90/220 și nu ia în considerare, prin urmare, autorizațiile acordate de celelalte state membre în conformitate cu Directiva 2001/18.
31. În opinia Comisiei, autoritățile franceze nu au transpus în mod corect clauza de protecție prevăzută la articolul 23 din Directiva 2001/18, care autorizează un stat membru, în anumite condiții, să ia măsuri pentru a restricționa provizoriu sau a interzice utilizarea și/sau vânzarea OMG‑urilor pe teritoriul acestuia. Comisia subliniază că, pentru ca un stat membru să poată invoca clauza de protecție prevăzută la articolul 23 din Directiva 2001/18, trebuie să dispună fie de informații noi sau suplimentare care au devenit disponibile după acordarea autorizației, fie de cunoștințe științifice noi sau suplimentare care necesită o reevaluare a informațiilor existente. Potrivit Comisiei, domeniul de aplicare al dispozițiilor corespunzătoare în dreptul francez este mult mai larg decât cel al articolului 23 din Directiva 2001/18. În consecință, articolul L 533‑6 din cod, care vizează autorizațiile acordate de alte state membre, permite restricționarea provizorie sau interzicerea utilizării sau a introducerii pe piață a unor produse pentru „motive întemeiate”. Articolul L 535‑2 din cod, care se referă la autorizațiile acordate de autoritățile competente, autorizează aceste autorități, în toate cazurile în care se justifică o nouă evaluare a riscurilor la care sunt expuse sănătatea publică sau mediul ca urmare a prezenței OMG‑urilor, să suspende o autorizație, să impună modificări în ceea ce privește condițiile de diseminare deliberată, să retragă autorizația sau, printre altele, să dispună distrugerea OMG‑urilor. În plus, articolul 16 din Decretul nr. 2007‑359 permite o reevaluare a riscului ecologic chiar și atunci când nu este disponibilă nicio informație nouă sau suplimentară ori atunci când nu este disponibilă nicio cunoștință științifică nouă sau suplimentară.
32. Guvernul francez susține că, în conformitate cu articolul 34 alineatul (1) din directivă și cu articolul 249 CE, alegerea unei măsuri de reglementare sau a unei legi pentru a transpune o directivă este determinată de ordinea juridică internă a fiecărui stat membru. Potrivit guvernului francez, Consiliul Constituțional a apreciat că o lege care cuprinde dispoziții cu caracter de reglementare nu este contrară Constituției. În plus, Decretele nr. 2007‑358 și 2007‑359 au fost adoptate în urma avizului Consiliului de Stat și în conformitate cu acest aviz.
33. Guvernul francez consideră că articolul 8 alineatul (2) din Directiva 2001/18 a fost transpus în mod corect prin articolul 16 din Decretul nr. 2007‑358, care stabilește, în conformitate cu articolul L 537‑1 din cod, condițiile de aplicare a dispozițiilor articolului L 535‑2. Articolul 16 din Decretul nr. 2007‑358 prevede, potrivit condițiilor stabilite la articolul 8 alineatul (2) din Directiva 2001/18, că, în cazul în care autoritatea administrativă competentă dispune de informații privind elemente noi care ar putea avea consecințe semnificative în ceea ce privește riscurile pentru sănătatea umană și pentru mediu, această autoritate procedează la o nouă evaluare a riscurilor și le face cunoscute publicului. În aceste împrejurări, autoritatea în cauză poate, în conformitate cu articolul L 535‑2 din cod, să modifice condițiile diseminării, să suspende sau să retragă autorizarea acestei diseminări și să informeze publicul despre aceasta.
34. Guvernul francez susține că articolul 19 din Directiva 2001/18 a fost transpus în mod corect. Cu toate că articolul L 533‑6 din cod face trimitere la recunoașterea autorizațiilor acordate de alte state membre în conformitate cu Directiva 90/220, acest articol din cod trebuie să fie interpretat în sensul că face de asemenea trimitere la Directiva 2001/18, dat fiind că, potrivit articolului 36 din Directiva 2001/18, trimiterile la directiva abrogată se interpretează ca trimiteri la Directiva 2001/18. În plus, în conformitate cu jurisprudența franceză, în prezența unui act de reglementare care face trimitere la o lege abrogată având același obiect, instanța națională procedează la o substituire a trimiterilor între prima și a doua lege. Mai mult, potrivit jurisprudenței Consiliului de Stat, autoritățile administrative trebuie să interpreteze legislația națională în conformitate cu directivele comunitare. Guvernul francez subliniază că unele autorizații acordate de alte state membre în conformitate cu Directiva 2001/18 au fost recunoscute în Franța.
35. Guvernul francez apreciază de asemenea că articolul 23 din Directiva 2001/18 a fost transpus în mod corect. Contrar afirmațiilor Comisiei, acesta susține că dreptul francez nu prevede două clauze de protecție distincte. Guvernul menționat susține că articolul L 533‑6 din cod nu face decât să confere autorității competente posibilitatea de a suspenda o autorizație acordată de un alt stat membru, în timp ce articolul L 535‑2 din cod stabilește condițiile în care poate fi impusă o suspendare, cu respectarea autorizațiilor acordate de autoritățile franceze în conformitate cu articolul L 533‑5 din cod sau acordate de alte state membre. Pe de altă parte, guvernul francez consideră că în mod greșit apreciază Comisia că articolul L 535‑2 din cod are un domeniu de aplicare prea larg. În timp ce articolul L 535‑2 nu impune ca o reevaluare să intervină pe baza unor informații științifice noi sau suplimentare sau pe baza unor cunoștințe științifice noi sau suplimentare, guvernul francez consideră că, în lipsa unor astfel de informații, rezultatul reevaluării nu poate fi foarte diferit de evaluarea inițială în conformitate cu care a fost acordată o autorizație. În ceea ce privește articolul 16 din Decretul nr. 2007‑359, guvernul francez consideră că această dispoziție include obligația impusă statului membru prin articolul 23 din Directiva 2001/18 de a informa Comisia și celelalte state membre cu privire la măsurile adoptate și de a‑și motiva decizia, asigurând revizuirea evaluării riscului ecologic și indicând dacă trebuie să se modifice condițiile autorizației sau dacă autorizația trebuie ridicată și, dacă este cazul, informațiile noi sau suplimentare pe care se bazează decizia respectivă.
2. Apreciere
36. Potrivit unei jurisprudențe constante, un stat membru nu poate invoca dispoziții, practici sau situații din ordinea sa juridică internă pentru a justifica nerespectarea obligațiilor impuse de dreptul comunitar(9). Considerăm, prin urmare, că argumentele prezentate de guvernul francez în cadrul observațiilor sale scrise și orale și întemeiate pe problemele de drept național apărute cu ocazia adoptării legislației privind OMG‑urile nu pot fi primite pentru a justifica nerespectarea dreptului comunitar și, în special, netranspunerea corectă a Directivei 2001/18 și neexecutarea hotărârii pronunțate de Curte în cauza C‑419/03.
37. Comisia subliniază, în memoriile prezentate, că guvernul francez trebuie să indice motivul pentru care adoptarea de dispoziții de reglementare reprezintă un mijloc adecvat de transpunere a Directivei 2001/18, dat fiind că guvernul francez precizase în prealabil că directiva trebuia să fie transpusă atât pe cale legislativă, cât și prin măsuri de reglementare.
38. Potrivit unei jurisprudențe constante, dispozițiile unei directive trebuie să fie puse în aplicare cu o forță obligatorie de necontestat, precum și cu specificitatea, precizia și claritatea necesare(10). Dispozițiile destinate să asigure transpunerea unei directive trebuie astfel să creeze, în special, o situație juridică suficient de precisă, clară și transparentă pentru a permite particularilor să își cunoască pe deplin drepturile și obligațiile și, dacă este cazul, să se prevaleze de aceste drepturi în fața instanțelor naționale(11).
39. În plus, potrivit jurisprudenței Curții, revine Comisiei, în cadrul unei proceduri întemeiate pe articolul 228 CE, obligația de a furniza Curții elementele necesare pentru a stabili măsura în care un stat membru s‑a conformat unei hotărâri prin care s‑a constatat că acesta nu și‑a îndeplinit obligațiile(12). Mai mult, în situația în care Comisia a furnizat suficiente elemente pentru a demonstra că neîndeplinirea obligațiilor persistă, revine statului membru vizat sarcina de a contesta informațiile prezentate de Comisie și consecințele acestora într‑o manieră substanțială și în detaliu(13).
40. În opinia noastră, observațiile generale prezentate de Comisie cu privire la alegerea instrumentelor legale utilizate de autoritățile franceze pentru a transpune Directiva 2001/18 nu sunt suficiente în sine pentru a dovedi că transpunerea nu era adecvată potrivit jurisprudenței menționate la punctul 38 de mai sus și că, prin urmare, Republica Franceză nu s‑a conformat hotărârii pronunțate de Curte în cauza C‑419/03. În plus, considerăm că, în cursul prezentei proceduri, Comisia nu a furnizat probe suficiente, altele decât presupusa modificare a demersului guvernului francez cu privire la alegerea instrumentelor de reglementare mai degrabă decât a celor legislative pentru a transpune Directiva 2001/18. Prin urmare, este necesară, în opinia noastră, examinarea argumentelor Comisiei întemeiate pe transpunerea necorespunzătoare în dreptul francez a unor dispoziții specifice ale Directivei 2001/18.
41. Apreciem că, în ceea ce privește pretinsa neîndeplinire a obligațiilor constând în transpunerea necorespunzătoare de către autoritățile franceze a articolului 8 alineatul (2) din Directiva 2001/18, Comisia a demonstrat că articolul L 535‑2 din cod, care are, în mod incontestabil, un domeniu de aplicare mult mai larg decât articolul 8 alineatul (2) din Directiva 2001/18, nu este limitat în mod cert de termenii mai restrictivi ai articolului 16 din Decretul nr. 2007‑358.
42. În timp ce articolul L 537‑1 din cod prevede că măsurile de aplicare, printre altele, ale capitolului din cod care conține articolul L 535‑2 sunt adoptate prin decret, iar articolul 16 din Decretul nr. 2007‑358 reproduce, de fapt, mare parte din termenii conținuți de articolul 8 alineatul (2) din Directiva 2001/18 și face, într‑adevăr, trimitere în mod specific la articolul L 535‑2 din cod, nu suntem convinși, în urma lecturării dispozițiilor în cauză și în lumina argumentelor prezentate de părți, că articolul L 535‑2 din cod este în mod necesar limitat prin articolul 16 din Decretul nr. 2007‑358 și că, prin urmare, acesta nu poate fi aplicat pe deplin, indiferent de termenii articolului 16 din Decretul nr. 2007‑358. În pofida formulării restrictive a articolului 16 din Decretul nr. 2007‑358, nu considerăm, prin urmare, că articolul 8 alineatul (2) din Directiva 2001/18 a fost pus în aplicare cu precizia, claritatea și forța obligatorie necesare.
43. Considerăm de asemenea că Republica Franceză nu a transpus în mod corect articolul 19 din Directiva 2001/18, întrucât dreptul francez nu recunoaște în mod specific autorizațiile eliberate de alte state membre în conformitate cu Directiva 2001/18. Absența unei dispoziții specifice care să recunoască asemenea autorizații produce, în opinia noastră, un anumit grad de insecuritate juridică în ceea ce privește o astfel de recunoaștere. Faptul că articolul L 533‑6 din cod face trimitere la recunoașterea autorizațiilor eliberate în conformitate cu Directiva 90/220 și că, potrivit articolului 36 din Directiva 2001/18, trimiterile la Directiva 90/220 se interpretează ca trimiteri la Directiva 2001/18 nu este suficient pentru a compensa absența unei dispoziții specifice în dreptul francez privind recunoașterea autorizațiilor eliberate în conformitate cu Directiva 2001/18. Mai mult, în opinia noastră, guvernul francez nu a demonstrat că, potrivit jurisprudenței franceze, o trimitere făcută de o lege sau de un regulament francez la o directivă care a fost ulterior abrogată și înlocuită cu o altă directivă având același obiect va fi înlocuită cu o trimitere la această din urmă directivă. În plus, faptul că, potrivit jurisprudenței franceze, autoritățile administrative sunt obligate să interpreteze legislația națională în conformitate cu directivele comunitare(14) și că autorizațiile acordate de alte state membre în conformitate cu Directiva 2001/18 au fost recunoscute efectiv în Franța nu este suficient pentru a elimina insecuritatea juridică în ceea ce privește recunoașterea autorizațiilor în cauză în absența unei dispoziții naționale clare în această privință.
44. În ceea ce privește articolul 23 din Directiva 2001/18, considerăm că Republica Franceză nu a transpus în mod corect alineatul (1) primul paragraf din acesta(15). Potrivit acestei dispoziții, un stat membru nu poate adopta măsuri de protecție în ceea ce privește un OMG, ca produs în sine sau componentă a unui produs, care a fost notificat corect și pentru care s‑a primit autorizația scrisă în conformitate cu Directiva 2001/18 decât dacă statul membru respectiv are motive întemeiate pentru a considera, fie pe baza unor informații noi sau suplimentare disponibile de la data autorizației, fie pe baza unor cunoștințe științifice noi sau suplimentare, că un OMG, ca produs în sine sau componentă a altui produs, constituie un risc pentru sănătatea umană sau pentru mediu. Considerăm totuși, astfel cum a arătat Comisia, că din conținutul articolului L 535‑2 din cod reiese cu claritate că pot fi adoptate măsuri de protecție de către autoritățile administrative naționale în conformitate cu dispoziția citată anterior în condiții mult mai puțin stricte, și anume în cazul în care se justifică o nouă evaluare a riscurilor pentru sănătatea publică sau pentru mediu ca urmare a prezenței OMG‑urilor. Prin urmare, argumentul guvernului francez, și anume că o nouă evaluare astfel definită nu poate avea loc decât pe baza unor informații noi sau suplimentare ori a unor cunoștințe științifice noi sau suplimentare, nu ne convinge.
45. Prin urmare, apreciem că, la data ședinței din prezenta cauză, Republica Franceză nu a transpus în mod corect articolul 8 alineatul (2), articolul 19 și articolul 23 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2001/18 și, în consecință, nu a executat pe deplin hotărârea pronunțată de Curte în cauza C‑419/03.
C – Penalitatea cu titlu cominatoriu
1. Argumentele părților
46. Pe baza metodei de calcul prezentate în Comunicarea Comisiei de punere în aplicare a articolului 228 din Tratatul CE [SEC (2005)1658, denumită în continuare „Comunicarea din 2005”], Comisia a propus Curții, în cererea sa introductivă, să dispună obligarea Republicii Franceze la plata unei penalități cu titlu cominatoriu de 366 744 euro pe zi de întârziere în executarea Hotărârii C‑419/03, citată anterior, începând cu momentul pronunțării hotărârii în prezenta cauză până la executarea în totalitate a hotărârii pronunțate în cauza C‑419/03. Cuantumul acestei penalități este calculat prin multiplicarea unei baze uniforme de 600 de euro cu un coeficient de 10 (pe o scară de la 10 la 20), care corespunde gravității încălcării, cu un coeficient de 2,8 (pe o scară de la 1 la 3), care corespunde celor 28 de luni care s‑au scurs de la data la care Curtea a pronunțat hotărârea în cauza C‑419/03 și 12 decembrie 2006, data adoptării deciziei Comisiei privind propunerea plății unei penalități cu titlu cominatoriu, și cu un coeficient de 21,83, calculat pe baza produsului intern brut al statului membru în cauză și a ponderării voturilor în Consiliul Uniunii Europene, care reflectă capacitatea de plată a acestui stat membru.
47. Potrivit Comisiei, Directiva 2001/18 constituie un element esențial al cadrului juridic comunitar referitor la diseminarea și la introducerea pe piață a OMG‑urilor. Directiva 2001/18 urmărește să asigure o dezvoltare sigură și controlată a biotehnologiilor în Comunitate, în vederea garantării liberei circulații a OMG‑urilor autorizate în conformitate cu această directivă și în vederea protejării sănătății umane și a mediului. Aceste obiective sunt puse în pericol de netranspunerea de către Republica Franceză a anumite părți din directivă. Potrivit Comisiei, această netranspunere afectează interese publice și private și se întinde dincolo de frontierele naționale. Comisia consideră, prin urmare, că netranspunerea anumitor părți din Directiva 2001/18 determină o profundă insecuritate juridică în domeniul OMG‑urilor și compromite interesele producătorilor de OMG‑uri, precum și cercetarea biotehnologică privind OMG‑urile. Această insecuritate poate prejudicia de asemenea relațiile internaționale ale Comunității.
48. Guvernul francez consideră că Directiva 2001/18 a fost transpusă pe deplin prin adoptarea măsurilor indicate la punctul 21 de mai sus și că nu este necesar să i se impună plata unei penalități cu titlu cominatoriu.
2. Apreciere
49. În cazul în care Curtea ar ajunge la concluzia că Republica Franceză nu a executat hotărârea pronunțată în cauza C‑419/03, aceasta poate, în conformitate cu articolul 228 alineatul (2) al treilea paragraf CE și având în vedere Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța, să impună acestui stat membru plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu. Revine Curții sarcina de a aprecia, în fiecare cauză, sancțiunile pecuniare care trebuie stabilite(16), ținând seama de împrejurările speței. În această privință, propunerile Comisiei nu pot fi obligatorii pentru Curte și nu constituie decât o bază de referință utilă. În plus, Comunicarea din 2005, care nu este nici aceasta obligatorie pentru Curte, contribuie la garantarea transparenței, a caracterului previzibil și a securității juridice în privința acțiunii întreprinse de către această instituție(17).
50. Penalitatea cu titlu cominatoriu ar trebui stabilită astfel încât să fie în același timp adaptată împrejurărilor și proporțională cu neîndeplinirea obligațiilor constatată, precum și cu capacitatea de plată a statului membru în cauză. Pe de altă parte, criteriile de bază care trebuie luate în considerare pentru a asigura natura coercitivă a penalității cu titlu cominatoriu în vederea aplicării uniforme și efective a dreptului comunitar sunt, în principiu, durata încălcării, gradul său de gravitate și capacitatea de plată a statului membru în cauză. Pentru aplicarea acestor criterii, trebuie să se țină seama în special de consecințele neexecutării asupra intereselor private și publice, precum și de urgența în a determina statul membru respectiv să se conformeze obligațiilor care îi revin(18).
51. În ceea ce privește gravitatea încălcării obligațiilor în prezenta procedură, Comisia a propus inițial, în cererea sa introductivă, aplicarea unui coeficient de 10 (pe o scară de la 1 la 20), ținând cont de faptul că, în opinia acesteia, Republica Franceză a omis să transpună în întregime un mare număr dintre dispozițiile Directivei 2001/18(19). Trebuie totuși observat că, la data ședinței din prezenta cauză, Comisia nu și‑a menținut acțiunea decât în ceea ce privește trei dispoziții din Directiva 2001/18. Prin urmare, propunerea inițială a Comisiei privind gravitatea încălcării în prezenta cauză nu are, în opinia noastră, decât o relevanță și o utilitate relative.
52. Curtea, atunci când evaluează gravitatea unei încălcări privind neîndeplinirea obligației de a transpune o directivă, pe lângă evaluarea privind importanța generală a directivei în cauză în sfera juridică a Comunităților, trebuie să acorde, în opinia noastră, o atenție specială contextului și importanței dispozițiilor specifice ale directivei pe care statul membru a omis să o transpună.
53. În conformitate cu considerentul (4) din preambulul Directivei 2001/18, organismele vii, dacă sunt diseminate în mediu în cantități mari sau mici, în scopuri experimentale sau ca produse comerciale, se pot reproduce în mediu și pot depăși frontierele naționale, afectând astfel alte state membre. În plus, efectele unor astfel de diseminări în mediu pot fi ireversibile. Directiva 2001/18 vizează, prin urmare, apropierea legislațiilor statelor membre privind diseminarea deliberată în mediu a OMG‑urilor și asigurarea dezvoltării sigure a produselor industriale care utilizează OMG‑uri prin instituirea unui cadru legislativ comprehensiv și transparent(20). În plus, Directiva 2001/18 urmărește protejarea sănătății umane și a mediului, precum și respectarea criteriilor stabilite în Protocolul de la Cartagena privind biosecuritatea, anexat la Convenția privind diversitatea biologică(21).
54. În cadrul replicii, Comisia subliniază că articolul 19 din Directiva 2001/18, referitor la dimensiunea comunitară a autorizației de introducere pe piață a unui OMG ca produs în sine sau component al unui produs, acordată în conformitate cu această directivă, și articolul 23, care instituie o clauză de protecție, constituie „pilonii” Directivei 2001/18. În opinia noastră, această afirmație este confirmată, printre altele, de dispozițiile articolelor 19 și 23 din Directiva 2001/18 și de considerentul (56) din preambulul directivei citate anterior. Articolul 19 din Directiva 2001/18 prevede o recunoaștere reciprocă în Comunitate a autorizațiilor de introducere pe piață, ca produs în sine sau componentă a unui produs, a OMG‑urilor autorizate în conformitate cu această directivă, iar articolul 23, intitulat „Clauza de protecție”, reglementează și armonizează în mod foarte exact condițiile în conformitate cu care un stat membru poate restricționa provizoriu sau interzice utilizarea și/sau vânzarea respectivului OMG, ca produs în sine sau componentă a altui produs, pe teritoriul acestuia. Neîndeplinirea obligației Republicii Franceze de a transpune în mod corect articolul 19 și articolul 23 alineatul (1) primul paragraf din directivă produce, în opinia noastră, o insecuritate juridică considerabilă în acest stat membru în ceea ce privește unele aspecte fundamentale ale normelor privind introducerea pe piață și limitarea OMG‑urilor autorizate în conformitate cu directiva citată anterior și care compromit, prin urmare, libera circulație a acestora. Insecuritatea juridică produsă de neîndeplinirea obligației Republicii Franceze de a transpune aceste dispoziții esențiale ale Directivei 2001/18 este, în opinia noastră, deosebit de dăunătoare, având în vedere insecuritatea științifică evidentă care înconjoară OMG‑urile. Considerăm, prin urmare, că, astfel cum susține Republica Franceză, faptul că este posibil ca acest stat membru să fie, printre altele, unul dintre producătorii de OMG‑uri cei mai importanți din Comunitate sau că a recunoscut autorizațiile eliberate de alte state membre în conformitate cu Directiva 2001/18 nu face să înceteze și nici nu disipează insecuritatea juridică creată de neîndeplinirea obligației Republicii Franceze de a transpune pe deplin Directiva 2001/18.
55. Considerăm, prin urmare, că un coeficient de 6 (pe o scară de la 1 la 20) reflectă caracterul grav al neîndeplinirii obligației Republicii Franceze de a transpune articolul 8 alineatul (2), articolul 19, precum și articolul 23 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2001/18.
56. În ceea ce privește coeficientul referitor la durata neîndeplinirii obligațiilor, nu este necesar nici ca, în opinia noastră, Curtea să urmeze propunerea Comisiei de a‑l stabili la 2,8 (pe o scară de la 1 la 3), întemeindu‑se pe o întârziere de 28 de luni. Din documentele de care dispune Curtea rezultă că acest coeficient propus de Comisie a fost calculat pe baza timpului scurs între data la care s‑a pronunțat hotărârea în cauza C‑419/03 și 12 decembrie 2006, dată la care Comisia a adoptat decizia de a propune plata unei penalități cu titlu cominatoriu. Totuși, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței Curții, durata încălcării trebuie apreciată ținând seama de momentul la care a fost constatată neîndeplinirea obligațiilor, având în vedere data constatării neîndeplinirii inițiale a obligațiilor în temeiul articolului 226 CE și momentul în care Curtea apreciază situația de fapt în cadrul procedurii angajate ulterior în temeiul articolului 228 CE(22).
57. În plus, este evident că Comisia și‑a întemeiat propunerea de a reține un coeficient de 2,8 pe punctul 17 din Comunicarea din 2005, care prevede că „durata încălcării multiplică suma forfetară de bază cu un coeficient între 1 și 3, calculat la cota de 0,10/lună începând de la data hotărârii pronunțate în temeiul articolului 226 [CE]”. Considerăm că dispoziția citată anterior din Comunicarea din 2005 este incoerentă și inaplicabilă, întrucât pare să stabilească în privința coeficientului privind durata o limită de 3, în pofida faptului că neîndeplinirea obligației poate persista mai mult de 30 de luni. Observăm de asemenea că, în cauza Comisia/Franța (C‑177/04), Curtea s‑a pronunțat în sensul că nu este obligată să țină seama de scara de la 1 la 3 propusă de Comisie în această cauză(23).
58. În speță s‑au scurs aproape patru ani întrucât Hotărârea Curții în cauza C‑419/03 a fost pronunțată la 15 iulie 2004, iar ședința din prezenta cauză s‑a ținut la 12 martie 2008(24). Apreciem, prin urmare, având în vedere jurisprudența anterioară a Curții, că un coeficient de 3 este mai adaptat pentru a lua în considerare durata neîndeplinirii obligațiilor în prezenta cauză. Precizăm, în această privință, că în cauza C‑177/04, Comisia/Franța(25), a fost adoptat un coeficient de 3 referitor la durată în cazul unui termen identic de aproape patru ani pentru netranspunerea corectă a legislației comunitare. Pe de altă parte, în cauza Comisia/Spania, Curtea a admis că unele considerații tehnice care îngreunau executarea hotărârii pronunțate de Curte în temeiul articolului 226 CE într‑un interval de timp scurt pot fi luate în considerare cu ocazia stabilirii coeficientului privind durata neîndeplinirii obligațiilor(26). În opinia noastră, problemele interne cu care s‑a confruntat Republica Franceză atunci când a transpus Directiva 2001/18 au fost de natură politică mai degrabă decât de natură tehnică și, prin urmare, nu ar trebui luate în considerare pentru stabilirea coeficientului referitor la durată.
59. În ceea ce privește propunerea Comisiei de multiplicare a unui cuantum de bază cu un coeficient bazat pe produsul intern brut al statului membru în cauză și pe numărul de voturi de care acesta dispune în cadrul Consiliului, aceasta constituie, în principiu, o modalitate adecvată de a reflecta capacitatea de plată a acestui stat membru, menținând în același timp o diferențiere rezonabilă între diferitele state membre(27). Considerăm, prin urmare, că în prezenta cauză este adecvată multiplicarea coeficienților referitori la durata, la gravitatea și la capacitatea de plată a statului membru cu un cuantum de bază de 600 de euro, astfel cum propune Comisia(28).
60. Având în vedere considerațiile de mai sus, suma obținută prin multiplicarea cuantumului de bază de 600 de euro cu coeficienții stabiliți la 6 pentru gravitatea încălcării, la 3 pentru durata acesteia și la 21,83 pentru capacitatea de plată a Republicii Franceze se ridică, în speță, la un total de 235 764 de euro pe zi de întârziere. Într‑o cauză precum cea prezentă, care privește executarea unei hotărâri a Curții care presupune adoptarea unei dispoziții legislative de modificare, este necesar, în opinia noastră, să se opteze pentru o penalitate cu titlu cominatoriu impusă pe o bază zilnică(29).
D – Suma forfetară
1. Argumentele părților
61. Comisia propune ca, în prezenta cauză, Curtea să oblige Republica Franceză la plata unei sume forfetare. În cazul în care un stat membru nu execută o hotărâre pronunțată de Curte în temeiul articolului 226 CE, Comisia intenționează să propună în mod sistematic Curții impunerea unor sume forfetare în acțiunile pe care Comisia le introduce în temeiul articolului 228 CE(30). De asemenea, Comisia are intenția de a propune obligarea statului membru în cauză la plata unei sume forfetare chiar dacă hotărârea anterioară pronunțată în procedura întemeiată pe articolul 226 CE a fost executată pe parcursul procedurii întemeiate pe articolul 228 CE.
62. Potrivit Comisiei, în conformitate cu Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța, citată anterior, sancțiunile pecuniare au drept scop nu numai să determine un stat membru să se conformeze hotărârii pronunțate în temeiul articolului 226 CE, ci au de asemenea un efect preventiv sau descurajator. Obiectivul plății unei sume forfetare este de a sancționa comportamentul trecut al unui stat membru care nu a executat o hotărâre pronunțată în temeiul articolului 226 CE, în vederea descurajării statelor membre de a adopta o conduită similară pe viitor. Prin urmare, statele membre ar trebui să fie obligate să plătească această sumă forfetară, chiar dacă execută hotărârea pronunțată în temeiul articolului 226 CE în cursul procedurii întemeiate pe articolul 228 CE sau imediat după pronunțarea hotărârii într‑o astfel de procedură.
63. Comisia consideră că practica sa anterioară de a propune numai impunerea unor penalități cu titlu cominatoriu în temeiul articolului 228 CE garanta faptul că executarea cu întârziere a unei hotărâri anterioare pronunțate în temeiul articolului 226 CE, executare intervenită înainte de pronunțarea hotărârii Curții în procedura ulterioară întemeiată pe articolul 228 CE, nu era sancționată și, prin urmare, nu era descurajată în mod eficient. Or, Comisia apreciază că orice neexecutare prelungită a unei hotărâri a Curții reprezintă în sine o atingere gravă adusă principiului legalității și securității juridice într‑o comunitate de drept. Potrivit Comisiei, domeniul de aplicare al hotărârilor pronunțate în temeiul articolului 226 CE este serios afectat de manevrele de tergiversare adoptate în mod aproape sistematic de către unele state membre. În ceea ce privește Republica Franceză, Comisia a arătat, ca răspuns la o întrebare scrisă ce i‑a fost adresată de Curte, că între decembrie 1996 și octombrie 2005, Republicii Franceze i‑au fost adresate, în temeiul articolului 228 CE, 50 de scrisori de punere în întârziere (dintr‑un total de 296, mai exact 16,89 %) și 25 de avize motivate (dintr‑un total de 125, mai exact 20 %). În aceeași perioadă, Comisia a introdus în fața Curții 6 proceduri împotriva Republicii Franceze, în temeiul aceluiași articol (dintr‑un număr total de 21 de sesizări efectuate, mai exact 28,57 %). Prin urmare, Comisia consideră că este necesar să se impună Republicii Franceze plata unei sume forfetare pentru a descuraja utilizarea unei astfel de tactici de către statele membre și pentru a împiedica o recidivă din partea acestora.
64. Întemeindu‑se pe Comunicarea din 2005, Comisia consideră că, în prezenta procedură, suma forfetară ar trebui calculată prin multiplicarea sumei forfetare de bază de 200 de euro cu un coeficient de 10 (pentru gravitatea încălcării) și cu un coeficient de 21,83 (pentru capacitatea de plată), care determină un cuantum de 43 660 de euro pe zi de întârziere în executarea hotărârii pronunțate în cauza C‑419/03, începând de la data pronunțării hotărârii în cauza citată anterior până la data la care hotărârea pronunțată în cauza C‑419/03 va fi fost pe deplin executată sau va fi fost pronunțată hotărârea în prezenta cauză. Comisia subliniază de asemenea că Republica Franceză nu a cooperat cu serviciile sale în cursul procedurii precontencioase în prezenta cauză și observă că Republica Franceză nici măcar nu a respectat calendarul pe care îl stabilise pentru transpunerea Directivei 2001/18 ulterior emiterii unui aviz motivat de către Comisie în prezenta cauză. Comisia subliniază de asemenea neîndeplinirea prelungită a obligației Republicii Franceze de a transpune Directiva 2001/18, transpunere care ar fi trebuit să se finalizeze la 17 octombrie 2002. Or, patru ani după această dată, Republica Franceză nu adoptase nicio măsură în vederea executării hotărârii pronunțate de Curte în cauza C‑419/03, cu excepția Decretului 2005‑51, care nu are decât o relevanță secundară. Potrivit Comisiei, neexecutarea de către Republica Franceză a unei hotărâri în acest domeniu sensibil are drept consecință o insecuritate juridică considerabilă. Comisia subliniază de asemenea importanța Directivei 2001/18, care vizează protejarea sănătății umane și a mediului și promovarea dezvoltării biotehnologiilor, precum și libera circulație a OMG‑urilor. În plus, Comisia amintește că anterior, în diverse rânduri, Republica Franceză nu a transpus complet legislația comunitară cu privire la OMG‑uri. În această privință, Comisia amintește că, în cauzele C‑269/01(31) și C‑429/01(32), Curtea s‑a pronunțat în sensul că Republica Franceză nu a transpus anumite dispoziții din Directiva 90/220 și, respectiv, din Directiva 90/219/CEE(33) a Consiliului. Pe de altă parte, Comisia a introdus, ulterior, o acțiune în temeiul articolului 228 CE împotriva Republicii Franceze pentru neexecutarea hotărârii pronunțate în cauza C‑429/01. Ulterior, Comisia s‑a desistat de acțiunea menționată, care a fost înregistrată sub numărul C‑79/06, atunci când Republica Franceză a executat hotărârea pronunțată de Curte în cauza C‑429/01(34).
65. Pentru a ține seama de executarea parțială a hotărârii pronunțate de Curte în cauza C‑419/03(35), Comisia propune Curții, la 21 martie 2007, în cadrul replicii, reducerea cuantumului sumei forfetare pe care o propusese începând cu această din urmă dată până la data la care hotărârea pronunțată în cauza C‑419/03 va fi fost pe deplin executată(36) sau până la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză(37).
66. La rândul său, Republica Franceză consideră că, întrucât a executat hotărârea pronunțată de Curte în cauza C‑419/03, cererea Comisiei vizând obligarea sa la plata unei sume forfetare în prezenta cauză este lipsită de obiect. Întrucât Comisia a precizat, în Comunicarea din 2005, că are intenția, în primul rând, de a solicita în mod sistematic impunerea unei sume forfetare și, în al doilea rând, de a nu se desista chiar dacă un stat membru încetează încălcarea înainte de pronunțarea hotărârii, Republica Franceză apreciază că această abordare este contrară articolului 228 CE și jurisprudenței Curții în această materie. Consideră că, în conformitate cu hotărârea pronunțată în cauza C‑304/02, Comisia/Franța, obiectivul procedurii întemeiate pe articolul 228 alineatul (2) CE este de a stimula statul membru aflat în culpă să execute hotărârea pronunțată în temeiul articolului 226 CE în cel mai scurt timp și, prin urmare, să garanteze aplicarea efectivă a dreptului comunitar. Sancțiunile prevăzute la articolul 228 CE nu vizează prevenirea altor încălcări similare.
67. Republica Franceză susține că, în orice caz, condițiile pentru impunerea unei astfel de sume forfetare nu sunt îndeplinite în speță. Republica Franceză susține că împrejurările cauzei C‑304/02, Comisia/Franța, singura cauză până în prezent în care Curtea a impus plata unei sume forfetare, nu pot fi comparate cu cele din prezenta cauză, întrucât neîndeplinirea obligațiilor în cauza C‑304/02 a persistat 11 ani și a pus în pericol resursele piscicole ale Comunității. În această privință, Republica Franceză subliniază că s‑au scurs mai puțin de trei ani între data pronunțării Hotărârii Curții în cauza C‑419/03 și introducerea de către Comisie a unei acțiuni în prezenta cauză, interval de timp care este similar sau inferior celui din cauzele Comisia/Grecia, Comisia/Spania (C‑278/01), Comisia/Franța (C‑177/04) și Comisia/Italia (C‑119/04), în care Comisia nu a impus plata unei sume forfetare. În ceea ce privește gravitatea încălcării, Republica Franceză arată că, în cauza C‑419/03, Curtea nu s‑a pronunțat în sensul că aceasta a omis să transpună Directiva 2001/18 în integralitatea sa, ci numai în ceea ce privește dispozițiile care depășesc cadrul celor ale Directivei 90/220. În plus, Republica Franceză a încetat încălcarea în discuție în martie 2007, la o lună după introducerea acțiunii în prezenta cauză.
68. În subsidiar, Republica Franceză apreciază, sub aspectul cuantumului, că suma forfetară propusă de Comisie este excesivă. Coeficientul de 10 propus de Comisie pentru gravitatea încălcării este, în opinia acesteia, excesiv, dat fiind că neîndeplinirea obligațiilor în prezenta cauză are consecințe foarte limitate. Republica Franceză susține, în această privință, că majoritatea cererilor de autorizare în Europa privesc produse alimentare modificate genetic. Cu toate acestea, produsele alimentare modificate genetic de uz uman nu sunt reglementate de Directiva 2001/18, iar această directivă nu era aplicabilă furajelor modificate genetic decât până la 18 aprilie 2004. Pe de altă parte, Republica Franceză susține că, în pofida faptului că autoritățile franceze au omis să transpună anumite dispoziții din Directiva 2001/18, acestea au instituit o procedură de autorizare care este, în fapt, conformă directivei, prin adoptarea în 2005 a două ghiduri privind plantele modificate genetic prin care a fost instituită procedura de anchetă urmată de Ministerul Agriculturii, precum și condițiile de autorizare și de consultare a publicului. Republica Franceză consideră că, de asemenea, Comisia nu se poate prevala de circumstanțele din cauza C‑79/06. Într‑adevăr, în cauza citată anterior, Comisia s‑a desistat de acțiunea introdusă, întrucât Republica Franceză luase măsurile necesare pentru a se conforma hotărârii anterioare pronunțate de Curte în cauza C‑429/01.
2. Apreciere
69. Argumentele invocate de părțile din prezenta cauză referitoare la impunerea plății unei sume forfetare de către Curte în conformitate cu articolul 228 CE nu pun în discuție posibilitatea Curții de a impune în același timp plata unei penalități cu titlu cominatoriu și a unei sume forfetare în procedurile întemeiate pe articolul 228 CE, această posibilitate fiind în mod special admisă și utilizată de Curte în cauza C‑304/02, Comisia/Franța(38).
70. În cauza menționată, Curtea s‑a pronunțat în sensul că sancțiunile prevăzute la articolul 228 CE au ca obiectiv comun stimularea unui stat membru aflat în culpă să execute o hotărâre prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor și, prin aceasta, să asigure aplicarea efectivă a dreptului comunitar. În plus, revine Curții competența de a stabili, în funcție de gradul de persuasiune și de descurajare necesar, sancțiunile pecuniare corespunzătoare pentru a asigura executarea în cel mai scurt timp a hotărârii pronunțate anterior în conformitate cu procedura întemeiată pe articolul 226 CE și pentru a preveni repetarea unor încălcări analoge ale dreptului comunitar(39).
71. În opinia noastră, sancțiunile impuse în temeiul articolului 228 CE nu acționează numai ca mijloc de executare a hotărârilor pronunțate în temeiul articolului 226 CE, ci și ca măsuri generale(40) de prevenție.
72. Independent de obiectivul comun al sancțiunilor prevăzute la articolul 228 CE, Curtea s‑a pronunțat de asemenea, în cauza C‑304/02, Comisia/Franța, că plata unei penalități cu titlu cominatoriu și plata unei sume forfetare au fiecare propria funcție(41). Astfel, Curtea s‑a pronunțat în sensul că impunerea unei penalități cu titlu cominatoriu pare să fie în mod specific adaptată pentru a stimula un stat membru să înceteze, în cel mai scurt timp, o neîndeplinire a obligațiilor care, în absența unei astfel de măsuri, ar avea tendința de a persista. Dimpotrivă, impunerea unei sume forfetare se întemeiază mai mult pe aprecierea consecințelor asupra intereselor private și publice ale neexecutării obligațiilor de către statul membru în cauză, în special atunci când neîndeplinirea obligațiilor a persistat o lungă perioadă după pronunțarea hotărârii prin care aceasta a fost inițial constatată(42).
73. Mai mult, în pofida obiectivului comun al sancțiunilor prevăzute la articolul 228 CE, Curtea nu a impus plata unei sume forfetare decât într‑o singură hotărâre, în cauza C‑304/92, Comisia/Franța, de când a pronunțat, la 4 iulie 2000, prima sa hotărâre în temeiul articolului 228 CE, în cauza Comisia/Grecia(43). În opinia noastră, reiese cu claritate dintr‑o jurisprudență consacrată într‑o perioadă de aproape opt ani a Curții că, pentru a atinge obiectivul referitor la asigurarea respectării dreptului comunitar, nu este necesar ca, într‑o procedură întemeiată pe articolul 228 CE, să se impună în același timp o penalitate cu titlu cominatoriu și plata unei sume forfetare.
74. Considerăm, așadar, că abordarea sistematică susținută de Comisie nu numai în observațiile prezentate în prezenta cauză, ci și în Comunicarea din 2005, care constă în a impune unui stat membru plata unei sume forfetare, ar putea fi disproporționată în raport cu împrejurările unei cauze determinate și că ar trebui, prin urmare, să fie respinsă. Prin urmare, Curtea ar trebui să urmeze practica sa consacrată de a impune sancțiunile prevăzute la articolul 228 CE cu măsură și în mod selectiv, atunci când acest lucru este necesar pentru a combate în mod efectiv încălcările dreptului comunitar.
75. În această privință și în lumina jurisprudenței, considerăm că, impunând plata unei penalități cu titlu cominatoriu într‑un caz determinat, Curtea urmărește să descurajeze neexecutarea persistentă și, prin urmare, viitoare a unei hotărâri pronunțate în temeiul articolului 226 CE, începând de la data pronunțării hotărârii în procedura întemeiată pe articolul 228 CE(44).
76. Atunci când impune plata unei sume forfetare, Curtea urmărește, în opinia noastră, să sancționeze un stat membru pentru comportamentul său din trecut, și anume pentru neexecutarea unei hotărâri pronunțate într‑o procedură întemeiată pe articolul 226 CE, în cazul în care comportamentul statului în cauză se caracterizează prin circumstanțe excepționale care agravează neexecutarea deplină și rapidă a hotărârii în cauză de către statul membru. În opinia noastră, plata unei sume forfetare nu este, prin urmare, justificată decât în cazurile în care existența unor astfel de circumstanțe agravante a fost dovedită în mod convingător. Cu toate că aceste circumstanțe agravante nu pot fi enumerate de la început în mod exhaustiv, acestea ar trebui, în opinia noastră, să includă lipsa de cooperare loială cu Comisia a statului membru pentru a pune capăt încălcării în timp util. În plus, impunerea sancțiunii plății unei sume forfetare poate fi justificată atunci când interese private sau publice sunt afectate în mod inacceptabil de neîndeplinirea obligațiilor de către statul membru în cauză(45). În plus, în cazul în care o astfel de neîndeplinire a obligațiilor are repercusiuni asupra domeniilor de interes comunitar obligatorii sau pune în pericol un principiu fundamental al Comunității, Curtea poate să constate mai ușor existența circumstanțelor agravante suplimentare și să impună, prin urmare, plata unei sume forfetare statului membru menționat.
77. În opinia noastră, Curtea ar trebui, în principiu, să limiteze analiza oportunității de a impune o sumă forfetară la împrejurările din speță. Credem că, atunci când analizează dacă trebuie să impună unui stat membru plata unei sume forfetare, Curtea nu ar trebui să ia în considerare alte încălcări săvârșite de un stat membru decât în cazul în care Comisia demonstrează, prin furnizarea unor probe convingătoare, că există o neexecutare structurală sau sistematică a hotărârilor pronunțate în temeiul articolului 226 CE din partea statului membru menționat. În această privință, considerăm că simpla prezentare de către Comisie a unor date statistice întemeiate pe neexecutarea de către un stat membru a hotărârilor pronunțate în temeiul articolului 226 CE nu va fi suficientă ca atare.
78. Având în vedere faptul că plata unei sume forfetare are drept scop, în opinia noastră, sancționarea unui stat membru pentru neexecutarea unei hotărâri pronunțate în temeiul articolului 226 CE, caracterizată prin circumstanțe agravante suplimentare, considerăm că sancțiunea ar trebui stabilită astfel încât să reflecte aceste circumstanțe specifice. Apreciem, prin urmare, că metoda de calcul a sumei forfetare propusă de Comisie în prezenta procedură și în Comunicarea din 2005(46), întemeiată, printre altele, pe același coeficient precum penalitatea cu titlu cominatoriu în ceea ce privește gravitatea neîndeplinirii obligațiilor și numărul de zile în care o astfel de neîndeplinire persistă, nu reflectă aceste circumstanțe specifice.
79. În ceea ce privește oportunitatea de a impune sancțiunea obligării la plata unei sume forfetare în speță, vom observa, cu titlu preliminar, că, având în vedere raționamentul prezentat la punctele 36-45 de mai sus, considerăm că, la data ședinței din prezenta cauză, Republica Franceză nu executase pe deplin hotărârea pronunțată de Curte în cauza C‑419/03. În opinia noastră, argumentele părților din această cauză referitoare la aspectul dacă executarea de către Republica Franceză a hotărârii pronunțate de Curte în cauza C‑419/03 în cursul prezentei proceduri poate avea drept consecință neobligarea acesteia la plata unei sume forfetare sunt, prin urmare, lipsite de relevanță.
80. În orice caz, întrucât sancțiunea impusă sub forma unei sume forfetare este o sancțiune care nu este aplicată decât o dată și care vizează sancționarea unei conduite a unui stat membru(47) intervenite, în opinia noastră, în mare parte înainte de introducerea unei acțiuni întemeiate pe articolul 228 CE, faptul că statul membru execută hotărârea pronunțată în temeiul articolului 226 CE înainte de examinarea de către Curte a situației de fapt într‑o cauză întemeiată pe articolul 228 CE este lipsit de relevanță. În aceste împrejurări, Curtea poate impune plata unei sume forfetare drept sancțiune în cazul în care Comisia demonstrează că statul membru nu a executat hotărârea pronunțată în temeiul articolului 226 CE în perioada stabilită în avizul motivat în cadrul procedurii întemeiate pe articolul 228 CE, astfel cum am subliniat la punctele 76-78 de mai sus, cu condiția ca circumstanțele agravante suplimentare care justifică o astfel de sancțiune să fie dovedite.
81. Considerăm că, în prezenta cauză, Comisia nu a demonstrat existența unor circumstanțe agravante de natură să justifice impunerea unei sancțiuni sub forma unei sume forfetare.
82. În ceea ce privește susținerea Comisiei referitoare la faptul că Republica Franceză nu a cooperat cu aceasta sau că a efectuat manevre de tergiversare în prezenta cauză, considerăm că nu au fost furnizate de către Comisie probe clare ale unui astfel de comportament. Este evident că Republica Franceză nu a executat hotărârea pronunțată de Curte în cauza C‑419/03 într‑un termen rezonabil, ceea ce este regretabil(48). Cu toate acestea, având în vedere corespondența dintre părți, reprodusă la punctele 15-17 de mai sus, apreciem că Republica Franceză a răspuns cererilor de informații ale Comisiei în cursul procedurii precontencioase din prezenta cauză într‑o manieră acceptabilă și a demonstrat că a adoptat măsuri concrete, deși tardive și, în cele din urmă, necorespunzătoare, pentru a executa hotărârea pronunțată de Curte în cauza C‑419/03.
83. În ceea ce privește aspectul dacă netranspunerea pe deplin a Directivei 2001/18 de către Republica Franceză afectează interesele publice și private într‑o asemenea manieră, încât să justifice impunerea unei sume forfetare, considerăm că s‑a demonstrat de către Comisie că această neîndeplinire a obligațiilor a creat o insecuritate juridică într‑un domeniu care suferă deja de o insecuritate științifică considerabilă(49). Totuși, cu excepția afirmațiilor Comisiei cu privire la o procedură în fața Tribunalului Administrativ din Clermont-Ferrand(50), nu credem că aceasta a furnizat probe suficiente în sensul că faptul că Republica Franceză nu a transpus în totalitate directiva și că nici nu a executat pe deplin hotărârea pronunțată în cauza C‑419/03 a afectat interese publice și private în mod inacceptabil, justificând astfel obligarea Republicii Franceze la plata unei sume forfetare. Republica Franceză a susținut în prezenta cauză, fără a fi contrazisă de Comisie, că netranspunerea completă a Directivei 2001/18 nu a împiedicat cercetarea biotehnologică asupra OMG‑urilor. În plus, Republica Franceză a susținut că în 2003, în 2005 și în 2006 a înregistrat mai multe cereri de autorizare a diseminării experimentale a OMG‑urilor în conformitate cu partea B din directiva citată anterior decât orice alt stat membru, cu excepția Regatului Spaniei și că, între 2004 și 2006, Franța era al doilea producător de OMG‑uri în scopuri comerciale din Europa. Pe de altă parte, Republica Franceză a arătat, din nou fără a fi contrazisă, contrar susținerilor Comisiei, că netranspunerea Directivei 2001/18 nu a prejudiciat nicidecum relațiile internaționale ale Comunității în domeniul OMG‑urilor, întrucât problema transpunerii incomplete a Directivei 2001/18 nu a fost ridicată niciodată în cadrul negocierilor comerciale internaționale.
84. În plus, în absența oricărei alte probe în afara datelor statistice reproduse la punctul 63 de mai sus și a indicării procedurilor inițiate de Comisie împotriva Republicii Franceze ca urmare a netranspunerii complete a legislației cu privire la OMG‑uri, astfel cum este menționată la punctul 64 de mai sus, apreciem că în prezenta cauză Comisia nu a demonstrat că nerespectarea de către Republica Franceză a obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 228 alineatul (1) CE este suficientă pentru a justifica impunerea în sarcina acesteia a plății unei sume forfetare sau că impunerea unei asemenea sancțiuni este necesară în scop preventiv.
85. Considerăm, prin urmare, că Republica Franceză nu ar trebui obligată la plata unei sume forfetare.
VII – Cheltuielile de judecată
86. Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Franceze la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta a căzut în pretenții, considerăm că se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată. În conformitate cu articolul 69 alineatul (4) din același regulament, Republica Cehă va suporta propriile cheltuieli de judecată.
VIII – Concluzie
87. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții:
– să declare că, prin neluarea tuturor măsurilor pe care le presupune executarea Hotărârii Curții din 15 iulie 2004, pronunțată în cauza Comisia/Franța (C‑419/03), privind netranspunerea în dreptul intern a dispozițiilor Directivei 2001/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 martie 2001 privind diseminarea deliberată în mediu a organismelor modificate genetic și de abrogare a Directivei 90/220/CEE a Consiliului, care sunt în dezacord sau care depășesc cadrul dispozițiilor Directivei 90/220/CEE a Consiliului din 23 aprilie 1990 privind diseminarea deliberată în mediu a organismelor modificate genetic, Republica Franceză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 228 alineatul (1) CE;
– să dispună obligarea Republicii Franceze la plata către Comisie, în contul „resurse proprii ale Comunității Europene”, a unei penalități cu titlu cominatoriu în cuantum de 235 764 de euro pe zi de întârziere în executarea Hotărârii C‑419/03, citată anterior, începând cu momentul pronunțării hotărârii în prezenta cauză până la executarea în întregime a hotărârii pronunțate în cauza C‑419/03, Comisia/Franța;
– să dispună obligarea Republicii Franceze la plata cheltuielilor de judecată;
– să dispună ca Republica Cehă să suporte propriile cheltuieli de judecată.