Language of document : ECLI:EU:C:2009:264

CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 23 de abril de 2009 1(1)

Asunto C‑254/08

Futura Immobiliare srl Hotel Futura,

Meeting Hotel,

Hotel Blanc,

Hotel Clyton und

Business srl

contra

Comune di Casoria

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale amministrativo regionale della Campania (Italia)]

«Directiva 2006/12/CE – Residuos – Costes de eliminación de residuos – Principio de que quien contamina paga – Igualdad de trato»





I.      Introducción

1.        En el presente procedimiento debe aclararse en qué medida el principio de quien contamina paga, que rige en la normativa sobre residuos urbanos, limita el margen de discrecionalidad de los Estados miembros a la hora de regular cómo han de repartirse los costes que ocasiona la eliminación de residuos urbanos. En efecto, varias empresas hoteleras han impugnado los costes de eliminación de residuos que les han sido impuestos. Alegan que dichos costes no se corresponden con el volumen de residuos que producen.

II.    Marco jurídico

A.      La Directiva marco sobre residuos

2.        El principio, vigente en la normativa sobre residuos, de que quien contamina paga está recogido en el artículo 15 de la Directiva 2006/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos (2) (en lo sucesivo, «Directiva marco sobre residuos»):

«De conformidad con el principio “quien contamina paga”, el coste de la eliminación de los residuos deberá recaer sobre:

a)      el poseedor que remitiere los residuos a un recolector o a una empresa de las mencionadas en el artículo 9, y/o

b)      los poseedores anteriores o el productor del producto generador de los residuos.»

3.        Este artículo es idéntico al artículo 15 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, (3) que fue codificada, junto con sus modificaciones, por la Directiva 2006/12. El artículo 20 regula la transicción de la antigua a la nueva Directiva:

«Queda derogada la Directiva 75/442/CEE, sin perjuicio de las obligaciones de los Estados miembros relativas a los plazos de transposición al Derecho interno de la Directiva, que figuran en el anexo III, parte B.

Las referencias a la Directiva derogada se entenderán hechas a la presente Directiva con arreglo a la tabla de correspondencias que figura en el anexo IV.»

4.        El anexo III, parte B, establece los plazos de adaptación a la Directiva 75/442 y a las Directivas que la modifican.

5.        Conforme al artículo 21, la Directiva 2006/12 entró en vigor a los veinte días de su publicación, es decir, el 17 de mayo de 2006.

6.        En el ínterin se adoptó la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas, (4) que derogó la Directiva marco sobre residuos con efectos a 12 de diciembre de 2010. El artículo 14 de la Directiva 2008/98 regula de forma similar los costes de la eliminación de residuos, que, sin embargo, no se aplica a todos los poseedores anteriores del producto generador de los residuos.

B.      Normativa italiana

7.        En la resolución de remisión se describe la normativa italiana aplicable esencialmente de la manera siguiente:

8.        Conforme a la normativa vigente hasta la fecha, contenida en los artículos 58 y ss. del Decreto Legislativo nº 507/1993, (5) para el servicio de eliminación de residuos sólidos urbanos los ayuntamientos deberán establecer una tasa anual. El hecho imponible de esta tasa viene constituido por la ocupación o posesión de locales y áreas al aire libre en el territorio municipal. El importe de la tasa se establece con arreglo a la superficie imponible y a los coeficientes de capacidad de generación de residuos estimados en función de la utilización de los inmuebles.

9.        Este régimen debía ser sustituido por un sistema de tarifas, que se basó, en un primer momento, en el artículo 49 del Decreto Legislativo nº 22/1997, (6) y que, actualmente, está regulado en el artículo 238 del Decreto Legislativo nº 152/2006. (7) El régimen se desarrolla en el Decreto del Presidente della Repubblica nº 158/1999. (8) En particular, la tarifa, en cuanto contraprestación del servicio, consta de una cuota fija que cubre los costes esenciales del servicio, determinada en función de la superficie de los inmuebles ocupados o poseídos, y de una cuota variable que depende de la cantidad de residuos entregados.

10.      Sin embargo, la aplicación del sistema tarifario se ha pospuesto repetidamente, especialmente a consecuencia de lo dispuesto en el artículo 1, apartado 184, de la Ley nº 296/2006.

III. Hechos y cuestiones prejudiciales

11.      En los procedimientos principales, varias empresas hoteleras del Ayuntamiento de Casoria (Nápoles) impugnan el cálculo de la tasa que han de abonar por la eliminación de residuos. En 2006 dicha tasa fue ocho veces superior y, en 2007, nueve veces superior a la tasa aplicable a las viviendas particulares.

12.      Las demandantes critican que las tarifas fijadas para las actividades hoteleras son desproporcionadamente altas en comparación con las viviendas y se calcula en función de la capacidad de generación de ingresos y no sobre la base de la capacidad de generación de residuos, sin considerar la tasa de ocupación de las habitaciones, ni la existencia o no de servicios de restauración, ni tampoco el fenómeno de la estacionalidad ni la existencia de superficies destinadas a servicios y no habitadas.

13.      Por consiguiente, el Tribunale amministrativo regionale della Campania plantea al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Es compatible con el citado artículo 15 de la Directiva comunitaria y con el aludido principio de que quien contamina paga la normativa nacional establecida en los artículos 58 y ss. del Decreto Legislativo nº 507/1993 y en las disposiciones transitorias que han prolongado su vigencia, con arreglo al artículo 11 del Decreto del Presidente della Repubblica nº [158] de 1999, con sus sucesivas modificaciones, y al artículo 1, apartado 184, de la Ley nº 296/2006, dando lugar así al mantenimiento de un régimen de carácter fiscal para la cobertura de los costes del servicio de eliminación de residuos y demorando la introducción de un régimen tarifario en el que el coste del servicio sea soportado por quienes producen y entregan los residuos?»

14.      En el procedimiento han presentado observaciones escritas el Ayuntamiento de Casoria, la República Italiana y la Comisión de las Comunidades Europeas. No se ha celebrado vista oral.

IV.    Apreciación

A.      Admisibilidad e interpretación de la petición de decisión prejudicial

15.      El Ayuntamiento de Casoria y el Gobierno italiano señalan acertadamente que no corresponde al Tribunal de Justicia, en un procedimiento promovido en virtud del artículo 234 CE, pronunciarse sobre la compatibilidad de las disposiciones de una ley nacional con el Derecho comunitario. Sin embargo, el Tribunal de Justicia es competente para proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos de interpretación relacionados con el Derecho comunitario que puedan permitirle apreciar dicha compatibilidad al dictar la resolución que deba recaer en el procedimiento pendiente ante él. (9)

16.      La petición de decisión prejudicial plantea ante todo la cuestión de si el principio de que quien contamina paga se opone a que los costes de eliminación de residuos sean recaudados en forma de tasas. En efecto, el tribunal remitente pregunta si debería sustituirse el sistema de carácter fiscal (sistema di carattere fiscale) por un sistema tarifario (sistema tariffario).

17.      Sin embargo, no es preciso aclarar cómo debe definir el Derecho italiano tal sistema. Lo que esencialmente se suscita en los procedimientos principales es, por el contrario, la cuestión de en qué medida un productor de residuos puede exigir que las cantidades que se le reclaman por la eliminación de residuos se correspondan con los residuos que entrega y no con la capacidad de generación de ingresos de su empresa.

18.      Ahí radica además la diferencia esencial entre los dos regímenes de costes: el nuevo régimen italiano sobre tarifas aplicables a la recogida de residuos, que aún no se ha aplicado a los asuntos principales, basa la cuantía que debe abonarse en la cantidad de residuos entregada de manera más clara a como lo hace el régimen fiscal vigente.

19.      Por consiguiente, la cuestión prejudicial debe interpretarse en el sentido de que, mediante ella se desea averiguar si el artículo 15 de la Directiva marco sobre residuos se opone a una normativa conforme a la cual las cantidades que han de abonarse por la eliminación de residuos se calculan sobre la base de la superficie y de la capacidad de generación de ingresos y no sobre la base de los residuos efectivamente generados.

20.      Puesto que, de esta forma, el significado de la cuestión prejudicial resulta suficientemente claro, la petición de decisión prejudicial tampoco es, en contra del criterio de Italia, inadmisible por falta de fundamentación suficiente. (10)

B.      Aplicación en el tiempo de la Directiva marco sobre residuos

21.      El Ayuntamiento de Casoria considera que la Directiva marco sobre eliminación de residuos 2006/12 aún no es aplicable a los procedimientos principales, que versan sobre hechos acaecidos en 2006 y 2007. Señala que el plazo de adaptación de la normativa interna a dicha Directiva no expiró hasta 2008.

22.      Sin embargo, no existe plazo de adaptación a la Directiva marco sobre residuos 2006/12: conforme al artículo 20, apartado 1 de dicha Directiva, queda derogada la Directiva 75/442 y el apartado 2 aclara que, en lugar de ésta, están vigentes las disposiciones de la Directiva 2006/12 con arreglo a la tabla de correspondencias que figura en el anexo IV.

23.      Sin embargo, con ello no se modificó la situación jurídica. Antes bien, se trató, únicamente, de aclarar qué disposiciones son aplicables. (11) Por tanto, la nueva Directiva marco sobre residuos sustituyó formalmente, desde su entrada en vigor, las disposiciones anteriormente vigentes y, por tanto, es aplicable.

24.      No es preciso aclarar en este marco si la respuesta a qué normativa es aplicable sería otra si se hubiera llevado a cabo una modificación material de la Directiva que ha sido sustituida. En cualquier caso, el contenido del principio de que quien contamina paga que rige en esta materia no se ha visto alterado en modo alguno.

C.      El artículo 15 de la Directiva marco sobre residuos

25.      El artículo 15 de la Directiva marco sobre residuos regula la asunción de los costes de la eliminación de residuos. Conforme al primer guión, el coste de la eliminación de residuos debe recaer, de conformidad con el principio de que quien contamina paga, sobre el poseedor que se los remite a un recolector o a una empresa de eliminación de residuos. Aparte de ellos, el segundo guión menciona a los poseedores anteriores y al productor del producto generador de los residuos.

26.      Con arreglo al artículo 249 CE, los Estados miembros son competentes por lo que respecta a la forma y los medios pero están obligados en cuanto al resultado que debe alcanzarse, en particular en lo que atañe a la asunción de los costes relativos a la eliminación de los residuos. Por consiguiente, están obligados, conforme a la sentencia Commune de Mesquer, a asegurarse de que su Derecho nacional permite la imputación de dichos costes ya sea a los poseedores anteriores, o bien al productor del producto generador de los residuos. (12)

27.      Por consiguiente, el artículo 15 de la Directiva marco sobre eliminación de residuos reconoce cierto margen de discrecionalidad a la hora de determinar quién debe asumir los costes de la eliminación de residuos. El tenor de la disposición limita el grupo de personas a quienes se pueden imputar los costes, pero no lo determina de manera definitiva. En segundo lugar, existe cierto margen de discrecionalidad en la elección de la forma y los medios de la adaptación a la Directiva.

28.      En el presente asunto, sólo cabe pensar en el poseedor de los residuos que los remite a un recolector o a una empresa de eliminación. En este contexto, carece de relevancia manifiesta en qué medida puede imputarse también el coste al fabricante de productos que se convierten en residuos. (13)

29.      No obstante, se suscita la duda de si el principio de que quien contamina paga, que inspira el artículo 15 de la Directiva marco sobre residuos, permite que el importe adeudado por la eliminación de residuos se calcule tomando como base la superficie utilizada y la capacidad de generación de ingresos del productor de los residuos, y no sobre la base de los residuos efectivamente producidos.

1.      Contenido esencial del principio de que quien contamina paga

30.      Conforme al artículo 174 CE, apartado 2, el principio de que quien contamina paga es uno de los principios fundamentales de la política medioambiental comunitaria. Conforme a dicho principio, quien cause la contaminación debe hacer frente a los gastos en que se incurra para eliminarla.

31.      El principio de que quien contamina paga es importante para la protección medioambiental sobre todo porque incentiva a quien contamina a evitar la contaminación. (14) Cuando, como sucede en el artículo 15 de la Directiva marco sobre residuos, dicho principio no se refleja en una prohibición de comportamientos contaminantes, sino en forma de un régimen de imputación de costes, quien contamina puede optar entre dejar de contaminar o contaminar menos, por una parte, o asumir los costes de la eliminación de los residuos, por otra parte. (15)

32.      Aparte de ello, el principio de que quien contamina paga persigue el objetivo de repartir de manera justa los costes que origina la contaminación del medio ambiente. Dichos costes no se ponen a cargo de otros, en particular, de la colectividad, o simplemente se ignoran, sino que se imputan al responsable de la contaminación. (16) Por ese motivo, el Tribunal de Justicia ha considerado que el principio de que quien contamina paga constituye un reflejo del principio de proporcionalidad, (17) puesto que sería inadecuado imponer los costes de eliminación de residuos a quien no los ha producido.

33.      Como principio de reparto de costes, el principio de que quien contamina paga constituye al mismo tiempo una concreción del de igualdad de trato o de no discriminación. Este principio exige que las situaciones comparables no reciban un trato diferente y que no se trate de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que tal diferenciación esté objetivamente justificada. (18) Con arreglo al principio de que quien contamina paga, el criterio determinante para poder comparar y, eventualmente, justificar las obligaciones de pago de la eliminación de residuos es la contribución a la contaminación. Entendido de esta forma, tal principio también garantiza la competencia justa, si se aplica a las empresas de manera consecuente y uniforme. (19)

34.      Por ese motivo, el Tribunal de Justicia, por una parte, ha considerado incompatible con el principio de que quien contamina paga el hecho de que las personas implicadas en la generación de residuos puedan eludir sus obligaciones económicas tal como las establece la Directiva marco sobre residuos, (20) y por otra parte, ha afirmado que nadie puede ser obligado a asumir las cargas inherentes a la eliminación de una contaminación a la que no hayan contribuido. (21) Esta declaración del Tribunal de Justicia se refería, en principio, a la contaminación de aguas, pero también puede aplicarse a la eliminación de residuos.

35.      De ello deduje que no han de asumirse los costes de eliminación de residuos generados por otros, (22) puesto que, si se asumieran dichos costes, estos otros quedarían exentos de las obligaciones que le impone el principio de que quien contamina paga.

36.      Por consiguiente, de todo ello cabe deducir que el principio de que quien contamina paga puede interpretarse como un régimen preciso de asignación de costes, paralelo al criterio de la causalidad que rige en materia de responsabilidad extracontractual. (23)

2.      El régimen de costes de eliminación de residuos urbanos

37.      A primera vista, el principio de que quien contamina paga parece oponerse a la normativa de costes de eliminación de residuos objeto del procedimiento principal, puesto que la cuantía de la tasa no se corresponde forzosamente con el gasto que ocasionan la recogida y eliminación de los residuos producidos por los sometidos a ella. Un régimen de costes de eliminación de residuos urbanos que se correspondan exactamente con el volumen de residuos exigiría un registro de los residuos entregados y de los costes generados y una facturación de tales costes a los productores de los residuos. De esa forma aumentarían los incentivos para evitar la generación de residuos, puesto que la disminución del volumen se traduciría en un ahorro de gastos.

38.      Sin embargo, es dudoso que el modelo de cálculo exacto de costes deba aplicarse a la eliminación de residuos urbanos.

39.      Los residuos urbanos son una consecuencia previsible de nuestra actual forma de vida. Quienes los producen son, predominantemente, un gran número de consumidores finales y pequeñas empresas. Normalmente, los gastos que se generan en cada caso concreto son limitados. Por lo tanto, la eliminación de los residuos urbanos presenta el carácter de un «negocio de masas». Por ese motivo podría estar justificado no calcular exactamente los costes y, en su lugar, distribuirlos empleando un sistema de cálculo a tanto alzado.

40.      A ello hay que añadir el esfuerzo enorme que exigiría un cálculo preciso. Es evidente que el esfuerzo de atribución de costes resulta relativamente pequeño cuando, por ejemplo, se recogen únicamente sacos de basura depositados en la calle por los que cada vecino abona una tasa uniforme. Un control más exacto del volumen de residuos exigiría muy probablemente inversiones adicionales e incrementaría los gastos de gestión.

41.      Existen sistemas algo más complejos, basados, grosso modo, en el volumen de residuos, en los que, por ejemplo, se ponen a disposición sacos de basura especiales o cubos de basura de tamaño estandarizado por los que se abona una determinada tasa. Otros sistemas aún más desarrollados pesan los residuos producidos al recogerlos y tienen en cuenta el peso al calcular la tasa.

42.      Se podría incluso tener en cuenta la composición de los residuos. Sin embargo, ello no haría sino incrementar aún más el esfuerzo de gestión, en la medida en que, por ejemplo, hubiera que emplear aparatos especiales de medición o examinar visualmente los residuos. El control minucioso de la composición de los residuos domésticos afectaría además a la intimidad del productor de residuos. En efecto, los residuos permiten sacar conclusiones sobre la forma de vida privada.

43.      Otras dificultades para asignar exactamente los costes de eliminación de residuos se producen en el caso de edificios o instalaciones que cuenten con varias viviendas. Mientras que las casas unifamiliares sólo entregan a la recogida pública residuos de una vivienda, los residuos de edificios con varias viviendas son, por lo general, objeto de recogida conjunta. En estos casos, imputar individualmente el volumen de residuos exigiría adoptar previamente más normas de gestión del condominio.

44.      Como la Comisión alega acertadamente, en este contexto hay que tener en cuenta asimismo que el aumento de los incentivos para disminuir el volumen de residuos entregado también puede dar lugar a su eliminación ilegal. El productor de residuos podría caer en la tentación de eliminar sus residuos aprovechándose de instalaciones ajenas (por ejemplo, el cubo de basura del vecino o los contenedores públicos) o, en el peor de los casos, de vertederos no autorizados. (24)

45.      Por último, hay que tener en cuenta que la eliminación de residuos urbanos requiere poner en funcionamiento un sistema de recogida y eliminación de residuos.

46.      Incluso en los supuestos en los que el productor de residuos valoriza por sí mismo todos los residuos que produce, por ejemplo, mediante compostaje, en principio no tiene interés ni la capacidad de eliminar adecuadamente por sí mismo todos los residuos que produce. Además, en muchos lugares los residuos urbanos alcanzan grandes proporciones. Si no se recogieran periódicamente y se valorizaran o eliminaran de manera adecuada y pronta, se correría el riego de generar considerables problemas medioambientales.

47.      Por ese motivo, el artículo 5 de la Directiva marco sobre residuos obliga a los Estados miembros a crear (y mantener) una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación que tenga en cuenta las mejores tecnologías disponibles que no impliquen costes excesivos. Dicha red es adecuada si tiene capacidad suficiente para hacer frente al volumen de residuos previsto.

48.      A todo ello va aparejada la necesidad de crear un sistema de recogida de residuos. Aunque la Directiva marco sobre residuos no lo exija expresamente, por regla general resulta prácticamente obligado.

49.      Los gastos de construcción y mantenimiento de instalaciones de eliminación y sistemas de recogida de residuos no dependen directamente del volumen real de residuos. En particular, si el volumen de residuos disminuye considerablemente pero es preciso seguir financiando las instalaciones ya construidas, los costes pueden desvincularse en gran medida del volumen de residuos.

50.      Tal sistema también presenta ventajas para los particulares incluso si no producen ningún residuo o producen pocos residuos que hayan de ser eliminados. En efecto puede confiar en poder entregar a la red los residuos que excepcionalmente sí produzca. La mera existencia de esta posibilidad puede justificar, en determinados supuestos, que contribuyan en cierta medida a hacer frente a los costes. Por ese motivo, los regímenes de costes basados en el volumen de residuos realmente producidos establecen a menudo una tarifa básica que retribuye el acceso al sistema de recogida de residuos. Modelos de financiación parecidos también se emplean en otros servicios que se ofrecen a través de una red, aunque en ellos tampoco se excluyen tasas sin tarifa básica.

51.      Por tanto cabe afirmar, resumiendo, que pueden existir perfectamente motivos para no basar el régimen de costes de eliminación de residuos urbanos en un cálculo exacto de los costes ocasionados por cada productor de residuos.

3.      La flexibilidad en la aplicación del principio de que quien contamina paga

52.      Sin embargo se suscitan dudas sobre si el principio de que quien contamina paga, impuesto por el artículo 15 de la Directiva marco sobre residuos, permite tener en cuenta dichos motivos.

53.      El Tribunal de Justicia ha declarado que existe cierta flexibilidad en la aplicación del principio de que quien contamina paga. En efecto, ha vinculado en parte la obligación de hacer frente al coste de eliminación de los residuos no al principio de que quien contamina paga, sino al hecho de haber contribuido a la generación de tales residuos y al riesgo de contaminación. (25)

54.      Así se explica el hecho de no exigir un cálculo exacto de los costes y, en lugar de ello, tomar como base la pertenencia a un grupo que es responsable, en su conjunto, de la contaminación. Evidentemente de esta forma se cumple el principio de que quien contamina paga en los supuestos en los que, aunque conste que todos los miembros de dicho grupo han contribuido a la contaminación, no es posible determinar claramente la contribución de cada uno y los correspondientes costes. De la misma forma, garantizar conjuntamente el riesgo que soporta cada grupo también refleja la responsabilidad del grupo, como ha reconocido el Tribunal de Justicia, por ejemplo, en el caso de hidrocarburos vertidos en el mar por accidente. (26)

55.      En mi opinión, la base jurídica de una aplicación suficientemente flexible del principio de que quien contamina paga se encuentra en el principio de proporcionalidad. Dicho principio forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, (27) que los Estados miembros deben respetar cuando aplican el Derecho comunitario o cuando adaptan a él su Derecho interno. (28)

56.      Conforme al principio de proporcionalidad, una medida no puede rebasar los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos. Para ello, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. (29)

57.      Al aplicar el principio de que quien contamina paga, los Estados miembros deben, en especial, sopesar las ventajas e inconvenientes de las distintas opciones normativas. En este contexto, pueden y deben tener en cuenta las consideraciones mencionadas anteriormente. El resultado de esta ponderación depende, en gran medida, de las particularidades locales, por ejemplo, las condiciones geográficas, el tipo de distribución de la población, el desarrollo del sistema de recogida y eliminación de residuos existente o el riesgo estimado de eliminación ilegal de residuos. También revestirá importancia el hecho de que una mayor exactitud en el cálculo de los costes individuales permita imponer unos costes suficientemente diferenciados en la práctica o si, por el contrario, a pesar del mayor esfuerzo de control de residuos, cada productor de residuos deberá abonar lo mismo o incluso más, debido al aumento de los costes de control.

58.      Por lo tanto, esta ponderación exige elaborar pronósticos complejos. Para ello los Estados miembros disponen, en principio, de un amplio margen de apreciación (facultad discrecional). (30) No obstante, Italia y el Ayuntamiento de Casoria se equivocan al afirmar que el artículo 15 de la Directiva marco sobre residuos es demasiado vago para que los particulares puedan alegar que ha sido infringido. Aunque el amplio margen de apreciación de los Estados miembros haga improbable tal infracción, cuando las instancias competentes rebasen los límites de la discrecionalidad de que disponen, los particulares pueden invocar dicha infracción del Derecho comunitario.

59.      Desde el punto de vista material, para declarar que se ha cometido una infracción es preciso que las instancias competentes hayan incumplido manifiestamente los requisitos que exige el principio de que quien contamina paga. Normalmente sólo se puede cuestionar la apreciación de una situación compleja si no se descubre ninguna base razonable. (31) Pero, puesto que se trata de la aplicación del principio de que quien contamina paga, no basta con cualquier consideración razonable y será preciso que exista un vínculo lógico con la contribución del productor de residuos a la contaminación.

60.      Éste es el rasero con el que habrá que medir el régimen italiano de asignación de costes.

4.      La utilización de superficies como criterio de distribución

61.      Conforme al Derecho italiano aplicable, la cuantía de la aportación a los costes se calcula, por una parte, en función de la magnitud de los locales y superficies al aire libre utilizados y, por otra parte, en función de un coeficiente estimado de la capacidad de generación de residuos por razón del tipo de uso a que se destinen.

62.      Como tales, ambos factores no suscitan mayores reservas. El tamaño de las superficies utilizadas y el tipo de uso a que se destinan permiten, en principio, llegar a conclusiones plausibles sobre el volumen de residuos que pueden generar, especialmente cuando ya se dispone de datos empíricos sobre situaciones comparables.

63.      Aunque el empleo de dichos factores da lugar a un régimen de imputación de costes abstracto, que no tiene en cuenta el volumen concreto de residuos, las instancias nacionales competentes pueden sopesar las ventajas e inconvenientes de una asignación exacta de los costes y llegar a la conclusión de que es preferible aplicar dicho régimen.

5.      Consideración de la capacidad de generación de ingresos

64.      Sin embargo, una vez dicho esto, todavía no puede afirmarse que la contribución a los costes que se ha impuesto a las empresas hoteleras demandantes no sea objetable. En efecto, tal contribución se basa de manera decisiva en el coeficiente estimado para el tipo de uso de las superficies. En 2006 fue ocho veces superior y, en 2007, nueve veces superior al coeficiente aplicado a las superficies destinadas a viviendas particulares. Respecto a la base de dicha estimación, el tribunal remitente sólo indica que, en el procedimiento principal, las empresas hoteleras demandantes habían alegado que no se basaba en su capacidad de generar residuos, sino en su capacidad de generación de ingresos.

65.      La capacidad de generación de ingresos de un productor de residuos no guarda relación directa con el volumen de residuos que genera. Aunque no cabe excluir que empresas con mayores ingresos produzcan muchos residuos, también puede afirmarse lo contrario. Posiblemente el incremento de ingresos obedezca precisamente a un ahorro en materias primas.

66.      La capacidad de generación de ingresos tampoco puede justificar, como punto de vista social, mayores contribuciones. El principio de que quien contamina paga tiene por objeto que todas las capas sociales se comporten de la manera que menos perjudique el medio ambiente. Por ello, sería incompatible con tal principio exonerar directamente a determinados grupos, debido a sus mayores necesidades o a su menor rendimiento, de la obligación de hacer frente a los costes vinculados a los perjuicios al medio ambiente que hayan ocasionado. Sin embargo, ello no excluye tener en cuenta dichos costes al apreciar las eventuales medidas sociales de apoyo, particularmente si se tiene en cuenta que los daños al medio ambiente forman parte inevitable del nivel de vida. En efecto, de esta forma se garantiza que el principio de que quien contamina paga cumple su función de motivación.

67.      Por consiguiente cabe afirmar que la capacidad de generación de ingresos sería un criterio manifiestamente inadecuado para aplicar el principio de que quien contamina paga.

6.      Los demás criterios alegados

68.      En el procedimiento principal las empresas hoteleras demandantes solicitaron que también se tuviera en cuenta la tasa de ocupación de las habitaciones, la existencia o no de servicios de restauración, el fenómeno de la estacionalidad y la existencia de superficies destinadas a servicios y no habitadas.

69.      Estos criterios posiblemente permitan sacar conclusiones sobre el eventual volumen de residuos y, por consiguiente, no serían manifiestamente inadecuadas para aplicar el principio de que quien contamina paga. Sin embargo, tampoco sería manifiestamente erróneo prescindir de estos criterios. Por ese motivo, no han de ser tenidos forzosamente en cuenta al calcular la contribución al pago de los costes.

V.      Conclusión

70.      En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la petición de decisión prejudicial:

«El principio de que quien contamina paga, establecido en el artículo 15 de la Directiva 2006/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos, debe interpretarse en el sentido de que se opone a normativas nacionales que imponen a los particulares la obligación de abonar costes causados por la eliminación de residuos y que son manifiestamente desproporcionados, al no guardar una conexión racional con la generación de residuos.»


1 – Lengua original: alemán.


2 – DO L 114, p. 9.


3 – DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129, modificada en último lugar mediante el Reglamento (CE) nº 1882/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de septiembre de 2003 sobre la adaptación a la Decisión 1999/468/CE del Consejo de las disposiciones relativas a los comités que asisten a la Comisión en el ejercicio de sus competencias de ejecución previstas en los actos sujetos al procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado CE (DO L 284, p. 1).


4 – DO L 312, p. 3.


5 – GURI nº 288 de 9 de diciembre de 1993, supplemento ordinario nº 108; al parecer, ha sido modificado posteriormente varias veces.


6 – GURI nº 38 de 15 de febrero de 1997, supplemento ordinario nº 33.


7 – GURI nº 88 de 14 de abril de 2006, supplemento ordinario nº 96.


8 – GURI nº 129 de 4 de junio de 1999, supplemento ordinario nº 107.


9 – Véanse, por ejemplo, las sentencias de 16 de enero de 1997, USSL nº 47 di Biella (C‑134/95, Rec. p. I‑195), apartado 17; de 30 de abril de 1998, Sodiprem y otros (C‑37/96 y C‑38/96, Rec. p. I‑2039), apartado 22; de 3 de octubre de 2000, Échirolles Distribution (C‑9/99, Rec. p. I‑8207), apartados 15 y 16; de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros (C‑60/05, Rec. p. I‑5083), apartado 18, y de 22 de mayo de 2008, citiworks (C‑439/06, Rec. p. I‑3913), apartado 21.


10 – Véanse las sentencias de 19 de abril de 2007, Asemfo (C‑295/05, Rec. p. I‑2999), apartados 32 y ss.; de 28 de junio de 2007, Dell’Orto (C‑467/05, Rec. p. I‑5557), apartados 41 y ss., y de 10 de marzo de 2009, Heinrich (C‑345/06, Rec. p. I‑0000), apartados 30 y ss.


11 – Véase el primer considerando de la Directiva marco sobre eliminación de residuos.


12 – Sentencia de 24 de junio de 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, Rec. p. I‑4501), apartado 80.


13 – A este respecto, véanse también las conclusiones que presenté el 13 de marzo de 2008 en el asunto Commune de Mesquer, sentencia citada en el apartado 12, puntos 122 y ss.


14 – Véase el nº 1 del anexo de la Recomendación 75/436/Euratom, CECA, CEE, del Consejo, de 3 de marzo de 1974, relativa a la imputación de costes y a la intervención de los poderes públicos en materia de medio ambiente (DO 1975, L 194, p. 1; EE 15/01, p. 94).


15 – Véase el nº 4, letra b), del anexo a la Recomendación 75/436, citada en la nota 14.


16 – Conclusiones del Abogado General Jacobs de 30 de abril de 2002, en el asunto GEMO (sentencia de 20 de noviembre de 2003, C‑126/01, Rec. p. I‑13769), punto 60. Véase también el nº 2 del anexo de la Recomendación 75/436, citada en la nota 14.


17 – Sentencia de 29 de abril de 1999, Standley y otros (C‑293/97, Rec. p. I‑2603), apartado 52.


18 – Sentencias de 13 de abril de 2000, Karlsson y otros (C‑292/97, Rec. p. I‑2737), apartado 39; de 10 de enero de 2006, IATA y ELFAA (C‑344/04, Rec. p. I‑403), apartado 95; de 12 de septiembre de 2006, Eman y Sevinger (C‑300/04, Rec. p. I‑8055), apartado 57, y de 11 de septiembre de 2007, Lindorfer/Consejo (C‑227/04 P, Rec. p. I‑6767), apartado 63.


19 – Sentencia de 19 de junio de 2003, Mayer Parry Recycling (C‑444/00, Rec. p. I‑6163), apartado 79. Véase también el nº 1 del anexo a la Recomendación 75/436, citada en la nota 14.


20 – Sentencia Commune de Mesquer, citada en la nota 12, apartado 72.


21 – Sentencia Standley y otros, citada en la nota 17, apartado 51.


22 – Véanse mis conclusiones en el asunto Commune de Mesquer, citadas en la nota 13, punto 120.


23 – Estos eran los antecedentes de hecho en los asuntos que dieron lugar a las sentencias de 7 de septiembre de 2004, Van de Walle y otros (C‑1/03, Rec. p. I‑7613), apartados 54 y ss. y Commune de Mesquer, citada en la nota 12, apartados 69 y ss. Se trataba de atribuir los costes ocasionados por accidentes contaminantes a determinados causantes de la contaminación.


24 – Este riesgo no se presenta de la misma forma en el caso de accidentes contaminantes, como los de los asuntos que dieron lugar a las sentencias Van de Walle, citada en la nota 23, y Commune de Mesquer, citada en la nota 12.


25 – Sentencias Standley, citada en la nota 17, y Commune de Mesquer, citada en la nota 12.


26 – Sentencia Commune de Mesquer, citada en la nota 12, apartado 81.


27 – Sentencias de 17 de diciembre de 1970, Köster y Berodt & Co. (25/70, Rec. p. 1161), apartados 21 y 22; de 18 de noviembre de 1987, Maizena y otros (137/85, Rec. p. 4587), apartado 15; de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C‑331/88, Rec. p. I‑4023), apartado 13; de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo (C‑310/04, Rec. p. I‑7285), apartado 97, y de 17 de enero de 2008, Viamex Agrar Handel (C‑37/06 y C‑58/06, Rec. p. I‑69), apartado 33.


28 – Sentencias de 24 de marzo de 1994, Bostock (C‑2/92, Rec. p. I‑955), apartado 16; de 18 de mayo de 2000, Rombi y Arkopharma (C‑107/97, Rec. p. I‑3367), apartado 65; de 6 de noviembre de 2003, Lindqvist (C‑101/01, Rec. p. I‑12971), apartado 87; de 27 de junio de 2006, Parlamento/Consejo (C‑540/03, Rec. p. I‑5769), apartado 105, y de 26 de junio de 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone y otros (C‑305/05, Rec. p. I‑5305), apartado 28. Respecto al sometimiento de las disposiciones nacionales de ejecución o complemento de la Sexta Directiva IVA al principio de proporcionalidad, véanse, en particular, las sentencias de 18 de diciembre de 1997, Molenheide y otros (C‑286/94, C‑340/95, C‑401/95 y C‑47/96, Rec. p. I‑7281), apartado 48, y de 10 de julio de 2008, Sosnowska (C‑25/07, Rec. p. I‑0000), apartado 23.


29 – En este sentido, véanse las sentencias, citadas en la nota 27, Köster y Berodt & Co., apartados 28 y 32; Fedesa y otros, apartado 13, y Viamex Agrar Handel, apartado 35, y las sentencias de 11 de julio de 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, Rec. p. 2237), apartado 21, y de 12 de julio de 2001, Jippes y otros (C‑189/01, Rec. p. I‑5689), apartado 81.


30 – En este sentido, véanse, por ejemplo, las sentencias de 11 de septiembre de 2003, Steinicke (C‑77/02, Rec. p. I‑9027), apartado 61, y de 22 de noviembre de 2005, Mangold (C‑144/04, Rec. p. I‑9981), apartado 63, relativas a objetivos de política de empleo, y mis conclusiones en el asunto Commune de Mesquer (citadas en la nota 13), punto 125.


31 – Respecto a la apreciación por el legislador comunitario de situaciones complejas, véanse las conclusiones que presenté el 10 de marzo de 2009, en el asunto S.P.C.M. y otros, aún pendiente (C‑558/07), punto 77 y jurisprudencia allí citada.