DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
25. februar 2010 (*)
»Associeringsaftalen EF-Israel – geografisk anvendelsesområde – associeringsaftalen EF-PLO – nægtelse af at anvende den præferencetoldbehandling, som bevilliges varer med oprindelse i Israel, på varer med oprindelse i Vestbredden – tvivl med hensyn til varernes oprindelse – godkendt eksportør – efterfølgende kontrol af fakturaerklæringer ved indførselsstatens toldmyndigheder – Wienerkonventionen af 1969 om traktatretten – princippet om traktaters relative virkning«
I sag C-386/08,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Finanzgericht Hamburg (Tyskland) ved afgørelse af 30. juli 2008, indgået til Domstolen den 1. september 2008, i sagen:
Firma Brita GmbH
mod
Hauptzollamt Hamburg-Hafen,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af formanden for Tredje Afdeling, K. Lenaerts, som fungerende formand for Fjerde Afdeling, og dommerne R. Silva de Lapuerta, E. Juhász, J. Malenovský (refererende dommer) og T. von Danwitz,
generaladvokat: Y. Bot
justitssekretær: fuldmægtig B. Fülöp,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 3. september 2009,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Firma Brita GmbH ved Rechtsanwalt D. Ehle
– Europa-Kommissionen ved C. Tufvesson, F. Hoffmeister og L. Bouyon, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 29. oktober 2009,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Euro-Middelhavsaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Staten Israel på den anden side, undertegnet i Bruxelles den 20. november 1995 (EFT 2000 L 147, s. 3, herefter »associeringsaftalen EF-Israel«) under hensyntagen til Euro-Middelhavs-interimsassocieringsaftalen om handel og samarbejde mellem Det Europæiske Fællesskab på den ene side og Den Palæstinensiske Befrielsesorganisation PLO til fordel for Vestbredden og Gaza-stribens Palæstinensiske Myndighed på den anden side, undertegnet i Bruxelles den 24. februar 1997 (EFT L 187, s. 3, herefter »associeringsaftalen EF-PLO«).
2 Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en toldtvist mellem Firma Brita GmbH, et selskab efter tysk ret, og Hauptzollamt Hamburg-Hafen (toldmyndigheden for Hamborgs havn) i anledning af sidstnævntes afslag på at give sagsøgeren i hovedsagen fortrinsbehandling med hensyn til varer fremstillet i Vestbredden.
Retsforskrifter
Wienerkonventionen
3 I henhold til artikel 1 i Wienerkonventionen om traktatretten af 23. maj 1969 (United Nations Treaty Series, bind 1155, s. 331, herefter »Wienerkonventionen«) med overskriften »Konventionens anvendelsesområde« finder denne konvention anvendelse på traktater mellem stater.
4 Wienerkonventionens artikel 3 med overskriften »Mellemfolkelige overenskomster, som ikke omfattes af konventionen« bestemmer:
»Den omstændighed, at denne konvention ikke omfatter mellemfolkelige overenskomster mellem stater og andre folkeretssubjekter eller mellem sådanne andre folkeretssubjekter indbyrdes eller mellemfolkelige overenskomster i ikke-skriftlig form, skal ikke påvirke
[…]
b) anvendelsen på dem af nogen bestemmelse indeholdt i denne konvention, som de ville være underkastet ifølge folkeretten uafhængigt af konventionen
[…]«
5 Følgende fremgår af Wienerkonventionens artikel 31 med overskriften »Almindelig regel om fortolkning«:
»1. En traktat skal fortolkes loyalt i overensstemmelse med den sædvanlige betydning, der måtte tillægges traktatens udtryk i deres sammenhæng og belyst af dens hensigt og formål.
2. Med henblik på fortolkningen af en traktat […]
3. Jævnsides med sammenhængen skal der tages hensyn til
[…]
c) enhver relevant folkeretlig retsregel, som finder anvendelse i forholdet mellem deltagerne.
[…]«
6 Konventionens artikel 34 med overskriften »Almindelig regel vedrørende tredjestater« bestemmer:
»En traktat skaber hverken forpligtelser eller rettigheder for en tredjestat uden dennes samtykke.«
Associeringsaftalen EF-Israel
7 Associeringsaftalen EF-Israel godkendt ved Rådets og Kommissionens afgørelse 2000/384/EF, EKSF af 19. april 2000 (EFT L 147, s. 1) trådte i kraft den 1. juni 2000.
8 Artikel 6, stk. 1, som er indeholdt i aftalens afsnit II om de frie varebevægelser, bestemmer som følger:
»Frihandelsområdet mellem Fællesskabet og Israel styrkes i overensstemmelse med retningslinjerne i denne aftale og bestemmelserne i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel af 1994 og de øvrige multilaterale overenskomster om handel med varer, der er knyttet til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (WTO) […]«
9 Det følger af aftalens artikel 8 hvad angår industrivarer som omhandlet i denne aftale og med forbehold af de fravigelser, som er fastsat i denne, at »told ved indførsel og udførsel og afgifter med tilsvarende virkning forbydes i samhandelen mellem Fællesskabet og Israel. […]«
10 Artikel 75, stk. 1, i associeringsaftalen EF-Israel bestemmer:
»Hver af parterne kan indbringe alle tvister vedrørende anvendelsen eller fortolkningen af denne aftale for Associeringsrådet.«
11 Det geografiske anvendelsesområde for associeringsaftalen EF-Israel er defineret i aftalens artikel 83 som følger:
»Denne aftale gælder på den ene side for de områder, hvor traktaterne om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab finder anvendelse, og på de i disse traktater fastsatte betingelser, og på den anden side for Israels område.«
12 Protokol nr. 4, som er knyttet til associeringsaftalen EF-Israel (herefter »protokollen EF-Israel«), indeholder bestemmelser om definitionen af begrebet »varer med oprindelsesstatus« og om metoderne for administrativt samarbejde.
13 I henhold til denne protokols artikel 2, stk. 2, anses varer, der fuldt ud er fremstillet i Israel som omhandlet i denne protokols artikel 4, og varer, der er fremstillet i Israel, og som indeholder materialer, der ikke fuldt ud er fremstillet i Israel, for varer med oprindelse i Israel, dog på betingelse af, at disse materialer har undergået en tilstrækkelig bearbejdning eller forarbejdning i Israel som omhandlet i denne protokols artikel 5.
14 Følgende fremgår af protokollens artikel 17, stk. 1:
»Varer med oprindelsesstatus i henhold til denne protokol er ved indførsel til en af parterne omfattet af aftalen ved fremlæggelse af:
a) enten et varecertifikat EUR.1 […]
b) eller i de i artikel 22, stk. 1, nævnte tilfælde en erklæring, […] afgivet af eksportøren på grundlag af en faktura, en følgeseddel eller et andet handelsdokument, som indeholder en beskrivelse af varerne, der er tilstrækkelig detaljeret til, at de kan identificeres (i det følgende benævnt »fakturaerklæringen«).«
15 I henhold til protokollens artikel 22, stk. 1, litra a), med overskriften »Betingelser for udfærdigelse af en fakturaerklæring« kan fakturaerklæringen som omhandlet i artikel 17, stk. 1, litra b), udfærdiges af en godkendt eksportør som omhandlet i samme protokols artikel 23.
16 I medfør af nævnte artikel 23 kan udførselsstatens toldmyndigheder give enhver eksportør, herefter »godkendt eksportør«, der hyppigt forsender varer i henhold til associeringsaftalen EF-Israel, og som til toldmyndighedernes tilfredshed giver alle de nødvendige garantier, således at de kan efterprøve, at de pågældende varer har oprindelsesstatus, og at de øvrige betingelser i denne protokol er opfyldt, tilladelse til at udfærdige fakturaerklæringer. En sådan erklæring udgør et bevis for de omhandlede varers oprindelsesstatus og gør det således muligt for importøren at benytte den præferencebehandling, som er indeholdt i nævnte aftale.
17 Artikel 32 i protokollen EF-Israel regulerer kontrollen af beviset for oprindelse som følger:
»1. Efterfølgende kontrol af varecertifikater EUR.1 og af fakturaerklæringer skal foretages ved stikprøver, og i øvrigt når indførselslandets toldmyndigheder nærer begrundet tvivl om dokumenternes ægthed, de pågældende varers oprindelsesstatus eller opfyldelsen af de øvrige betingelser i denne protokol.
2. Med henblik på gennemførelse af bestemmelserne i stk. 1 skal indførsels[statens] toldmyndigheder tilbagesende varecertifikat EUR.1 og fakturaen, hvis en sådan er fremlagt, eller fakturaerklæringen eller en kopi af disse dokumenter til udførselslandets toldmyndigheder, i givet fald med angivelse af de materielle eller formelle årsager, der gør en undersøgelse berettiget.
Til støtte for anmodningen om efterfølgende kontrol fremsender de samtlige dokumenter og oplysninger, som de er kommet i besiddelse af, og som tyder på, at angivelserne i varecertifikat EUR.1 eller i fakturaerklæringen er ukorrekte.
3. Kontrollen gennemføres af udførsels[statens] toldmyndigheder. De er i denne sammenhæng berettiget til at kræve alle oplysninger og foretage alle former for kontrol af eksportørens regnskaber eller enhver anden kontrol, som de finder hensigtsmæssig.
4. […]
5. De toldmyndigheder, der anmoder om undersøgelsen, skal underrettes om resultaterne af denne undersøgelse senest i løbet af ti måneder. Det skal klart fremgå af disse resultater, om dokumenterne er ægte, og om de pågældende varer kan betragtes som varer med oprindelsesstatus og opfylder de øvrige betingelser i denne protokol.
[…]
6. Hvis der i tilfælde, hvor der er begrundet tvivl, ikke foreligger svar inden ti måneder, eller hvis svaret ikke indeholder tilstrækkelige oplysninger til at fastslå de pågældende dokumenters ægthed eller varernes virkelige oprindelse, afslår de anmodende toldmyndigheder at indrømme præferencebehandling, medmindre der foreligger force majeure eller ekstraordinære omstændigheder.«
18 Hvad angår bilæggelse af tvister bestemmer artikel 33 i protokollen EF-Israel som følger:
»Hvis der i forbindelse med den i artikel 32 fastsatte kontrolprocedure opstår tvister, der ikke kan bilægges, mellem de toldmyndigheder, der anmoder om en undersøgelse, og de toldmyndigheder, der er ansvarlige for undersøgelsens gennemførelse, eller hvis der opstår tvister om fortolkningen af denne protokol, forelægges disse for Toldsamarbejdsudvalget.
[…]«
19 Følgende fremgår af protokollens artikel 39 med overskriften »Toldsamarbejdsudvalget«:
»1. Der nedsættes et toldsamarbejdsudvalg, der skal sikre det administrative samarbejde med henblik på korrekt og ensartet anvendelse af denne protokol, og som skal varetage alle øvrige opgaver på toldområdet, som det måtte få overdraget.
2. Udvalget består på den ene side af eksperter fra medlemsstaterne og tjenestemænd fra tjenestegrene i Europa-Kommissionen, som er ansvarlige for toldspørgsmål, og på den anden side af eksperter, der er udpeget af Israel.«
Associeringsaftalen EF-PLO
20 Associeringsaftalen EF-PLO, godkendt ved Rådets afgørelse 97/430/EF af 2. juni 1997 (EFT L 187, s. 1) trådte i kraft den 1. juli 1997.
21 Denne aftales artikel 3 bestemmer:
»Fællesskabet og Den Palæstinensiske Myndighed opretter gradvis et frihandelsområde […] i overensstemmelse med retningslinjerne i dette afsnit og bestemmelserne i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel af 1994 og de øvrige multilaterale overenskomster om handel med varer, der er knyttet til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (WTO) […]«
22 Aftalens artikel 5 og 6 bestemmer:
»Artikel 5
Der indføres ingen ny told ved indførsel og udførsel eller afgifter med tilsvarende virkning i samhandelen mellem Fællesskabet og Vestbredden og Gaza-striben.
Artikel 6
Varer med oprindelse i Vestbredden og Gaza-striben indføres uden told og afgifter med tilsvarende virkning og uden kvantitative restriktioner og andre foranstaltninger med tilsvarende virkning.«
23 Hvad angår aftalens geografiske anvendelsesområde bestemmer artikel 73:
»Denne aftale gælder på den ene side for de områder, hvor traktaterne om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab finder anvendelse, og på de i disse traktater fastsatte betingelser, og på den anden side for Vestbredden og Gaza-stribens område.«
24 Protokol nr. 3, der er knyttet til associeringsaftalen EF-PLO (herefter »protokollen EF-PLO«) indeholder bestemmelser om definitionen af begreberne »produkter med oprindelsesstatus« og om metoderne for administrativt samarbejde.
25 I henhold til denne protokols artikel 2, stk. 2, anses produkter, der fuldt ud er fremstillet i Vestbredden og Gazastriben, og produkter, som indeholder materialer, der ikke fuldt ud er fremstillet i Vestbredden og Gazastriben, dog på betingelse af, at disse materialer har undergået en tilstrækkelig bearbejdning eller forarbejdning i Vestbredden og Gazastriben, for produkter med oprindelse i Vestbredden og Gazastriben.
26 Det fremgår af artikel 15, stk. 1, i protokollen EF-PLO, at produkter med oprindelsesstatus i Vestbredden og Gazastriben ved indførsel i Fællesskabet er omfattet af de fordele, der er fastsat i associeringsaftalen EF-PLO, såfremt der forelægges enten et varecertifikat EUR.1 eller, i de i protokollens artikel 20, stk. 1, fastsatte tilfælde, en erklæring, som afgives af eksportøren på en faktura, følgeseddel eller ethvert andet handelsdokument, som beskriver de pågældende produkter tilstrækkeligt detaljeret til, at de kan identificeres. Denne erklæring benævnes »fakturaerklæring«.
27 Artikel 16, stk. 1, i protokollen EF-PLO bestemmer, at varecertifikatet EUR.1 udstedes af udførselsstatens toldmyndigheder. I henhold til artikel 16, stk. 4, udstedes et sådant certifikat af toldmyndighederne i Vestbredden og Gazastriben, hvis de pågældende produkter kan anses for produkter med oprindelse i Vestbredden og Gazastriben og opfylder de øvrige i denne protokol fastsatte betingelser.
28 I medfør af artikel 20, stk. 1, litra a), i protokollen EF-PLO om betingelserne for udfærdigelse af en fakturaerklæring kan en sådan erklæring udfærdiges af en godkendt eksportør som omhandlet i denne protokols artikel 21. I henhold til artikel 20, stk. 2, kan der udfærdiges en fakturaerklæring, hvis de pågældende produkter kan anses for produkter med oprindelse i Fællesskabet eller Vestbredden og Gazastriben og opfylder de øvrige betingelser i denne protokol.
29 Artikel 21 i protokollen EF-PLO om godkendte eksportører bestemmer i stk. 1, at udførselsstatens toldmyndigheder kan give enhver eksportør, der hyppigt forsender produkter i henhold til associeringsaftalen EF-PLO, og som til toldmyndighedernes tilfredshed giver alle de nødvendige garantier, således at det kan efterprøves, at de pågældende produkter har oprindelsesstatus, og at de øvrige betingelser i denne protokol er opfyldt, tilladelse til at udfærdige fakturaerklæringer.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
30 Sagsøgeren i hovedsagen, Firma Brita GmbH, har hjemsted i Tyskland. Virksomheden importerer sodavandsmaskiner samt tilbehør og aromasirup, som er fremstillet af det israelske selskab Soda-Club Ltd, der er beliggende i Mishor Adumin på Vestbredden øst for Jerusalem. Soda-Club Ltd er en godkendt eksportør som omhandlet i artikel 23 i protokollen EF-Israel.
31 I løbet af første halvår 2002 anmodede sagsøgeren i hovedsagen om overgang til fri omsætning af de varer, som det havde importeret, og fremlagde i alt mere end 60 toldangivelser. Selskabet angav Israel som varernes oprindelsesland og ansøgte om anvendelse af toldpræferencen fastsat i associeringsaftalen EF-Israel på grundlag af fakturaerklæringer, som var udstedt af leverandøren, og som bekræftede, at der var tale om varer med oprindelse i Israel.
32 De tyske toldmyndigheder bevilligede på midlertidigt grundlag den toldpræference, hvorom der var ansøgt, men indledte en efterfølgende kontrol. De israelske toldmyndigheder besvarede en forespørgsel fra de tyske toldmyndigheder som følger: »Det fremgår af den kontrol, som vi har foretaget, at de pågældende varer har oprindelse i en zone, der henhører under de israelske toldmyndigheders ansvar. Disse varer er som sådan omfattet af associeringsaftalen EF-Israel og skal indrømmes præferencebehandling i medfør af denne aftale.«
33 Ved skrivelse af 6. februar 2003 anmodede de tyske toldmyndigheder de israelske toldmyndigheder om uddybende at angive, om de omhandlede varer var blevet fremstillet i de israelske bosættelsesområder i Vestbredden, Gazastriben, Østjerusalem eller Golanhøjderne. Denne skrivelse er aldrig blevet besvaret.
34 Ved afgørelse af 25. september 2003 afslog de tyske toldmyndigheder at bevillige den præferencebehandling, som tidligere var blevet bevilliget, med den begrundelse, at det ikke kunne fastslås med sikkerhed, at de importerede varer henhørte under associeringsaftalen EF-Israel. Som følge heraf blev der foretaget en efteropkrævning af toldskylden til et beløb af 19 155,46 EUR.
35 Sagsøgeren i hovedsagen påklagede denne opkrævning, men klagen blev afvist, hvorefter sagsøgeren i hovedsagen indbragte sagen for Finanzgericht Hamburg med påstand om annullation af denne afgørelse. Den forelæggende ret vurderer, at afgørelsen af tvisten afhænger af en fortolkning af associeringsaftalen EF-Israel, protokollen EF-Israel og associeringsaftalen EF-PLO.
36 Finanzgericht Hamburg har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal importøren af en vare, som hidrører fra Vestbredden, bevilliges den begærede præferencebehandling, når henses til, at præferencebehandlingen i to relevante aftaler – nemlig [associeringsaftalen EF-Israel og associeringsaftalen EF-PLO] – vedrører varer med oprindelse på Staten Israels område eller på Vestbredden, også selv om der kun fremlægges et formelt oprindelsescertifikat fra Israel?
Hvis spørgsmål 1 besvares benægtende:
2) Følger det af associeringsaftalen EF-Israel, at toldmyndighederne i en medlemsstat i forhold til en importør, som begærer præferencebehandling for en vare, der indføres til Fællesskabets område, er bundet af de israelske myndigheders oprindelsescertifikat – og kontrolproceduren i henhold til artikel 32 i protokol[len EF-Israel] ikke iværksættes – så længe der ikke hos toldmyndighederne hersker anden tvivl angående varens oprindelsesstatus, end hvorvidt varen har oprindelse på et område, som udelukkende er underlagt israelsk kontrol – nemlig i henhold til den israelsk-palæstinensiske interimsaftale fra 1995 – og så længe der ikke er blevet iværksat nogen procedure i henhold til artikel 33 i protokol[len EF-Israel]?
Hvis spørgsmål 2 besvares benægtende:
3) Må toldmyndighederne i indførsels[medlemsstaten] uden videre afvise præferencebehandling, allerede fordi de israelske myndigheder på anmodningen om kontrol i henhold til artikel 32, stk. 2, i protokol[len EF-Israel] (kun) har bekræftet, at varerne er blevet fremstillet i et område, som er underlagt israelsk toldmyndighed og dermed er af israelsk oprindelse, og fordi de israelske myndigheder ikke har besvaret indførsels[medlemsstatens] toldmyndigheders efterfølgende anmodning om yderligere dokumentation, navnlig når det ikke længere har betydning, hvilken oprindelse varen rent faktisk har?
Hvis spørgsmål 3 besvares benægtende:
4) Må [indførselsmedlemsstatens] toldmyndigheder[…] uden videre afvise præferencebehandlingen i henhold til associeringsaftalen EF-Israel, når varen – hvad der i mellemtiden er afklaret – har oprindelse på Vestbredden, eller skal præferencebehandlingen i medfør af denne aftale også indrømmes for varer med denne oprindelse, i hvert fald så længe der ikke i henhold til artikel 33 i protokol[len EF-Israel] er iværksat nogen tvistemålsprocedure vedrørende fortolkningen af aftalebegrebet »Staten Israels område?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Om det første og det fjerde spørgsmål
37 Med det første og det fjerde spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om indførselsmedlemsstatens toldmyndigheder kan nægte at bevillige den præferencebehandling, som er indført ved associeringsaftalen EF-Israel, når de omhandlede varer har oprindelse i Vestbredden.
38 Indledningsvis bemærkes, at besvarelsen af disse spørgsmål er snævert forbundet med den fortolkning, der skal anlægges af artikel 83 i associeringsaftalen EF-Israel, som definerer det geografiske anvendelsesområde for sidstnævnte.
39 Det bemærkes herved, at en aftale med et tredjeland, der er indgået af Rådet for Den Europæiske Union, i henhold til artikel 217 TEUF og 218 TEUF for så vidt angår De Europæiske Union er en retsakt fra en af Unionens institutioner som omhandlet i artikel 267, stk. 1, litra b), TEUF, at bestemmelserne i denne aftale at regne fra ikrafttrædelsen af en sådan aftale udgør en integrerende del af EU-retten, og at Domstolen efter EU-retten har kompetence til præjudicielt at afgøre spørgsmål vedrørende fortolkningen af denne aftale (jf. i denne retning dom af 30.9.1987, sag 12/86, Demirel, Sml. s. 3719, præmis 7, og af 16.6.1998, sag C-162/96, Racke, Sml. I, s. 3655, præmis 41). Desuden er associeringsaftalen EF-Israel, som er indgået mellem to folkeretssubjekter, underlagt international ret og nærmere bestemt, hvad angår dens fortolkning, den internationale traktatret.
40 Den internationale traktatret er i det væsentlige blevet kodificeret i Wienerkonventionen. I henhold til denne konventions artikel 1 finder den anvendelse på traktater mellem stater. Det følger imidlertid af konventionens artikel 3, litra b), at den omstændighed, at den ikke omfatter mellemfolkelige overenskomster mellem stater og andre folkeretssubjekter, ikke skal påvirke anvendelsen på dem af nogen bestemmelse indeholdt i denne konvention, som de ville være underkastet ifølge folkeretten uafhængigt af konventionen.
41 Det følger heraf, at bestemmelserne i Wienerkonventionen finder anvendelse på en aftale indgået mellem en stat og en international organisation, såsom associeringsaftalen EF-Israel, for så vidt som disse bestemmelser er et udtryk for den generelle folkeretlige sædvaneret. Associeringsaften EF-Israel skal følgelig fortolkes ud fra disse bestemmelser.
42 Desuden har Domstolen allerede fastslået, at selv om Wienerkonventionen ikke er bindende for hverken Fællesskabet eller for samtlige medlemsstater, afspejler en række af bestemmelserne i Wienerkonventionen den folkeretlige sædvaneret, der som sådan binder Fællesskabets institutioner og er en del af Fællesskabets retsorden (jf. i denne retning Racke-dommen, præmis 24, 45 og 46; jf. også hvad angår henvisningen til Wienerkonventionen i forbindelse med fortolkning af associeringsaftaler indgået af De Europæiske Fællesskaber, dom af 2.3.1999, sag C-416/96, El-Yassini, Sml. I, s. 1209, præmis 47, og af 20.11.2001, sag C-268/99, Jany m.fl., Sml. I, s. 8615, præmis 35 og der deri nævnte retspraksis).
43 Det følger af Wienerkonventionens artikel 31, at en traktat skal fortolkes loyalt i overensstemmelse med den sædvanlige betydning, der måtte tillægges traktatens udtryk i deres sammenhæng og belyst af dens genstand og formål. Der skal herved samtidig med sammenhængen tages hensyn til alle relevante folkeretlige bestemmelser, som finder anvendelse i forholdet mellem parterne.
44 Blandt de relevante bestemmelser, som kan påberåbes i forbindelse med forholdet mellem parterne i associeringsaftalen EF-Israel, er det generelle folkeretlige princip om traktaters relative virkning, hvorefter traktater hverken bør skabe forpligtelser eller rettigheder for tredjeparter (»pacta tertiis nec nocent nec prosunt«). Dette generelle folkeretlige princip er særligt udtrykt i Wienerkonventionens artikel 34, hvorefter en traktat hverken skaber forpligtelser eller rettigheder for en tredjestat uden dennes samtykke.
45 Det følger af disse indledende betragtninger, at artikel 83 i associeringsaftalen EF-Israel, som definerer denne aftales geografiske anvendelsesområde, skal fortolkes i overensstemmelse med princippet »pacta tertiis nec nocent nec prosunt«.
46 Det er herved ubestridt, at De Europæiske Fællesskaber efterfølgende har indgået to Euro-Middelhavs-associeringsaftaler, den første med Staten Israel, den anden med PLO til fordel for Vestbredden og Gazastribens Palæstinensiske Myndighed.
47 Hver af disse to associeringsaftaler har deres eget geografiske anvendelsesområde. Artikel 83 i associeringsaftalen EF-Israel bestemmer, at denne finder anvendelse på »Israels område«. Artikel 73 i associeringsaftalen EF-PLO bestemmer, at denne aftale finder anvendelse på »Vestbredden og Gaza-stribens område«.
48 Disse to associeringsaftaler forfølger imidlertid et identisk mål – som er omhandlet i henholdsvis artikel 6, stk. 1, i associeringsaftalen EF-Israel og artikel 3 i associeringsaftalen EF-PLO – nemlig oprettelsen og/eller styrkelsen af et frihandelsområde mellem parterne, og har samme genstand – defineret for industrivarer i henholdsvis artikel 8 i associeringsaftalen EF-Israel og artikel 5 og 6 i associeringsaftalen EF-PLO – nemlig ophævelse af told, kvantitative restriktioner og andre foranstaltninger med tilsvarende virkning i samhandelen mellem parterne i aftalerne.
49 Med hensyn til metoderne for administrativt samarbejde, for det første hvad angår associeringsaftalen EF-Israel, følger det af bestemmelserne i artikel 22, stk. 1, litra a), og artikel 23, stk. 1, i protokollen EF-Israel, at den fakturaerklæring, som er nødvendig for udførsel af varer i henhold til ordningen med præferencebehandling, udfærdiges af en eksportør, som er godkendt af »udførsels[statens] toldmyndigheder«.
50 Hvad dernæst angår associeringsaftalen EF-PLO følger det af bestemmelserne i artikel 20, stk. 1, litra a), og artikel 21, stk. 1, i protokollen EF-PLO, at den fakturaerklæring, som er nødvendig for udførsel af varer i henhold til ordningen med præferencebehandling, udfærdiges af en eksportør, som er godkendt af »udførselsstatens toldmyndigheder«. Desuden indebærer artikel 16, stk. 4, i protokollen EF-PLO, at kun »toldmyndighederne i Vestbredden og Gaza-striben« har kompetence til at udstede et EUR.1-varecertifikat, hvis de pågældende produkter kan anses for produkter med oprindelse i Vestbredden og Gazastriben.
51 Det følger af det ovenstående, at »udførselsstatens toldmyndigheder« som omhandlet i de to ovennævnte protokoller, hver inden for rammerne af deres geografiske anvendelsesområde, råder over en enekompetence til at udfærdige EUR.1-varecertifikater eller til at godkende de eksportører, som har hjemsted på det område, som de administrerer.
52 En fortolkning af artikel 83 i associeringsaftalen EF-Israel, hvorefter de israelske myndigheder er tillagt toldkompetencer med hensyn til varer med oprindelse i Vestbredden, ville svare til at pålægge de palæstinensiske toldmyndigheder en forpligtelse til ikke at udøve de beføjelser, som de ikke desto mindre er tillagt i medfør af de ovennævnte bestemmelser i protokollen EF-PLO. En sådan fortolkning, som bevirker, at der skabes en forpligtelse for en tredjepart uden dennes samtykke, ville således være i strid med det generelle folkeretlige princip »pacta tertiis nec nocent nec prosunt« som kodificeret i Wienerkonventionens artikel 34.
53 Det følger heraf, at artikel 83 i associeringsaftalen EF-Israel skal fortolkes således, at varer med oprindelse i Vestbredden ikke er omfattet af det geografiske anvendelsesområde for denne aftale og derfor ikke er omfattet af den præferencebehandling, som er indført ved denne aftale.
54 Under disse omstændigheder var de tyske toldmyndigheder berettiget til at nægte at anvende den præferencebehandling, som er indeholdt i associeringsaftalen EF-Israel, på de pågældende varer med den begrundelse, at disse havde oprindelse i Vestbredden.
55 Hvad ligeledes angår det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om indførselsstatens toldmyndigheder kan bevillige en præferencebehandling, når en sådan behandling er fastsat i de to relevante aftaler, nemlig associeringsaftalen EF-Israel og associeringsaftalen EF-PLO, når det er ubestridt, at de pågældende varer har oprindelse i Vestbredden, og når der kun fremlægges et formelt oprindelsescertifikat fra Israel. Mere præcist ønsker den forelæggende ret oplyst, i hvilket omfang der kan foretages en kvalifikation, idet spørgsmålet om, hvilken af de to aftaler der finder anvendelse, og om oprindelsesbeviset skal hidrøre fra de israelske eller de palæstinensiske myndigheder, lades stå åbent.
56 En anerkendelse af en sådan kvalifikation, som alene er baseret på den konstatering, at de to omhandlede aftaler foreskriver en præferencebehandling, og at stedet for varernes oprindelse fastlægges ved hjælp af andre bevismidler end dem, der er fastsat i den associeringsaftale, der finder anvendelse, ville svare til generelt at benægte, at det, for at der kan bevilliges en præferencebehandling, skulle være nødvendigt at råde over et gyldigt oprindelsesbevis fra den kompetente myndighed i udførselsstaten.
57 Det følger imidlertid såvel af artikel 17 i protokollen EF-Israel som af artikel 15 i protokollen EF-PLO, at de kontraherende parters varer med oprindelsesstatus kræver et bevis for oprindelse for at kunne bevilliges præferencebehandling. Dette krav om et gyldigt bevis for oprindelse fra den kompetente myndighed kan ikke anses for en ren formalitet, som der kan ses bort fra, forudsat at oprindelsesstedet er fastslået ved andre bevismidler. Domstolen har herved allerede fastslået, at kun certifikater udstedt af de myndigheder, som er nævnt i den pågældende associeringsaftale, kan anses for gyldige (jf. i denne retning dom af 5.7.1994, sag C-432/92, Anastasiou m.fl., Sml. I, s. 3087, præmis 37-41).
58 Henset til de ovenstående betragtninger skal det første og det fjerde spørgsmål besvares med, at indførselsmedlemsstatens toldmyndigheder kan nægte at bevillige den præferencebehandling, som er indført ved associeringsaftalen EF-Israel, når de pågældende varer har oprindelse i Vestbredden. Desuden kan indførselsmedlemsstatens toldmyndigheder ikke foretage en kvalifikation, idet de lader det spørgsmål stå åbent, om hvilken af de relevante aftaler, nemlig associeringsaftalen EF-Israel og associeringsaftalen EF-PLO, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, og om oprindelsesbeviset skal hidrøre fra de israelske eller de palæstinensiske myndigheder.
Om det andet og det tredje spørgsmål
59 Med det andet og det tredje spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om indførselsstatens toldmyndigheder inden for rammerne af den procedure, som er fastsat i artikel 32 i protokollen EF-Israel, er bundet af det oprindelsesbevis, der er blevet fremlagt, og af udførselsstatens toldmyndigheders svar. Den forelæggende ret ønsker også oplyst, om indførselsstatens toldmyndigheder – med henblik på afgørelsen af en tvist, som er opstået som følge af kontroller af fakturaerklæringer – i medfør af protokollens artikel 33 skal indbringe tvisten for Toldsamarbejdsudvalget, inden de træffer ensidige foranstaltninger.
Spørgsmålet, om indførselsstatens toldmyndigheder er bundet af svaret fra udførselsstatens toldmyndigheder
60 Det følger af artikel 32 i protokollen EF-Israel, at der sker efterfølgende kontrol af fakturaerklæringerne, hver gang indførselsstatens toldmyndigheder nærer begrundet tvivl om disse dokumenters ægthed eller de pågældende varers oprindelsesstatus. Kontrollen foretages af udførselsstatens toldmyndigheder. De toldmyndigheder, der anmoder om undersøgelsen, skal underrettes om resultaterne af denne undersøgelse senest i løbet af ti måneder. Det skal klart fremgå af disse resultater, om de nævnte erklæringer er ægte, og om de pågældende varer kan betragtes som varer med oprindelsesstatus. Hvis der i tilfælde, hvor der er begrundet tvivl, ikke foreligger svar inden ti måneder, eller hvis svaret ikke indeholder tilstrækkelige oplysninger til at fastslå de pågældende dokumenters ægthed eller varernes virkelige oprindelse, afslår indførselsstatens toldmyndigheder at indrømme præferencebehandling.
61 Domstolen har i en lignende juridisk kontekst allerede fastslået, at det følger af sådanne bestemmelser, at fastlæggelsen af en vares oprindelse er baseret på en kompetencefordeling mellem toldmyndighederne hos frihandelsaftalens parter, derved at varernes oprindelse fastlægges af udførselsstatens myndigheder. Systemet er begrundet i den omstændighed, at det er sidstnævnte, der bedst kan vurdere rigtigheden af de faktiske omstændigheder, der er afgørende for varernes oprindelse (jf. i denne retning dom af 12.7.1984, sag 218/83, Les Rapides Savoyards m.fl., Sml. s. 3105, præmis 26).
62 Et sådant system kan imidlertid kun fungere, såfremt toldmyndighederne i indførselsstaten lægger de afgørelser til grund, der lovligt er truffet af myndighederne i udførselsstaten (jf. i denne retning dommen i sagen Les Rapides Savoyards m.fl., præmis 27, og dom af 9.2.2006, forenede sager C-23/04 – C-25/04, Sfakianakis, Sml. I, s. 1265, præmis 23).
63 Det følger heraf, at ifølge systemet med gensidig anerkendelse kan indførselsstatens toldmyndigheder ikke ensidigt erklære en fakturaerklæring, der er udstedt af en eksportør, som behørigt er godkendt af udførselsstatens toldmyndigheder, for ugyldig. I tilfælde af en efterfølgende kontrol er toldmyndighederne i indførselsstaten i princippet ligeledes bundet af resultatet heraf (jf. i denne retning Sfakianakis-dommen, præmis 49).
64 I hovedsagen vedrørte den efterfølgende kontrol i medfør af artikel 32 i protokollen EF-Israel imidlertid ikke spørgsmålet, om de indførte varer fuldt ud var fremstillet i et vist område eller havde undergået en tilstrækkelig bearbejdning eller forarbejdning til, at de kunne anses for at have oprindelse i dette område i overensstemmelse med bestemmelserne i protokollen EF-Israel. Den efterfølgende kontrol vedrørte selve stedet for fremstillingen af de indførte varer med henblik på at vurdere, om disse varer var omfattet af det geografiske anvendelsesområde for associeringsaftalen EF-Israel. Det er således Unionens opfattelse, at varer fremstillet i områder, der siden 1967 har været under israelsk administration, ikke er berettiget til præferencetoldbehandling i henhold til denne aftale.
65 Det følger af artikel 32, stk. 6, i protokollen EF-Israel, at hvis svaret fra udførselslandets toldmyndigheder ikke indeholder tilstrækkelige oplysninger til at fastslå varernes virkelige oprindelse, skal de anmodende toldmyndigheder afvise at indrømme de nævnte varer præferencebehandling.
66 Det fremgår af omstændighederne i hovedsagen, at de israelske toldmyndigheder i forbindelse med den efterfølgende kontrol ikke har givet noget præcist svar på skrivelserne fra de tyske toldmyndigheder, som havde til formål at efterprøve, om de pågældende varer var blevet fremstillet i de israelske bosættelser i Vestbredden, Gazastriben, Østjerusalem og Golanhøjderne. Skrivelsen af 6. februar 2003 fra de tyske toldmyndigheder er endog aldrig blevet besvaret.
67 Under sådanne omstændigheder kan et svar som det, der er afgivet af udførselsstatens toldmyndigheder, ikke anses for at indeholde tilstrækkelige oplysninger som omhandlet i artikel 32, stk. 6, i protokollen EF-Israel med henblik på at fastslå varernes virkelige oprindelse, og udtalelsen fra de nævnte myndigheder, hvorefter de pågældende varer er omfattet af præferencetoldbehandlingen i associeringsaftalen EF-Israel, er under sådanne omstændigheder ikke bindende for indførselsmedlemsstatens toldmyndigheder.
Om forpligtelsen til at indbringe sagen for Toldsamarbejdsudvalget
68 Artikel 33, stk. 1, i protokollen EF-Israel bestemmer, at hvis der i forbindelse med den i artikel 32 i nævnte protokol fastsatte kontrolprocedure opstår tvister, eller hvis der opstår spørgsmål om fortolkningen af denne protokol, forelægges disse for Toldsamarbejdsudvalget.
69 I henhold til artikel 39 i protokollen EF-Israel er Toldsamarbejdsudvalget et administrativt organ, der er sammensat af toldeksperter og tjenestemænd fra Kommissionens tjenestegrene, fra medlemsstaterne og fra Israel. Toldsamarbejdsudvalget varetager inden for rammerne af protokollens bestemmelser alle former for tekniske opgaver på toldområdet. Som følge heraf kan det ikke anses for at have kompetence til at løse tvister vedrørende retlige spørgsmål, såsom spørgsmål om fortolkningen af selve associeringsaftalen EF-Israel. Sådanne tvister kan derimod i overensstemmelse med denne aftales artikel 75, stk. 1, indbringes for Associeringsrådet.
70 I et tilfælde som det i hovedsagen foreliggende kan det svar, som udførselsstatens toldmyndigheder har givet inden for rammerne af den efterfølgende kontrolprocedure indeholdt i artikel 32 i protokollen EF-Israel, ikke anses for at ligge til grund for tvisten mellem de kontraherende parter vedrørende fortolkningen af den nævnte protokol. For det første undlader svaret at give de oplysninger, som der er blevet anmodet om. For det andet, dersom der i hovedsagen er opstået en tvist under den efterfølgende kontrolprocedure indledt af indførselsstatens toldmyndigheder, vedrører denne tvist ikke en fortolkning af nævnte protokol, men fastlæggelsen af det geografiske anvendelsesområde for associeringsaftalen EF-Israel.
71 Det følger heraf, at under omstændigheder som dem, der foreligger i tvisten i hovedsagen, har hver af de kontraherende parter mulighed for at indbringe fortolkningsspørgsmålet vedrørende det geografiske anvendelsesområde for associeringsaftalen EF-Israel for Associeringsrådet. Sagen kan derimod ikke indbringes for Toldsamarbejdsudvalget, eftersom fortolkningsspørgsmålet ikke henhører under dette udvalgs kompetencer.
72 Under alle omstændigheder, selv om det havde kunnet påtænkes at indbringe en tvist vedrørende fortolkningen af associeringsaftalen som sådan for Associeringsrådet, bemærkes, at som Domstolen allerede har fastslået, kan det forhold, at der ikke er indbragt nogen sager for associeringsudvalget, ikke begrunde en fravigelse af samarbejdssystemet og respekten af de beføjelser, der fremgår af associeringsaftalen (jf. herved analogt Sfakianakis-dommen, præmis 52).
73 Henset til de ovenstående betragtninger skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at inden for rammerne af den procedure, der er fastsat i artikel 32 i protokollen EF-Israel, er indførselsstatens toldmyndigheder ikke bundet af det oprindelsesbevis, der er blevet fremlagt, og af udførselsstatens toldmyndigheders svar, når dette svar ikke indeholder tilstrækkelige oplysninger til at fastslå varernes virkelige oprindelse som omhandlet i denne protokols artikel 32, stk. 6. Desuden har indførselsstatens toldmyndigheder ikke pligt til at indbringe en tvist vedrørende fortolkningen af det geografiske anvendelsesområde for associeringsaftalen EF-Israel for Toldsamarbejdsudvalget, oprettet ved nævnte protokols artikel 39.
Sagens omkostninger
74 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
1) Indførselsmedlemsstatens toldmyndigheder kan nægte at bevillige den præferencebehandling, som er indført ved Euro-Middelhavsaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Staten Israel på den anden side, undertegnet i Bruxelles den 20. november 1995, når de pågældende varer har oprindelse i Vestbredden. Desuden kan indførselsmedlemsstatens toldmyndigheder ikke foretage en kvalifikation, idet de lader det spørgsmål stå åbent, om hvilken af de relevante aftaler, nemlig associeringsaftalen EF-Israel og Euro-Middelhavs-interimsassocieringsaftalen om handel og samarbejde mellem Det Europæiske Fællesskab på den ene side og Den Palæstinensiske Befrielsesorganisation (PLO) til fordel for Vestbredden og Gaza-stribens Palæstinensiske Myndighed på den anden side, undertegnet i Bruxelles den 24. februar 1997, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, og om oprindelsesbeviset skal hidrøre fra de israelske eller de palæstinensiske myndigheder.
2) Inden for rammerne af den procedure, der er fastsat i artikel 32 i protokol nr. 4, som er knyttet til Euro-Middelhavsaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Staten Israel på den anden side, er indførselsstatens toldmyndigheder ikke bundet af det oprindelsesbevis, der er blevet fremlagt, og af udførselsstatens toldmyndigheders svar, når dette svar ikke indeholder tilstrækkelige oplysninger til at fastslå varernes virkelige oprindelse som omhandlet i denne protokols artikel 32, stk. 6. Desuden har indførselsstatens toldmyndigheder ikke pligt til at indbringe en tvist vedrørende fortolkningen af det geografiske anvendelsesområde for denne aftale for Toldsamarbejdsudvalget, oprettet ved nævnte protokols artikel 39.
Underskrifter