Language of document : ECLI:EU:C:2008:11

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

M. POIARESE MADURA

přednesené dne 16. ledna 2008(1)

Věc C‑402/05 P

Yassin Abdullah Kadi

proti

Radě Evropské unie

a

Komisi Evropských společenství






1.        Navrhovatel v projednávané věci byl Výborem pro sankce Rady bezpečnosti OSN určen jako osoba podezřelá z podpory terorismu, jejíž prostředky a jiné finanční zdroje měly být zmrazeny. Navrhovatel napadl před Soudem prvního stupně legalitu nařízení, kterým Rada provedla usnesení o zmrazení ve Společenství. Argumentoval – neúspěšně – že Společenství postrádá pravomoc přijmout toto nařízení a, navíc, že toto nařízení porušuje řadu jeho základních práv. V zásadě ze stejných důvodů nyní žádá Soudní dvůr, aby zrušil rozsudek Soudu prvního stupně. Ani s jedním z důvodů navrhovatele Rada a Komise nesouhlasí. Zejména však tvrdí, že nařízení je nezbytné pro provedení závazných rezolucí Rady bezpečnosti a že soudy Společenství tudíž nemají posuzovat jeho soulad se základními právy. V podstatě tvrdí, že pokud promluvila Rada bezpečnosti, Soudní dvůr musí mlčet.

I –    Skutkové okolnosti kasačního opravného prostředku

2.        Yassin Abdullah Kadi (dále jen „navrhovatel“) má bydliště v Saudské Arábii. Dne 19. října 2001 byl zapsán na seznam v příloze I nařízení Rady č. 467/2001 jako osoba, která je podezřelá z podpory terorismu(2). V důsledku toho měly být všechny jeho prostředky a jiné finanční zdroje ve Společenství zmrazeny. Dne 27. května 2002 bylo toto nařízení zrušeno a nahrazeno nařízením Rady (ES) č. 881/2002 (dále jen „napadené nařízení“)(3). Navrhovatel však nadále zůstal na seznamu – v příloze I napadeného nařízení – jako osoba podezřelá z podpory terorismu, jejíž prostředky musí být zmrazeny.

3.        Napadené nařízení bylo přijato na základě článků 60 ES, 301 ES a 308 ES za účelem provedení společného postoje Rady 2002/402/SZBP(4) ve Společenství. Tento společný postoj zase odrážel rezoluce Rady bezpečnosti OSN 1267(1999)(5), 1333(2000)(6) a 1390(2002)(7). Rada bezpečnosti přijala tyto rezoluce na základě kapitoly VII Charty OSN, jelikož měla za to, že odstranění mezinárodního terorismu je nezbytné pro zachování mezinárodního míru a bezpečnosti.

4.        Rezoluce mimo jiné stanoví, že všechny státy musí přijmout opatření ke zmrazení prostředků a jiných finančních aktiv jednotlivců a subjektů spojených s Usámou bin Ládinem, sítí Al‑Kajdá a Talibanem, jak byli tito jednotlivci a subjekty určeni výborem Rady bezpečnosti složeným ze všech jejích členů (dále jen „Výbor pro sankce“). Dne 8. března 2001 uveřejnil Výbor pro sankce první konsolidovaný seznam osob a subjektů, na které se mělo vztahovat zmrazení prostředků. Tento seznam byl od té doby několikrát změněn a doplněn. Jméno navrhovatele bylo přidáno na seznam Výborem pro sankce dne 19. října 2001.

5.        Dne 20. prosince 2002 přijala Rada bezpečnosti rezoluci 1452(2002), jejímž záměrem bylo usnadnit provedení protiteroristických opatření. Tato rezoluce stanoví několik výjimek ze zmrazení prostředků uložených rezolucemi 1267(1999), 1333(2000) a 1390(2002), které mohou být přiznány státy z humanitárních důvodů za podmínky, že to bylo Výboru pro sankce oznámeno a tento výbor proti tomu nevznesl námitky nebo, v některých případech, k tomu dal souhlas. Dne 17. ledna 2003 Rada bezpečnosti navíc přijala rezoluci 1455(2003) s cílem zdokonalit provádění opatření pro zmrazení prostředků.

6.        Ve světle těchto rezolucí Rada přijala společný postoj 2003/140/SZBP(8), aby upravila výjimky povolené Radou bezpečnosti. Dále dne 27. března 2003 Rada změnila napadené nařízení, pokud jde o výjimky ze zmrazení prostředků a hospodářských zdrojů(9).

7.        Napadené nařízení, ve znění změn a doplňků, v článku 2 stanoví, že „[v]šechny prostředky a hospodářské zdroje, které patří fyzické nebo právnické osobě, skupině nebo subjektu určenému Výborem pro sankce a uvedenému v příloze I, nebo jsou v jeho vlastnictví nebo držbě, se zmrazují“. Článek 2a stanoví určité výjimky, například, pokud jde o výdaje za potraviny, lékařské výdaje a přiměřené výdaje za právní služby za podmínky, že rozhodnutí o těchto výjimkách bylo Výboru pro sankce oznámeno a ten proti němu nepodal námitky.

8.        Žalobou podanou dne 18. prosince 2001 navrhovatel podal k Soudu prvního stupně žalobu proti Radě a Komisi, kterou žádal, aby Soud zrušil nařízení č. 2062/2001 a č. 467/2001 v rozsahu, ve kterém se ho týkají. Spojenému království bylo povoleno, aby se stalo vedlejším účastníkem řízení na podporu žalovaných. Po zrušení nařízení č. 467/2001 se Soud prvního stupně rozhodl zacházet s případem jako se žalobou na neplatnost napadeného nařízení směřující pouze proti Radě, podporované Komisí a Spojeným královstvím.

9.        Před Soudem prvního stupně navrhovatel argumentoval, že Rada neměla pravomoc přijmout napadené nařízení. Navrhovatel zejména tvrdil, že nařízení porušuje řadu jeho základních práv, zejména právo na ochranu majetku a právo na spravedlivý proces. Rozsudkem ze dne 21. září 2005 ve věci T‑315/01 Kadi v. Rada a Komise (dále jen „napadený rozsudek“)(10) Soud prvního stupně potvrdil napadené nařízení a zamítnul všechny žalobní důvody navrhovatele. Dne 17. listopadu 2005 podal navrhovatel tento kasační opravný prostředek proti rozsudku Soudu prvního stupně. Kromě navrhovatele jsou účastníky tohoto řízení o kasačním opravném prostředku Rada, Komise a Spojené království, jakož i Španělsko, Francie a Nizozemsko jakožto vedlejší účastníci řízení. Z důvodu stručnosti budu odkazovat v případě nutnosti na Radu, Komisi a Spojené království jako na „odpůrce“.

10.      Moje analýza tohoto kasačního opravního prostředku bude probíhat následovně. Zaprvé posoudím žalobní důvody týkající se právního základu napadeného nařízení. Poté posoudím žalobní důvody týkající se pravomoci soudů Společenství přezkoumat, zda napadené nařízení porušuje základní práva. Nakonec se budu zabývat otázkou vhodného standardu přezkumu a posoudím, zda napadené nařízení porušuje základní práva, kterých se navrhovatel dovolává.

II – Právní základ napadeného nařízení

11.      První žalobní důvod navrhovatele se týká právního základu napadeného nařízení. Napadený rozsudek věnuje této otázce velkou pozornost. Po posouzení různých alternativ Soud prvního stupně došel k závěru, že kombinovaný účinek článků 60 ES, 301 ES a 308 ES dává Společenství pravomoc přijmout napadené nařízení(11). Navrhovatel tvrdí, že toto zjištění je po právní stránce nesprávné a má za to, že Společenství nemá žádnou pravomoc přijmout napadené nařízení. I když Rada a Spojené království vycházejí z poněkud odlišných odůvodnění, souhlasí se Soudem prvního stupně, že napadené nařízení nachází svůj právní základ v článcích 60 ES, 301 ES a 308 ES. Komise však zastává jiný názor a dochází k závěru, že samy články 60 ES a 301 ES poskytují dostatečný právní základ.

12.      Souhlasím s tímto argumentem. Soud prvního stupně měl za to, že pravomoci uložit hospodářské a finanční sankce upravené články 60 ES a 301 ES, konkrétně pozastavení, omezení nebo úplné přerušení hospodářských vztahů s jednou nebo několika třetími zeměmi, se nevztahují na pozastavení, omezení nebo úplné přerušení hospodářských vztahů s jednotlivci v těchto zemích, ale pouze s jejich vládnoucími režimy. Tento názor je obtížné uvést do souladu se zněním a účelem těchto ustanovení. Článek 301 ES zmocňuje Radu, aby „[pozastavila, omezila nebo úplně přerušila hospodářské vztahy] s jednou nebo několika třetími zeměmi“ prostřednictvím nespecifikovaných „naléhavých opatření“ nezbytných pro provádění společné zahraniční a bezpečnostní politiky Unie (dále jen „SZBP“). Článek 301 ES se jako takový zabývá hlavně cíli takových opatření, konkrétně cíli SZBP, kterých má být dosaženo narušením hospodářských vztahů Společenství s třetími zeměmi. Článek 60 odst. 1 ES zmocňuje Radu, aby přijala taková opatření vůči „dotyčným třetím zemím […] v oblasti pohybu kapitálu a plateb“. Označuje tudíž prostředky pro provedení výše uvedených cílů; těmito prostředky jsou omezení pohybu prostředků do a ze Společenství. Kromě těchto dvou ustanovení Smlouva o ES neupravuje, jakou formu by tato opatření měla mít nebo koho by měla postihnout. Spíše je jediným požadavkem to, že opatření „pozastaví, omezí nebo úplně přeruší“ hospodářské vztahy se třetími zeměmi v oblasti pohybu kapitálu a plateb.

13.      Finanční sankce v napadeném nařízení splňují tento požadavek: jejich cílem jsou zejména jednotlivci a skupiny ve třetích zemích. Narušením hospodářských vztahů se subjekty v dané zemi sankce zajisté narušují celkový stav hospodářských vztahů mezi Společenstvím a touto zemí. Hospodářské vztahy s jednotlivci a skupinami ze třetí země jsou součástí hospodářských vztahů s touto zemí; zaměřit se na tyto jednotlivce a skupiny nezbytně ovlivňuje tuto zemi. Vyjmout hospodářské vztahy s jednotlivci nebo skupinami z okruhu „hospodářských vztahů s […] třetími zeměmi“ by bylo opomíjením základní reality mezinárodního hospodářského života, a sice že vlády většiny zemí nefungují jako zprostředkovatelé hospodářských vztahů a činností každého konkrétního subjektu v rámci svých hranic.

14.      Mimoto omezující výklad článku 301 ES Soudem prvního stupně zbavuje toto ustanovení z velké části jeho praktického užitku. V rámci SZBP se Unie může rozhodnout, z důvodů týkajících se zachování mezinárodního míru a bezpečnosti, uložit hospodářské a finanční sankce proti nestátním činitelům, kteří se nacházejí ve třetí zemi. Nevidím důvod, proč by měl být článek 301 ES vykládán úžeji. Jak Soud prvního stupně sám uznal „ani Unii a jejímu pilíři Společenství nelze bránit v tom, aby se přizpůsobily […] hrozbám ukládáním hospodářských a finančních sankcí nejen třetím zemím, ale rovněž osobám, skupinám, podnikům nebo subjektům s nimi spojeným, které vyvíjejí mezinárodní teroristickou činnost nebo jinak narušují mezinárodní mír a bezpečnost“(12).

15.      Soud prvního stupně shledal, že článek 308 ES musí být použit, aby mohly být uloženy finanční sankce jednotlivcům, nad kterými nevykonává kontrolu vláda. Odvolávání se na pojem „vládní kontrola“ jako na rozlišující faktor nicméně ukazuje na rozpor v odůvodnění Soudu prvního stupně. Soud prvního stupně vykládal článek 308 ES jako „most“ mezi pilířem SZBP a pilířem Společenství. Avšak zatímco článek 301 ES může být považován za most spojující pilíře, článek 308 ES zcela jistě tuto funkci plnit nemůže. Článek 308 ES, stejně jako čl. 60 odst. 1 ES, je pouze zmocňovacím ustanovením: stanoví prostředky, ale nikoli cíl. I když se odvolává na „cíle Společenství“, tyto cíle jsou ve vztahu k článku 308 ES vnější; nemohou být zavedeny samotným článkem 308 ES. Pokud tedy někdo vyloučí přerušení hospodářských vztahů s nestátním činitelem z oblasti přijatelných prostředků k dosažení cílů povolených článkem 301 ES, nemůže použít článek 308 ES, aby tyto prostředky vrátil zpět do hry. Buď opatření směřující proti nestátním činitelům odpovídá cílům SZBP, kterých Společenství může dosáhnout prostřednictvím článku 301 ES, nebo tomu tak není a potom článek 308 ES nemůže představovat žádnou pomoc.

16.      Můj závěr tedy je, že rozsudek Soudu prvního stupně je stižen právní vadou. Pokud Soudní dvůr bude souhlasit s mou analýzou týkající se právního základu, bude mít dostatečné odůvodnění pro zrušení napadeného rozsudku. Přesto se domnívám, že pokud jsou vzneseny žalobní důvody týkající se údajných porušení základních práv, je vhodnější, aby Soud využil možnosti přezkoumat rovněž tyto žalobní důvody, a to jak z důvodu právní jistoty, tak i z důvodu zamezení tomu, aby možné porušení základních práv přetrvávalo v právním řádu Společenství, třebaže prostřednictvím opatření, které má pouze odlišnou formu nebo právní základ. Přejdu tudíž k posouzení zbývajících žalobních důvodů navrhovatele.

III – Pravomoc soudů Společenství rozhodnout, zda napadené nařízení porušuje základní práva

17.      V řízení před Soudem prvního stupně navrhovatel tvrdil, že napadené nařízení porušuje právo na spravedlivý proces, právo na ochranu majetku, zásadu proporcionality a právo na účinný soudní přezkum(13). Soud prvního stupně však před meritorním posouzením těchto tvrzení přezkoumal rozsah své vlastní pravomoci posoudit slučitelnost napadeného nařízení se základními právy(14). Za účelem zjištění odpovídajícího rozsahu soudního přezkumu Soud prvního stupně posuzoval vztah mezi právním řádem Společenství a právním řádem zřízeným podle Charty OSN. Odůvodnění Soudu prvního stupně je rozsáhlé a sofistikované, nicméně může být shrnuto následovně.

18.      Zaprvé, Soud prvního stupně určil to, co se v zásadě rovná pravidlu přednosti, vyplývajícímu ze Smlouvy o ES, podle něhož rezoluce Rady bezpečnosti přijaté podle kapitoly VII Charty OSN mají přednost před pravidly práva Společenství. Soud prvního stupně v zásadě shledal, že právo Společenství uznává a akceptuje, že v souladu s článkem 103 Charty OSN mají rezoluce Rady bezpečnosti přednost před Smlouvou(15). Zadruhé, Soud prvního stupně rozhodl, že tudíž nemá žádnou pravomoc přezkoumávat, ani nepřímo, rezoluce Rady bezpečnosti za účelem posouzení jejich slučitelnosti se základními právy, která jsou chráněna právním řádem Společenství. Uvedl, že dotčené rezoluce Rady bezpečnosti neponechávají žádný prostor pro uvážení, a že tudíž nemůže posoudit napadené nařízení bez toho, aby provedl takový nepřímý přezkum. Zatřetí, Soud prvního stupně měl přesto za to, že je oprávněn přezkoumat dotčené rezoluce Rady bezpečnosti za účelem posouzení jejich slučitelnosti s ochranou základních práv v rozsahu, ve kterém tato práva tvoří součást zásady jus cogens.

19.      Navrhovatel zpochybňuje tuto část napadeného rozsudku kombinací argumentů odvozených z mezinárodního práva a práva Společenství. Ve svém kasačním opravném prostředku mimo jiné uvádí, že odůvodnění Soudu prvního stupně ohledně závazného účinku a výkladu relevantních rezolucí Rady bezpečnosti je z pohledu mezinárodního práva chybné. Navrhovatel tvrdí, že ani článek 103 Charty OSN, ani tyto rezoluce nemohou bránit soudům v tom, aby přezkoumaly vnitrostátní prováděcí opatření za účelem posouzení jejich souladu se základními právy. Ve své replice a při jednání navrhovatel upravil své argumenty a přizpůsobil je, aby více odpovídaly právu Společenství a judikatuře tohoto Soudu. Navrhovatel má za to, že vzhledem k tomu, že Organizace spojených národů nemá mechanismus nezávislého soudního přezkumu, který by zaručil, že rozhodnutí přijímaná Radou bezpečnosti a Výborem pro sankce dodržují základní práva, soudy Společenství by měly přezkoumávat opatření přijatá orgány Společenství za účelem provedení těchto rozhodnutí ohledně jejich slučitelnosti se základními právy, jak jsou uznány právním řádem Společenství. Navrhovatel uvádí jako precedent rozsudek Soudního dvora ve věci Bosphorus(16).

20.      Spojené království vzneslo námitku nepřípustnosti, pokud jde o argument založený výslovně na právu Společenství, na základě toho, že představuje nový žalobní důvod. S tím nesouhlasím. Odůvodnění Soudu prvního stupně vyvolává oprávněné pochybnosti, pokud jde o to, jak může být přednost rezolucí Rady bezpečnosti zakotvena v právu Společenství prostřednictvím požadavku, který je převzatý z mezinárodního práva. V tomto ohledu jsou argumenty odvozené z mezinárodního práva a argumenty odvozené z práva Společenství v zásadě dvě strany jedné mince. Navrhovatel by nepochybně udělal lépe, kdyby od počátku podporoval svůj žalobní důvod oběma typy argumentů. Avšak i když původně formuloval většinu svých argumentů z hlediska mezinárodního práva, nikdy neexistovalo nedorozumění mezi účastníky řízení o ústředním bodu jeho žalobního důvodu, a sice že Soud prvního stupně nesprávně vylíčil povahu povinností Společenství podle mezinárodního práva a vztah mezi těmito povinnostmi a povinnostmi soudů Společenství podle Smlouvy. Rada a Komise, jakož i Spojené království se totiž v každém ze svých písemných i ústních vyjádření k tomuto Soudu široce zabývaly klíčovou otázkou vznesenou navrhovatelem: vztahem mezi mezinárodním právním řádem a právním řádem Společenství. Nevidím tedy žádný důvod, proč by měl Soudní dvůr charakterizovat část argumentů navrhovatele jako dodatečný žalobní důvod. Naopak se domnívám, že Soudní dvůr by měl považovat jeho žalobní důvod za přípustný v plném rozsahu.

21.      To nás přivádí k otázce, jak musí být popsán vztah mezi mezinárodním právním řádem a právním řádem Společenství. Logickým výchozím bodem diskuse by samozřejmě měl být zásadní rozsudek Van Gend en Loos, ve kterém Soudní dvůr stanovil autonomii právního řádu Společenství(17). Soudní dvůr rozhodl, že Smlouva není pouze dohodou mezi státy, ale i dohodou mezi občany Evropy. Měl za to, že Smlouva zavedla „nový právní řád“, který se váže na existující právní řád mezinárodního práva veřejného, ale zároveň se od něho odlišuje. Jinak řečeno, Smlouva vytvořila vnitřní právní řád trans-národních dimenzí, jehož tvoří „základní ústavní listinu“(18).

22.      To však neznamená, že vnitřní právní řád Společenství a mezinárodní právní řád se míjejí jako dvě lodi v noci. Naopak, Společenství hraje tradičně aktivní a konstruktivní roli na mezinárodní scéně. Použití a výklad práva Společenství jsou tudíž vedeny předpokladem, že Společenství chce dostát svým mezinárodním závazkům(19). Soudy Společenství tudíž pečlivě přezkoumávají povinnosti, kterými je Společenství vázáno na mezinárodní scéně, a právně tyto závazky zohledňují(20).

23.      V konečném výsledku však soudy Společenství určují účinek mezinárodních závazků v rámci právního řádu Společenství odkazem na podmínky stanovené právem Společenství. Judikatura poskytuje řadu příkladů. Existují věci, ve kterých Soudní dvůr zamezil účinku mezinárodní dohody v rámci právního řádu Společenství na základě toho, že tato dohoda byla uzavřena na nesprávném právním základě. Soudní dvůr tak učinil v poslední době v rozsudku Parlament v. Rada a Komise(21). Přístup Soudního dvora je snadné pochopit, pokud si uvědomíme, že pokud by dohoda, která byla přijata bez řádného právního základu – nebo nesprávným rozhodovacím postupem – měla účinky v právním řádu Společenství, mělo by to „zásadní institucionální dopady na Společenství a členské státy“(22). Podobná obava poznamenává věci, ve kterých Soudní dvůr rozhodl, že při přijímání závazků na mezinárodní scéně mají orgány Společenství a členské státy povinnost loajální spolupráce(23). Pokud je mezinárodní dohoda uzavřena v rozporu s touto povinností, může jí být odepřen účinek v právním řádu Společenství. Ještě případnější je v kontextu projednávané věci skutečnost, že Soudní dvůr příležitostně ověřuje, zda akty přijaté Společenstvím pro účely vnitřního provedení mezinárodních závazků jsou v souladu s obecnými zásadami práva Společenství. Například v rozsudku Německo v. Rada zrušil Soudní dvůr rozhodnutí týkající se uzavření Dohody o WTO v rozsahu, ve kterém schválilo rámcovou smlouvu o banánech(24). Soudní dvůr měl za to, že ustanovení této rámcové dohody porušují obecnou zásadu práva Společenství, a sice zásadu zákazu diskriminace.

24.      Všechny tyto věci mají společné to, že ačkoli Soudní dvůr věnuje velkou péči dodržování závazků, které připadají Společenství na základě mezinárodního práva, snaží se zaprvé a především chránit ústavní rámec vytvořený Smlouvou(25). Bylo by tudíž nesprávné dojít k závěru, že jakmile je Společenství vázáno pravidlem mezinárodního práva, soudy Společenství se musí před tímto pravidlem sklonit, naprosto s ním souhlasit a použít ho bezpodmínečně v právním řádu Společenství. Vztah mezi mezinárodním právem a právním řádem Společenství se řídí samotným právním řádem Společenství a mezinárodní právo může prostoupit tímto právním řádem pouze za podmínek stanovených ústavními zásadami Společenství.

25.      Z toho vyplývá, že projednávaný kasační opravný prostředek stojí v podstatě na následující otázce: poskytuje Smlouva nějaký základ pro závěr, že na napadené nařízení se nevztahují ústavní omezení, která jsou běžně uložena právem Společenství, jelikož zavádí režim sankcí uložených rezolucemi Rady bezpečnosti? Nebo, jinak řečeno: přiznává právní řád Společenství opatřením, která jsou nezbytná pro provedení rezolucí přijatých Radou bezpečnosti, postavení, které je nadřazeno ústavním zásadám Společenství?

26.      Navrhovatel tvrdí, že odpověď na tuto otázku lze vyvodit z rozsudku Soudního dvora ve věci Bosphorus(26). V tomto rozsudku Soudní dvůr posuzoval, zda nařízení, které bylo přijato k provedení rezoluce Rady bezpečnosti, která ukládala obchodní embargo vůči Svazové republice Jugoslávie, porušilo základní práva a zásadu proporcionality. Soudní dvůr rozhodl, že zájem na „ukončení stavu války v regionu a masivního porušování lidských práv a humanitárního práva v Republice Bosna a Hercegovina“ převážil nad zájmem zcela nevinného subjektu, aby mohl provádět svou hospodářskou činnost používáním aktiv, které si půjčil od společnosti založené ve Svazové republice Jugoslávie(27). Soudní dvůr se vůbec nevyjádřil tom smyslu, že by neměl pravomoc přezkumu, jelikož nařízení bylo nezbytné pro provedení režimu sankcí přijatého Radou bezpečnosti(28).

27.      Rada, Komise a Spojené království nicméně tvrdí, že z rozsudku Bosphorus nelze vyvodit to, co se mu navrhovatel snaží přičíst. Argumentují, že v rozsudku se neřeší rozsah soudní pravomoci Soudního dvora, jelikož nařízení každopádně neporušilo základní práva. Nepovažuji tento argument za velmi přesvědčivý. Je pravdou, že ačkoli generální advokát tuto myšlenku mimochodem zavrhnul, Soudní dvůr se výslovně nezabýval tím, zda skutečnost, že nařízení provádí rezoluci Rady bezpečnosti, může zabránit jeho soudnímu přezkumu. Nicméně předpokládám, že Soudní dvůr místo toho, aby úmyslně ponechal tuto otázku bez odpovědi, akceptoval jako samozřejmé to, co generální advokát považoval za užitečné zmínit, tedy, že „dodržování základních práv je […] podmínkou legality aktů Společenství“(29). 

28.      V každém případě, i když bychom souhlasili s tím, že Soudní dvůr se v rozsudku Bosphorus vyhnul otázce své jurisdikce, skutečností zůstává, že Rada, Komise a Spojené království nenašly ve Smlouvě žádný právní základ, ze kterého by mohlo logicky vyplývat, že opatření přijatá za účelem provedení rezolucí Rady bezpečnosti mají postavení, které je nadřazeno ústavním zásadám Společenství, a požívají tudíž imunity, pokud jde o soudní přezkum.

29.      Spojené království má za to, že takovou imunitu lze odvodit z článku 307 ES. První pododstavec tohoto článku stanoví: „Práva a povinnosti vyplývající ze smluv uzavřených před 1. lednem 1958 nebo pro přistupující státy přede dnem jejich přistoupení mezi jedním nebo několika členskými státy na jedné straně a jedním nebo několika třetími zeměmi na straně druhé nejsou touto smlouvou dotčeny.“ Podle názoru Spojeného království toto ustanovení ve spojení s článkem 10 ES ukládá Společenství povinnost nezasahovat do dodržování rezolucí Rady bezpečnosti členskými státy. Soudní dvůr by se tedy měl zdržet soudního přezkumu napadeného nařízení. Hned zkraje uvedu, že nejsem tímto argumentem přesvědčen, ale bude přesto užitečné zabývat se touto věcí podrobněji zejména vzhledem k tomu, že článek 307 ES má prvořadý význam v odůvodnění Soudu prvního stupně(30). 

30.      Na první pohled není zcela jasné, jak by členským státům mohlo být zabráněno ve splnění jejich povinností podle Charty OSN, pokud by Soudní dvůr zrušil napadené nařízení. V případě neexistence opatření Společenství by totiž v zásadě mohly členské státy přijmout vlastní prováděcí opatření, jelikož jsou podle Smlouvy oprávněny přijmout opatření, která, i když je jimi dotčeno fungování společného trhu, mohou být nezbytná k zachování mezinárodního míru a bezpečnosti(31). Pravomoci, které mají členské státy v oblasti bezpečnostní politiky, musí být nicméně vykonávány způsobem, který je v souladu s právem Společenství(32). Ve světle rozsudku Soudního dvora ve věci ERT(33) lze usuzovat, že v rozsahu, ve kterém jejich akce spadají do rozsahu působnosti práva Společenství, členské státy podléhají stejným pravidlům Společenství na ochranu základních práv jako samotné orgány Společenství. Pokud by tedy Soudní dvůr zrušil napadené nařízení na základě toho, že porušuje pravidla Společenství týkající se ochrany základních práv, pak by v důsledku toho členské státy nemohly přijmout stejná opatření, aniž by – v rozsahu, ve kterém tato opatření spadají do rozsahu působnosti práva Společenství – jednaly v rozporu se základními právy, jak jsou chráněna Soudním dvorem. Argument založený na článku 307 ES je tedy argumentem, který má pouze nepřímou relevanci.

31.      Hlavní problém týkající se argumentu vzneseného Spojeným královstvím nicméně spočívá v tom, že článek 307 ES prezentuje jako zdroj možného odchýlení se od čl. 6 odst. 1 EU, podle kterého „je Unie založena na zásadách svobody, demokracie, dodržování lidských práv a základních svobod a právního státu“. Nevidím žádný důvod pro takový výklad článku 307 ES. Navíc by byl neslučitelný s článkem 49 EU, který podmiňuje přistoupení k Unii dodržováním zásad stanovených v čl. 6 odst. 1 EU. Mimoto by případně umožňoval vnitrostátním orgánům využívat Společenství k obcházení základních práv, která jsou zaručena v jejich vnitrostátních právních řádech, dokonce i pokud jde o akty provádějící mezinárodní závazky(34). To by bylo zcela v rozporu s ustálenou judikaturou Soudního dvora, podle níž Společenství zaručuje úplný systém soudní ochrany, ve kterém jsou základní práva chráněna ve shodě s ústavními tradicemi členských států. Jak Soudní dvůr uvedl v rozsudku Les Verts, „Evropské společenství je společenstvím práva v tom, že ani jeho členské státy, ani jeho orgány nejsou vyňaty z přezkumu souladu opatření, která přijaly, se základní ústavní listinou, kterou je Smlouva“(35). Konkrétněji, v rozsudku Schmidberger Soudní dvůr potvrdil, že „opatření, která nejsou slučitelná s dodržováním lidských práv […] nejsou ve Společenství přijatelná“(36). Stručně řečeno, výklad článku 307 ES podávaný Spojeným královstvím se rozchází se základními zásadami, na kterých je Unie založena, zatímco ve Smlouvě nic nenasvědčuje tomu, že by měl článek 307 ES zvláštní postavení – a tím méně zvláštní postavení tohoto významu – v ústavním rámci Společenství.

32.      Mimoto povinnosti podle článku 307 ES a související povinnost loajální spolupráce působí obousměrně: vztahují se jak na Společenství, tak i na členské státy(37). Druhý odstavec článku 307 ES stanoví, že „příslušný členský stát či členské státy [použijí] všech vhodných prostředků k odstranění […] neslučitelností“ mezi jejich dřívějšími smluvními povinnostmi a jejich povinnosti podle práva Společenství. Za tímto účelem si mají členské státy „[poskytnout] vzájemnou pomoc […] a [zaujmout] případně společný postoj“. Tato povinnost vyžaduje, aby členské státy vykonávaly své pravomoci a povinnosti v mezinárodní organizaci, jakou je Organizace spojených národů, způsobem, který je slučitelný s podmínkami stanovenými základními pravidly a obecnými zásadami práva Společenství(38). Jakožto členové Organizace spojených národů musí členské státy, a zejména – v kontextu projednávané věci – ty, které jsou členy Rady bezpečnosti, jednat tak, aby pokud možno zabránily tomu, aby orgány OSN přijaly rozhodnutí, která by se mohla dostat do rozporu se základními zásadami právního řádu Společenství. Samotné členské státy tudíž nesou odpovědnost za minimalizaci rizika střetů mezi právním řádem Společenství a mezinárodním právem.

33.      Pokud to není článek 307 ES, na základě kterého lze vyjmout napadené nařízení ze soudního přezkumu, existují případně nějaká jiná pravidla Společenství, na základě kterých to možné je? Rada, Komise a Spojené království tvrdí, že Soudnímu dvoru obecně nepřísluší zpochybňovat opatření Společenství, která provádějí rezoluce, které Rada bezpečnosti považovala za nezbytné pro zachování mezinárodního míru a bezpečnosti. V této souvislosti se Komise dovolává pojmu „politické otázky(39). Stručně by se dalo říct, že Komise, Rada a Spojené království tvrdí, že zvláštní předmět, o který se jedná v projednávané věci, není vhodný pro soudní přezkum. Tvrdí, že Evropský soud pro lidská práva zastává podobný názor.

34.      Naznačovat, že se projednávaná věc týká „politické otázky“, ve vztahu ke které by i nejnižší stupeň soudního zásahu byl nepřijatelný, je podle mého názoru neobhajitelné. Tvrzení, že opatření je nezbytné pro zachování mezinárodního míru a bezpečnosti, nemůže mít za následek umlčení obecných zásad práva Společenství a zbavení jednotlivců jejich základních práv. Nezlehčuje se tím důležitost zájmu na zachování mezinárodního míru a bezpečnosti; pouze to znamená, že povinností soudů zůstává posuzovat legalitu opatření, která mohou být v rozporu s ostatními zájmy, které mají rovněž značnou důležitost, a jejichž ochrana je soudům svěřena. Jak správně uvedl soudce Murphy ve svém separátním vótu ve věci Korematsu projednávané Nejvyšším soudem Spojených států: „Tak jako jiná tvrzení, která jsou v rozporu s dovolávanými právy jednotlivce, musí [toto] tvrzení samo o sobě podléhat soudnímu procesu sestávajícímu z určení jeho důvodnosti a vyřešení jeho rozporu s jinými zájmy. Jaká jsou přípustná omezení [volného uvážení] nebo zda byla nebo nebyla překročena v konkrétním případě, jsou otázky pro soud.“(40)

35.      Zajisté, výjimečné okolnosti mohou odůvodnit omezení svobody jednotlivců, jež by nebylo za normálních podmínek přijatelné. To by nás ale nemělo svádět k tomu, abychom prohlásili, že „jsou případy, ve kterých je třeba na chvíli přehodit závoj přes svobodu, tak jak se zakrývají sochy bohů“(41). Neznamená to ani, jak tvrdí Spojené království, že soudní přezkum takových případů by měl být pouze „velmi okrajový“. Naopak, tam, kde se má za to, že rizika pro veřejnou bezpečnost jsou mimořádně vysoká, je vyvíjen skutečně velký tlak na přijetí opatření, která nezohledňují práva jednotlivců, zejména ve vztahu k jednotlivcům, kteří mají omezený nebo žádný přístup k politickému procesu. V takových případech by proto soudy měly plnit svou povinnost dbát na dodržování pravidel právního státu se zvýšenou ostražitostí. Ty samé okolnosti, které mohou odůvodnit výjimečná omezení základních práv, tedy rovněž vyžadují, aby soudy pečlivě zvážily, zda tato omezení nepřesahují rámec toho, co je nezbytné. Jak to níže rozvedu, Soudní dvůr musí ověřit, zda tvrzení, že existují mimořádně vysoká bezpečnostní rizika, je důvodné a musí se ujistit, že přijatá opatření jsou vyvážená, pokud jde o povahu bezpečnostního rizika a rozsah, v jakém zasahují do základních práv jednotlivců.

36.      Podle Rady, Komise a Spojeného království se Evropský soud pro lidská práva zříká svých pravomocí přezkumu, pokud je napadené nařízení nezbytné k provedení rezoluce Rady bezpečnosti. Vážně však pochybuji o tom, že by Evropský soud pro lidská práva svou pravomoc tímto způsobem omezoval(42). Navíc, i kdyby tomu tak bylo, si nemyslím, že by to mělo nějaký vliv na projednávanou věc.

37.      Je určitě správné říct, že při zajišťování dodržování základních práv v rámci Společenství se Soudní dvůr inspiruje judikaturou Evropského soudu pro lidská práva(43). Přesto zůstávají značné rozdíly mezi těmito dvěma soudy. Úlohou Evropského soudu pro lidská práva je zajistit plnění závazků přijatých smluvními státy v Úmluvě. Ačkoli účelem Úmluvy je ochrana a další rozvoj lidských práv a základních svobod jednotlivců, je navržená tak, aby fungovala především jako mezistátní dohoda, která vytváří povinnosti mezi smluvními stranami na mezinárodní úrovni(44), což ilustruje mezivládní mechanismus vymáhání Úmluvy(45). Naopak Smlouva o ES založila autonomní právní řád, v rámci kterého mají jak státy, tak i jednotlivci bezprostřední práva a povinnosti. Povinností Soudního dvora je jednat jako ústavní soud vnitřního právního řádu, jímž je Společenství. Evropský soud pro lidská práva a Soudní dvůr jsou tedy jedinečné, pokud jde o jejich pravomoc ratione personae a pokud jde o vztah jejich právního systému s mezinárodním právem veřejným. Rada, Komise a Spojené království se tedy snaží vést paralelu přesně tam, kde analogie mezi těmito dvěma soudy končí.

38.      Rada při jednání tvrdila, že kdyby Soudní dvůr plnil svou soudní úlohu ve vztahu k aktům orgánů Společenství, jejichž zdrojem jsou rezoluce Rady bezpečnosti, jednal by nad rámec své vlastní funkce a „mluvil by za mezinárodní společenství“. Nicméně toto tvrzení je zjevně přehnané. Samozřejmě, že pokud by Soudní dvůr shledal, že napadená rezoluce nemůže být uplatněna v právním řádu Společenství, vyvolalo by to pravděpodobně odezvu na mezinárodní scéně. Je třeba nicméně poznamenat, že tato odezva nemusí být nutně negativní. Byla by přímým následkem skutečnosti, že za současného stavu systému upravujícího fungování OSN je jedinou možnou volbou jednotlivců, kteří si přejí mít přístup k nezávislému soudu, aby dosáhli odpovídající ochrany svých základních práv, napadnout vnitrostátní prováděcí opatření před vnitrostátním soudem(46). Možnost úspěšného napadení totiž nemůže být ze strany Rady bezpečnosti úplně neočekávaná vzhledem k tomu, že tým pro analytickou podporu a monitorování sankcí Výboru pro sankce se jí výslovně zabýval(47).

39.      Mimoto právní účinky rozhodnutí Soudního dvora se omezují na vnitřní právní řád Společenství. V rozsahu, ve kterém by takové rozhodnutí zabránilo Společenství a jeho členským státům v provedení rezolucí Rady bezpečnosti, by právní následky v rámci mezinárodního právního řádu bylo třeba určit na základě pravidel mezinárodního práva veřejného. I když je pravdou, že omezení, která obecné zásady práva Společenství ukládají, pokud jde o akce orgánů mohou způsobit nepříjemnosti Společenství a jeho členským státům při jejich vystupování na mezinárodní scéně, uplatňováním těchto zásad Soudním dvorem není dotčeno uplatnění mezinárodních pravidel o odpovědnosti států nebo pravidla uvedeného v článku 103 Charty OSN. Tvrzení Rady, že kdyby Soudní dvůr přezkoumal napadené nařízení, přisvojil by si pravomoc přesahující hranice právního řádu Společenství, je tudíž nesprávné.

40.      Jsem proto toho názoru, že se Soud prvního stupně dopustil nesprávného právního posouzení tím, že rozhodl, že nemá pravomoc přezkoumat napadené nařízení z hlediska základních práv, která jsou součástí obecných zásad práva Společenství. Soudní dvůr by měl tudíž posoudit druhý žalobní důvod navrhovatele jako odůvodněný a napadený rozsudek zrušit.

IV – K tvrzeným porušením základních práv

41.      Namísto toho, aby byla věc vrácena zpět Soudu prvního stupně navrhuji, aby Soudní dvůr využil možnosti vydat v této věci konečné rozhodnutí(48). Z důvodu účelnosti se domnívám, že by bylo vhodné se v tomto ohledu zaměřit na základní aspekt tohoto případu, tedy otázku, zda napadené nařízení porušuje navrhovatelova základní práva.

42.      Navrhovatel uplatňuje několik porušení svých základních práv a na základě těchto důvodů se domáhá zrušení napadeného nařízení v rozsahu, ve kterém se ho týká. Odpůrci – zejména Komise a Spojené království – tvrdí, že v rozsahu, ve kterém může napadené nařízení zasahovat do základních práv navrhovatele, je to odůvodněno důvody týkajícími se potlačení mezinárodního terorismu. V této souvislosti rovněž tvrdí, že Soudní dvůr by neměl uplatnit běžný standard přezkumu, ale namísto toho – ve světle zájmů mezinárodní bezpečnosti, které jsou v sázce – použít méně přísná kritéria pro ochranu základních práv.

43.      Nesouhlasím s odpůrci. Obhajují typ soudního přezkumu, který je v podstatě velmi podobný přístupu přijatému Soudem prvního stupně pod názvem jus cogens. V jistém smyslu je tak jejich argument jiným výrazem přesvědčení, že projednávaná věc se týká „politické otázky“ a že Soudní dvůr, narozdíl od politických institucí, není v postavení, které by mu umožnilo se takovými otázkami odpovídajícím způsobem zabývat. Důvodem má být, že věci, o které se jedná, mají mezinárodní význam a jakýkoliv zásah Soudního dvora by mohl narušit globálně koordinované úsilí v boji proti terorismu. Tento argument je rovněž úzce spojen s názorem, že soudy jsou špatně vybavené k tomu, aby určily, která opatření jsou vhodná k předcházení mezinárodnímu terorismu. Rada bezpečnosti má naopak podle všeho kvalifikaci provést takové určení. Z těchto důvodů odpůrci docházejí k závěru, že Soudní dvůr by měl nakládat s posouzeními učiněnými Radou bezpečnosti s krajní úctou a, pokud by měl vůbec něco udělat, měl by provést minimální přezkum ve vztahu k aktům Společenství založeným na těchto posouzeních.

44.      Je pravdou, že soudy by neměly zůstávat institucionálně slepé. Soudní dvůr by tedy měl mít na paměti mezinárodní kontext, ve kterém funguje, a svá omezení. Měl by si být vědom vlivu, který jeho rozhodnutí mohou mít mimo hranice Společenství. Ve stále vzájemně provázanějším světě se různé právní řády budou muset snažit sladit své nároky na soudní pravomoc. V důsledku toho Soudní dvůr nemůže vždy uplatňovat monopol na určení způsobu, jakým by měly být určité základní zájmy uvedeny do vzájemného souladu. Musí tam, kde je to možné uznávat autoritu takových institucí, jakou je Rada bezpečnosti, které jsou zřízeny podle právního řádu, který se liší od jeho vlastního, a které jsou někdy v lepším postavení k tomu, aby mohly posoudit tyto základní zájmy. Soudní dvůr se ale nemůže sklonit před názory těchto institucí a obrátit se tak zády k základním hodnotám právního řádu Společenství, které má povinnost chránit. Ohled na jiné instituce má smysl pouze tehdy, pokud může být založen na sdíleném chápání těchto hodnot a vzájemném závazku je chránit. Tudíž v situacích, kdy jsou ve hře základní hodnoty Společenství, po Soudním dvoru může být vyžadováno, aby posoudil a případně zrušil opatření přijatá orgány Společenství, i když tato opatření odrážejí přání Rady bezpečnosti.

45.      Skutečnost, že dotčená opatření mají za cíl potlačení mezinárodního terorismu, by neměla bránit Soudnímu dvoru v plnění jeho povinnosti dbát na dodržování pravidel právního státu. Tím Soudní dvůr nezasahuje do oblasti politiky, ale stvrzuje omezení, která právo ukládá ve vztahu k určitým politickým rozhodnutím. To nikdy není lehký úkol a pro soudy je vskutku velkou výzvou moudře rozhodovat ve věcech týkajících se hrozby terorismu. To samé nicméně platí pro politické instituce. Zejména ve věcech veřejné bezpečnosti se politický postup stává snadno příliš vnímavým k bezprostředním obavám veřejného mínění, vedoucím orgány k tomu, aby zmírnily úzkost a strach mnohých na účet práv několika mála osob. To je přesně situace, kdy by soudy měly zasáhnout, aby zajistily, že politická nutnost dneška se nestane právní realitou zítřka. Jejich odpovědností je zajistit, aby to, co může být politicky účelné v daný okamžik bylo rovněž v souladu s pravidly právního státu, bez nichž nemůže dlouhodobě skutečně prosperovat žádná demokratická společnost. Slovy Aharona Baraka, bývalého předsedy Nejvyššího soudu Izraele:

„Právě v okamžiku, kdy hřmí děla, potřebujeme zákony […]. Každý boj státu – proti terorismu nebo jakémukoliv jinému nepříteli – je veden podle pravidel a práva. Vždy existuje právo, kterým se stát musí řídit. Neexistují žádné ‚černé díry‘. […] Důvod, na němž stojí tento přístup, není pouze pragmatickým důsledkem politické a normativní reality. Jeho kořeny sahají mnohem hlouběji. Je to výraz rozdílu mezi bojem demokratického státu za svůj život a bojem teroristů, kteří se proti němu bouří. Stát bojuje ve jménu práva a ve jménu dodržování práva. Teroristé bojují proti právu, přičemž ho porušují. Válka proti terorismu je rovněž válkou práva proti těm, kdo se proti němu bouří.“(49)      

46.      Neexistuje tudíž žádný důvod, aby se Soudní dvůr v projednávané věci odklonil od svého běžného výkladu základních práv, kterých se navrhovatel dovolává. Novou otázkou je pouze to, zda konkrétní potřeby, které vyvstaly z důvodu předcházení mezinárodnímu terorismu, odůvodňují omezení základních práv navrhovatele, která by jinak byla nepřijatelná. To nemá za následek rozdílné pojetí těchto základních práv a použitelného standardu přezkumu. Znamená to pouze, že váha, kterou je třeba přikládat různým zájmům, které musí být vždy vyváženy, při uplatňování dotčených základních práv, může být rozdílná v důsledku specifických potřeb, které vyvstaly z důvodu předcházení mezinárodnímu terorismu. Ale to by mělo být posouzeno při běžném výkonu soudního přezkumu Soudního dvora. Projednávané okolnosti mohou vést k rozdílné rovnováze mezi hodnotami, které jsou ve hře při ochraně základních práv, ale použitelný standard ochrany by se neměl měnit.

47.      Problém, kterému čelí navrhovatel, je, že všechna jeho finanční aktiva ve Společenství jsou již několik let zmrazena, bez časového omezení a za podmínek, kdy zřejmě neexistují žádné odpovídající prostředky, prostřednictvím kterých by napadl tvrzení, že se dopustil protiprávního jednání. Dovolával se práva na ochranu majetku, práva být vyslechnut a práva na účinný soudní přezkum. V kontextu této věci jsou tato práva úzce spjata. Časově neomezené zmrazení prostředků jednotlivce zjevně představuje dalekosáhlý zásah do pokojného užívání majetku. Důsledky pro dotyčnou osobu mohou být potenciálně zničující, i když jsou přijata opatření ohledně základních potřeb a výdajů. Samozřejmě to vysvětluje, proč toto opatření má takový silný donucovací účinek a proč „chytré sankce“ tohoto typu mohou být považovány za prostředky, které jsou vhodné nebo dokonce nezbytné k předcházení teroristickým činům. Nicméně to rovněž zdůrazňuje potřebu procesních záruk, které vyžadují, aby orgány odůvodnily taková opatření a prokázaly jejich přiměřenost, nikoli pouze abstraktně, ale v konkrétních okolnostech daného případu. Komise správně poznamenává, že předcházení mezinárodnímu terorismu může odůvodnit omezení práva na ochranu majetku. Avšak to nezbavuje ipso facto orgány povinnosti prokázat, že tato omezení jsou odůvodněna ve vztahu k dotyčné osobě. Procesní záruky jsou nezbytné právě z toho důvodu, aby zajistily, že tomu tak skutečně je. Při neexistenci takových záruk porušuje zmrazení aktiv jednotlivce na neomezenou dobu právo na ochranu majetku.

48.      Navrhovatel tvrdí, že pokud jde o sankce, které mu byly uloženy, žádné takové záruky neexistují. Tvrdí, že nedostal žádnou příležitost být vyslechnut ohledně údajných skutečností a okolností a důkazů, které byly vůči němu předloženy. Tvrdí, že by byl v lepším postavení, kdyby byla proti němu vznesena trestní obvinění, jelikož v takovém případě by mohl alespoň využívat ochrany, kterou poskytuje trestní řízení. V této souvislosti se snaží dovolávat práva být vyslechnut správními orgány, jakož i práva na účinný soudní přezkum nezávislým soudem.

49.      Jak právo být vyslechnut, tak i právo na účinný soudní přezkum představují základní práva, která tvoří součást obecných zásad práva Společenství. Podle ustálené judikatury „respektování práva být vyslechnut v každém řízení, které může vést k přijetí aktu nepříznivě zasahujícího do právního postavení určité osoby, je základní zásadou práva Společenství a musí být zajištěno i při neexistenci jakéhokoliv předpisu týkajícího se dotčeného řízení […]. Tato zásada vyžaduje, aby osoby, kterým jsou určena rozhodnutí, která významně ovlivňují jejich zájmy, mohly užitečně vyjádřit své stanovisko ohledně skutečností, které jsou jim vytýkány“(50). Co se týče práva na účinný soudní přezkum, Soudní dvůr rozhodl, že „Evropské společenství je společenstvím práva, v rámci něhož jeho orgány podléhají přezkumu, zda jsou jejich akty v souladu se Smlouvou a obecnými právními zásadami, jejichž součástí jsou základní práva. […] Jednotlivci tedy musejí mít nárok na účinnou soudní ochranu práv, která jim přiznává právní řád Společenství, přičemž právo na takovou ochranu je součástí obecných právních zásad vyplývajících ze společných ústavních tradic členských států“(51). 

50.      Odpůrci nicméně argumentují, že v rozsahu, ve kterém jsou právo být vyslechnut a právo na účinný soudní přezkum omezena, tato omezení jsou odůvodněna. Tvrdí, že jakékoliv úsilí ze strany Společenství nebo členských států upravit správní nebo soudní postupy pro napadení legality sankcí uložených napadeným nařízením by bylo v rozporu s výchozími rezolucemi Rady bezpečnosti, a tudíž by ohrozilo boj proti mezinárodnímu terorismu. V souladu s tímto názorem nepředložili žádná vyjádření, která by tomuto Soudu umožnila provést přezkum ohledně specifické situace navrhovatele.

51.      Nebudu se podrobněji zabývat tvrzeným porušením práva být vyslechnut. Stačí říct, že ačkoli o některých omezeních tohoto práva lze uvažovat z důvodů veřejné bezpečnosti, v projednávané věci orgány Společenství nedaly navrhovateli žádnou příležitost, aby mohl vyjádřit své stanovisko ohledně toho, zda sankce proti němu jsou odůvodněny a zda by měly zůstat v platnosti. Existence řízení o výmazu ze seznamu na úrovni OSN není v tomto ohledu žádnou útěchou. Toto řízení umožňuje žadatelům předložit žádost o výmaz ze seznamu Výboru pro sankce nebo své vládě(52). Řízení o této žádosti je ale zcela věcí mezivládních konzultací. Ve skutečnosti neexistuje povinnost Výboru pro sankce vzít v úvahu názory žadatele. Mimoto v rámci řízení o výmazu není poskytnut ani minimální přístup k informacím, na kterých bylo založeno rozhodnutí zapsat žadatele na seznam. Přístup k takovým informacím je ve skutečnosti odepřen bez ohledu na jakýkoliv odůvodněný požadavek, co se týče potřeby chránit jejich důvěrnost. Jedním ze zásadních důvodů, na základě kterého musí být právo být vyslechnut dodržováno, je umožnit dotčeným účastníkům řízení účinně bránit svá práva, zejména v právních řízeních, která mohou být zahájena po ukončení správního přezkumného řízení. V tomto smyslu má dodržování práva být vyslechnut přímou relevanci ve vztahu k zajištění práva na účinný soudní přezkum. Procesní záruky existující na správní úrovni nemohou nikdy odstranit potřebu následného soudního přezkumu. Neexistence takových správních záruk má však i tak značné negativní důsledky na právo navrhovatele na účinnou soudní ochranu.

52.      Právo na účinný soudní přezkum má mezi základními právy přední postavení. I když některá omezení tohoto práva mohou být připuštěna, pokud existují jiné převažující zájmy, je v demokratické společnosti nepřijatelné, aby byla dotčena samotná podstata tohoto práva. Jak Evropský soud pro lidská práva uvedl ve věci Klass a další, „právní stát mimo jiné znamená, že zásah výkonných orgánů do práv jednotlivce musí podléhat účinné kontrole, která by měla být za normálních okolností zajištěna soudně, přinejmenším v poslední instanci, jelikož soudní kontrola nabízí nejlepší záruky nezávislosti, nestrannosti a řádného procesu“(53). 

53.      Navrhovatel je uveden na seznamu v příloze I napadeného nařízení několik let a orgány Společenství mu stále odmítají poskytnout příležitost zpochybnit důvody pro jeho další setrvání na seznamu. Ve skutečnosti proti němu vznesly velmi vážná obvinění a podrobily ho na základě toho přísným sankcím. Zcela však odmítají možnost, že by nezávislý soud mohl posoudit spravedlivost těchto obvinění a přiměřenost těchto sankcí. V důsledku tohoto odmítnutí existuje reálná možnost, že sankce uložené navrhovateli v rámci Společenství mohou být nepřiměřené nebo dokonce uložené nesprávné osobě, a přesto mohou platit bez časového omezení. Soudní dvůr nemá žádnou možnost zjistit, zda tomu tak ve skutečnosti je, ale pouhá existence této možnosti je nepřijatelná ve společnosti, která dodržuje pravidla právního státu.

54.      Pokud by existoval skutečný a účinný mechanismus soudní kontroly nezávislým soudem na úrovni OSN, mohlo by to zprostit Společenství povinnosti zajistit soudní kontrolu prováděcích opatření, která se uplatní v rámci právního řádu Společenství. Nicméně žádný takový mechanismus v současné době neexistuje. Jak samotná Komise i Rada zdůraznily ve svých vyjádřeních, rozhodnutí, zda vymazat osobu ze sankčního seznamu OSN, zůstává zcela v diskreční pravomoci Výboru pro sankce – diplomatického orgánu. Za těchto okolností je třeba mít za to, že právo na soudní přezkum nezávislým soudem není na úrovni OSN zajištěno. V důsledku toho se orgány Společenství nemohou vzdát řádného soudního přezkumu při provádění dotčených rezolucí Rady bezpečnosti v rámci právního řádu Společenství.

55.      Z toho vyplývá, že navrhovatelův žalobní důvod tkvící v tom, že napadené rozhodnutí porušuje právo být vyslechnut, právo na soudní přezkum a právo na ochranu majetku, je opodstatněný. Soudní dvůr by měl zrušit napadené nařízení v rozsahu, ve kterém se týká navrhovatele.

V –    Závěry

56.      Navrhuji, aby Soudní dvůr:

1)         zrušil rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 21. září 2005 ve věci T‑315/01 Kadi v. Rada a Komise; a

2)         zrušil nařízení Rady (ES) č. 881/2002 ze dne 27. května 2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 467/2001, kterým se zakazuje vývoz určitého zboží a služeb do Afghánistánu, zesiluje zákaz letů a rozšiřuje zmrazení prostředků a jiných finančních zdrojů afghánského Talibanu v rozsahu, ve kterém se týká navrhovatele.


1 – Původní jazyk: angličtina.


2 – Nařízení Rady (ES) č. 467/2001 ze dne 6. března 2001, kterým se zakazuje vývoz určitého zboží a služeb do Afghánistánu, zesiluje zákaz letů a rozšiřuje zmrazení prostředků a jiných finančních zdrojů afghánského Talibanu a zrušuje nařízení (ES) č. 337/2000 (Úř. věst. L 67, s. 1). Jméno navrhovatele bylo přidáno nařízením Komise (ES) č. 2062/2001 ze dne 19. října 2001, kterým bylo potřetí změněno nařízení (ES) č. 467/2001 (Úř. věst. L 277, s. 25).


3 – O zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al‑Kajdá a Talibanem a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 467/2001 (Úř. věst. 2002 L 139, s. 9; Zvl. vyd. 18/01, s. 294).


4 – O omezujících opatřeních proti Usámu bin Ládinovi, členům organizace Al-Kajdá a Talibanu a dalším osobám, skupinám, podnikům a subjektům, které jsou s nimi spojeny, a o zrušení společných postojů 96/746/SZBP, 1999/727/SZBP, 2001/154/SZBP a 2001/771/SZBP (Úř. věst. L 139, s. 4; Zvl. vyd. 18/01, s. 292). Viz zejména článek 3 a devátý bod odůvodnění v preambuli.


5 – S/RES/1267(1999) ze dne 15. října 1999.


6 – S/RES/1333(2000) ze dne 19. prosince 2000.


7 – S/RES/1390(2002) ze dne 16. ledna 2002.


8 – O výjimkách z omezujících opatření uložených společným postojem 2002/402/SZBP (Úř. věst. L 53, s. 62).


9 – Nařízení Rady (ES) č. 561/2003, kterým se mění nařízení (ES) č. 881/2002, pokud jde o výjimky ze zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů (Úř. věst. L 82, s. 1; Zvl. vyd. 18/02, s. 91).


10 – Sb. rozh. s. II‑3649.


11 – Body 87 až 135 napadeného rozsudku.


12 – Bod 133 napadeného rozsudku.


13 – Bod 59 napadeného rozsudku.


14 – V bodech 181 až 232 napadeného rozsudku.


15 – Článek 103 Charty OSN stanoví: „[j]estliže by došlo ke střetu mezi závazky členů Spojených národů podle této charty a jejich závazky podle kteréhokoli jiného mezinárodního ujednání, mají vrch závazky podle této charty“. Obecně se uznává, že tato povinnost se vztahuje rovněž na závazná rozhodnutí Rady bezpečnosti. Viz usnesení Mezinárodního soudního dvora ze dne 14. dubna 1992 ve věci Otázky výkladu a uplatnění Montrealské úmluvy z roku 1971 vyplývající z leteckého neštěstí v Lockerbie (Libyjská arabská džamáhíríje v. Spojené království), usnesení ze dne 14. dubna 1992 o předběžných opatřeních, I.C.J. Reports 1992, s. 3, bod 39.


16 – Rozsudek ze dne 30. července 1996 (C‑84/95, Recueil, s. I‑3953).


17 – Rozsudek ze dne 5. února 1963 (26/62, Recueil, s. 12).


18 – Rozsudek ze dne 23. dubna 1986, Les Verts v. Parlament (294/83, Recueil, s. 1339, bod 23).


19 – Viz, například, rozsudky ze dne 4. prosince 1974, van Duyn (41/74, Recueil, s. 1337, bod 22), a ze dne 24. listopadu 1992, Poulsen a Diva Navigation (C‑286/90, Recueil, s. I‑6019, body 9 až 11).


20 – Viz, například, rozsudky ze dne 11. září 2007, Merck Genéricos Produtos Farmacêuticos (C‑431/05, Sb. rozh., s. I‑7001); ze dne 14. prosince 2000, Dior a další (C‑300/98 a C‑392/98, Recueil, s. I‑11307, bod 33); ze dne 16. června 1998, Racke (C‑162/96, Recueil, s. I‑3655); ze dne 12. prosince 1972, International Fruit Company a další (21/72 až 24/72, Recueil, s. 1219), a rozsudek Poulsen a Diva Navigation, uvedený v poznámce pod čarou 19.


21 – Rozsudek ze dne 30. května 2006 (C‑317/04, Sb. rozh. s. I‑4721). Viz také rozsudek ze dne 9. srpna 1994, Francie v. Komise (C‑327/91, Recueil, s. I‑3641).


22 – Posudek Soudního dvora 2/94 ze dne 28. března 1996 (Recueil, s. 1759, bod 35).


23 – Viz, například, usnesení Soudního dvora 1/78 ze dne 14. listopadu 1978 (Recueil, s. 2151, bod 33); posudek Soudního dvora 2/91 ze dne 19. března 1993 (Recueil, s. I‑1061, body 36 až 38); a rozsudek ze dne 19. března 1996, Komise v. Rada (C‑25/94, Recueil, s. I‑1469, body 40 až 51).


24 – Rozsudek ze dne 10. března 1998 (C‑122/95, Recueil, s. I‑973).


25 – Viz, například, posudek 2/94, uvedený v poznámce pod čarou 22, body 30, 34 a 35.


26 – Uvedený v poznámce pod čarou 16.


27 – Rozsudek Bosphorus, uvedený v poznámce pod čarou 16, bod 26.


28 – Zabavení letadla Bosphorus Airways bylo provedeno v souladu s rezolucí Rady bezpečnosti 820(1993). Výbor pro sankce OSN rozhodl, že nezabavení letadla ze strany orgánů by se rovnalo porušení rezoluce.


29 – Stanovisko přednesené generálním advokátem F. G. Jacobsem ve věci Bosphorus, uvedené v poznámce pod čarou 16, bod 53. Viz také bod 34 posudku 2/94, uvedeného v poznámce pod čarou 22.


30 – Body 185 až 191 a 196 napadeného rozsudku.


31 – Článek 297 ES a čl. 60 odst. 2 ES. Viz také rozsudky ze dne 17. října 1995, Werner (C‑70/94, Recueil, s. I‑3189); a ze dne 17. října 1995, Leifer a další (C‑83/94, Recueil, s. I‑3231), jakož i stanovisko generálního advokáta F. G. Jacobse přednesené dne 6. dubna 1995 ve věci Komise v. Řecko (C‑120/94, Recueil, s. I‑1513).


32 – Rozsudek ze dne 14. ledna 1997, Centro-Com (C‑124/95, Recueil, s. I‑81, bod 25).


33 – Rozsudek ze dne 18. června 1991 (C‑260/89, Recueil, s. I‑2925). Viz také rozsudek ze dne 26. června 1997, Familiapress (C‑368/95, Recueil, s. I‑3689).


34 – V některých právních systémech se zdá velmi nepravděpodobně, že by vnitrostátní opatření k provedení rezolucí Rady bezpečnosti požívala imunity, pokud jde o soudní přezkum (což ostatně ukazuje, že rozhodnutí Soudního dvora vyloučit taková opatření, jakým je napadené nařízení, ze soudního přezkumu by mohlo způsobit těžkosti pro přijetí práva Společenství v některých vnitrostátních právních řádech). Viz, například, následující prameny. Německo: Bundesverfassungsgericht, usnesení ze dne 14. října 2004 (Görgülü) 2 BvR 1481/04, uveřejněné v NJW 2004, s. 3407 3412. Česká republika: Ústavní soud, 15. dubna 2003 (I. ÚS 752/02); Ústavní soud, 21. února 2007 (I. ÚS 604/04). Itálie: Corte Costituzionale, 19. března 2001, č. 73. Maďarsko: 4/1997 (I. 22.) AB határozat. Polsko: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (zbiór urzędowy), 27. dubna 2005, P 1/05, pkt 5.5, Seria A, 2005 Nr 4, poz. 42; a Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (zbiór urzędowy), 2. července 2007, K 41/05, Seria A, 2007 Nr 7, poz. 72.


35 – Rozsudek Les Verts uvedený v poznámce pod čarou 18, bod 23.


36 – Rozsudek ze dne 12. června 2003 (C‑112/00, Recueil, s. I‑5659, bod 73).


37 – Pro nedávný příklad věci týkající se povinností členských států podle článku 307 ES, viz rozsudek ze dne 1. února 2005, Komise v. Rakousko (C‑203/03, Sb. rozh. s. I‑935, bod 59).


38 – Viz, obdobně, pokud jde o požadavek jednotnosti v mezinárodním zastoupení Společenství, posudek 1/94 ze dne 15. listopadu 1994 (Recueil, s. I‑5267, body 106 až 109); a rozsudek Komise v. Rada, uvedený v poznámce pod čarou 23, body 40 až 51.


39 – Pojem „politická otázka“ byl vytvořen předsedou Nejvyššího soudu Spojených států Taneyem ve věci Luther v. Borden, 48 U.S. 1 (1849), 46-47. Přesný význam tohoto pojmu v rámci Společenství je více než nejasný. Komise dále nerozvedla tento argument, který vznesla při jednání, ale Soudní dvůr by se snad podle ní měl zdržet provedení soudního přezkumu, jelikož neexistují žádná soudní kritéria, na základě kterých by se mohly projednávané věci posoudit.


40 – Nejvyšší soud Spojených států, Korematsu v. Spojené státy, 323 U.S. 214, 233-234 (1944) (Murphy, J., separátní votum) (uvozovky vynechány).


41 – Montesquieu, De l’Esprit des Lois, kniha XII („Il y a des cas où il faut mettre, pour un moment, un voile sur la liberté, comme l’on cache les statues des dieux“).


42 – Evropský soud pro lidská práva (dále také „ESLP“) rozhodl, že „smluvní státy nemohou ve jménu boje proti [...] terorismu přijmout jakákoliv opatření, která se jim zdají vhodná“ (rozsudek Klass a další v. Německo ze dne 6. září 1978, Řada A, č. 28, bod 49). Mimoto ve svém rozsudku ve věci Bosphorus Airways se tento soud obšírně zabýval otázkou své vlastní pravomoci, bez toho, aniž by jen zmínil možnost, že by nemusel být oprávněn provést přezkum, jelikož napadená opatření provádějí rezoluci Rady bezpečnosti (věc Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi (Bosphorus Airways) v. Irsko, č. 45036/98). Zdá se tedy, že rozsudek ve věci Bosphorus Airways podporuje argument ve prospěch soudního přezkumu. I přesto, podle Rady, Komise a Spojeného království, vyplývá z rozhodnutí o přípustnosti ve věci Berhami, že opatření, která jsou nezbytná k provedení rezolucí Rady bezpečnosti, automaticky spadají mimo rozsah působnosti Úmluvy [ESLP 2. května 2007, Behrami v. Francie (č. 71412/01) a Saramati v. Francie, Německo a Norsko (č. 78166/01)]; viz také rozhodnutí o přípustnosti ze dne 5. července 2007 ve věci Kasumaj v. Řecko (č. 6974/05), a ze dne 28. srpna 2007 ve věci Gajic v. Německo (č. 31446/02). To se však zdá být příliš extenzivním výkladem rozhodnutí ESLP. Věc Berhami se týkala údajného porušení základních práv bezpečnostními silami rozmístěnými v Kosovu, které působily pod záštitou OSN. Státy, jež byly odpůrci v této věci, dodaly jednotky do těchto bezpečnostních sil. Evropský soud pro lidská práva popřel, že by měl pravomoc ratione personae zejména proto, že vrchní velení a kontrola nad bezpečnostní misí zůstaly svěřeny Radě bezpečnosti, a tudíž napadená jednání a opominutí byla přičitatelná OSN, a nikoli státům, jež byly odpůrci v této věci (viz body 121 a 133 až 135 rozsudku). V tomto ohledu totiž ESLP pečlivě odlišoval tento případ od případu Bosphorus Airways (viz, zejména, bod 151 rozsudku). Postoj Evropského soudu pro lidská práva se tedy zdá být takový, že pokud jsou podle pravidel mezinárodního práva veřejného napadené akty přičitatelné OSN, soud nemá pravomoc ratione personae, jelikož OSN není smluvní stanou Úmluvy. Naopak, pokud orgány smluvního státu podnikly procesní kroky k provedení rezoluce Rady bezpečnosti do domácího právního řádu, opatření takto přijatá jsou přičitatelná tomuto státu, a tudíž podléhají soudnímu přezkumu podle Úmluvy (viz rovněž body 27 až 29 rozhodnutí o přípustnosti ze dne 16. října 2007 ve věci Beric a další v. Bosna a Hercegovina).


43 – Viz, například, rozsudek ze dne 14. října 2004, Omega (C‑36/02, Sb. rozh. s. I‑9609, bod 33).


44 – Viz preambule, jakož i článek 19 a čl. 46 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ze dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“).


45 – Viz čl. 46 odst. 2 EÚLP.


46 – Viz bod 39 zprávy zvláštního zpravodaje OSN k podpoře a ochraně lidských práv a základních svobod při potlačování terorismu ze dne 16. srpna 2006 (A/61/267): „Jestliže účinkem zapsání [na seznam] je zmrazení aktiv, právo napadnout zapsání je nezbytností. Na mezinárodní úrovni tyto postupy v současné době neexistují. Existují v některých případech na vnitrostátní úrovni. Zvláštní zpravodaj je toho názoru, že pokud neexistuje řádný nebo odpovídající mezinárodní přezkum, vnitrostátní přezkumná řízení – i pro mezinárodní seznamy – jsou nezbytná. Měla by být dostupná ve státech, které uplatňují tyto sankce“.


47 – Viz, zejména, druhá zpráva týmu pro analytickou podporu a monitorování sankcí (S/2005/83), ve které je v bodě 54 uvedeno, že „způsob, kterým jsou subjekty anebo jednotlivci zapisování na seznam teroristů spravovaný Radou, a neexistence přezkumu nebo odvolání pro ty, kteří jsou na seznamu, vyvolávají vážné otázky ohledně odpovědnosti a případně porušují základní práva, normy a úmluvy“, a v bodě 58, že „revize postupů by mohly pomoci snížit možnost jednoho nebo více případných záporných rozhodnutí soudů“. V této souvislosti zpráva výslovně zmiňuje Soudní dvůr Evropských společenství. Viz rovněž příloha I šesté zprávy týmu pro analytickou podporu a monitorování sankcí (S/2007/132), pokud jde o přehled právních prostředků, jimiž byly zpochybněny některé aspekty sankčního programu.


48 – V souladu s článkem 61 statutu Soudního dvora.


49 –      Nejvyšší soud státu Izrael, HCJ 769/02 (2006), Veřejný výbor proti mučení v Izraeli a další v. vláda státu Izrael a další, body 61 a 62 (uvozovky vynechány).


50 – Rozsudek ze dne 24. října 1996, Komise v. Lisrestal a další (C‑32/95 P, Recueil, s. I‑5373, bod 21). Viz také čl. 41 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie.


51 – Rozsudek ze dne 25. července 2002, Unión de Pequeños Agricultores v. Rada (C‑50/00 P, Recueil, s. I‑6677, body 38 a 39). Viz také článek 47 Listiny základních práv Evropské unie a články 6 a 13 EÚLP.


52 – Řízení o výmazu doznalo několika změn od doby původního přijetí opatření proti navrhovateli. Podle původního režimu mohla dotyčná osoba pouze předložit žádost o výmaz svému státu občanství nebo bydliště. Podle současného řízení mohou žadatelé, kteří chtějí předložit žádost o výmaz, tak učinit buď prostřednictvím „přijímacího střediska“ OSN nebo prostřednictvím svého státu bydliště nebo občanství. Avšak základní mezivládní povaha řízení o výmazu se nezměnila. Viz rezoluce Rady bezpečnosti 1730(2006) ze dne 19. prosince 2006 a směrnice Výboru pro sankce ohledně postupů při jeho práci, dostupné na internetové stránce http://www.un.org/sc/committees/1267/index.shtml.


53 – Rozsudek ESLP Klass a další, uvedený v poznámce pod čarou 42, bod 55.