Language of document : ECLI:EU:C:2009:183

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

Y. BOT

van 24 maart 2009 1(1)

Zaak C‑123/08

Strafzaak

tegen

Dominic Wolzenburg

[verzoek van de Rechtbank Amsterdam (Nederland) om een prejudiciële beslissing]

„Politiële en justitiële samenwerking in strafzaken – Kaderbesluit 2002/584/JBZ – Gronden tot facultatieve weigering van tenuitvoerlegging van Europees aanhoudingsbevel – Begrippen ‚verblijf’ en ‚ingezeten’ in uitvoerende lidstaat – Verschil in behandeling van personen met nationaliteit van uitvoerende lidstaat en personen met nationaliteit van andere lidstaten – Beginsel van gelijke behandeling”






1.        In deze zaak wordt het Hof verzocht, zich andermaal uit te spreken over de draagwijdte van artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad(2), dat een grond tot facultatieve weigering van tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel inhoudt.

2.        Volgens deze bepaling kan de rechterlijke autoriteit van de uitvoerende lidstaat(3) de tenuitvoerlegging van een dergelijk aanhoudingsbevel, uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf, weigeren wanneer de gezochte persoon „verblijft in of onderdaan of ingezetene is van de uitvoerende lidstaat” en deze staat zich ertoe verbindt, zelf te zorgen voor tenuitvoerlegging van de straf.

3.        De Rechtbank Amsterdam (Nederland)(4) wenst te vernemen in hoeverre deze grond tot weigering van tenuitvoerlegging van toepassing kan zijn op een Duits staatsburger tegen wie door de Bondsrepubliek Duitsland een aanhoudingsbevel is uitgevaardigd voor de tenuitvoerlegging van een gevangenisstraf en die sinds juni 2005 werkt in Nederland, waar hij met zijn echtgenote woont.

4.        De verwijzende rechter ziet zich ook geplaatst voor het feit dat de betrokkene niet beschikt over een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd in Nederland en dat hij naar Nederlands recht niet in aanmerking komt voor toepassing van deze grond tot weigering van de tenuitvoerlegging, daar de regel dat de overlevering van een Nederlands staatsburger met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf, moet worden geweigerd, alleen geldt voor personen met de nationaliteit van de andere lidstaten wanneer zij beschikken over een dergelijke verblijfsvergunning.

5.        De Rechtbank wenst daarom ten eerste te vernemen, hoe lang degene op wie het Europees aanhoudingsbevel betrekking heeft in de uitvoerende lidstaat moet hebben verbleven, wil hij te beschouwen zijn als verblijvend of ingezeten in die lidstaat in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit.

6.        Ten tweede vraagt de Rechtbank of aan de toepassing van de in deze bepaling genoemde weigeringsgrond aanvullende administratieve eisen kunnen worden gesteld, zoals het bezit van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.

7.        Ten derde vraagt de verwijzende rechter of het non-discriminatiebeginsel in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling die bepaalt dat de regel dat de overlevering van een eigen burger moet worden geweigerd wanneer de overlevering wordt verzocht met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf, alleen geldt voor personen met de nationaliteit van de andere lidstaten wanneer zij beschikken over een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd.

8.        Deze drie vraagstellingen vertonen sterke overeenkomst met de vragen die het Hof in een andere context zijn gesteld in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 17 juli 2008, Kozłowski(5), dat is gewezen na de ontvangst van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing.

9.        In dat arrest heeft het Hof een definitie gegeven van de begrippen „verblijf” en „ingezeten” in de uitvoerende lidstaat in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit. Het heeft tevens gedeeltelijk de tweede vraagstelling beantwoord, namelijk of aan de toepassing van de in deze bepaling genoemde weigeringsgrond administratieve eisen kunnen worden gesteld, zoals een nationale verblijfsvergunning. Het heeft zich daarentegen niet uitgesproken over het laatste punt, of een nationale wettelijke regeling die de overlevering van een persoon met de nationaliteit van die staat verbiedt, maar niet die van een persoon met de nationaliteit van een andere lidstaat, verenigbaar is met het non-discriminatiebeginsel.

10.      De onderhavige zaak zal het Hof de in het arrest Kozłowski gegeven antwoorden inzake de draagwijdte van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit kunnen preciseren en aanvullen.

11.      Wat de eerste vraagstelling van de verwijzende rechter betreft, zal ik het Hof in overweging geven, te verklaren dat zowel voor het begrip „verblijf” als voor het begrip „ingezeten” beslissend is of degene tegen wie het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, met de uitvoerende lidstaat voldoende banden heeft om te kunnen aannemen dat de tenuitvoerlegging van de straf in die staat de kansen op herintegratie van de betrokkene verhogen. Ik zal uiteenzetten dat de duur van het verblijf in die staat een van de relevante factoren is die door de bevoegde rechter in aanmerking moeten worden genomen om uit te maken of aan deze voorwaarde is voldaan.

12.      Wat de tweede vraagstelling betreft, zal ik het Hof voorstellen, te antwoorden dat voor de toepassing van de in artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit genoemde weigeringsgrond geen aanvullende administratieve eisen mogen worden gesteld, zoals het bezit van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.

13.      Wat ten slotte de derde vraagstelling van de verwijzende rechter betreft, zal ik het Hof voorstellen, voor recht te verklaren dat de in geding zijnde nationale wettelijke regeling in strijd is met het in artikel 12 EG neergelegde beginsel van non-discriminatie.

14.      Alvorens gedetailleerd op mijn zienswijze in te gaan, lijkt het mij zinvol, hier de belangrijkste beginselen uiteen te zetten die achtereenvolgens in mijn bespreking aan de orde zullen komen en die aan mijn redenering ten grondslag hebben gelegen:

–        de bij het kaderbesluit ingevoerde procedure van het Europees aanhoudingsbevel is tussen de lidstaten in de plaats gekomen van de uitleveringsprocedure, die nog steeds bestaat in de samenwerking met derde staten en tussen de lidstaten onderling wanneer de procedure van het Europees aanhoudingsbevel bij uitzondering, met name om redenen van toepasselijkheid van het kaderbesluit in de tijd, niet van toepassing is;

–        artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit verplicht tot beantwoording van vragen die eigenlijk tot het materiële strafrecht behoren, daar de toepassing van deze bepaling noodzakelijkerwijs rechtstreeks verband houdt met het begrip herintegratie van de veroordeelde. De huidige ontwikkeling van het strafrecht, die zich in alle lidstaten voordoet en die herintegratie ziet als een essentiële functie van de straf, heeft uit hoofde van het beginsel van individualisering van de sanctie – waarvan ook het regime van de tenuitvoerlegging deel uitmaakt – tot gevolg dat bij elke beslissing rekening moet worden gehouden met de specifieke omstandigheden van de individuele situatie van elke veroordeelde;

–        wanneer het een vrijheidsstraf of vergelijkbare maatregel zoals de „tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel” betreft, raakt de tenuitvoerlegging daarvan evenzeer aan de individuele vrijheid als de oplegging. Bijgevolg moeten de regels eigen aan de rechterlijke organisatie, die in alle lidstaten garant staat voor de eerbiediging van deze vrijheid, worden gegarandeerd, met name wat de noodzakelijke beoordelingsvrijheid betreft waarover de rechter dient te beschikken voor de effectieve uitvoering van de beginselen waarvan de toepassing hem is opgedragen.

I –    Het gemeenschapsrecht

A –    De relevante bepalingen van het kaderbesluit

15.      Het kaderbesluit heeft tot doel, tussen de lidstaten de in de verschillende verdragen waarbij die staten partij zijn geregelde formele uitleveringsprocedure af te schaffen en deze te vervangen door een regeling van overlevering tussen rechterlijke autoriteiten.(6) Dienaangaande wordt in punt 5 van de considerans van dit besluit overwogen:

„De opdracht van de [Europese] Unie om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te worden, brengt mee dat uitlevering tussen de lidstaten moet worden afgeschaft en vervangen door een regeling van overlevering tussen rechterlijke autoriteiten. Met de invoering van een nieuwe en vereenvoudigde regeling van overlevering van veroordeelde of verdachte personen ter fine van tenuitvoerlegging van strafrechterlijke beslissingen en vervolging kan tevens een oplossing worden gevonden voor de complexiteit en het tijdverlies die inherent zijn aan de huidige uitleveringsprocedures. De klassieke samenwerking die tot dusverre in de betrekkingen tussen de lidstaten overheerste, moet worden vervangen door een vrij verkeer van beslissingen in strafzaken, zowel in de onderzoeks- als in de berechtingsfase, in de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.”

16.      Het kaderbesluit berust op het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechterlijke beslissingen, die de „hoeksteen” van de gerechtelijke samenwerking vormt(7), en op een „hoge mate van vertrouwen” tussen de lidstaten.(8)

17.      Artikel 1 van het kaderbesluit is getiteld „Verplichting tot tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel”. Het bepaalt:

„1.      Het Europees aanhoudingsbevel is een rechterlijke beslissing die door een lidstaat wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en de overlevering door een andere lidstaat van een persoon die gezocht wordt met het oog op strafvervolging of uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel.

2.     De lidstaten verbinden zich ertoe om, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning en overeenkomstig de bepalingen van dit kaderbesluit, elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen.

3.     Dit kaderbesluit kan niet tot gevolg hebben dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, wordt aangetast.”

18.      Wanneer een Europees aanhoudingsbevel wordt uitgevaardigd voor de tenuitvoerlegging van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel, moet het overeenkomstig artikel 2 van het kaderbesluit gaan om een veroordeling voor de duur van ten minste vier maanden.

19.      Artikel 2 bevat ook een lijst van 32 strafbare feiten waarvoor, indien daarop in de uitvaardigende lidstaat een vrijheidsstraf staat met een maximum van ten minste drie jaar, het Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer moet worden gelegd, zelfs indien die feiten in de uitvoerende lidstaat niet strafbaar zijn gesteld. Voor andere strafbare feiten kan aan overlevering van degene tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, door de uitvoerende lidstaat dubbele strafbaarheid als voorwaarde worden gesteld.

20.      De artikelen 3 en 4 van het kaderbesluit betreffen de gronden voor de verplichte, respectievelijk de facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel. Artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit luidt:

„De uitvoerende rechterlijke autoriteit kan de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel weigeren in de volgende gevallen:

[...]

het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel, terwijl de gezochte persoon verblijft in of onderdaan of ingezetene is van de uitvoerende lidstaat en deze staat zich ertoe verbindt die straf of maatregel overeenkomstig zijn nationale recht zelf ten uitvoer te leggen.”

21.      Deze grond tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging wordt aangevuld door artikel 5, punt 3, van het kaderbesluit, dat van toepassing is wanneer het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd ter fine van strafvervolging. Volgens deze bepaling kan de overlevering van degene tegen wie een dergelijk Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, afhankelijk worden gesteld van de garantie dat de betrokkene, wanneer deze de nationaliteit bezit of ingezetene is van de uitvoerende lidstaat, na te zijn berecht wordt teruggezonden naar die lidstaat om daar de vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel te ondergaan die hem eventueel wordt opgelegd in de uitvaardigende lidstaat.

B –    De draagwijdte van deze bepalingen van het kaderbesluit volgens het arrest Kozłowski

22.      De feitelijke en juridische context van het arrest Kozłowski is de volgende.

23.      Bij de Duitse rechterlijke autoriteiten was een verzoek tot overlevering binnengekomen van Kozłowski, Pools staatsburger, uit hoofde van een Europees aanhoudingsbevel dat door een Poolse rechterlijke instantie was uitgevaardigd ter fine van tenuitvoerlegging van een bij onherroepelijk vonnis opgelegde gevangenisstraf van vijf maanden.

24.      Kozłowski bevond zich in detentie in het penitentiair centrum te Stuttgart (Duitsland), waar hij een vrijheidsstraf van drie jaar en zes maanden onderging, waartoe hij door Duitse rechters was veroordeeld wegens een groot aantal gevallen van oplichting, begaan in Duitsland.

25.      Hij was alleenstaand zonder kinderen. Hij sprak niet of nauwelijks Duits. Hij was Duitsland binnengekomen in februari 2005 en had aldaar tot zijn aanhouding op 10 mei 2006 verbleven, met enkele onderbrekingen, met name tijdens de kerstvakantie. Hij had nu en dan in de bouw gewerkt. Hij maakte bezwaar tegen zijn overlevering aan de Poolse rechterlijke autoriteiten en wilde na zijn vrijlating in Duitsland blijven.

26.      Artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit is in Duits recht omgezet bij bepalingen die verschillen naargelang de betrokkene de Duitse of een andere nationaliteit bezit.

27.      Voor personen met de Duitse nationaliteit is uitlevering ter fine van tenuitvoerlegging van een straf alleen mogelijk wanneer de vervolgde daarmee instemt.(9) Met betrekking tot buitenlanders met gewone verblijfplaats op Duits grondgebied, ongeacht of zij de nationaliteit bezitten van een andere lidstaat of van een derde staat, kan uitlevering ter fine van tenuitvoerlegging van een straf worden geweigerd, wanneer de betrokkene niet met zijn overlevering instemt en zijn te beschermen belang bij tenuitvoerlegging van de straf op Duits grondgebied voorrang heeft.(10)

28.      Deze wettelijke regeling sluit aan bij een beslissing van het Bundesverfassungsgericht (Duitsland) van 18 juli 2005, waarin de vroegere wet ongrondwettig was verklaard omdat deze een onevenredige inbreuk maakte op het grondrecht van alle Duitsers om niet te worden uitgeleverd.(11)

29.      Het Oberlandesgericht (Duitsland) zag zich geplaatst voor de volgende twee vragen. In de eerste plaats moest het uitmaken of Kozłowski verbleef op of ingezetene was van het Duitse grondgebied in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit. Het vroeg zich in het bijzonder af welke consequenties voor deze beoordeling moesten worden verbonden aan, ten eerste, de onderbrekingen van het verblijf van Kozłowski in Duitsland in 2005 en 2006, ten tweede het feit dat Kozłowski meer dan drie maanden na zijn binnenkomst in Duitsland geen werkzaamheden verrichtte en hoofdzakelijk in zijn onderhoud voorzag door het plegen van strafbare feiten, zodat het de vraag was of zijn verblijf in Duitsland legaal was, en ten derde het feit dat Kozłowski gedetineerd was.

30.      In de tweede plaats vroeg het Oberlandesgericht zich af of het Duitse recht tot omzetting van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit in overeenstemming was met het beginsel van non-discriminatie. In het bijzonder verzocht het het Hof, zich uit te spreken over de vraag of, en zo ja, in hoeverre, het mogelijk was, onderscheid te maken tussen personen met de Duitse nationaliteit en buitenlanders die burger van de Unie zijn.

31.      Het Oberlandesgericht had het Hof daarom de volgende twee vragen gesteld:

„1)      Kan een persoon ‚verblijven’ in een [uitvoerende] lidstaat of ‚ingezetene’ van deze lidstaat zijn in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit [...], ook indien hij

a)      niet ononderbroken in de [uitvoerende] lidstaat verblijft;

b)      daar in strijd met het nationale verblijfsrecht verblijft;

c)      daar stelselmatig strafbare feiten begaat en/of

d)      daar gedetineerd is met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf?

2)      Is een nationale bepaling ter uitvoering van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit [...] volgens welke de overlevering van eigen onderdanen van een [uitvoerende] lidstaat met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf tegen hun wil steeds ongeoorloofd is, terwijl de overlevering van onderdanen van andere lidstaten tegen hun wil door de bevoegde autoriteit in de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid wel kan worden toegestaan, verenigbaar met het recht van de Unie en in het bijzonder met het discriminatieverbod en het beginsel van het burgerschap van de Unie van artikel 6, lid 1, EU, gelezen in samenhang met artikel 12 EG en de artikelen 17 EG en volgende? Zo ja, moet dan althans bij de uitoefening van deze discretionaire bevoegdheid rekening worden gehouden met voornoemde beginselen?”

32.      In het arrest Kozłowski heeft het Hof alleen de eerste vraag beantwoord. Het verklaarde voor recht:

„Artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit [...] moet aldus worden uitgelegd dat:

–        een gezocht persoon ‚ingezetene’ is van de uitvoerende lidstaat wanneer hij zijn werkelijke verblijfplaats aldaar heeft gevestigd, en er ‚verblijft’ wanneer hij, op grond van een duurzaam verblijf in deze lidstaat gedurende een bepaalde periode, een band met deze staat heeft opgebouwd die vergelijkbaar is met die van een ingezetene;

–        de uitvoerende rechterlijke autoriteit, om te bepalen of tussen de gezochte persoon en de uitvoerende lidstaat een band bestaat op grond waarvan kan worden vastgesteld dat het begrip ‚verblijven’ in de zin van voormeld artikel 4, punt 6, op deze persoon van toepassing is, een globale beoordeling moet verrichten van verschillende objectieve elementen die de situatie van deze persoon kenmerken, waaronder met name de duur, de aard en de voorwaarden van het verblijf van de gezochte persoon, alsook de familiale en economische bindingen die deze persoon met de uitvoerende lidstaat heeft.”

33.      Het baseerde dit antwoord op de volgende overwegingen:

–        de betekenis en de inhoud van de begrippen „verblijf” en „ingezeten” zijn niet gedefinieerd in het kaderbesluit;

–        het begrip „verblijf” kan niet zo ruim worden uitgelegd dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel zou kunnen weigeren om de enkele reden dat de gezochte zich tijdelijk op het grondgebied van de uitvoerende lidstaat bevindt. Het kan echter evenmin in die zin worden uitgelegd dat het uitgesloten is dat een gezochte die aldaar sinds enige tijd verblijft, met deze staat een band heeft opgebouwd die een beroep op deze grond tot facultatieve weigering kan rechtvaardigen;

–        het begrip „verblijf” is dus relevant voor het bepalen van de werkingssfeer van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit;

–        de begrippen „verblijf” en „ingezeten” moeten binnen de Unie uniform worden gedefinieerd en de lidstaten kunnen daaraan geen betekenis geven die ruimer is dan uit deze definitie volgt;

–        om te weten of in een concrete situatie de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel kan worden geweigerd op grond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit in eerste instantie enkel vaststellen of de gezochte de nationaliteit bezit van, ingezetene is van of verblijft in die staat, en zo ja, dan moet zij in tweede instantie beoordelen of de tenuitvoerlegging van de in de uitvaardigende lidstaat opgelegde straf op het grondgebied van de uitvoerende lidstaat, door enig rechtmatig belang wordt gerechtvaardigd;

–        in dit verband strekt artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit er in het bijzonder toe, de uitvoerende rechterlijke autoriteit in staat te stellen, een bijzonder gewicht te hechten aan de mogelijkheid de kansen op herintegratie van de gezochte te verhogen;

–        de begrippen „ingezeten” en „verblijf” zijn dus van toepassing op situaties waarin de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, zijn werkelijke verblijfplaats in de uitvoerende lidstaat heeft gevestigd, respectievelijk op grond van een duurzaam verblijf in deze staat gedurende een bepaalde periode, een band met deze staat heeft opgebouwd die vergelijkbaar is met die van een ingezetene;

–        of iemand in een concrete situatie een dergelijke band heeft opgebouwd, moet worden uitgemaakt op basis van een globale beoordeling van verschillende objectieve elementen die de situatie van deze persoon kenmerken, waaronder met name de duur, de aard en de voorwaarden van het verblijf van de gezochte, alsook de familiebanden en economische banden die hij heeft met de uitvoerende lidstaat;

–        in het kader van deze globale beoordeling kan één van deze factoren op zich niet bepalend zijn;

–        wat de door de verwijzende rechter vermelde omstandigheden betreft, sluiten het feit dat de gezochte niet ononderbroken in de uitvoerende lidstaat heeft verbleven, en het gegeven dat deze daar in strijd met het nationale verblijfsrecht verblijft, op zich niet uit dat hij in die lidstaat „verblijf” houdt, maar zij kunnen wel relevant zijn, en

–        de omstandigheid dat de betrokkene in de uitvoerende lidstaat stelselmatig strafbare feiten begaat en het feit dat hij aldaar gedetineerd is, zijn niet van belang voor de beoordeling van de vraag of de betrokkene „verblijf” houdt in die staat, maar zij kunnen van belang zijn, ingeval hij er verblijft, voor de beoordeling of er een legitieme grond bestaat voor weigering van de tenuitvoerlegging.

34.      Toegepast op de bijzondere situatie van Kozłowski, brachten deze criteria het Hof tot het oordeel dat hij in de eerste plaats niet ingezeten was in Duitsland, en in de tweede plaats dat hij er niet verbleef, gelet op de duur, de aard en de voorwaarden van zijn verblijf, alsook op het ontbreken van familiebanden en het feit dat hij met deze staat slechts een geringe economische band had.

II – Het feitelijk en juridisch kader van de verwijzingsbeslissing

A –    De situatie van de gezochte

35.      Wolzenburg is door verschillende Duitse rechters veroordeeld tot een gevangenisstraf van een jaar en negen maanden voor meerdere delicten, met name de invoer van marihuana in Duitsland.

36.      Op 13 juli 2006 heeft het parket te Aken (Duitsland) tegen Wolzenburg tot tenuitvoerlegging van deze straf een Europees aanhoudingsbevel uitgevaardigd, dat hem is toegezonden op 3 augustus 2006.

37.      Wolzenburg is begin juni 2005 Nederland binnengekomen. Sinds 16 juni 2005 woont hij in een appartement te Venlo op basis van een ten name van hem en zijn echtgenote gestelde huurovereenkomst. Hij staat in deze gemeente ingeschreven. Ter terechtzitting van 30 november 2007 heeft hij verklaard dat zijn echtgenote, eveneens van Duitse nationaliteit, zwanger was.

38.      Wolzenburg verrichtte in Nederland arbeid in loondienst in de jaren 2005 tot en met 2007. Een sociaal-fiscaal nummer is hem toegekend op 24 juli 2005. Hij heeft aangetoond te beschikken over een ziektekostenverzekering van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2008.

39.      Op 20 september 2006 heeft hij zich gemeld bij de Immigratie‑ en Naturalisatiedienst om zich als burger van de Europese Unie te laten inschrijven. De verwijzende rechter geeft aan dat hij een verblijfsrecht ontleent aan het communautaire recht en dat hij gezien de feiten waarvoor hij is veroordeeld zijn recht van verblijf in Nederland niet kan verliezen.

40.      De verwijzende rechter verklaart voorts dat de feiten van het invoeren van marihuana in Duitsland voor een deel in Nederland zijn gepleegd, zodat de betrokkene ook in die lidstaat had kunnen worden vervolgd.

B –    Het Nederlandse recht

41.      Artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit is in Nederlands recht omgezet bij artikel 6 van de Overleveringswet van 29 april 2004(12), dat bepaalt:

„1.   Overlevering van een Nederlander kan worden toegestaan voor zover deze is gevraagd ten behoeve van een tegen hem gericht strafrechtelijk onderzoek en naar het oordeel van de uitvoerende justitiële autoriteit is gewaarborgd dat, zo hij ter zake van de feiten waarvoor de overlevering kan worden toegestaan in de uitvaardigende lidstaat tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf wordt veroordeeld, hij deze straf in Nederland zal mogen ondergaan.

2.     Overlevering van een Nederlander wordt niet toegestaan indien deze is gevraagd ten behoeve van de tenuitvoerlegging van een hem bij onherroepelijk vonnis opgelegde vrijheidsstraf.

3.     Bij een weigering van de overlevering uitsluitend op grond van het bepaalde in het tweede lid stelt de officier van justitie de uitvaardigende justitiële autoriteit in kennis van de bereidheid om de tenuitvoerlegging van het vonnis over te nemen, overeenkomstig de procedure voorzien in artikel 11 van het op 21 maart 1983 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen (Trb. 1983, 74), of op basis van een ander toepasselijk verdrag.

[...]

5.     Het eerste tot en met het vierde lid is eveneens van toepassing op een vreemdeling met een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, voor zover hij in Nederland kan worden vervolgd voor de feiten welke aan het Europees aanhoudingsbevel ten grondslag liggen en voor zover ten aanzien van hem de verwachting bestaat dat hij niet zijn recht van verblijf in Nederland verliest ten gevolge van een hem na overlevering opgelegde straf of maatregel.”

III – De prejudiciële vragen

42.      De verwijzende rechter zet uiteen dat de bepalingen van artikel 6, lid 5, OLW van toepassing zijn wanneer het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd voor de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf, zodat de overlevering overeenkomstig artikel 6, lid 2, OLW moet worden geweigerd wanneer aan de voorwaarden van die bepaling is voldaan.

43.      Voorts wijst de verwijzende rechter erop dat deze bepalingen het belang van de resocialisatie van de gevonniste persoon dienen, en dat deze daardoor zijn straf zal kunnen ondergaan zo dicht mogelijk bij de sociale omgeving waarin hij moet herintegreren.

44.      De verwijzende rechter benadrukt evenwel dat op grond van artikel 6, lid 5, OLW burgers van een andere lidstaat die een recht van verblijf in Nederland ontlenen aan artikel 18, lid 1, EG maar geen houder zijn van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, van de toepassing van deze bepaling van de OLW zijn uitgesloten.

45.      Voor het verkrijgen van deze verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd zijn twee voorwaarden gesteld: men dient vijf jaar ononderbroken rechtmatig in Nederland te hebben verbleven, en een legesbedrag van 201 EUR te hebben betaald.

46.      Volgens de verwijzende rechter heeft het feit dat het voor personen met de nationaliteit van een andere lidstaat die niet beschikken over een dergelijke verblijfsvergunning, niet mogelijk is zich te beroepen op de in artikel 6, lid 5, OLW genoemde grond voor weigering van de overlevering, invloed op de rechten die zij ontlenen aan hun status van burger van de Unie.

47.      Na erop te hebben gewezen dat de nationale rechter op grond van het arrest van 16 juni 2005, Pupino(13), verplicht is de nationaalrechtelijke regelgeving kaderbesluitconform uit te leggen, echter niet zover dat dit leidt tot een uitleg contra legem, heeft de Rechtbank Amsterdam de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1)      Dienen onder personen die verblijven in of ingezetene zijn van de uitvoerende lidstaat, als bedoeld in artikel 4 onder 6 kaderbesluit, te worden verstaan personen die niet in het bezit zijn van de nationaliteit van de uitvoerende lidstaat, maar wel de nationaliteit van een andere lidstaat hebben en die op grond van artikel 18, eerste lid, EG rechtmatig in de uitvoerende lidstaat verblijven, ongeacht de duur van dat rechtmatige verblijf?

2)      a)     Indien het antwoord op vraag 1 ontkennend luidt: dienen de in vraag 1 bedoelde begrippen zo te worden uitgelegd dat zij betrekking hebben op personen die niet in het bezit zijn van de nationaliteit van de uitvoerende lidstaat, maar wel de nationaliteit van een andere lidstaat hebben en die voorafgaand aan hun aanhouding op grond van een Europees aanhoudingsbevel ten minste een bepaalde periode rechtmatig in de uitvoerende lidstaat op grond van artikel 18, eerste lid, EG hebben verbleven?

b)      Indien het antwoord op vraag 2a bevestigend luidt, welke eisen mogen dan worden gesteld aan de rechtmatige verblijfsduur?

3)      Indien het antwoord op vraag 2a bevestigend luidt: kan de uitvoerende lidstaat naast een eis met betrekking tot de rechtmatige verblijfsduur nog aanvullende administratieve eisen, zoals het beschikken over een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, stellen?

4)      Valt een nationale maatregel die de voorwaarden vastlegt waaronder een Europees aanhoudingsbevel met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf door de [uitvoerende rechterlijke autoriteit] wordt geweigerd, binnen de (materiële) werkingssfeer van het EG-Verdrag?

5)      In aanmerking genomen dat:

–        artikel 6, tweede en vijfde lid, OLW een regeling bevat die personen, die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten maar wel beschikken over een Nederlandse verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, gelijk stelt met Nederlanders

en

–        die regeling ertoe leidt dat voor deze groepen van personen de overlevering moet worden geweigerd, indien het [Europees aanhoudingsbevel] betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van een onherroepelijke vrijheidsstraf,

levert artikel 6, tweede en vijfde lid, OLW een door artikel 12 EG verboden discriminatie op, doordat de bedoelde gelijkstelling niet eveneens geldt voor onderdanen van andere lidstaten met een verblijfsrecht op grond van artikel 18, eerste lid, EG die dat verblijfsrecht niet zullen verliezen als gevolg van de opgelegde onherroepelijke vrijheidsstraf, maar die niet beschikken over een Nederlandse verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd?”

IV – Analyse

48.      De door de verwijzende rechter gestelde prejudiciële vragen betreffen drie onderwerpen, die ik achtereenvolgens zal bespreken. Ten eerste is de vraag, wat de duur van het verblijf van de gezochte in de uitvoerende lidstaat moet zijn, wil hij „verblijf” houden of „ingezeten” zijn in deze lidstaat in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, ten tweede, of voor de toepassing van de weigeringsgrond in deze bepaling administratieve voorwaarden mogen worden gesteld, zoals het bezit van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, en ten derde, of het in artikel 12 EG verwoorde non-discriminatiebeginsel in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan de overlevering van eigen burgers steeds moet worden geweigerd, terwijl die van burgers van de andere lidstaten alleen kan worden geweigerd wanneer zij houder zijn van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.

A –    De duur van het verblijf in de uitvoerende lidstaat

49.      Met zijn eerste vraag, alsook met zijn tweede vraag, sub a en b, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, wat de duur van het verblijf van de gezochte in de uitvoerende lidstaat moet zijn, wil deze worden beschouwd als verblijvend of ingezeten in die staat in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit.

50.      Het antwoord op deze vraag laat zich mijns inziens vrij duidelijk afleiden uit het arrest Kozłowski. Zoals bekend verklaarde het Hof in dat arrest voor recht dat iemand ingezetene is van de uitvoerende lidstaat wanneer hij zijn werkelijke verblijfplaats aldaar heeft gevestigd en er verblijft wanneer hij, op grond van een duurzaam verblijf in deze lidstaat gedurende een bepaalde periode, een band met deze staat heeft opgebouwd die vergelijkbaar is met die van een ingezetene.

51.      Het Hof verklaarde tevens dat, om te bepalen of iemand in een concrete situatie een dergelijke band heeft opgebouwd, een globale beoordeling moet worden gemaakt van verschillende objectieve elementen die de situatie van deze persoon kenmerken, waaronder met name de duur, de aard en de voorwaarden van zijn verblijf in de uitvoerende lidstaat, alsook de familiebanden en economische banden die hij met deze staat onderhoudt.

52.      Het Hof leidde deze vaststelling af uit het feit dat de begrippen „verblijf” en „ingezeten” niet in het kaderbesluit zijn gedefinieerd, dat zij binnen de Unie uniform, en niet ruim moeten worden gedefinieerd, en dat deze definitie moet worden bepaald aan de hand van de met artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit beoogde doelstellingen, waaronder met name de verhoging van de kansen van herintegratie van de gezochte.

53.      Uit deze indicaties valt dus voor de onderhavige zaak de volgende lering te trekken.

54.      In de eerste plaats is de duur van het verblijf van de gezochte in de uitvoerende lidstaat een van de factoren waarmee rekening moet worden gehouden om te bepalen of hij met die lidstaat voldoende banden heeft. Deze conclusie geldt zowel ten aanzien van het begrip „verblijf” als voor het begrip „ingezeten”, getuige de definitie van dit laatste begrip, namelijk dat iemand in de uitvoerende lidstaat verblijft wanneer hij op grond van een duurzaam verblijf in die staat gedurende een bepaalde periode, banden met deze staat heeft opgebouwd die vergelijkbaar zijn met die van een ingezetene.

55.      In de tweede plaats moet dit verblijf een „bepaalde periode”(14) hebben geduurd, dat wil zeggen een periode die significant is om, gezien de algehele situatie van de gezochte, aan te tonen dat er een reële band van de betrokkene met de uitvoerende lidstaat bestaat.

56.      Bijgevolg kan iemand niet worden beschouwd als verblijvend of ingezeten in de uitvoerende lidstaat in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, ongeacht de duur van zijn verblijf in die staat. Zoals het niet volstaat dat de gezochte zich tijdelijk in de uitvoerende lidstaat bevindt om als aldaar verblijvend te worden beschouwd(15), zal het immers ook niet volstaan dat hij er slechts sinds zeer korte tijd zijn reële verblijfplaats of zijn hoofdverblijf heeft, zonder nog met die staat andere banden te hebben, zoals het verrichten van arbeid of de aanwezigheid van leden van zijn gezin.

57.      Uit de in het arrest Kozłowski gebezigde term „een bepaalde periode” volgt echter ook dat het evenmin nodig is dat de gezochte ononderbroken gedurende een bepaalde periode, bijvoorbeeld vijf jaar, ingezeten in die lidstaat is geweest, zoals wordt geëist door artikel 16 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad(16), om voor een recht van duurzaam verblijf in aanmerking te komen. Nu de begrippen „verblijf” en „ingezeten” binnen de Unie uniform moeten worden gedefinieerd, kan een lidstaat geen verplichte legale verblijfsduur als eis stellen. In dit opzicht is de Nederlandse wet, voor zover daarin de weigering een burger van een andere lidstaat over te leveren, afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat die burger vijf jaar ononderbroken in Nederland heeft verbleven, mijns inziens strijdig met het kaderbesluit.

58.      Voor de vraag of de duur van het verblijf van de gezochte in de uitvoerende lidstaat voldoende is om hem in aanmerking te laten komen voor de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, moet dus een concrete beoordeling plaatsvinden van die duur, met inaanmerkingneming van alle andere relevante objectieve factoren die de situatie van de betrokkene kenmerken.

59.      Meer in concreto heeft het Hof de methode beschreven die de uitvoerende rechterlijke autoriteit moet volgen bij zijn analyse of deze weigeringsgrond van toepassing moet zijn. Deze autoriteit moet in eerste instantie alleen bepalen of de betrokkene de nationaliteit van deze staat heeft, er ingezeten is of er verblijft, en vervolgens, zo dit het geval is, in tweede instantie beoordelen of de tenuitvoerlegging van de in de uitvaardigende lidstaat opgelegde straf op het grondgebied van de uitvoerende lidstaat, door enig rechtmatig belang wordt gerechtvaardigd.(17) Aldus bezien is de herintegratie van de gezochte slechts één van deze rechtmatige belangen.

60.      Ik ben niet overtuigd door deze uitlegging van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit.

61.      In de eerste plaats zie ik niet in, gelet op de in dit artikel genoemde voorwaarden en de opzet van het kaderbesluit, welk ander rechtmatig belang zou kunnen worden beoogd met deze bepaling. Voorts moet erop worden gewezen dat artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit voorziet in een uitzondering op het beginsel van de overlevering als neergelegd in artikel 1, lid 2, van dit besluit, zodat deze bepaling niet ruim mag worden uitgelegd, zoals het Hof heeft opgemerkt met betrekking tot het begrip „verblijf”.(18)

62.      In de tweede plaats lijkt deze methode van analyse voor de uitvoering van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit niet conform de methode van uitlegging van een in een communautaire handeling bedoeld begrip, welke methode inhoudt dat, wanneer het begrip niet in de handeling wordt gedefinieerd en de handeling ook niet naar het recht van de lidstaten verwijst, het moet worden gedefinieerd aan de hand van de context en het doel ervan.(19) Stellig moeten de begrippen die bepalend zijn voor de toepassing van de in geding zijnde communautaire bepaling, in elk concreet geval worden beoordeeld aan de hand van het doel dat met die bepaling wordt beoogd.

63.      Ik ben dan ook van mening dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit in elke concrete situatie, om te bepalen of de gezochte in de uitvoerende lidstaat „verblijf” houdt of „ingezeten” is in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, moet nagaan of de betrokkene met die staat zodanige banden heeft dat de tenuitvoerlegging van de straf in die staat noodzakelijk lijkt om zijn herintegratie te bevorderen. Stellig is het deze doelstelling die het Hof voor ogen heeft gehad bij de definitie van de inhoud van deze begrippen in het arrest Kozłowski en dient dit in elk concreet geval te worden meegewogen.

64.      De plaats waar iemand die een gevangenisstraf of vrijheidsbenemende maatregel moet ondergaan, verblijft of ingezeten is, is relevant voor zijn herintegratie, daar deze herintegratie bedoeld is om de betrokkene in staat te stellen, zijn plaats terug te vinden in de samenleving, dat wil zeggen het familie‑, sociale en beroepsleven waarvan hij deel uitmaakte vóór de tenuitvoerlegging van zijn veroordeling en waarin hij hoogstwaarschijnlijk na afloop van zijn straf zal terugkeren.

65.      Zo hebben de lidstaten en de Raad van Europa in hun aanbevelingen betreffende de penitentiaire voorschriften(20) de wens uitgesproken dat strafvoltrekking zoveel mogelijk wordt georganiseerd op een wijze die het de gedetineerde mogelijk maakt, de banden met zijn familie te onderhouden en verstevigen. De strafvoltrekking moet de gedetineerde tevens de indruk geven dat hij niet buiten de samenleving wordt gehouden. Ten slotte moet de detentie het vinden of hervatten van werk na afloop van de straf bevorderen door middel van een in de penitentiaire inrichting opgesteld programma van voorbereiding op de invrijheidstelling of door voorwaardelijke invrijheidstelling onder toezicht.(21)

66.      Voor de uitvoering van deze aanbevelingen is bijgevolg vereist dat de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf of de vrijheidsbenemende maatregel de banden van de gedetineerde met zijn familie, zijn sociale en arbeidsomgeving, zo min mogelijk verbreekt.

67.      Aan de hand van deze overwegingen moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit in een concrete situatie beoordelen of de gezochte in de uitvoerende lidstaat „verblijf” houdt of „ingezeten” is in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit.

68.      Hieruit volgt dat de betrokkene volgens mij kan worden beschouwd als ingezeten in de uitvoerende lidstaat in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, ook al verblijft hij daar pas sinds kort, indien hij niettemin met die staat andere, voldoende sterke banden heeft, zoals het feit dat hij in die staat zijn hoofdverblijf heeft, er woont met zijn gezin en er arbeid verricht.

69.      Wat de situatie van Wolzenburg betreft, ben ik van mening dat hij kan worden beschouwd als ingezetene van Nederland in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, aangezien hij ten tijde van de ontvangst van het hem betreffende Europees aanhoudingsbevel door de Nederlandse autoriteiten, sinds iets meer dan een jaar zijn hoofdverblijf in die staat had, er woonde met zijn echtgenote en er arbeid verrichtte.

70.      Gezien deze feiten en omstandigheden stel ik voor, te antwoorden dat de duur van het verblijf in de uitvoerende lidstaat van iemand die op grond van een Europees aanhoudingsbevel wordt gezocht, teneinde te bepalen of de betrokkene verblijft of ingezeten is in die staat in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, voldoende moet zijn om aan te tonen dat hij, gelet op de overige objectieve factoren die zijn concrete situatie kenmerken, met die staat banden heeft op grond waarvan mag worden aangenomen dat de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf in de uitvoerende lidstaat zijn herintegratie zal bevorderen.

B –    De mogelijkheid om voor de toepassing van de in artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit neergelegde grond voor weigering van de tenuitvoerlegging aanvullende administratieve voorwaarden te stellen, zoals het bezit van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd

71.      Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit aldus moet worden uitgelegd dat voor de toepassing van de in deze bepaling neergelegde weigeringsgrond aanvullende administratieve voorwaarden kunnen worden gesteld, zoals het bezit van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.

72.      Het arrest Kozłowski geeft reeds een indicatie voor het antwoord op deze vraag. In dat arrest heeft het Hof zich erover uitgesproken of de gezochte kan worden beschouwd als „verblijvend” of „ingezeten” in de uitvoerende lidstaat, terwijl hij er niet conform de nationale vreemdelingenwetgeving verblijft. Het Oberlandesgericht Stuttgart had deze vraag gesteld omdat Kozłowski meer dan drie maanden na zijn binnenkomst in Duitsland geen activiteiten verrichtte en hoofdzakelijk in zijn onderhoud voorzag door het plegen van strafbare feiten.(22)

73.      Volgens het Hof sluit deze omstandigheid op zich niet uit dat de gezochte kan worden beschouwd als verblijvend in de uitvoerende lidstaat, maar kan zij een relevante factor zijn voor de beoordeling of aan die voorwaarde is voldaan.

74.      Uit deze punten valt af te leiden dat om deze vraag te beantwoorden, zoals de verwijzende rechter zelf ook aangeeft, moet worden uitgegaan van het feit dat een persoon met de nationaliteit van een andere lidstaat zijn verblijfsrecht in de uitvoerende lidstaat ontleent aan artikel 18 EG of eventueel aan het verrichten van een economische activiteit uit hoofde van een van de verkeersvrijheden van het EG-Verdrag, en dat aan dit recht niet door die staat kan worden afgedaan dan onder voorwaarden die in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht.

75.      Volgens artikel 17, lid 1, EG is immers eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit burger van de Unie en luidens artikel 18, lid 1, EG heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij het EG-Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Eveneens staat vast dat de hoedanigheid van burger van de Unie de fundamentele status is van eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit, en dat het door het EG-Verdrag gegarandeerde recht om in de lidstaat van zijn keuze een economische activiteit als zelfstandige of in loondienst te verrichten, onlosmakelijk is gekoppeld aan het recht om in die staat te verblijven.

76.      Zoals de verwijzende rechter zelf uiteenzet, is dit recht niet afhankelijk van administratieve voorwaarden zoals het bezit van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Een dergelijke voorwaarde is niet een van de in het EG-Verdrag genoemde voorwaarden, noch een van de voorwaarden van richtlijn 2004/38, in tegenstelling tot het beschikken over voldoende middelen voor een verblijf van meer dan drie maanden en de verplichting, geen bedreiging te vormen voor de openbare orde en de openbare veiligheid van de gastlidstaat, die aan de orde waren in het arrest Kozłowski.

77.      Ook het bezit van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd is niet een van de voorwaarden voor toepassing van de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit.

78.      Het ontbreken van een dergelijke vergunning kan de toepassing van deze weigeringsgrond dus niet uitsluiten, en zelfs geen relevante factor zijn die voor de toepassing van die grond in aanmerking moet worden genomen.

79.      Ik stel dan ook voor, op de derde vraag te antwoorden dat artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit in die zin moet worden uitgelegd dat de toepassing van de in deze bepaling neergelegde weigeringsgrond niet afhankelijk kan worden gesteld van aanvullende administratieve voorwaarden, zoals het bezit van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.

80.      Ten overvloede merk ik op dat het Nederlandse recht voor de toepassing van deze weigeringsgrond nog twee voorwaarden stelt. Tevens is nodig dat de gezochte in Nederland kan worden vervolgd voor de feiten welke aan het Europees aanhoudingsbevel ten grondslag liggen, en het moet voorzienbaar zijn dat hij zijn recht van verblijf in die lidstaat niet verliest ten gevolge van een hem na de overlevering opgelegde straf of maatregel.

81.      De verwijzende rechter heeft het Hof niet gevraagd of dergelijke voorwaarden in overeenstemming zijn met het kaderbesluit, daar hij heeft vastgesteld dat aan deze voorwaarden in het onderhavige geval was voldaan. Ik wijs er echter op dat de eerste voorwaarde – de gezochte kan in de uitvoerende lidstaat worden vervolgd voor de feiten die hebben geleid tot de veroordeling waarop het Europees aanhoudingsbevel gebaseerd is – naar mijn mening niet in overeenstemming is met het kaderbesluit.

82.      Om te beginnen stelt artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit immers als toepassingsvoorwaarden alleen, ten eerste, dat de gezochte de nationaliteit bezit van de uitvoerende lidstaat, er verblijft of er ingezeten is, en ten tweede dat die lidstaat zich ertoe verbindt de straf of maatregel overeenkomstig zijn nationale recht zelf ten uitvoer te leggen. Voorts heeft het Hof, zoals gezegd, verklaard dat de begrippen „verblijft” en „ingezeten is” in alle lidstaten uniform moeten worden uitgelegd. Deze opvatting van de begrippen die voorwaarde zijn voor de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, heeft volgens mij tot gevolg dat een lidstaat die toepassing niet afhankelijk kan stellen van een niet in de bepaling voorkomende, aanvullende voorwaarde.

83.      Voorts kan de in geding zijnde aanvullende voorwaarde niet worden gerechtvaardigd door het met artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit beoogde doel, de herintegratie van de gezochte. Er bestaat in eerste instantie geen enkel verband tussen de plaats waar een strafbaar feit is gepleegd en de plaats die iemand als centrum van zijn belangen heeft gekozen en waar zijn detentie dus de meeste kans maakt om zijn herintegratie te bevorderen.

84.      De tweede voorwaarde, dat de gezochte niet zijn recht op verblijf in de uitvoerende lidstaat mag verliezen, lijkt met het kaderbesluit in overeenstemming te zijn, voor zover het met artikel 4, punt 6, beoogde doel van herintegratie impliciet veronderstelt dat de gezochte zijn verblijf in die staat kan voortzetten en voor zover het verblijfsrecht van een burger van de Unie in een lidstaat waarvan hij niet de nationaliteit bezit, niet onvoorwaardelijk is.

85.      Ik wil er slechts aan herinneren dat een burger van de Unie na in een lidstaat een strafbaar feit te hebben begaan, weliswaar zijn verblijfsrecht in die lidstaat kan worden ontnomen, maar enkel op grond van een beslissing tot verwijdering die is genomen onder de zeer strikte voorwaarden van de artikelen 27 tot en met 33 van richtlijn 2004/38.

86.      Een dergelijke beslissing kan dus alleen in uitzonderlijke omstandigheden worden genomen, namelijk wanneer het gedrag van de betrokkene een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt. Voorts moet de gastlidstaat alvorens een beslissing tot verwijdering van zijn grondgebied om redenen van openbare orde of openbare veiligheid te nemen, met name rekening houden met de duur van het verblijf van de betrokkene op zijn grondgebied, diens leeftijd, gezondheidstoestand, zijn gezins‑ en economische situatie, zijn sociale en culturele integratie in die staat, en met de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong.

C –    Voorlopige conclusie

87.      Gelet op de voorgaande overwegingen zou een gezochte in de situatie van Wolzenburg dus moeten kunnen worden beschouwd als verblijvend of ingezeten in Nederland in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit en aldus in aanmerking komen voor de in die bepaling vervatte grond voor weigering van tenuitvoerlegging.

88.      Zoals volgt uit het arrest Pupino, en zoals door de verwijzende rechter is opgemerkt, is het aan de nationale rechterlijke instanties, overeenkomstig het beginsel van conforme uitlegging, hun nationale recht zoveel mogelijk uit te leggen in het licht van de bewoordingen en het doel van het kaderbesluit, teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken.(23) Deze verplichting houdt echter op waar het nationale recht niet kaderbesluitconform kan worden geïnterpreteerd, daar het beginsel van conforme uitlegging niet als grondslag kan dienen voor een uitlegging contra legem.(24)

89.      In het arrest van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a.(25), heeft het Hof evenwel aangegeven in hoeverre dit beletsel uit de weg kon worden geruimd dankzij het gelijkwaardigheidsbeginsel. Het Hof verklaarde dat, wanneer het nationale recht het door de toepassing van de daarin erkende uitleggingsmethoden in bepaalde omstandigheden mogelijk maakt om een bepaling van de nationale rechtsorde aldus uit te leggen dat een conflict met een andere bepaling van nationaal recht wordt vermeden of om met dit doel de strekking van die bepaling te beperken door haar slechts toe te passen voor zover zij met die andere bepaling verenigbaar is, de rechter verplicht is dezelfde methoden te gebruiken om het door de betrokken richtlijn beoogde resultaat te bereiken.(26) Deze uitlegging van de draagwijdte van het beginsel van de conforme uitlegging is toepasbaar op het geval van een kaderbesluit.

90.      In de onderhavige zaak heeft de verwijzende rechter niet uiteengezet of, en zo ja in hoeverre, de in zijn nationale recht erkende uitleggingsmethoden hem in staat stellen het conflict tussen artikel 6 OLW en artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit op zodanige wijze te beslechten dat ten aanzien van iemand in de situatie van Wolzenburg een beslissing tot weigering van overlevering kan worden genomen en hij zijn straf in Nederland kan ondergaan.

91.      De verwijzende rechter heeft niet aangegeven in hoeverre de vierde en de vijfde vraag, waarmee hij wenst te vernemen of de litigieuze nationale wettelijke regeling in strijd is met het non-discriminatiebeginsel van artikel 12 EG, in dit verband relevant zijn. Niettemin valt niet uit te sluiten dat op grond van de methoden van uitlegging van zijn nationale recht de mogelijkheid die de nationale rechter heeft om tot het door het kaderbesluit gewenste resultaat te komen, afhangt van het antwoord op deze vragen. De vierde en de vijfde vraag, waarvan de ontvankelijkheid niet is betwist, kunnen dus niet worden beschouwd als kennelijk zonder belang voor de beslechting van het hoofdgeding, zodat ik het Hof in overweging geef, ze te beantwoorden.

D –    De vraag of de in geschil zijnde regeling in overeenstemming is met het non-discriminatiebeginsel

92.      Met de vierde en de vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of zijn nationale wettelijke regeling verenigbaar is met artikel 12 EG, dat elke discriminatie op grond van nationaliteit binnen de werkingssfeer van het EG-Verdrag verbiedt.

93.      Hij wenst dus in wezen te vernemen of artikel 12 EG, gelezen in samenhang met artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat die bepaalt dat de overlevering van eigen burgers ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel moet worden geweigerd, terwijl de overlevering van burgers van andere lidstaten die in de uitvoerende lidstaat verblijven of ingezeten zijn in de zin van deze bepaling van het kaderbesluit, alleen kan worden geweigerd indien zij beschikken over een Nederlandse verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.

94.      Verscheidene lidstaten die in deze procedure opmerkingen hebben ingediend verzoeken het Hof deze vraag ontkennend te beantwoorden om diverse redenen, die aldus kunnen worden samengevat.

95.      In de eerste plaats verleent artikel 4 van het kaderbesluit volgens de Deense, de Duitse en de Oostenrijkse regering de lidstaten het recht om te beslissen dat overlevering kan worden geweigerd in de in die bepaling genoemde gevallen, maar zijn deze staten niet verplicht die gevallen in hun nationale recht om te zetten. Aldus zouden zij beschikken over een ruime beoordelingsmarge wanneer zij besluiten, gebruik te maken van de in artikel 4, punt 6, genoemde weigeringsgrond, zodat zij het recht zouden hebben, aan de toepassing van deze bepaling met betrekking tot eigen burgers andere voorwaarden te stellen dan met betrekking tot de burgers van de andere lidstaten.

96.      In de tweede plaats kan een dergelijke wettelijke regeling volgens de Nederlandse regering niet aan artikel 12 EG worden getoetst, daar deze niet onder het EG-Verdrag valt maar een besluit is op het gebied van politiële en justitiële samenwerking. Voorts vallen de omstandigheden waarin Wolzenburg verkeert, niet onder het EG-Verdrag, daar hij op 1 augustus 2006 is aangehouden op grond van een signalering in het Schengen Informatiesysteem ter fine van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf.

97.      In de derde plaats zou een lidstaat het recht hebben, de overlevering van zijn eigen burgers te verbieden. Volgens de Oostenrijkse regering is dit verbod conform de artikelen 4, punt 6, en 5, punt 3, van het kaderbesluit, waarin wordt uitgegaan van het onweerlegbaar vermoeden van het bestaan van een nauwe band tussen de burgers van de uitvoerende lidstaat en die staat.

98.      Voorts zou het verbod van uitlevering van de eigen burgers door een staat, zijn verwoord in artikel 3 van protocol nr. 4.(27) Dit zou ook een grondbeginsel zijn dat wordt gehanteerd in andere teksten die zijn aangenomen in het kader van titel VI van het EU-Verdrag, inzake de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.(28)

99.      Ook zou het Hof in meerdere arresten hebben erkend dat een lidstaat maatregelen kan nemen die voor eigen burgers anders zijn dan voor de burgers van de andere lidstaten, wanneer dit verschil in behandeling maar objectief gerechtvaardigd is.(29) Een nationale wettelijke regeling op grond waarvan, zoals in de onderhavige zaak, de overlevering van eigen burgers wordt geweigerd en die van de burgers van andere lidstaten alleen wanneer zij beschikken over een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, zou objectief gerechtvaardigd zijn, aangezien deze twee categorieën burgers van de Unie een nauwere band met de uitvoerende lidstaat zouden hebben.

100. Voorts zou de wetgever van de Unie bij de aanneming van artikel 5, punt 3, van het kaderbesluit hebben besloten dat de burgers van de Unie die ingezeten zijn in de uitvoerende lidstaat, niet op dezelfde manier behoeven te worden behandeld als degenen die in die staat verblijven zonder ingezeten te zijn.

1.      De bevoegdheid van de lidstaten om artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit niet in nationaal recht om te zetten, en hun beoordelingsmarge in geval van omzetting

101. Het in de in geding zijnde nationale wettelijke regeling neergelegde verschil in behandeling lijkt mij niet te kunnen worden gerechtvaardigd door de beoordelingsmarge waarover de lidstaten bij de omzetting van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit zouden beschikken, en wel om de volgende twee redenen.

102.  Primair ben ik van mening dat de uitwerking in nationaal recht van de in artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit neergelegde weigeringsgrond niet aan de discretionaire beslissing van de lidstaten wordt overgelaten, maar een verplicht karakter heeft. Subsidiair, gesteld al dat dit laatste niet het geval zou zijn, kan een lidstaat geen maatregel aannemen die discriminatie op grond van nationaliteit inhoudt.

103. Wat het eerste punt betreft, heeft de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit tot doel, zoals het Hof heeft uiteengezet in het arrest Kozłowski, de herintegratie van de veroordeelde te bevorderen. Voor zover deze, indien het een burger van de Unie betreft, het recht heeft om in alle lidstaten te reizen en te verblijven, gaat het welslagen van zijn herintegratie niet alleen de uitvoerende lidstaat aan, maar ook alle andere lidstaten en degenen die er wonen.

104. Dezelfde redenering gaat op met betrekking tot personen met de nationaliteit van derde staten. Zij kunnen door de opheffing van het toezicht aan de binnengrenzen in de Schengenruimte, vrij reizen binnen deze ruimte. Zij kunnen eveneens reizen en verblijven in de gehele Unie als familielid van een burger van een lidstaat.

105. Dit brengt mee dat door de openstelling van de grenzen de lidstaten hoofdelijk aansprakelijk zijn geworden voor de bestrijding van criminaliteit. Dit is stellig de reden waarom het creëren van de Europese strafrechtelijke ruimte een noodzaak is gebleken, om te voorkomen dat van de verkeersvrijheden gebruik wordt gemaakt ten nadele van de openbare veiligheid.

106. De omzetting van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit in het recht van elke lidstaat is dus naar mijn mening geboden, om ervoor te zorgen dat het Europees aanhoudingsbevel niet wordt toegepast ten koste van de herintegratie van de veroordeelde en dus van het legitieme belang van alle lidstaten bij de voorkoming van criminaliteit, hetgeen de in die bepaling neergelegde weigeringsgrond beoogt te garanderen.

107. Ik ben daarom met de Commissie van mening dat de eerste woorden van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, „[d]e uitvoerende rechterlijke autoriteit kan de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel weigeren”, aldus moeten worden gelezen dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit in het nationale recht moet kunnen beschikken over de mogelijkheid om zich tegen de overlevering te verzetten, wanneer de in deze bepaling genoemde voorwaarden zich voordoen. Deze zienswijze vindt volgens mij bevestiging in kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad(30), dat beoogt de tenuitvoerlegging van gevangenisstraf in de lidstaat waar die tenuitvoerlegging de kansen op herintegratie van de veroordeelde zal vergroten, te bevorderen.

108. Wat het tweede punt betreft, gesteld al dat de lidstaten de vrijheid zouden hebben om artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit al dan niet in nationaal recht om te zetten, wanneer zij tot omzetting overgaan, mogen zij niet in strijd handelen met het beginsel van non-discriminatie.

2.      De toepassing van het beginsel van non‑discriminatie

109. Het is waar dat het kaderbesluit is aangenomen op de grondslag van het EU-Verdrag en niet op die van het EG-Verdrag. Ook is juist dat het nationaliteitsrecht nog steeds tot de soevereine bevoegdheid van de lidstaten behoort en dat het gemeenschapsrecht niet de bedoeling heeft, alle verschillen in behandeling in het recht van een lidstaat tussen de burgers van die staat en andere burgers van de Unie af te schaffen. Het is niet de bedoeling, de wederzijdse rechten en verplichtingen tussen een lidstaat en al zijn burgers stelselmatig over te brengen op alle burgers van de andere lidstaten.(31)

110. Uit dit uitgangspunt kan echter niet worden afgeleid dat op bepalingen die door een lidstaat worden aangenomen ter uitvoering van een onder het EU-Verdrag vallende handeling, onttrokken zouden zijn aan elk wettigheidstoezicht aan de hand van het non-discriminatiebeginsel.

111. In de eerste plaats is het immers vaste rechtspraak dat personen die gebruik hebben gemaakt van een door het EG-Verdrag gegarandeerde verkeersvrijheid, zich kunnen beroepen op artikel 12 EG. De uitoefening van een verkeersvrijheid vormt de voor de toepassing van dit artikel noodzakelijke band met het gemeenschapsrecht.(32) De conformiteit van een wettelijke regeling van een lidstaat met dit artikel kan dus worden getoetst, wanneer die regeling van toepassing is op iemand die van zijn verkeersvrijheid gebruik heeft gemaakt, ook al behoort die regeling tot een bevoegdheidsgebied dat aan de lidstaten is voorbehouden.(33)

112. Zo heeft het Hof in het arrest Cowan erkend dat iemand met de Britse nationaliteit tegen wie in Frankrijk tijdens een verblijf als toerist geweld was gebruikt, zich op het non-discriminatiebeginsel kon beroepen ten opzichte van de Franse wettelijke regeling inzake de schadeloosstelling van slachtoffers van een geweldsmisdrijf, ook al had deze het karakter van een nationaalrechtelijk strafvorderingsvoorschrift. Evenzo werd in het arrest Garcia Avello geoordeeld dat legaal in België wonende Spaanse kinderen zich als burgers van de Unie op dit beginsel konden beroepen tegenover Belgische voorschriften betreffende de familienaam.

113. Deze arresten maken deel uit van vaste rechtspraak die inhoudt dat een lidstaat bij de uitoefening van zijn voorbehouden bevoegdheden geen inbreuk mag maken op de regels van het EG-Verdrag(34), waaronder het in artikel 12 EG neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit. Deze rechtspraak zou a fortiori moeten gelden wanneer een lidstaat een handeling van de Unie uitvoert, bijvoorbeeld een kaderbesluit, zoals wordt bevestigd door artikel 47 EU, dat bepaalt dat geen enkele bepaling van het EU-Verdrag afbreuk mag doen aan de voorschriften van het EG-Verdrag.

114. Hieruit volgt dat Wolzenburg, die zich in Nederland bevindt na gebruikmaking van zijn door het EG-Verdrag verleende verkeersvrijheden, als burger van de Unie of deelnemer aan het economisch verkeer, zich kan beroepen op artikel 12 EG tegenover de Nederlandse wettelijke regeling die bepaalt onder welke voorwaarden hij in aanmerking komt voor toepassing van de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit.

115. In de tweede plaats mag een lidstaat in het kader van de uitvoering van een kaderbesluit geen inbreuk maken op het non-discriminatiebeginsel als grondbeginsel dat met name is neergelegd in artikel 14 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”), en in artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, afgekondigd te Nice op 7 december 2000.(35)

116. Het is immers vaste rechtspraak dat de lidstaten, wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer leggen, de grondrechten moeten respecteren zoals zij door het EVRM worden gegarandeerd en zoals zij voortvloeien uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, als algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht.(36)

117. De voorwaarden waaronder een lidstaat uitvoering geeft aan de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit mogen dus niet worden onttrokken aan toezicht op hun conformiteit met het non-discriminatiebeginsel.

3.      De vraag of sprake is van discriminatie

118. Vaststaat dat de in geding zijnde Nederlandse wettelijke regeling een verschil in behandeling maakt, gebaseerd op nationaliteit. Zoals de Commissie opmerkt, komen Nederlanders verplicht en onvoorwaardelijk in aanmerking voor toepassing van de weigeringsgrond, terwijl burgers van andere lidstaten die in Nederland verblijven of ingezeten zijn in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, alleen voor toepassing van deze grond in aanmerking komen als zij aan aanvullende administratieve voorwaarden voldoen.

119. Overeenkomstig de rechtspraak vereist het beginsel van non-discriminatie dat vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld, tenzij het verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd is.(37) Tevens moet het verschil in behandeling noodzakelijk zijn en evenredig aan het beoogde doel.(38)

120. Verscheidene lidstaten hebben betoogd dat zij het recht hebben om de overlevering van hun burgers stelselmatig uit te sluiten en dat de situatie van hun burgers in zoverre niet vergelijkbaar is met die van de andere lidstaten in het kader van de toepassing van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit. Ik ben het met deze zienswijze niet eens om de volgende redenen.

121. Ten eerste denk ik niet dat de absolute onmogelijkheid van overlevering van burgers van de uitvoerende lidstaat verenigbaar is met het kaderbesluit.

122. Enerzijds stel ik vast dat artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit evenzeer betrekking heeft op de hoedanigheid van burger van de uitvoerende lidstaat als op die van iemand die „verblijft” of „ingezeten” is in die staat, welke laatste gevallen alleen tot een weigering van overlevering kunnen leiden na een beoordeling van de specifieke situatie van de gezochte, die door de uitvoerende rechterlijke autoriteit van geval tot geval wordt verricht.

123. Anderzijds heeft de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit tot doel, de kans op herintegratie van de gezochte te vergroten. Door zich in deze bepaling te richten op de hoedanigheid van burger van de uitvoerende lidstaat, is de wetgever van de Unie ervan uitgegaan dat deze hoedanigheid het bestaan van banden tussen de gezochte en de uitvoerende lidstaat veronderstelde, op grond waarvan kon worden aangenomen dat het ondergaan van de straf in die staat de herintegratie kon bevorderen.

124. Ik meen echter niet dat deze aanname door een lidstaat als onweerlegbaar kan worden beschouwd. Ten bewijze daarvan wijs ik op de zeer grote verscheidenheid van situaties waarin de mens kan verkeren, waarvoor de rechterlijke autoriteiten van een lidstaat zich dagelijks gesteld zien. Zo kan ik mij de situatie voorstellen van een Nederlander die al jaren in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden woont, daar een gezin en werk heeft, en deze alleen heeft verlaten om aan een tegen hem uitgesproken veroordeling in de eerste lidstaat te ontkomen. Ik geloof niet dat het in een dergelijke situatie mogelijk is om onweerlegbaar te veronderstellen dat de herintegratie van de betrokkene noodzakelijkerwijs beter verzekerd zal zijn door tenuitvoerlegging van de straf in Nederland.

125. Ik ben daarom van mening dat het doel van herintegratie, dat door middel van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit wordt beoogd, niet kan worden bereikt zonder de individualisering van de strafvoltrekking, die veronderstelt dat de rechter kan beschikken over zijn volle rechtsprekende bevoegdheid en zijn algehele beoordelingsvrijheid. Dit doel kan mijns inziens dus niet rechtvaardigen dat een lidstaat de bevoegde rechter alle beoordelingsbevoegdheid ontneemt, wanneer een Europees aanhoudingsbevel betrekking heeft op een eigen burger. De rechter zou dus een verzoek om overlevering moeten kunnen toewijzen wanneer de betrokkene, zoals in het gegeven voorbeeld, geen andere banden met de uitvoerende lidstaat heeft dan zijn nationaliteit.

126. Ten tweede lijkt mij de absolute onmogelijkheid van overlevering van burgers van de uitvoerende lidstaat niet in overeenstemming te zijn met de opzet en de doelstellingen van het kaderbesluit.

127. De niet-uitlevering door een lidstaat van personen die de nationaliteit van die lidstaat bezitten, is een traditioneel beginsel van het uitleveringsrecht. Het wordt erkend door het Europees Verdrag betreffende uitlevering, door de lidstaten van de Raad van Europa ondertekend te Parijs op 13 december 1957, dat in artikel 6, lid 1, sub a, bepaalt dat iedere verdragsluitende partij bevoegd is de uitlevering van haar onderdanen te weigeren.

128. Het beginsel van niet-uitlevering van eigen burgers heeft zijn wortels in de soevereiniteit van de staten over hun burgers, de wederzijdse verplichtingen die hun binden en het ontbreken van vertrouwen in de rechtsstelsels van de andere staten. Als een van de gronden waarop een beroep is gedaan om dit beginsel te rechtvaardigen, is dan ook met name genoemd de plicht van de staat om zijn burgers te beschermen tegen de toepassing van een vreemd strafrechtstelsel, waarvan zij de procedure noch de taal kennen en in het kader waarvan zij zich moeilijk kunnen verdedigen.(39)

129. Het kaderbesluit markeert duidelijk het verlaten van dit beginsel tussen de lidstaten. Zoals blijkt uit de overwegingen van de considerans en de artikelen, met name uit artikel 31, heeft het kaderbesluit uitdrukkelijk tot doel, tussen de lidstaten de uitleveringsprocedure af te schaffen en deze te vervangen door een stelsel van overlevering, in het kader waarvan de uitvoerende rechterlijke autoriteit zich alleen tegen deze overlevering kan verzetten middels een beslissing die specifiek is ingegeven door een van de gronden voor weigering van de overlevering die limitatief zijn opgesomd in de artikelen 3 en 4 van het kaderbesluit.

130. Het kaderbesluit berust op het beginsel van wederzijdse erkenning. Het Europees aanhoudingsbevel, zoals wordt overwogen in punt 6 van de considerans van dit kaderbesluit, vormt de eerste tastbare toepassing op strafrechtelijk gebied van het beginsel van wederzijdse erkenning, welk beginsel de Europese Raad, bijeen te Tampere op 15 en 16 oktober 1999, als „hoeksteen” van de gerechtelijke samenwerking beschouwt.

131. Op grond van dit beginsel heeft een beslissing, zodra deze door een rechterlijke autoriteit in overeenstemming met het recht van de staat waartoe zij behoort, is genomen, volle, rechtstreekse werking in de gehele Unie, zodat de bevoegde autoriteiten van alle andere lidstaten aan de tenuitvoerlegging daarvan hun medewerking moeten verlenen alsof zij uitging van een rechterlijke autoriteit van hun eigen staat.(40) De werkingssfeer van een rechterlijke beslissing is dus niet langer beperkt tot het grondgebied van de lidstaat van uitspraak maar beslaat thans de gehele Unie.

132. Hieruit volgt dat, wanneer de rechterlijke autoriteit van een lidstaat verzoekt om overlevering van een persoon, hetzij op grond van een onherroepelijke veroordeling, hetzij omdat die persoon strafrechtelijk wordt vervolgd, zijn beslissing automatisch moet worden erkend en tenuitvoergelegd in alle lidstaten, zonder dat een andere weigeringsgrond mogelijk is dan die welke in het kaderbesluit zijn neergelegd. Met andere woorden, door in te stemmen met de vorming van de Europese justitiële ruimte, en in het bijzonder het systeem van het Europees aanhoudingsbevel op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning, hebben de lidstaten afstand gedaan van hun soevereine bevoegdheid om hun eigen burgers te onttrekken aan onderzoeken en sancties van de justitiële autoriteiten van de andere lidstaten.

133. Deze afstand is mogelijk gemaakt doordat, zoals wordt gezegd in punt 10 van het kaderbesluit, „[d]e regeling inzake het Europees aanhoudingsbevel berust op een hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten”.

134. Dit vertrouwen is allereerst tot uiting gekomen in de afstand door de lidstaten van hun recht tot vervolging, vervat in het beginsel ne bis in idem, verankerd in artikel 54 van de overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord(41), op grond waarvan een persoon die in een lidstaat bij onherroepelijk vonnis is veroordeeld niet ter zake van dezelfde feiten opnieuw strafrechtelijk mag worden vervolgd in een andere lidstaat.

135. Zoals het Hof heeft benadrukt in het arrest van 11 februari 2003, Gözütok en Brügge(42), impliceert dit beginsel noodzakelijkerwijs, ongeacht de opleggings‑ en uitvoeringswijze van de sanctie, dat de lidstaten wederzijds vertrouwen hebben in hun respectieve strafrechtssystemen en dat elke lidstaat de toepassing van het in de andere lidstaten geldende strafrecht aanvaardt, ook indien zijn eigen strafrecht tot een andere oplossing zou leiden.(43)

136. Dit vertrouwen vloeit voort uit meerdere factoren. In de eerste plaats hebben alle lidstaten aangetoond, toen zij de Europese Gemeenschappen oprichtten of daartoe toetraden, dat zij rechtsstaten waren, waar de grondrechten gerespecteerd werden zoals die zijn neergelegd in het EVRM en, sinds 7 december 2000, in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Voorts hebben al deze staten, naast de ratificatie van dit verdrag en de afkondiging van dat handvest, een veeleisende opvatting van de rechtsstaat gemeen, zoals de Commissie heeft geconstateerd in punt 1 van haar voorstel voor het kaderbesluit.(44)

137. Hoewel er binnen de Unie nog steeds geen verregaande harmonisatie bestaat van het materiële en formele strafrecht, hebben de lidstaten zich er dus van kunnen overtuigen dat de voorwaarden waaronder hun burgers in de andere lidstaten worden vervolgd en berecht, de rechten van die burgers respecteren en die burgers in staat stellen, zich naar behoren te verdedigen ondanks de taalproblemen en de onbekendheid met de procedure.

138. Anderzijds lijkt het vertrouwen dat elke lidstaat en zijn burgers moeten hebben in de rechtspleging van de andere lidstaten, het logisch en onvermijdelijk resultaat van de totstandbrenging van de interne markt en het burgerschap van de Unie.

139. Elke lidstaat heeft immers de verplichting om bij de toepassing van de bij het EG-Verdrag ingevoerde verkeersvrijheden de burgers van de andere lidstaten toe te staan, op zijn grondgebied een economische activiteit als zelfstandige of in loondienst uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als zijn eigen burgers.

140. Met het creëren van het burgerschap van de Unie is een volgende stap gezet, aangezien elke lidstaat tevens gehouden is, de burgers van de andere lidstaten op zijn grondgebied toe te laten die daar verblijf willen houden, indien die burgers althans de eerste vijf jaar over voldoende middelen beschikken en verzekerd zijn. Ook moet de lidstaat het hun mogelijk maken, deel te nemen aan de locale verkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement. Ten slotte moet de lidstaat de bescherming van zijn diplomatieke of consulaire dienst uitbreiden tot elke zich in een derde staat bevindende burger van de Unie, indien deze geen bescherming krijgt van de staat waarvan hij de nationaliteit bezit.

141. De totstandbrenging van de interne markt en het burgerschap van de Unie hebben er dus gaandeweg toe geleid dat de lidstaten de burgers van de andere lidstaten moeten behandelen als hun eigen burgers in een steeds groter deel van het economische, sociale en politieke leven. Deze verworvenheden maken het elke burger tevens mogelijk, te gaan wonen of werken in de lidstaat van zijn keuze binnen de Unie op gelijke voet met alle burgers van die staat.

142. Het ogenblik leek dan ook gekomen om aan dit juridisch bouwwerk de gelijke behandeling voor de rechtspleging toe te voegen. Met andere woorden, aangezien een burger van de Unie thans in elke lidstaat rechten heeft die voor een groot deel identiek zijn aan die van de burgers van die staat, is het terecht dat hij ook wordt onderworpen aan dezelfde plichten op strafrechtelijk gebied. Dit brengt mee dat indien hij in de gastlidstaat een strafbaar feit pleegt, hij er wordt vervolgd en door de gerechten van die staat wordt berecht, net als de burgers van die staat, en dat hij er zijn straf ondergaat, behalve indien de tenuitvoerlegging daarvan in zijn eigen staat zijn kansen op herintegratie kan vergroten.

143. Het verlaten van het beginsel van niet-uitlevering van eigen burgers in het kaderbesluit wordt zo nodig nog bevestigd door de overgangsbepalingen in artikel 33 van dit besluit ten behoeve van de Republiek Oostenrijk, waar het die lidstaat wordt toegestaan om aan dit beginsel vast te houden voor de tijd die nodig is voor de wijziging van zijn grondwet en uiterlijk tot 31 december 2008.

144. Weliswaar heeft in kaderbesluit 2002/946, dat is aangenomen na het onderhavige kaderbesluit, artikel 5 uitdrukkelijk betrekking op het geval dat een lidstaat krachtens zijn wetgeving „eigen onderdanen niet uitlevert” en bepaalt dit artikel dat de persoon die ervan wordt verdacht in een andere lidstaat een in dat besluit bedoelde inbreuk te hebben gepleegd, in de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit moet worden vervolgd overeenkomstig het stelsel van artikel 6 van het Europees Verdrag betreffende uitlevering van 13 december 1957. Deze bepalingen, die in een tekst staan die de bestrijding van een bepaalde inbreuk tot doel heeft, mogen evenwel niet bepalend zijn bij de uitlegging van het kaderbesluit.

145. Ten slotte denk ik niet dat de overlevering door een lidstaat van een van zijn burgers ter tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel strijdig is met de grondrechten, in het bijzonder met artikel 3, lid 1, van protocol nr. 4, waarin is bepaald dat niemand mag worden uitgezet uit het grondgebied van de staat waarvan hij de nationaliteit bezit.

146. In de eerste plaats kan de overlevering aan de gerechtelijke autoriteiten van een andere lidstaat niet worden beschouwd als uitzetting in de zin van deze bepaling.

147. In de tweede plaats wordt door het verlaten van het beginsel van niet-uitlevering van eigen burgers in het kaderbesluit, de uitvoerende rechterlijke autoriteit niet elk middel tot bescherming van de betrokkene ontnomen, indien in een uitzonderlijk geval zou blijken dat een verzoek tot overlevering inbreuk zou maken op diens grondrechten.

148. Zo heeft de Raad van de Europese Unie, al is voor de geldigheid van het kaderbesluit evenals voor die van elke andere handeling van afgeleid recht voorwaarde dat zij in overeenstemming is met de grondrechten(45) en al zijn de lidstaten bij de uitvoering van dit besluit evenals bij die van alle andere handelingen van gemeenschapsrecht, eveneens gehouden om die rechten te respecteren, in artikel 1, lid 3, van het kaderbesluit uitdrukkelijk bepaald dat de daarin neergelegde overleveringsverplichting in geen geval de grondrechten en de in artikel 6 EU neergelegde beginselen mag aantasten.

149. De uitvoerende rechterlijke autoriteit zou dus in een bijzonder geval en bij uitzondering kunnen weigeren om een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen, indien, zoals in punt 12 van de considerans van het kaderbesluit is aangegeven, er „objectieve redenen bestaan om aan te nemen dat het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op vervolging of bestraffing van die persoon op grond van zijn geslacht, ras, godsdienst, etnische afstamming, nationaliteit, taal, politieke overtuiging of seksuele geaardheid of dat de positie van die persoon kan worden aangetast om een van deze redenen”.

150. Voorts moet worden bedacht dat indien een lidstaat materieel‑ of formeelrechtelijke strafbepalingen zou aannemen die de in artikel 6 EU neergelegde beginselen aantasten, de Raad de uitvoering van het kaderbesluit zou kunnen opschorten ingevolge artikel 7 EU, zoals in punt 10 van de considerans van het kaderbesluit is aangegeven.

151. Uit het noemen van deze verschillende garanties in het kaderbesluit, dat zelf geen rechten creëert aangezien deze garanties reeds deel uitmaken van de communautaire rechtsorde, blijkt dat de wetgever van de Unie heeft gewild dat de in dit kaderbesluit ten opzichte van het traditionele stelsel van uitlevering vervatte vernieuwingen, zoals het verlaten van het beginsel van niet-uitlevering van eigen burgers, geen vermindering van de bescherming van de grondrechten meebrengt.

152. De lidstaten kunnen dus niet, zonder af te doen aan de effectiviteit van het kaderbesluit, in hun nationale recht bepalingen opnemen die op enigerlei wijze tot gevolg zouden hebben dat er toch weer een stelselmatige uitzondering ten gunste van de eigen burgers wordt gemaakt.

153. Hoe dan ook, zelfs al zou artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit aldus kunnen worden uitgelegd dat een lidstaat het recht zou hebben stelselmatig de overlevering van zijn eigen burgers uit te sluiten, zou deze uitlegging toch niet het verschil in behandeling rechtvaardigen dat in de in geding zijnde Nederlandse bepaling is vervat.

154. Overeenkomstig artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit wordt een burger van een andere lidstaat die verblijft of ingezeten is in de uitvoerende lidstaat in de zin van deze bepaling, in zoverre gelijkgesteld met een burger van die staat dat hij in aanmerking moet kunnen komen voor een beslissing tot niet-overlevering en dus voor de mogelijkheid om zijn straf in die lidstaat te ondergaan.

155. Het uitsluiten van een dergelijke burger van de werkingssfeer van deze bepaling heeft tot gevolg dat de gezochte zijn straf verplicht moet ondergaan in de uitvaardigende lidstaat, ongeacht de strafduur en de afstand tussen de uitvoerende en de uitvaardigende lidstaat.

156. Deze oplossing kan dus als consequentie hebben dat het onderhouden van contacten tussen de veroordeelde en zijn naasten door bezoek in de plaats van detentie, nagenoeg onmogelijk of zeer moeilijk wordt, evenals de voortzetting van de werkzaamheden van de betrokkene, bijvoorbeeld in het kader van tenuitvoerlegging van de straf in een halfopen inrichting of als taakstraf.

157. Een dergelijk verschil in behandeling lijkt kennelijk onevenredig, gelet op het verschil in situatie dat zou kunnen bestaan tussen de burgers van de uitvoerende lidstaat en burgers van andere lidstaten die verblijven of ingezeten zijn in de eerste lidstaat in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, indien deze bepaling zou worden uitgelegd overeenkomstig de door de Nederlandse regering verdedigde opvatting.

158. De in geding zijnde Nederlandse wetgeving is dus naar mijn mening in strijd met het non‑discriminatiebeginsel.

159. Op grond van deze argumenten geef ik het Hof in overweging, voor recht te verklaren dat artikel 12 EG, gelezen in samenhang met artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat waarin is bepaald dat de overlevering van zijn eigen burgers ter tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel moet worden geweigerd, terwijl de overlevering van burgers van andere lidstaten die verblijven of ingezeten zijn in de uitvoerende lidstaat in de zin van deze bepaling van het kaderbesluit, alleen kan worden geweigerd indien zij beschikken over een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd.

V –    Conclusie

160. Gezien het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van de Rechtbank Amsterdam te beantwoorden als volgt:

„1)      De duur van het verblijf in de uitvoerende lidstaat van iemand die op grond van een Europees aanhoudingsbevel wordt gezocht, teneinde te bepalen of hij verblijft of ingezeten is in die staat in de zin van artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, moet voldoende zijn om aan te tonen dat hij, gelet op de overige objectieve factoren die zijn concrete situatie kenmerken, met die staat banden heeft op grond waarvan mag worden aangenomen dat de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf in de uitvoerende lidstaat zijn herintegratie zal bevorderen.

2)      Artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584 moet in die zin worden uitgelegd dat de toepassing van de in deze bepaling neergelegde grond tot weigering van de overlevering niet afhankelijk kan worden gesteld van aanvullende administratieve voorwaarden, zoals het bezit van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.

3)      Artikel 12 EG, gelezen in samenhang met artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584, staat in de weg aan een wettelijke regeling van een lidstaat waarin is bepaald dat de overlevering van zijn eigen burgers ter tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel moet worden geweigerd, terwijl de overlevering van burgers van andere lidstaten die verblijven of ingezeten zijn in de uitvoerende lidstaat in de zin van deze bepaling van kaderbesluit 2002/584, alleen kan worden geweigerd indien zij beschikken over een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd.”


1 – Oorspronkelijke taal: Frans.


2 – Kaderbesluit van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PB L 190, blz. 1; hierna: „kaderbesluit”).


3 – Hierna: „uitvoerende rechterlijke autoriteit”.


4 – Ingevolge de verklaring, afgelegd door het Koninkrijk der Nederlanden overeenkomstig artikel 35 EU, kan deze rechterlijke instantie het Hof verzoeken om een prejudiciële beslissing ter uitlegging van een handeling die is genomen in het kader van de samenwerking van politie en justitie op het gebied van het strafrecht, zoals het kaderbesluit [informatie over de datum van inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam (PB 1999, L 114, blz. 56)].


5 – C‑66/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie.


6 – Punten 1 en 5 van de considerans van het kaderbesluit.


7 – Punt 6 van de considerans van het kaderbesluit.


8 – Punt 10 van de considerans van het kaderbesluit.


9 – § 80, lid 3, van de wet inzake internationale rechtshulp in strafzaken (Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen) van 23 december 1982, zoals gewijzigd bij de wet inzake het Europees aanhoudingsbevel (Europäisches Haftbefehlsgesetz) van 20 juli 2006 (BGBl. 2006 I, blz. 1721).


10 – § 83, lid 2, van de wet inzake internationale rechtshulp in strafzaken.


11 – Artikel 16, lid 2, van de grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) bepaalt:


„Geen enkele Duitser mag aan het buitenland worden uitgeleverd. Bij wet kan een afwijkende regeling voor uitlevering aan een lidstaat van de Europese Unie of aan een internationaal gerechtshof worden getroffen, voor zover de grondbeginselen van de rechtsstaat zijn gewaarborgd.”


12 – Staatsblad 2004, nr. 195, zoals nadien gewijzigd (hierna: „OLW”).


13 – C‑105/03, Jurispr. blz. I‑5285.


14 – Arrest Kozłowski (punt 46).


15 – Ibidem (punt 36).


16 – Richtlijn van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77).


17 – Arrest Kozłowski (punt 44).


18 – Ibidem (punt 36).


19 – Ibidem (punt 42).


20 – Zie met name aanbeveling nr. R (87) 3 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa betreffende de Europese penitentiaire voorschriften, vastgesteld op 12 februari 1987 en vervangen door aanbeveling Rec(2006)2, vastgesteld op 11 januari 2006. Zie ook het Verdrag van de Raad van Europa inzake de overbrenging van gevonniste personen van 21 maart 1983. De socialiserende werking wordt eveneens genoemd in de resolutie van het Europees Parlement over de eerbiediging van de rechten van de mens in de Europese Unie (1997) (PB 1999, C 98, blz. 279), waar de instelling erop wijst dat de straf tot doel heeft de gevangene tot inkeer te brengen en te resocialiseren en zijn menselijke en maatschappelijke herintegratie in dit opzicht te bevorderen (punt 78).


21 – Aanbevelingen nr. R (87) 3 (punten 65, sub c, 70.1 en 88) en Rec(2006)2 (punten 24, 103 en 107).


22 – Ik wijs erop dat een lidstaat ingevolge artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38 het recht heeft, voor het verblijf van een burger van de Unie op zijn grondgebied van meer dan drie maanden als voorwaarde te stellen dat die burger voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van de gastlidstaat.


23 – Arrest Pupino, reeds aangehaald (punt 43).


24 – Ibidem (punt 47).


25 – C‑397/01–C‑403/01, Jurispr. blz. I‑8835.


26 – Punt 116.


27 – Protocol nr. 4 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, tot het waarborgen van bepaalde rechten en vrijheden die niet reeds in het Verdrag en in het Eerste Protocol daarbij zijn opgenomen, zoals gewijzigd bij protocol nr. 11 (hierna: „protocol nr. 4”).


28 – De Deense regering citeert met name artikel 5 van kaderbesluit 2002/946/JBZ van de Raad van 28 november 2002 tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf (PB L 328, blz. 1).


29 – De Deense regering citeert de arresten van 23 januari 1997, Pastoors en Trans‑Cap (C‑29/95, Jurispr. blz. I‑285), en 29 april 2004, Orfanopoulos en Oliveri (C‑482/01 en C‑493/01, Jurispr. blz. I‑5257).


30 – Kaderbesluit van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie (PB L 327, blz. 27).


31 – Aan de bijzondere band tussen een lidstaat en zijn burgers wordt overigens herinnerd in artikel 17, lid 1, EG, dat bepaalt dat het burgerschap van de Unie het nationale burgerschap aanvult doch niet in de plaats daarvan komt.


32 – Zie met name arresten van 2 februari 1989, Cowan (186/87, Jurispr. blz. 195, punt 19), en 2 oktober 2003, Garcia Avello (C‑148/02, Jurispr. blz. I‑11613, punt 29). Zie a contrario arrest van 23 september 2008, Bartsch (C‑427/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 25).


33 – Zie met betrekking tot strafvorderingsvoorschriften arrest Cowan, en betreffende voorschriften ter zake van iemands naam arrest Garcia Avello.


34 – Zie met betrekking tot de directe belastingheffing arrest van 12 september 2006, Cadbury Schweppes en Cadbury Schweppes Overseas (C‑196/04, Jurispr. blz. I‑7995, punt 40), en inzake openbare veiligheid arrest van 11 januari 2000, Kreil (C‑285/98, Jurispr. blz. I‑69, punten 15 en 16).


35 – PB C 364, blz. 1. Ik herinner eraan dat artikel 21, lid 2, van dit Handvest bepaalt: „Binnen de werkingssfeer van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie en onverminderd de bijzondere bepalingen van die Verdragen, is elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden.”


36 – Arrest van 3 mei 2007, Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, Jurispr. blz. I‑3633, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


37 – Ibidem (punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


38 – Arrest Pastoors en Trans‑Cap (punt 26).


39 – Deen‑Racsmány, Z., en Blekxtoon, R., „The Decline of the Nationality Exception in European Extradition?”, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, deel 13/3, blz. 317-363, Koninklijke Brill NV, Nederland, 2005.


40 – Zie in dit verband de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 26 juli 2000 – Wederzijdse erkenning van definitieve beslissingen in strafzaken, [COM(2000) 495 def., in het bijzonder blz. 8].


41 – Overeenkomst van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB 2000, L 239, blz. 19), ondertekend te Schengen op 19 juni 1990.


42 – C‑187/01 en C‑385/01, Jurispr. blz. I‑1345.


43 – Punt 33.


44 – Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad van 25 september 2001 betreffende het Europees arrestatiebevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie [COM(2001) 522 def.].


45 – De conformiteit van het kaderbesluit met de beginselen van artikel 6 EU wat betreft de afschaffing van de voorwaarde van dubbele bestraffing voor de 32 strafbare feiten van artikel 2 van dit kaderbesluit, is overigens geverifieerd door het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzing tot beoordeling van de geldigheid, in het arrest Advocaten voor de Wereld.