Language of document : ECLI:EU:C:2009:264

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. KOKOTT

fremsat den 23. april 2009 1(1)

Sag C-254/08

Futura Immobiliare srl Hotel Futura,

Meeting Hotel,

Hotel Blanc,

Hotel Clyton og

Business srl

mod

Comune di Casoria

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale amministrativo regionale della Campania (Italien))

»Direktiv 2006/12/EF – affald – omkostninger ved affaldsbortskaffelse – princippet om, at forureneren betaler – ligebehandling«





I –    Indledning

1.        I denne sag skal det afklares, om det inden for miljøretten gældende princip om, at forureneren betaler, begrænser medlemsstaternes frihed til at bestemme, hvordan omkostningerne ved bortskaffelse af dagrenovation skal fordeles. En række hoteller har nemlig protesteret over de omkostninger ved affaldsbortskaffelse, de er blevet pålagt at betale. Hotellerne har anført, at disse omkostninger ikke står i et rimeligt forhold til den affaldsmængde, de producerer.

II – Retsforskrifter

A –    Affaldsrammedirektivet

2.        Princippet om, at forureneren betaler er fastsat i artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/12/EF af 5. april 2006 om affald (2) (herefter »affaldsrammedirektivet«):

»I henhold til princippet om, at forureneren betaler, skal omkostningerne ved bortskaffelsen af affaldet afholdes:

–        af den indehaver, der overlader affald til en indsamler eller til en virksomhed som omhandlet i artikel 9 og/eller

–        af de tidligere indehavere eller producenten af det produkt, som affaldet hidrører fra.«

3.        Denne bestemmelse er identisk med artikel 15 i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (3), som med senere ændringer hertil blev kodificeret ved direktiv 2006/12. I artikel 20 reguleres overgangen til det nye direktiv:

»Direktiv 75/442/EØF ophæves, uden at dette berører medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til de i bilag III, del B, angivne frister for gennemførelse i national ret af retsakterne.

Henvisninger til det ophævede direktiv gælder som henvisninger til nærværende direktiv og læses efter sammenligningstabellen i bilag IV.«

4.        I bilag III, del B, er fristerne for gennemførelse af direktiv 75/442 anført samt fristerne for gennemførelse af de direktiver, der efterfølgende har ændret dette.

5.        Direktiv 2006/12 trådte i henhold til direktivets artikel 21 i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen, dvs. den 17. maj 2006.

6.        I mellemtiden er Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (4) blevet vedtaget, hvorved affaldsrammedirektivet ophæves med virkning fra 12. december 2010. Artikel 14 i direktiv 2008/98 indeholder lignende bestemmelser om omkostningerne ved affaldsbortskaffelse, der ganske vist ikke omfatter alle tidligere indehavere af det produkt, som affaldet hidrører fra.

B –    Italiensk ret

7.        I forelæggelsesafgørelsen gengives den relevante italienske lovgivning i det væsentlige som følger:

8.        Efter hidtil gældende ret, dvs. artikel 58 ff. i lovdekret nr. 507/1993 (5), skal kommunerne indføre en årlig afgift for den offentlige ydelse, der består i bortskaffelse af dagrenovation i fast form. Grundlaget for afgiftsopkrævningen er benyttelsen eller besiddelsen af lokaler eller ubebyggede arealer på det kommunale område. Størrelsen af afgiften beregnes efter arealet og på grundlag af en koefficient for »affaldsfrembringelseskapaciteten«, der fastsættes ud fra bygningens anvendelse.

9.        Disse regler skal erstattes af en gebyrordning, hvis lovgrundlag først fandtes i artikel 49 i lovdekret nr. 22/1997 (6), og som nu har hjemmel i artikel 238 i lovdekret nr. 152/2006 (7). Detaljerne vedrørende denne ordning er fastlagt i præsidentdekret nr. 158/1999 (8). Gebyret er særligt kendetegnet ved, at det er sammensat af et fast beløb til dækning af de væsentligste omkostninger ved ydelsen, der fastsættes efter arealet af den ejendom, der bebos eller ejes, og et variabelt beløb, der fastsættes efter mængden af det affald, der afleveres.

10.      Iværksættelsen af gebyrordningen er imidlertid gentagne gange blevet udskudt, specielt ved artikel 1, stk. 184, i lov nr. 296/2006.

III – Sagens faktiske omstændigheder og den præjudicielle forelæggelse

11.      I hovedsagen er der en række hoteller i Casoria Kommune ved Napoli, der er utilfredse med beregningen af den afgift, de skal betale for bortskaffelse af affald. Denne afgift var i 2006 otte gange så høj som afgiften for sammenlignelige private lejligheder og i 2007 ni gange så høj.

12.      Sagsøgerne har gjort gældende, at den afgift, der er fastsat for hoteller, er uforholdsmæssig høj i forhold til den, der er fastsat for husholdninger, og at den beregnes efter indtjeningskapaciteten i stedet for efter affaldsproduktionskapaciteten, uden at der derved tages hensyn til belægningsprocenten, eventuelle forhåndenværende restaurationsvirksomheder, sæsonvariationer eller de ubeboede arealer, der er beregnet til præstation af tjenesteydelser.

13.      Tribunale amministrativo regionale della Campania har derfor anmodet Domstolen om at afgøre følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er de nationale bestemmelser i artikel 58 ff. i lovdekret nr. 507 af 1993 og de overgangsbestemmelser, der har forlænget den tidsmæssige gyldighed heraf i kraft af artikel 11 i præsidentdekret nr. 488 af 1999 med efterfølgende ændringer, samt i artikel 1, stk. 184, i lov nr. 296 af 2006, hvorved man opretholder en ordning med opkrævning af afgifter med henblik på at dække omkostningerne ved affaldsbortskaffelse, og hvorved man udsætter indførelsen af en gebyrordning, i medfør af hvilken omkostningerne ved disse ydelser bæres af dem, der producerer og afleverer affaldet, forenelige med artikel 15 i affaldsrammedirektivet og det deri fastsatte princip om, at forureneren betaler?«

14.      Casoria Kommune, Den Italienske Republik og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har indgivet skriftlige indlæg i sagen. Der har ikke været afholdt mundtlig forhandling.

IV – Retlig gennemgang

A –    Formaliteten og fortolkningen af den præjudicielle forelæggelse

15.      Casoria Kommune og den italienske regering har med rette henvist til, at det ikke tilkommer Domstolen under en sag i henhold til artikel 234 EF at udtale sig om en national foranstaltnings forenelighed med fællesskabsretten. Domstolen har derimod kompetence til at forsyne den nationale Domstol med alle de fortolkningselementer fra fællesskabsretten, som kan sætte denne i stand til at træffe afgørelse om dette spørgsmål (9).

16.      I forelæggelsesafgørelsen rejses indledningsvis spørgsmålet, om princippet om, at forureneren betaler, er til hinder for opkrævning af omkostninger ved affaldsbortskaffelse i form af en afgift. Den forelæggende ret har nemlig spurgt, om en ordning med opkrævning af afgifter (sistema di carattere fiscale) skal erstattes af en gebyrordning (sistema tariffario).

17.      Det er imidlertid ufornødent at afklare, hvordan disse ordninger nærmere defineres i italiensk ret. Hovedsagen vedrører snarere spørgsmålet om, hvorvidt en affaldsproducent kan forlange, at den betaling, han er blevet pålagt for affaldsbortskaffelse, modsvarer det affald, han har afleveret, og ikke hans virksomheds indtjeningskapacitet.

18.      Dette er også den afgørende forskel på de to omkostningsordninger. De nye italienske bestemmelser om affaldsgebyrer – der endnu ikke har fundet anvendelse i praksis – lader i højere grad betalingen afhænge af mængden af det afleverede affald i forhold til det, der gælder efter de gældende bestemmelser om opkrævning af afgifter for bortskaffelse af affald.

19.      Den forelæggende ret spørger således nærmere bestemt, om affaldsrammedirektivets artikel 15 er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter betalingen for affaldsbortskaffelse beregnes efter de benyttede arealer og affaldsproducentens indtjeningskapacitet, og ikke efter den affaldsmængde, der rent faktisk produceres.

20.      Da meningen med det præjudicielle spørgsmål således er tilstrækkelig tydelig, skal den præjudicielle forelæggelse i modsætning til den italienske regerings standpunkt heller ikke afvises på grund af utilstrækkelig begrundelse (10).

B –    Affaldsrammedirektivets tidsmæssige anvendelse

21.      Casoria Kommune er af den opfattelse, at affaldsrammedirektiv 2006/12 endnu ikke finder anvendelse på tilfældene i hovedsagen, der vedrører 2006 og 2007. Fristen for direktivets gennemførelse løber til år 2008.

22.      Der gælder imidlertid overhovedet ingen frist for gennemførelse af affaldsrammedirektiv 2006/12: I henhold til artikel 20, stk. 1, i affaldsrammedirektiv 2006/12 ophæves direktiv 75/442, og det fremgår klart af bestemmelsens stykke 2, at det i stedet er bestemmelserne i direktiv 2006/12, der gælder efter sammenligningstabellen i bilag IV.

23.      Gældende ret blev imidlertid ikke ændret derved. Der er snarere blot tale om en redaktionel afklaring af samtlige de bestemmelser, der finder anvendelse (11). Det nye affaldsrammedirektiv træder således formelt i stedet for de tidligere gældende bestemmelser, og det finder derfor anvendelse i denne sag.

24.      I denne forbindelse er det uden relevans, om de samme bestemmelser skulle anvendes i sagen, såfremt der objektivt var indtrådt en ændring af det erstattede direktiv. Det her i sagen omhandlede miljøretlige princip om, at forureneren betaler, blev i hvert fald ikke berørt.

C –    Affaldsrammedirektivets artikel 15

25.      Affaldsrammedirektivets artikel 15 regulerer spørgsmålet om, hvem der skal bære omkostningerne ved bortskaffelsen af affald. Efter litra a) påhviler dette i henhold til princippet om, at forureneren betaler, den indehaver, der overlader affald til en indsamler, eller til en virksomhed, der varetager bortskaffelse af affald. Derudover nævnes i litra b) den tidligere indehaver eller producenten af det produkt, som affaldet hidrører fra.

26.      Medlemsstaterne har i henhold til artikel 249 EF kompetence til at bestemme form og midler for gennemførelsen af direktivet, men er bundet med hensyn til direktivets mål, navnlig med hensyn til afholdelse af omkostningerne ved bortskaffelsen af affaldet. De er derfor – jf. Commune de Mesquer-dommen – forpligtet til at sikre, at det efter deres nationale ret er muligt at pålægge enten de tidligere indehavere af affaldet eller producenten af det produkt, som affaldet hidrører fra, at afholde disse omkostninger (12).

27.      Affaldsrammedirektivets artikel 15 overlader således for det første medlemsstaterne visse valgmuligheder ved fastlæggelsen af, hvem der skal bære omkostningerne ved affaldsbortskaffelsen. Den relevante personkreds afgrænses ved bestemmelsens ordlyd, men fastlægges ikke definitivt. For det andet overlades de et spillerum med hensyn til valget af form og midler for gennemførelsen.

28.      I det foreliggende tilfælde er det kun indehavere, der overlader affald til en indsamlingsvirksomhed eller en bortskaffelsesvirksomhed, der kommer i betragtning. Spørgsmålet om, hvorvidt også producenterne af det produkt, der bliver til affald, kommer i betragtning (13), er uden betydning i denne sag.

29.      Det er imidlertid et åbent spørgsmål, om det grundlæggende princip i affaldsrammedirektivets artikel 15, dvs. forureneren betaler-princippet, giver adgang til at beregne betalingen for affaldsbortskaffelsen efter de benyttede arealer og efter affaldsproducentens indtjeningskapacitet og ikke på grundlag af den mængde affald, der rent faktisk produceres.

1.      Det grundlæggende indhold af princippet om, at forureneren betaler

30.      Princippet om, at forureneren betaler, er i henhold til artikel 174, stk. 2, EF et af de grundlæggende principper i Fællesskabets miljøpolitik. Det går ud på, at den, der forårsager forurening, skal betale for at få den fjernet igen.

31.      Princippet er navnlig af betydning for miljøbeskyttelsen, fordi forureneren får et incitament til at undgå miljøforurening (14). Når det – som i affaldsrammedirektivets artikel 15 – ikke gennemføres som et forbud mod miljøforurenende adfærd, men derimod som en omkostningsregulering, kan forureneren afgøre, om han vil ophøre med eller begrænse forureningen, eller om han i stedet vil afholde omkostningerne til fjernelse heraf (15).

32.      Desuden tilsigtes der med princippet en retfærdig fordeling af omkostningerne ved miljøforurening. Disse omkostninger overvæltes ikke på andre, navnlig ikke på det offentlige, eller ignoreres, men pålægges dem, der er ansvarlige for forureningen (16). Domstolen har derfor anset det pågældende princip for at være et udtryk for proportionalitetsprincippet (17). Det ville nemlig være urimeligt at overvælte omkostningerne ved affaldsbortskaffelsen på nogen, der ikke har produceret affaldet.

33.      Set som et princip om omkostningsfordeling er princippet om, at forureneren betaler, ligeledes en konkretisering af ligebehandlingsprincippet, henholdsvis forbuddet mod forskelsbehandling. Dette kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan forskellig behandling er objektivt begrundet (18). Det afgørende kriterium for sammenligneligheden og en eventuel berettigelse af betalingsforpligtelsen i relation til bortskaffelse af affald er ifølge princippet om, at forureneren betaler, »forureningsbidraget«. I denne forstand sikrer dette princip også den loyale konkurrence, når det anvendes konsekvent og på ensartet måde på virksomheder (19).

34.      Domstolen anser det derfor dels for at være uforeneligt med princippet om, at forureneren betaler, at personer, som har bidraget til frembringelsen af affald, kan unddrage sig deres finansielle forpligtelser efter affaldsrammedirektivet (20), dels er Domstolen af den opfattelse, at ingen bør være forpligtet til at bære byrderne i forbindelse med fjernelsen af en forurening, som de ikke har bidraget til (21). Domstolens sidstnævnte udtalelse angik oprindeligt forurening af vand, men den kan sagtens overføres på bortskaffelsen af affald.

35.      Jeg har heraf udledt, at man ikke skal afholde omkostningerne ved bortskaffelsen af affald, der hidrører fra andre (22). De andre affaldsproducenter ville nemlig i så fald slippe for deres forpligtelser i henhold til princippet om, at forureneren betaler.

36.      På grundlag af disse betragtninger kunne man således opfatte princippet om, at forureneren betaler, som en præcis regulering af spørgsmålet om afholdelsen af omkostningerne – omtrent svarende til kriteriet om årsagsforbindelse i sager om erstatningsansvar uden for kontrakt (23).

2.      Vedrørende bestemmelser om fordeling af omkostningerne ved bortskaffelse af dagrenovation

37.      Ud fra en umiddelbar betragtning synes princippet om, at forureneren betaler, at være til hinder for de i sagen omhandlede bestemmelser om fordelingen af omkostninger ved affaldsbortskaffelsen, eftersom afgiftens størrelse ikke nødvendigvis svarer til udgifterne ved indsamling og bortskaffelse af det affald, som den betalingspligtige producerer. En ordning med fordeling af omkostningerne ved bortskaffelse af dagrenovation, der nøjagtigt svarer til affaldsfrembringelsen, indebærer, at det afleverede affald, og de dermed forbundne omkostninger, registreres, og sidstnævnte opkræves hos den, der producerer affaldet. Tilskyndelsen til at undgå frembringelse af affald ville være relativt stærk, da enhver reduktion af affaldsfrembringelsen vil medføre omkostningsbesparelser.

38.      Det er imidlertid tvivlsomt, om en model med opkrævning af de faktiske omkostninger skal anvendes på bortskaffelse af dagrenovation.

39.      Fremkomsten af dagrenovation er en logisk følge af vor nuværende livsstil. Affaldet produceres først og fremmest af et stort antal slutbrugere og af mindre virksomheder. De omkostninger, der opstår i hvert enkelt tilfælde, er som regel begrænsede. Bortskaffelse af dagrenovation har følgelig karakter af en »masseforretning«. Allerede denne omstændighed kunne begrunde, at omkostningerne ikke afregnes nøjagtigt, men fordeles i form af opkrævning af faste beløb.

40.      Hertil kommer, at en nøjagtig afregning medfører højere udgifter. Ressourceforbruget er tilsyneladende relativt begrænset, når der eksempelvis blot er tale om, at affaldsposer opsamles fra fortovskanten, og hver beboer betaler et ensartet gebyr. En højere grad af kontrol med affaldsmængden ville højst sandsynligt nødvendiggøre yderligere investeringer og medføre højere driftsomkostninger.

41.      Mere ressourcekrævende ordninger er i det væsentlige baseret på affaldsmængder, f.eks. derved, at særlige affaldsposer eller standardiserede affaldscontainere stilles til rådighed mod betaling af et gebyr. Mere avancerede ordninger indebærer, at det producerede affald vejes i forbindelse med indsamlingen, og der tages hensyn hertil ved fastsættelsen af gebyret.

42.      Man kunne endog tage hensyn til sammensætningen af affaldet. Noget sådant ville imidlertid få omkostningerne til at stige endnu mere, f.eks. som følge af anskaffelsen af særligt måleudstyr eller visuel efterprøvelse af affaldet. Navnlig ville en indgående undersøgelse af sammensætningen af husholdningsaffald desuden berøre affaldsproducenternes privatsfære. Sortering af affald gør det nemlig muligt at danne sig et indtryk af producentens personlige livsførelse.

43.      Der opstår yderligere vanskeligheder i relation til opkrævningen af de nøjagtige omkostninger ved affaldsbortskaffelse, når der er tale om huse eller anlæg bestående af flere husholdninger. Mens enfamiliehuse kun afleverer affald fra én husholdning til den offentlige indsamlingsordning, finder der typisk en kollektiv indsamling af affald sted fra flerfamiliehuse. Den individuelle opkrævning af omkostningerne ville forudsætte yderligere foranstaltninger inden for rammerne af ejendomsforvaltningen.

44.      Som Kommissionen med rette har anført, skal det i denne sammenhæng også haves for øje, at en stærk tilskyndelse til at reducere mængden af det frembragte affald også kan føre til bortskaffelse i strid med forskrifterne. Affaldsproducenterne kunne være fristet til at »sende deres affald af sted som blind passager« inden for rammerne af udenforstående indsamlingsordninger (f.eks. benyttelse af naboens affaldscontainer eller offentlige affaldscontainere) eller i værste fald skaffe sig af med affaldet ved dumping (24).

45.      Endelig skal det tages i betragtning, at bortskaffelse af dagrenovation kræver, at der etableres en indsamlings- og bortskaffelsesordning.

46.      Selv i tilfælde, hvor affaldsproducenter undtagelsesvis selv nyttiggør deres affald, f.eks. ved kompostering, har de som udgangspunkt hverken en interesse i eller mulighed for selv at bortskaffe al deres affald på passende vis. I mange bebyggede områder frembringes der desuden meget store mængder affald. Man kunne befrygte betydelige miljøproblemer, hvis det ikke med passende mellemrum blev indsamlet og hurtigt blev nyttiggjort eller bortskaffet.

47.      Af denne grund skal medlemsstaterne i henhold til affaldsrammedirektivets artikel 5 oprette (og vedligeholde) et integreret og tilstrækkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter, hvorved der tages hensyn til den bedste teknologi, der er til rådighed, og som ikke medfører uforholdsmæssigt store omkostninger. Et sådant net er tilstrækkeligt, hvis det råder over den nødvendige kapacitet til at behandle de forventede affaldsmængder.

48.      Det er således nødvendigt at oprette en affaldsindsamlingsordning. Der stilles ganske vist ikke udtrykkeligt krav om en sådan ordning i direktivet, men den er i de fleste tilfælde uomgængelig i praksis.

49.      Der er ikke nogen direkte sammenhæng mellem omkostningerne ved opretholdelse og vedligeholdelse af affaldsbortskaffelsesanlæg og indsamlingsordninger og de affaldsmængder, der rent faktisk frembringes. Navnlig i en situation, hvor affaldsmængden i væsentlig grad reduceres, samtidig med at de allerede opførte anlæg skal finansieres, kan omkostningerne endog i vidt omfang være disproportionale med affaldsmængden.

50.      En sådan ordning er også en fordel for den enkelte borger, hvis vedkommende kun frembringer lidt eller slet intet affald, der skal bortskaffes. Han har nemlig sikkerhed for, at han kan overlade affald, der undtagelsesvist alligevel frembringes, til ordningen. Allerede denne mulighed kan i visse tilfælde begrunde betaling af et bidrag af en vis størrelse til dækning af omkostningerne. Bestemmelser om fordeling af omkostninger, der hviler på de rent faktisk frembragte affaldsmængder, omfatter derfor ofte et grundgebyr, der betales for at få adgang til affaldsbortskaffelsesordningen. Lignende finansieringsmodeller anvendes også ved andre netbundne tjenesteydelser, selv om det ikke er udelukket, at der også på disse områder kan findes eksempler på takster uden grundgebyrer.

51.      Sammenfattende må det dermed fastslås, at der meget vel kan være grunde til, at bestemmelser om fordeling af omkostningerne ved bortskaffelse af dagrenovation ikke støttes på en nøje opkrævning af de omkostninger, som hver enkelt affaldsproducent giver anledning til.

3.      Råderum ved anvendelsen af princippet om, at forureneren betaler

52.      Det er imidlertid et åbent spørgsmål, om det i affaldsrammedirektivets artikel 15 fastsatte princip om, at forureneren betaler, giver adgang til at tage hensyn til disse grunde.

53.      Domstolen har signaleret, at der gælder en vis fleksibilitet ved gennemførelsen af det nævnte princip. Domstolen har nemlig til dels ikke knyttet forpligtelsen til at afholde de omhandlede omkostninger til selve ansvaret for forureningen, men derimod til den omstændighed, at den pågældende forurener har bidraget til frembringelsen af affald eller andre miljøbelastninger (25).

54.      Hertil svarer, at der ikke forlanges nogen nøjagtig afregning af omkostningerne, men derimod at der fokuseres på tilhørsforholdet til en gruppe, der kollektivt er ansvarlig for miljøforureningen. Dette er tydeligvis i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler, i en situation hvor det ganske vist er fastslået, at alle, der indgår i gruppen, har bidraget til forureningen, men hvor hver enkelts individuelle bidrag og de dertil svarende omkostninger ikke entydigt kan fastsættes. På samme måde kan det ses som et udtryk for et solidarisk ansvar, at man i fællesskab indestår for en risiko, som bæres af alle, således som Domstolen eksempelvis har anerkendt for så vidt angår olieforurening på havet (26).

55.      Retsgrundlaget for en videregående fleksibel gennemførelse af princippet om, at forureneren betaler, skal efter min opfattelse søges i proportionalitetsprincippet. Dette princip henhører under de grundlæggende fællesskabsretlige principper (27), som medlemsstaterne skal overholde ved gennemførelsen og anvendelsen af fællesskabsretten (28).

56.      Ifølge proportionalitetsprincippet må en foranstaltning ikke gå videre end det, der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af dennes lovligt tilsigtede formål. Såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (29).

57.      Ved gennemførelsen af princippet om, at forureneren betaler, skal medlemsstaterne navnlig afveje fordele og ulemper ved de forskellige ordninger. I denne sammenhæng kan og skal de tage hensyn til ovennævnte overvejelser. Resultatet af denne afvejning afhænger i vidt omfang af de lokale forhold, såsom de geografiske betingelser, bebyggelsens karakter, udviklingsniveauet for den bestående ordning med affaldsindsamling og affaldsbortskaffelse eller vurderingen af risikoen for ulovlig affaldsbortskaffelse. Det vil ligeledes være af betydning, om en mere nøjagtig opgørelse af de individuelle omkostninger i praksis må formodes at medføre mærkbare forskelle i omkostningsbyrden, eller om den enkelte affaldsproducent på trods af en ressourcekrævende overvågning af affaldsfrembringelsen vil komme til at betale lige så meget eller endog mere som følge af de forøgede udgifter til affaldsovervågning.

58.      Afvejningen forudsætter således komplekse afgørelser om den fremtidige udvikling. Herved råder medlemsstaterne som udgangspunkt over en vid skønsmargin. (30) Italiens og Casoria Kommunes standpunkt, hvorefter affaldsrammedirektivets artikel 15 er for upræcis til, at borgerne kan påberåbe sig tilsidesættelser af bestemmelsen, kan jeg dog ikke tilslutte mig. Medlemsstaternes vide skønsbeføjelse indebærer ganske vist, at en sådan tilsidesættelse er usandsynlig, men en borger kan ikke desto mindre gøre gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af fællesskabsretten, såfremt de kompetente myndigheder overskrider rammerne for deres skønsbeføjelse.

59.      Det afgørende for, om der foreligger en tilsidesættelse, er, om de kompetente myndigheder åbenbart tilsidesætter kravene efter princippet om, at forureneren betaler. En kompleks vurdering kan normalt kun drages i tvivl, hvis den ikke foretages på et fornuftigt grundlag (31). Da der imidlertid er tale om en gennemførelse af princippet om, at forureneren betaler, er en hvilken som helst fornuftig betragtning ikke tilstrækkelig. Det afgørende er derimod, om der er en fornuftig sammenhæng med affaldsproducentens forureningsbidrag.

60.      De omhandlede italienske bestemmelser om omkostningsfordeling skal bedømmes på dette grundlag.

4.      Arealanvendelsen som fordelingsfaktor

61.      Efter gældende italiensk ret hviler størrelsen af omkostningsbidraget dels på omfanget af de benyttede lokaler og de ubebyggede arealer, dels på en anslået koefficient for »affaldsfrembringelseskapaciteten« fastsat på grundlag af benyttelsens karakter.

62.      Begge faktorer giver ikke i sig selv nogen åbenbar anledning til kritik. Omfanget af de benyttede arealer og arten af denne benyttelse giver som udgangspunkt mulighed for at anlægge et realistisk skøn over de forventede affaldsmængder, navnlig når der foreligger et relevant erfaringsgrundlag.

63.      Det fører ganske vist til en standardiseret omkostningsfordeling, hvorved der ikke tages hensyn til den konkrete affaldsmængde. De kompetente nationale myndigheder kan imidlertid ved en afvejning af fordele og ulemper ved en mere nøjagtig omkostningsfordeling nå frem til det resultat, at denne ordning er at foretrække.

5.      Hensyntagen til indtjeningskapaciteten

64.      Herefter kan det imidlertid ikke uden videre konkluderes, at der ikke kan rejses indvendinger mod de sagsøgende hotellers omkostningsbidrag. Det fastsættes nemlig i betydeligt omfang på grundlag af en anslået koefficient for arten af arealanvendelsen. Denne koefficient var i 2006 otte gange så høj som koefficienten for sammenlignelige private arealer og i 2007 ni gange så høj. Hvad angår grundlaget for dette skøn har den forelæggende ret kun oplyst, at de sagsøgende hoteller for de nationale instanser har gjort gældende, at det ikke beror på mængden af det affald, de frembringer, men på deres indtjeningskapacitet.

65.      En affaldsproducents indtjeningskapacitet har ingen direkte sammenhæng med mængden af dennes affald. Det kan ganske vist ikke udelukkes, at indtjeningsstærke virksomheder producerer særligt meget affald, men det samme gælder for den modsatte antagelse. Den høje indtjeningskapacitet beror muligvis netop på en ressourcebesparende fremgangsmåde.

66.      Indtjeningskapaciteten kan heller ikke begrunde højere bidrag ud fra et socialt synspunkt. Ved princippet om, at forureneren betaler, tilstræbes det, at alle sociale lag lægger en miljøbevidst adfærd for dagen. Det ville således være uforeneligt med dette princip, hvis man uden videre fritog bestemte grupper – på grund af større behov eller mindre ydelsesevne – for betaling af de omkostninger, der er forbundet med den miljøbelastning, som de forårsager. Dette udelukker imidlertid ikke, at der henses til disse omkostninger – navnlig i det omfang miljøbelastningen er en uundgåelig del af livsførelsen – ved udmålingen af eventuelle sociale støtteforanstaltninger. Thi herved ville tilskyndelseseffekten ved forureneren betaler-princippet blive sikret.

67.      Det må herefter fastslås, at indtjeningskapaciteten er et åbenbart uegnet kriterium i relation til gennemførelsen af princippet om, at forureneren betaler.

6.      De øvrige nævnte kriterier

68.      De sagsøgende hoteller har i hovedsagen stillet krav om, at der også skal tages hensyn til belægningsprocenten, eventuelle forhåndenværende restaurationsvirksomheder, sæsonvariationer eller påvirkningen fra de ubeboede arealer, der er beregnet til præstation af tjenesteydelser.

69.      Disse kriterier gør det eventuelt muligt at drage konklusioner om den forventede affaldsmængde og ville dermed ikke være åbenbart uegnede til at gennemføre princippet om, at forureneren betaler. Det ville imidlertid heller ikke være åbenbart fejlagtigt at se bort fra disse kriterier. Der gælder derfor ingen forpligtelse til at tage hensyn til disse kriterier ved fastsættelsen af omkostningsbidrag.

V –    Forslag til afgørelse

70.      På baggrund heraf foreslår jeg derfor Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål som følger:

»Det i artikel 15 i direktiv 2006/12/EF om affald fastsatte princip om, at forureneren betaler, skal fortolkes således, at det er til hinder for nationale bestemmelser, der – idet de ikke tager fornuftigt hensyn til frembringelsen af affald – pålægger borgere eller virksomheder åbenbart uforholdsmæssige omkostninger ved bortskaffelsen af affald.«


1 – Originalsprog: tysk.


2 – EUT L 114 s. 9.


3  – EFT L 194, s. 39, som senest ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1882/2003 af 29.9.2003 om tilpasning til Rådets afgørelse 1999/468/EF af bestemmelserne vedrørende de udvalg, der bistår Kommissionen i forbindelse med udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der er fastsat i retsakter omfattet af proceduren i EF-traktatens artikel 251 (EUT L 284, s. 1).


4 – EUT L 312, s. 3.


5 – GURI nr. 288 af 9.12.1993, ordinært tillæg nr. 108, der tilsyneladende er blevet ændret flere gange siden.


6 – GURI nr. 38 af 15.2.1997, almindeligt tillæg nr. 33.


7 – GURI nr. 88 af 14.4.2006, almindeligt tillæg nr. 96.


8 – GURI nr. 129 af 4.6.1999, almindeligt tillæg nr. 107.


9 – Jf. eksempelvis dom af 16.1.1997, sag C-134/95, Unità Socio-Sanitaria Locale nº 47 di Biella (USSL), Sml. I, s. 195, præmis 17, af 30.4.1998, forenede sager C-37/96 og C-38/96, Sodiprem m.fl., Sml. I, s. 2039, præmis 22, af 3.10.2000, sag C-9/99, Échirolles Distribution, Sml. I, s. 8207, præmis 15 f., af 8.6.2006, sag C-60/05, WWF Italia m.fl., Sml. I, s. 5083, præmis 18, og af 22.5.2008, sag C-439/06, citiworks, Sml. I, s. 3913, præmis 21.


10 – Jf. dom af 19.4.2007, sag C-295/05, Asemfo, Sml. I, s. 2999, præmis 32 ff., af 28.6.2007, sag C-467/05, Dell’Orto, Sml. I, s. 5557, præmis 41 ff., og af 10.3.2009, sag C-345/06, Heinrich, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 30 ff.


11 – Jf. første betragtning til affaldsrammedirektivet.


12 – Dom af 24.6.2008, sag C-188/07, Commune de Mesquer, Sml. I, s. 4501, præmis 80.


13 – Jf. mit forslag til afgørelse af 13.3.2008 i Commune de Mesquer-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 12, punkt 122 ff.


14 – Jf. punkt 1 i bilaget til Rådets henstilling (75/436 Euratom, EKSF, EØF) af 3.3.1975 om påligning af omkostninger og de offentlige myndigheders indgriben på miljøområdet (EFT L 194, s. 1).


15 – Jf. punkt 4, litra b), i bilaget til Rådets henstilling 75/436, nævnt ovenfor i fodnote 14.


16 – Generaladvokat Jacobs forslag til afgørelse af 30.4.2002, sag C-126/01, GEMO, Sml. I, s. 13769, punkt 60. Jf. også punkt 2 i bilaget til henstilling 75/436, nævnt ovenfor i fodnote 14.


17 – Dom af 29.4.1999, sag C-293/97, Standley m.fl., Sml. I, s. 2603, præmis 52.


18 – Dom af 13.4.2000, sag C-292/97, Karlsson m.fl., Sml. I, s. 2737, præmis 39, af 10.1.2006, sag C-344/04, IATA og ELFAA, Sml. I, s. 403, præmis 95, af 12.9.2006, sag C-300/04, Eman og Sevinger, Sml. I, s. 8055, præmis 57, samt af 11.9.2007, sag C-227/04 P, Lindorfer mod Rådet, Sml. I, s. 6767, præmis 63.


19 – Dom af 19.6.2003, sag C-444/00, Mayer Parry Recycling, Sml. I, s. 6163, præmis 79. Jf. også punkt 1 i bilaget til henstilling 75/436, nævnt ovenfor i fodnote 14.


20 – Commune de Mesquer-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 72.


21 – Dommen i sagen Standley m.fl., nævnt ovenfor i fodnote 17, præmis 51.


22 – Jf. mit forslag til afgørelse i Commune de Mesquer-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 13, punkt 120.


23 – Dette var situationen i dom af 7.9.2004, sag C-1/03, Van de Walle m.fl., Sml. I, s. 7613, præmis 54 ff., og Commune de Mesquer-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 69 ff.: Det drejede sig om at pålægge bestemte forurenere at betale omkostningerne ved uheld med miljøskader til følge.


24 – Denne risiko gør sig ikke på samme måde gældende ved ulykker, der medfører forurening, såsom dem, der var baggrund for Van de Walle-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 23 og Commune de Mesquer-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 12.


25 – Standley-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 17, og Commune de Mesquer-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 12.


26 – Dommen i Commune de Mesquer-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 81.


27 – Dom af 17.12.1970, sag 25/70, Einfuhr und Vorratsstelle, Sml. 1970, s. 259, org.ref. Rec: s. 1161, præmis. 21 f., af 18.11.1987, sag 137/85, Maizena m.fl., Sml. s. 4587, præmis 15, af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, præmis 13, af 7.9.2006, sag C-310/04, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 7285, præmis 97, og af 17.1.2008, forenede sager C-37/06 og C-58/06, Viamex Agrar Handel, Sml. I, s. 69, præmis 33.


28 – Dom af 24.3.1994, sag C-2/92, Bostock, Sml. I, s. 955, præmis 16, af 18.5.2000, sag C-107/97, Rombi og Arkopharma, Sml. I, s. 3367, præmis 65, af 6.11.2003, sag C-101/01, Lindqvist, Sml. I, s. 12971, præmis 87, af 27.6.2006, sag C-540/03, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 5769, præmis 105, og af 26.6.2007, sag C-305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl., Sml. I, s. 5305, præmis 28. Jf. vedrørende proportionalitetsprincippets anvendelse på nationale foranstaltninger, der træffes af en medlemsstat under udøvelsen af sin kompetence i henhold til sjette momsdirektiv, dom af 18.12.1997, forenede sager C-286/94, C-340/95, C-401/95 og C-47/96, Molenheide m.fl., Sml. I, s. 7281, præmis 48, og af 10.7.2008, sag C-25/07, Sosnowska, endnu ikke trykt i Samling af afgørelser, præmis 23.


29 – Jf. i denne retning den ovenfor i fodnote 27 nævnte dom i sagen Einfuhr und Vorratsstelle, præmis 28 og 32, dommen i sagen Fedesa m.fl., nævnt ovenfor i fodnote 26, præmis 13, og Viamex Agrar Handel, nævnt ovenfor i fodnote 27, præmis 35, samt dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schräder HS Kraftfutter, Sml. s. 2237, præmis 21, og af 12.7.2001, sag C-189/01, Jippes m.fl., Sml. I, s. 5689, præmis 81.


30 – Jf. i denne retning eksempelvis dom af 11.9.2003, sag C-77/02, Steinicke, Sml. I, s. 9027, præmis 61, og af 22.11.2005, sag C-144/04, Mangold, Sml. I, s. 9981, præmis 63, der begge vedrørte beskæftigelsespolitiske målsætninger, og mit forslag til afgørelse i Commune de Mesquer-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 13, punkt 125.


31 – Jf. med hensyn til fællesskabslovgivers komplekse vurderinger mit forslag til afgørelse af 10.3.2009, sag C-558/07, S.P.C. M. m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 77, med yderligere henvisninger.